РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №9 (сентябрь) 2018 г.

БЮЛЛЕТЕНЬ Счетной палаты Российской Федерации № 9 (249) 2018 год

Содержание

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Оценка эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных на реализацию региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения, в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров» М.А.МЕНЬ

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ осуществления мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2014-2017 годах» А.В.ПЕРЧЯН


Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг внедрения в Российской Федерации патентной системы налогообложения» С.И.ШТОГРИН


Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка соблюдения требований законодательства Российской Федерации при осуществлении бюджетного процесса, целевого и результативного использования межбюджетных трансфертов (выборочно), а также эффективности мер, направленных на сокращение объемов незавершенного строительства в Новгородской области, в 2016-2017 годах» Ю.В.РОСЛЯК


Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования субсидий, предоставленных в 2017 году и истекшем периоде 2018 года бюджетным учреждениям, подведомственным Федеральному агентству морского и речного транспорта, на проведение капитального ремонта гидротехнических сооружений и иных объектов недвижимого имущества» В.Н.БОГОМОЛОВ


Рассмотрено Коллегией



ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Оценка эффективности использования средств бюджета
Федерального фонда обязательного медицинского
страхования, направленных на реализацию региональных
программ и мероприятий по модернизации
здравоохранения, в части строительства и ввода
в эксплуатацию перинатальных центров»

Основание для проведения мероприятия: План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год (пункты 2.6.0.2, 2.6.0.2.1, 2.6.0.2.2, 2.6.0.2.3) (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2016 год, пункт 2.4.1).

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

1. Нормативные правовые акты и распорядительные документы, регламентирующие порядок реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров.

2. Документы, обосновывающие выделение и подтверждающие использование средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров. Распорядительные документы, обосновывающие операции с бюджетными средствами, платежные и иные первичные документы, подтверждающие совершение операций с бюджетными средствами.

3. Разрешительные документы на строительство и документы, обосновывающие объемы финансовых средств, направляемых на проведение проектных и изыскательских работ, а также на строительство перинатальных центров.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

1. Оценить эффективность нормативного правового регулирования реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров.

2. Осуществить мониторинг объема и структуры финансового обеспечения реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров, полноту поступлений, целевого и эффективного использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

3. Оценить результаты региональных программ модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Органы исполнительной власти Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Республики Карелия, Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Республики Хакасия, Кабардино-Балкарской Республики, Алтайского, Краснодарского, Красноярского (2 центра) и Ставропольского краев, Архангельской, Белгородской, Брянской, Калужской, Ленинградской, Липецкой, Московской (2 центра), Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Самарской, Сахалинской, Смоленской, Тамбовской, Ульяновской и Челябинской областей; государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» (г. Москва) (далее - ГК «Ростех»); общество с ограниченной ответственностью «РТ-СоцСтрой» (г. Москва) (далее - ООО «РТ-СоцСтрой»).

Исследуемый период: 2013-2017 годы и истекший период 2018 года.

Срок проведения экспертно-аналитического мероприятия: декабрь 2016 года - август 2018 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

1. Оценка эффективности нормативного правового регулирования
реализации региональных программ и мероприятий по модернизации
здравоохранения в части проектирования, строительства
и ввода в эксплуатацию перинатальных центров

1.1. В соответствии с частью 1 статьи 50 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 326-ФЗ) в редакции Федерального закона от 25 ноября 2013 года № 317-ФЗ с 2013 года начата реализация региональных программ модернизации здравоохранения в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров.

Программа развития перинатальных центров в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2013 года № 2302-р (далее - Программа), предусматривает строительство 32 перинатальных центров в 30 субъектах Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2016 года № 2890-р в связи с переносом срока окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров с 2016 года на 2017 год в Программу внесены изменения.

С учетом внесенных изменений реализация Программы осуществлялась в 2013-2017 годах в 3 этапа:

- I этап (ноябрь 2013 года - июль 2014 года) - организационный (разработка технического задания, проектной документации, выбор подрядчика, разработка программы подготовки и переподготовки медицинского персонала);

- II этап (август 2014 года - июль 2017 года) - строительство перинатальных центров, реализация программы подготовки и переподготовки медицинских кадров;

- III этап (август-декабрь 2017 года) - ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах.

Ответственным исполнителем Программы является Минздрав России, участниками - Минздрав России, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Целями Программы являются обеспечение доступности и качества медицинской помощи матерям и детям, снижение материнской и младенческой смертности.

ГК «Ростех» в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 4 марта 2014 года № 46-рп выполняет функции заказчика по обеспечению выполнения инженерных изысканий и подготовки проектной документации для строительства региональных перинатальных центров, а также обеспечению строительства и ввода в эксплуатацию этих центров в следующих 15 субъектах Российской Федерации: в республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Саха (Якутия), Архангельской, Брянской, Ленинградской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Смоленской, Тамбовской, Ульяновской областях.

В республиках Татарстан, Хакасия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Краснодарском, Красноярском (2 центра) и Ставропольском краях, Белгородской, Калужской, Липецкой, Московской (2 центра), Нижегородской, Самарской, Сахалинской и Челябинской областях строительство перинатальных центров обеспечивается органами исполнительной власти самостоятельно.

В связи с несвоевременным вводом перинатальных центров в эксплуатацию Федеральным законом от 28 декабря 2016 года № 472-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» срок реализации мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров продлен до конца 2017 года.

Однако по состоянию на 1 июня 2018 года из 32 перинатальных центров работы по строительству были завершены и введены в эксплуатацию только 27 перинатальных центров в республиках Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Бурятия, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Красноярском (г. Ачинск) и Ставропольском краях, Белгородской, Брянской, Калужской, Липецкой, Московской (2 перинатальных центра), Архангельской, Псковской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской и Челябинской областях.

Более подробная информация о вводе перинатальных центров в эксплуатацию приведена в разделе 3 настоящего отчета.

Несмотря на продолжение мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, изменения в Федеральный закон № 326-ФЗ, иные нормативные и нормативные правовые акты в части переноса срока окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров с 2017 года на 2018 год не вносились.

Так, Правила финансового обеспечения в 2011-2017 годах региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2011 года № 85 (далее - Правила финансового обеспечения).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2016 года № 1525 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2011 года № 85» внесены изменения в Правила финансового обеспечения, касающиеся переноса срока окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров с 2016 года на 2017 год.

Изменения в Правила финансового обеспечения после 1 января 2018 года не вносились.

1.2. Распределение субсидий из бюджета ФОМС по субъектам Российской Федерации в общем объеме 52655,7 млн. рублей утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2013 года № 1873-р (с изменениями).

Объем средств бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренный на реализацию мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, на 1 июня 2018 года установлен трехсторонними соглашениями в размере 31062,8 млн. рублей и составляет 37,1 % от предусмотренного финансирования.

1.3. В соответствии с частью 9 статьи 50 Федерального закона № 326-ФЗ условием предоставления ФОМС средств на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в 2013-2017 годах является наличие заключенных соглашений высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Минздравом России и ФОМС.

Минздравом России, ФОМС и высшими исполнительными органами государственной власти 30 субъектов Российской Федерации в период с 27 января по 16 апреля 2014 года заключены соглашения о финансовом обеспечении мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию 32 перинатальных центров (далее - трехсторонние соглашения), которыми установлены обязательства сторон. Срок действия трехсторонних соглашений установлен до 31 декабря 2017 года.

Дополнительные соглашения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых мероприятия по вводу перинатальных центров в эксплуатацию не завершены, о продлении сроков реализации мероприятий региональных программ модернизации системы здравоохранения по состоянию на 1 июня 2018 года не заключены.

1.4. Пунктом 3 части 6 статьи 50 Федерального закона № 326-ФЗ в отношении перинатальных центров, строительство которых осуществляется ГК «Ростех», установлено, что средства, предусмотренные в бюджете ФОМС на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в части мероприятий по строительству перинатальных центров предоставляются из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов в виде субсидий, которые, в свою очередь, предоставляются бюджету субъектов Российской Федерации в виде иных межбюджетных трансфертов для последующего их предоставления в соответствии со статьей 781 Бюджетного кодекса Российской Федерации в виде субсидий ГК «Ростех».

В данной связи между высшими органами исполнительной власти 15 субъектов Российской Федерации и ГК «Ростех» заключены:

- соглашения о проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию перинатальных центров;

- соглашения (договоры) о порядке и условиях предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации в ГК «Ростех».

В связи с продлением сроков реализации мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения с 2016 на 2017 год соответствующие изменения (по срокам реализации мероприятий и срокам предоставления субсидий) в соглашения (договоры) с ГК «Ростех» внесены 9 субъектами Российской Федерации в период с ноября 2016 по май 2017 года (Ульяновская, Ленинградская, Архангельская, Псковская, Брянская области, республики Бурятия, Саха (Якутия), Ингушетия, Карелия). По остальным субъектам Российской Федерации изменения были внесены в июле-августе 2017 года после направления ГК «Ростех» представления Счетной палаты Российской Федерации.

В соответствии с решением правления ГК «Ростех» от 23 мая 2013 года (протокол № 33) в целях организации строительства перинатальных центров, родильных домов и детских стационаров в рамках реализации программы модернизации здравоохранения Российской Федерации ГК «Ростех» выступила учредителем ООО «РТ-СоцСтрой» (ГК «Ростех» владеет 100-процентной долей участия в уставном капитале).

Между ГК «Ростех» и ООО «РТ-СоцСтрой» заключены 15 договоров на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров на общую сумму 36384,4 млн. рублей.

В результате на 1 июня 2018 года ООО «РТ-СоцСтрой» в целях проведения строительных работ (без учета проектирования) заключило 34 договора с подрядными организациями на общую сумму 31963,2 млн. рублей (более подробно информация представлена в приложении к отчету, приложения в Бюллетене не публикуются).

Таким образом, ГК «Ростех» создана многоступенчатая схема реализации мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров.

2. Осуществление мониторинга объема и структуры финансового
обеспечения реализации региональных программ и мероприятий
по модернизации здравоохранения в части проектирования,
строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров, полноту
поступлений, целевого и эффективного использования средств бюджета
Федерального фонда обязательного медицинского страхования

2.1. В соответствии с трехсторонними соглашениями объем расходов на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию 32 перинатальных центров составляет 83718,5 млн. рублей, из них:

- за счет субсидии из бюджета ФОМС - 52655,7 млн. рублей, или 62,9 % от общей суммы финансового обеспечения;

- за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 31062,8 млн. рублей, или 37,1 % от общей суммы финансового обеспечения.

В 2018 году по сравнению с 2017 годом отмечено увеличение финансирования мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации на 714,7 млн. рублей в связи с ростом стоимости строительства перинатальных центров: в Кабардино-Балкарской Республике - на 194,4 млн. рублей; в Сахалинской области - на 16,6 млн. рублей; в Республике Саха (Якутия) - на 503,8 млн. рублей.

Из общего объема финансового обеспечения, предусмотренного трехсторонними соглашениями, объем расходов в части перинатальных центров, в отношении которых функции заказчика осуществляет ГК «Ростех», составляет 39483,7 млн. рублей, в том числе: субсидии из бюджета ФОМС - 29234,9 млн. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 10248,8 млн. рублей; в отношении перинатальных центров, строящихся субъектами Российской Федерации самостоятельно, - 44234,9 млн. рублей, из которых субсидия ФОМС составила 23420,8 млн. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 20814,1 млн. рублей.

Таким образом, по объектам, строительство которых обеспечивается ГК «Ростех», 74 % от общего объема финансирования приходится на субсидии из бюджета ФОМС и 26 % - средства бюджетов субъектов Российской Федерации, а по объектам, строящихся субъектами Российской Федерации самостоятельно, - 53 % - субсидия ФОМС и 47 % - средства бюджетов субъектов Российской Федерации.

2 .2. По данным Минздрава России и ФОМС, представленным в соответствии с запросом Счетной палаты Российской Федерации от 29 мая 2018 года № ЗИ 12-57/12-03, использование средств, выделенных на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров, за счет всех источников финансирования на 1 июля 2018 года составило 79854,7 млн. рублей, или 95,4 % от размера финансового обеспечения программы, из них по ГК «Ростех» использование средств составило 37437,63 млн. рублей, или 94,8 % от размера финансового обеспечения программы.

2.3. В соответствии с пунктом 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

В 20 субъектах Российской Федерации субсидии ФОМС использованы в полном объеме.

2.4. В соответствии с пунктом 19 Правил финансового обеспечения, в случае если объем бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансирование расходного обязательства субъекта Российской Федерации, не соответствует установленному уровню софинансирования из бюджета ФОМС, размер субсидии, предоставленной бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит возврату в бюджет ФОМС в объеме, необходимом для достижения соответствующего уровня софинансирования.

В январе 2018 года согласно данным, представленным Минздравом России, установлено, что субъектами Российской Федерации, в которых введены в эксплуатацию перинатальные центры (Липецкая, Московская, Сахалинская, Челябинская, Тамбовская, Ульяновская области, республики Кабардино-Балкария, Дагестан, Ингушетия, Башкортостан), не исполнены обязательства в части уровня финансового обеспечения расходных обязательств на мероприятия программы модернизации по укреплению материально-технической базы учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, установленные подпунктом 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений.

В данной связи в адрес ФОМС было направлено письмо Счетной палаты от 26 января 2018 года № 12-26/12-03 о представлении сведений о планируемых мерах по привлечению к ответственности представителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, допустивших неисполнение обязательств, установленных подпунктом 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений.

Письмом ФОМС от 6 февраля 2018 года № 1190/26/628 указанные нарушения были подтверждены. В целях устранения выявленных бюджетных нарушений ФОМС направлены письма в адрес руководителей высших исполнительных органов государственной власти указанных субъектов Российской Федерации о возврате средств в бюджет Федерального фонда в размере, необходимом для достижения установленного в соглашениях уровня расходных обязательств субъекта Российской Федерации. Кроме того, ФОМС были направлены письма в Федеральное казначейство об оказании содействия в возврате средств в бюджет ФОМС в сумме, необходимой для достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного соглашением.

На основании указанного письма Федеральным казначейством в субъектах Российской Федерации начато проведение контрольных мероприятий.

По данным ФОМС (письмо от 1 июня 2018 года № 6611/26/3190), по состоянию на 1 июня 2018 года в бюджет ФОМС частично возвращены средства из бюджетов Республики Дагестан (1,8 млн. рублей), Липецкой области (4,7 млн. рублей) и Московской области (73,55 млн. рублей) с целью достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного трехсторонними соглашениями.

По данным, представленным ФОМС в ходе контрольного мероприятия «Проверка исполнения Федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» и отчета об исполнении бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2017 год» в Федеральном фонде обязательного медицинского страхования (г. Москва), также частично возвращены средства из бюджетов Тамбовской области (41,3 млн. рублей), Ульяновской области (1,7 млн. рублей) с целью достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного трехсторонними соглашениями.

По Республике Ингушетия, Тамбовской и Ульяновской областям ГК «Ростех» не выполнены обязательства по завершению расчетов за мероприятия по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, в связи с чем ФОМС не может провести окончательную оценку подлежащего возврату в бюджет ФОМС объема средств.

В данной связи на текущий момент ФОМС не завершены мероприятия по возврату в свой бюджет средств в полном объеме, необходимых для достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного в подпункте 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений, в отношении Сахалинской, Челябинской, Тамбовской, Ульяновской областей, республик Ингушетия, Башкортостан и Кабардино-Балкарской Республики.

2.5. Кроме того, в ходе проведенного в 2017 году промежуточного контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных на реализацию региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров» установлено, что ООО «РТ-СоцСтрой» в качестве обеспечения по договорам подряда были приняты банковские гарантии и перечислены авансовые платежи. В дальнейшем подрядные организации прекратили строительные работы на объектах (перинатальные центры в Тамбовской, Архангельской, Ленинградской, Пензенской, Ульяновской областях, республиках Саха (Якутия) и Бурятия), договоры с ними прекращены.

В результате объем неотработанных авансов, сомнительных к взысканию, в рамках расторгнутых договоров, а также по договору с подрядчиком, имеющим отрицательную историю работы с ООО «РТ-СоцСтрой», составлял на 1 июня 2017 года 3053,32 млн. рублей, или 48,8 % от общей суммы неотработанных авансов (6250,95 млн. рублей), и являлся потенциальным ущербом, нанесенным подрядчиками при строительстве, осуществляемом в рамках Программы развития перинатальных центров.

В отношении подрядных организаций, представивших банковские гарантии и не выполнивших своевременно обязательства по договорам, ООО «РТ-СоцСтрой» были направлены соответствующие претензии и поданы иски в суд. В настоящее время в производстве арбитражных судов находятся 10 дел с общей суммой исковых требований в размере 4333,3 млн. рублей. В отношении банков-гарантов ПАО «Бинбанк» и АО «Гринфилдбанк» ООО «РТ-СоцСтрой» поданы соответствующие исковые заявления о взыскании задолженности по банковской гарантии.

Обязательства ОАО «Трест Мордовпромстрой» (предыдущий подрядчик строительства перинатального центра в г. Архангельске) перед ООО «РТ-СоцСтрой» в соответствии с условиями договора цессии от 2 февраля 2017 года № 37-ЦЕС-АРХ взяты на себя новым подрядчиком ООО «СМУ № 1», завершающим строительство указанного объекта.

Финансовое обеспечение мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров в настоящий момент осуществляется за счет дополнительных доходов ГК «Ростех» в размере 2076,01 млн. рублей, полученных в результате банковских операций со средствами, полученными на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров.

2.6. В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено, что положительные заключения государственной экспертизы на проектную документацию, включая смету, получены на все 32 перинатальных центра. В период 2013-2017 годов были внесены изменения в проектно-сметную документацию на строительство перинатальных центров 26 субъектов Российской Федерации.

По итогам корректировки проектно-сметной документации общая сметная стоимость строительства на настоящий момент составила 80867,9 млн. рублей, что на 1390,97 млн. рублей больше, чем на начало строительства, за счет расходов, оплата которых осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что разница в стоимости строительно-монтажных работ и оборудования по ряду перинатальных центров связана с тем, что центры имеют различную фондовооруженность, а также различаются функциональными особенностями оказания медицинской помощи: различным числом родильных залов, операционных, реанимационных коек, наличием или отсутствием консультативно-диагностических или поликлинических отделений.

В отношении перинатальных центров, строительство которых субъектами Российской Федерации обеспечивается самостоятельно, увеличение стоимости строительства составило 721,9 млн. рублей (по Красноярскому краю и Самарской области).

Так, при корректировке проектной документации строительства перинатального центра Красноярского края в ее состав включены дополнительные работы (ранее не учтенные) в части монтажа и приобретения устройств навесных фасадных систем, систем инженерно-технического обеспечения, электрооборудования и электроосвещения, теплотехнических расчетов для железобетонной стены и блоков. В результате сметная стоимость строительства увеличилась на 277,84 млн. рублей. Получено положительное заключение государственного автономного учреждения «Красноярская краевая государственная экспертиза» от 25 ноября 2015 года № 24-1-3-0075-15.

По Самарской области увеличение сметной стоимости строительства произошло за счет замены материалов, оборудования и увеличения объема работ.

По 15 перинатальным центрам, функции заказчика в отношении которых осуществляет ГК «Ростех», сметная стоимость объектов составляет 38388,5 млн. рублей, что на 669,15 млн. рублей больше, чем на начало строительства.

В сметную документацию по строительству перинатального центра в Смоленской области:

- включены работы по монтажу дымовой трубы для котельной, из стоимости котельной исключены затраты на пусконаладочные работы;

- исключены учтенные дважды работы по остеклению витражей;

- приведены в соответствие с государственной элементом сметной нормой состав работ и расценки на работы с земляными массами;

- состав и объемы работ на вертикальную планировку приведены в соответствие с картограммой и уточненной ведомостью земельных масс;

- стоимость ограждения центра приведена в соответствие с типом панелей, разработанным в проекте.

В результате сметная стоимость строительства увеличилась на 4,47 млн. рублей. Получено положительное заключение областного государственного автономного учреждения «Управление государственной экспертизы по Смоленской области» от 29 декабря 2016 года № 67-1-0126-16 на корректировку проектно-сметной документации.

В проектно-сметную документацию по строительству перинатального центра в Республике Саха (Якутия) внесены изменения и дополнения в разделы: схема планировочной организации земельного участка, архитектурные решения, конструктивные решения, проект организации строительства, проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, мероприятия по обеспечению пожарной безопасности, и в подразделы: отопление и вентиляция, система водоснабжения, система водоотведения, система газоснабжения, технологические решения. В результате сметная стоимость строительства увеличилась на 216,0 млн. рублей. Получено положительное заключение государственного автономного учреждения «Управление государственной экспертизы по проектной документации и результатов инженерных изысканий в строительстве Республики Саха (Якутия)» от 2 мая 2017 года № 0120-14-17/ГЭ РС (Я).

3. Оценка результатов региональных программ модернизации
здравоохранения в части проектирования, строительства
и ввода в эксплуатацию перинатальных центров

3.1. В настоящее время введены в эксплуатацию и получены лицензии на осуществление медицинской деятельности по 27 перинатальным центрам, в том числе:

- 15 перинатальных центров, строительство которых обеспечивали субъекты Российской Федерации самостоятельно, в республиках Татарстан, Хакасия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Красноярском (г. Ачинск) и Ставропольском краях, Белгородской, Калужской, Липецкой, Московской (2 центра), Нижегородской, Самарской, Сахалинской и Челябинской областях;

- 12 перинатальных центров, строительство которых обеспечивала ГК «Ростех», в республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Архангельской, Брянской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Тамбовской, Ульяновской областях.

Не введены в эксплуатацию 5 перинатальных центров: в Краснодарском крае (г. Сочи), Красноярском крае (г. Норильск), строительство которых обеспечивали субъекты Российской Федерации самостоятельно, а также в Смоленской, Ленинградской областях и Республике Карелия, строительство которых обеспечивает ГК «Ростех».

По данным ФОМС (письмо от 1 июня 2018 года № 6611/26/3190) и минздрава Краснодарского края (письма от 25 мая 2018 года № 48-6424/18-10-11, от 1 июня 2016 года № 48-6763/18-10-11), основными причинами неввода в эксплуатацию перинатального центра в г. Сочи (Краснодарской край) являются смена подрядной организации, а также невозврат предыдущим подрядчиком (ООО «СК «Кубань») закупленного (оплаченного), но не поставленного на объект медицинского оборудования, а также продолжающиеся судебные споры между подрядными организациями.

Кроме того, на настоящий момент проектной организацией АО «ГИПРОЗДРАВ» не завершены корректировка проектно-сметной документации и приведение ее в соответствие с фактически выполненными работами, в данной связи возможность ввода объекта в эксплуатацию до сентября 2018 года вызывает сомнение.

В части строительства перинатального центра в г. Норильске (Красноярский край) задержка в проведении строительно-монтажных работ, по данным правительства Красноярского края (письмо от 23 мая 2018 года № 3-05341), обусловлена сложными климатическими условиями, возникшими сложностями при устройстве свайного фундамента из-за специфической геологии вечномерзлых грунтов г. Норильска, а также сменой подрядной организации.

По перинатальным центрам, где функции заказчика осуществляет ГК «Рос-тех», ежегодно отмечались нарушение ООО «РТ-СоцСтрой» графика строительных работ и несоблюдение сроков строительства в связи с ненадлежащим исполнением субподрядными организациями своих обязательств.

В рамках исполнения представления Счетной палаты Российской Федерации от 21 июля 2017 года № ПР 12-181/12-03 ГК «Ростех» 5 февраля 2018 года направлена претензия в адрес ООО «РТ-СоцСтрой» об оплате неустойки на общую сумму 258,8 млн. рублей за ненадлежащее исполнение обязательств по договорам подряда на проведение работ по строительству, оснащению и вводу в эксплуатацию перинатальных центров в городах Оренбург, Уфа, Махачкала, Назрань, Пенза, Тамбов, Ульяновск, Якутск. Копия претензии представлена в Счетную палату письмом ГК «Ростех» от 6 февраля 2018 года № РТ-47-1431.

На текущий момент не завершены работы по вводу в эксплуатацию перинатальных центров:

- в Ленинградской области (г. Гатчина) (по причине смены двух подрядных организаций АО «Инженерный центр ЕЭС» и ЗАО «Рант», новый подрядчик ООО «СПК-А» фактически смог приступить к достройке объекта в апреле 2017 года при общей его готовности на тот момент менее 30 %, а также в связи с несоответствием фактически проведенных работ проектной документации, что не позволяет получить положительное заключение комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области на объект);

- в Республике Карелия (из-за смены подрядной организации АО «Инженерный центр ЕЭС»);

- в Смоленской области (из-за неисполнения в полном объеме предписаний департамента государственного строительного и технического надзора Смоленской области, отсутствия положительного заключения государственной экспертизы откорректированной проектной документации, незавершения монтажа магнитно-резонансного томографа, отсутствия ввода в эксплуатацию оборудования центрального стерилизационного отделения, незавершения работ по перекладке наружной сети бытовой канализации, незавершения работ по благоустройству территории).

По данным ГК «Ростех» (письмо от 1 июня 2018 года № РТ47-6454), на сроки строительства перинатального центра повлияли решения главного архитектора Смоленской области о применении на объекте импортных отделочных материалов по устройству фасада, в отношении которых поставщиками установлен длительный срок поставки. При этом администрация Смоленской области не поддержала предложение ООО «РТ-СоцСтрой» о применении облицовочных материалов отечественного производства, в связи с чем фактически облицовочный материал был поставлен на объект только в декабре 2017 года.

Кроме того, обращает на себя внимание, что на момент проверки не получена лицензия на медицинскую деятельность по перинатальному центру в г. Улан-Удэ (Республика Бурятия), где функции заказчика осуществляет ГК «Ростех» и по которому 13 апреля 2018 года получено разрешение на ввод в эксплуатацию № 04-302000-14-2018.

Объект капитального строительства «Перинатальный центр по адресу: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, мощностью 120 коек» передан в государственную собственность Республике Бурятия по акту приема-передачи недвижимого имущества от 25 июля 2018 года на основании договора № РТ/1847-18940 пожертвования недвижимого имущества, находящегося в собственности ГК «Ростех» от 17 июля 2018 года.

Также задержка с оформлением лицензии на медицинскую деятельность выявлена и в отношении перинатального центра в г. Пскове (Псковская область), где, по данным Государственного комитета Псковской области по здравоохранению и фармации (письмо от 5 июня 2018 года № ЗД-02-1648), ООО «РТ-СоцСтрой» не завершены работы по устранению замечаний Управления Роспотребнадзора по Псковской области, по формированию документов по передаче имущества в собственность Псковской области.

3.2. В соответствии с Программой целью реализации мероприятий по строительству перинатальных центров является снижение материнской и младенческой смертности.

При этом анализ данных Росстата свидетельствует, что, несмотря на ввод в 2016-2017 годах в эксплуатацию перинатальных центров, отмечается рост младенческой смерти в январе-апреле 2018 года по сравнению с январем-апрелем 2017 года в Калужской, Тамбовской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской и Челябинской областях, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Хакасия, что требует дополнительного анализа со стороны Минздрава России.

Выводы

1. Нормативно-правовое регулирование реализации региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения, в том числе вопросов их финансового обеспечения, в целом позволяет осуществлять проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров.

2. В связи с несвоевременным вводом перинатальных центров в эксплуатацию Федеральным законом от 28 декабря 2016 года № 472-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в части 1, 2 и 9 статьи 50 Федерального закона № 326-ФЗ внесены изменения, согласно которым срок окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров перенесен с 2016 года на 2017 год.

Однако по состоянию на 1 июля 2018 года из 32 перинатальных центров работы по строительству были завершены и введены в эксплуатацию только 27 перинатальных центров в республиках Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Бурятия, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия, Кабардино-Балкарской Республике, Алтайском, Красноярском (г. Ачинск) и Ставропольском краях, Белгородской, Брянской, Калужской, Липецкой, Московской (2 перинатальных центра), Архангельской, Псковской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской, Сахалинской, Тамбовской, Ульяновской и Челябинской областях.

Несмотря на продолжающиеся в 2018 году мероприятия по строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров, изменения в части переноса срока окончания реализации региональных программ модернизации здравоохранения по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров с 2017 года на 2018 год в статью 50 Федерального закона № 326-ФЗ, Программу и в Правила финансового обеспечения не вносились.

3. Минздравом России, ФОМС и высшими исполнительными органами государственной власти 30 субъектов Российской Федерации в период с 27 января по 16 апреля 2014 года заключены соглашения о финансовом обеспечении мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию 32 перинатальных центров, которыми установлены обязательства сторон. Срок действия трехсторонних соглашений установлен до 31 декабря 2017 года.

Дополнительные соглашения о продлении сроков реализации мероприятий региональных программ модернизации системы здравоохранения между Минздравом России, ФОМС и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в которых мероприятия по вводу перинатальных центров в эксплуатацию не завершены, по состоянию на 1 июня 2018 года не заключены.

4. В связи с продлением сроков реализации мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения с 2016 на 2017 год соответствующие изменения (по срокам реализации мероприятий и срокам предоставления субсидий) в соглашения (договоры) с ГК «Ростех» внесены 9 субъектами Российской Федерации в период с ноября 2016 по май 2017 года (Ульяновская, Ленинградская, Архангельская, Псковская, Брянская области, республики Бурятия, Саха (Якутия), Ингушетия, Карелия). По остальным субъектам Российской Федерации изменения были внесены в июле-августе 2017 года после направления ГК «Ростех» представления Счетной палаты Российской Федерации.

5. В соответствии с решением правления ГК «Ростех» от 23 мая 2013 года (протокол № 33) в целях организации строительства перинатальных центров, родильных домов и детских стационаров в рамках реализации программы модернизации здравоохранения Российской Федерации ГК «Ростех» выступила учредителем ООО «РТ-СоцСтрой» (ГК «Ростех» владеет 100-процентной долей участия в уставном капитале).

Между ГК «Ростех» и ООО «РТ-СоцСтрой» заключены 15 договоров на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров на общую сумму 36384,4 млн. рублей.

В результате на 1 июня 2018 года ООО «РТ-СоцСтрой» в целях проведения строительных работ (без учета проектирования) заключило 34 договора с подрядными организациями на общую сумму 31963,2 млн. рублей.

Таким образом, ГК «Ростех» создана многоступенчатая схема реализации мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров.

6. В соответствии с трехсторонними соглашениями объем расходов на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию 32 перинатальных центров составляет 83718,5 млн. рублей, из них:

- за счет субсидии из бюджета ФОМС - 52655,7 млн. рублей, или 62,9 % от общей суммы финансового обеспечения;

- за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 31062,8 млн. рублей, или 37,1 % от общей суммы финансового обеспечения.

В 2018 году по сравнению с 2017 годом отмечено увеличение финансирования мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации на 714,7 млн. рублей в связи с ростом стоимости строительства перинатальных центров: в Кабардино-Балкарской Республике - на 194,4 млн. рублей; в Сахалинской области - на 16,6 млн. рублей; в Республике Саха (Якутия) - на 503,8 млн. рублей.

7. Из общего объема финансового обеспечения, предусмотренного трехсторонними соглашениями, объем расходов в части перинатальных центров, в отношении которых функции заказчика осуществляет ГК «Ростех», составляет 39483,62 млн. рублей, в том числе: субсидии из бюджета ФОМС - 29234,8 млн. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 10248,7 млн. рублей; в отношении перинатальных центров, строящихся субъектами Российской Федерации самостоятельно, - 44234,8 млн. рублей, из которых субсидия ФОМС составила 23420,5 млн. рублей, средства бюджетов субъектов Российской Федерации - 20814,1 млн. рублей.

Таким образом, по объектам, строительство которых обеспечивается ГК «Ростех», 74 % от общего объема финансирования приходится на субсидии из бюджета ФОМС и 26 % - средства бюджетов субъектов Российской Федерации, а по объектам, строящихся субъектами Российской Федерации самостоятельно, - 53 % - субсидия ФОМС и 47 % - средства бюджетов субъектов Российской Федерации.

8. По данным Минздрава России и ФОМС, представленным в соответствии с запросом Счетной палаты Российской Федерации, использование средств, выделенных на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров, составило 79854,7 млн. рублей, или 95,4 % от размера финансового обеспечения программы, из них по ГК «Ростех» использование средств составило 37437,63 млн. рублей, или 94,8 % от размера финансового обеспечения программы.

9. За 2016-2017 годы в бюджет ФОМС возвращены 349 млн. рублей остатков субсидий, выделенных на перинатальные центры, введенные в эксплуатацию в 2016 и 2017 годах.

10. В январе 2018 года согласно данным, представленным Минздравом России, Счетной палатой было установлено, что субъектами Российской Федерации, в которых введены в эксплуатацию перинатальные центры (Липецкой, Московской, Сахалинской, Челябинской, Тамбовской, Ульяновской областями, республиками Кабардино-Балкария, Дагестан, Ингушетия, Башкортостан), не исполнены обязательства в части финансового обеспечения расходных обязательств на мероприятия программы модернизации по укреплению материально-технической базы учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, установленные подпунктом 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений.

По данным ФОМС (письмо от 1 июня 2018 года № 6611/26/3190), по состоянию на 1 июня 2018 года в бюджет ФОМС возвращены средства для достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного трехсторонними соглашениями, из бюджетов Республики Дагестан (1,8 млн. рублей), Липецкой области (4,7 млн. рублей) и Московской области (73,55 млн. рублей).

На текущий момент ФОМС не завершены мероприятия по возврату в свой бюджет средств в сумме, необходимой для достижения уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного в подпункте 4.1 пункта 4 трехсторонних соглашений, в отношении Сахалинской, Челябинской, Тамбовской, Ульяновской областей, республик Ингушетия, Башкортостан и Кабардино-Балкарской Республики.

11. В 2017 году в ходе проведенного контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, направленных на реализацию региональных программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства и ввода в эксплуатацию перинатальных центров» установлено, что ООО «РТ-СоцСтрой» в качестве обеспечения по договорам подряда были приняты банковские гарантии и перечислены авансовые платежи. В дальнейшем подрядные организации прекратили строительные работы на объектах (перинатальные центры в Тамбовской, Архангельской, Ленинградской, Пензенской, Ульяновской областях, республиках Саха (Якутия) и Бурятия), договоры с ними прекращены.

В результате объем неотработанных авансов, сомнительных к взысканию, в рамках расторгнутых договоров, а также по договору с подрядчиком, имеющим отрицательную историю работы с ООО «РТ-СоцСтрой», составлял на 1 июня 2017 года 3053,32 млн. рублей, или 48,8 % от общей суммы неотработанных авансов (6250,95 млн. рублей), и являлся потенциальным ущербом.

В соответствии с информацией, представленной ООО «РТ-СоцСтрой» (письмо от 27 февраля 2018 года № 855), на текущий момент сумма неотработанных авансов сокращена на 443,6 млн. рублей, или на 14,5 % (составляет 2609,8 млн. рублей), резерв по сомнительным долгам снижен на 640,4 млн. рублей, или на 21,8 % (составляет 2287,7 млн. рублей).

В отношении подрядных организаций, представивших банковские гарантии и не выполнивших своевременно обязательства по договорам, были направлены соответствующие претензии и поданы иски в суд. В настоящее время в производстве арбитражных судов находятся 10 дел с общей суммой исковых требований в размере 4333,3 млн. рублей.

Обязательства ОАО «Трест Мордовпромстрой» (предыдущий подрядчик строительства перинатального центра в г. Архангельске) перед ООО «РТ-СоцСтрой» в соответствии с условиями договора цессии от 2 февраля 2017 года № 37-ЦЕС-АРХ взяты на себя новым подрядчиком ООО «СМУ № 1», завершающим строительство указанного объекта.

Финансовое обеспечение мероприятий по строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров в настоящий момент осуществляется за счет дополнительных доходов ГК «Ростех» в размере 2076,01 млн. рублей, полученных в результате банковских операций со средствами, полученными на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатальных центров.

12. Положительные заключения государственной экспертизы на проектную документацию, включая смету, получены на все 32 перинатальных центра. В период 2013-2017 годов были внесены изменения в проектно-сметную документацию на строительство перинатальных центров 26 субъектов Российской Федерации.

По итогам корректировки проектно-сметной документации общая сметная стоимость строительства на настоящий момент составила 80867,9 млн. рублей, что на 1390,97 млн. рублей больше, чем на начало строительства, за счет расходов, оплата которых осуществляется из бюджетов субъектов Российской Федерации.

В отношении перинатальных центров, строительство которых субъектами Российской Федерации обеспечивается самостоятельно, увеличение стоимости строительства составило 721,9 млн. рублей (по Красноярскому краю и Самарской области).

По 15 перинатальным центрам, функции заказчика в отношении которых осуществляет ГК «Ростех», сметная стоимость объектов составляет 38388,5 млн. рублей, что на 669,15 млн. рублей больше, чем на начало строительства.

13. Не введены в эксплуатацию 5 перинатальных центров: в Краснодарском крае (г. Сочи), Красноярском крае (г. Норильск), где строительство центров осуществляется самостоятельно, а также в Смоленской, Ленинградской областях и Республике Карелия, строительство которых обеспечивает ГК «Ростех».

Основными причинами неввода в эксплуатацию перинатальных центров являются:

- смена в ходе строительства подрядных организаций (по всем 5 перинатальным центрам);

- судебные споры между подрядными организациями (перинатальный центр в г. Сочи);

- низкое качество первоначально разработанной проектно-сметной документации (перинатальные центры в г. Норильске, г. Смоленске, г. Сочи), что потребовало ее корректировки.

По данным ГК «Ростех» (письмо от 1 июня 2018 года № РТ47-6454), на сроки строительства перинатального центра в г. Смоленске также повлияли решения главного архитектора Смоленской области о применении на объекте импортных отделочных материалов по устройству фасада, в отношении которых поставщиком установлен длительный срок поставки. При этом администрация Смоленской области не поддержала предложение ООО «РТ-СоцСтрой» о применении облицовочных материалов отечественного производства, в связи с чем фактически облицовочный материал был поставлен на объект только в декабре 2017 года.

Кроме того, обращает на себя внимание, что на текущий момент не получена лицензия на медицинскую деятельность по перинатальному центру в г. Улан-Удэ (Республика Бурятия), заказчиком строительства которого является ГК «Ростех» и по которому 13 апреля 2018 года получено разрешение на ввод перинатального центра в эксплуатацию № 04-302000-14-2018.

Согласно информации Министерства здравоохранения Республики Бурятия (письмо от 6 июня 2018 года № 10-01-10-и3384/18), по состоянию на 1 июня 2018 года ООО «РТ-СоцСтрой»:

- продолжались проведение монтажных работ вентиляционных коробов и обвязка вентиляционных установок;

- на объекте отсутствовало постоянное электроснабжение в связи с выявленным в ходе монтажа заводским браком главного распределительного щита, который на настоящий момент устраняется поставщиком оборудования;

- медицинское оборудование находилось на объекте в упакованном виде в помещениях перинатального центра, его распаковка планировалась только после пусконаладочных работ по электроснабжению объекта.

Объект капитального строительства «Перинатальный центр по адресу: Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, мощностью 120 коек» передан в государственную собственность Республики Бурятия по акту приема-передачи недвижимого имущества от 25 июля 2018 года на основании договора № РТ/1847-18940 пожертвования недвижимого имущества, находящегося в собственности ГК «Ростех» от 17 июля 2018 года.

14. В соответствии с Программой целью реализации мероприятий по строительству перинатальных центров является снижение материнской и младенческой смертности.

При этом анализ данных Росстата свидетельствует, что, несмотря на ввод в 2016-2017 годах в эксплуатацию перинатальных центров, отмечается рост младенческой смерти в январе-апреле 2018 года по сравнению с январем-апрелем 2017 года в Калужской, Тамбовской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Самарской и Челябинской областях, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Хакасия, что требует дополнительного анализа со стороны Минздрава России.

15. Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что Минздравом России и ФОМС ненадлежащим образом выполняются полномочия, предусмотренные частью 15 статьи 50 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», пунктами 2.2 и 3.2 трехсторонних соглашений, в части контроля за реализацией программ и мероприятий по модернизации здравоохранения в части строительства перинатальных центров и соблюдения установленных сроков.

Предложения

1. Направить информационные письма Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Т.А. Голиковой, Министру здравоохранения Российской Федерации и руководителю Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

2. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.А. МЕНЬ



ОТЧЕТ         
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ осуществления мер государственной поддержки
малого и среднего предпринимательства в 2014-2017 годах»

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год (пункт 2.4.6.2, переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год, пункт 2.4.6.2).

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие осуществление мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства (далее - МСП);

деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации мер государственной поддержки МСП, а также организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП;

бюджетная отчетность, первичные и иные документы, подтверждающие операции по использованию бюджетных средств на государственную поддержку МСП, отчетность акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

1. Оценить состояние нормативно-правового регулирования государственной поддержки МСП.

2. Оценить результаты реализации мер государственной поддержки МСП.

3. Оценить ход реализации приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».

4. Оценить влияние мер государственной поддержки на достижение целей, установленных в стратегических документах Российской Федерации.

5. Оценить качество показателей документов стратегического планирования в области развития и поддержки МСП, а также их влияние на рост экономики в субъектах Российской Федерации и Российской Федерации в целом.

Исследуемый период: 2014-2017 годы.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия: с июля 2017 года по август 2018 года.

Отчет о результатах настоящего экспертно-аналитического мероприятия подготовлен с учетом результатов параллельных контрольных мероприятий «Проверка реализации государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2014-2016 годах и прошедшем периоде 2017 года, в том числе реализации в 2017 году приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации) и «Проверка реализации в 2015-2017 годах мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, осуществляемых в рамках государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», а также реализации приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (с контрольно-счетными органами Республики Башкортостан, Красноярского края, Новосибирской и Тюменской областей)» (далее - контрольные мероприятия).

Кроме того, в отчете отражены результаты анализа информации, полученной по запросу Счетной палаты Российской Федерации от федеральных органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минсельхоза России, Минпромторга России), Банка России, органов исполнительной власти 85 субъектов Российской Федерации, контрольно-счетных органов 83 регионов, 3 кредитных организаций, акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» (далее - АО «Корпорация «МСП»), Фонда развития промышленности, Фонда содействия инновациям, АО «Деловая среда», 23 организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, а также по 236 субъектам МСП.

Краткая характеристика проверяемой сферы

На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21 сентября 2016 года Президент Российской Федерации уточнил, что к 2018 году численность работников, занятых в малом и индивидуальном предпринимательстве, должна вырасти до 20 млн. человек.

За период 2015-2017 годов количество хозяйствующих субъектов МСП в Российской Федерации выросло с 4531,3 до 6039,2 тыс. единиц. При этом в течение 2017 года положительная динамика замедлилась.

По состоянию на 10 января 2018 года численность занятых в сфере МСП составила 19328,3 тыс. человек. Цель, обозначенная Президентом Российской Федерации, не достигнута.

Более 95 % субъектов МСП составляют микропредприятия, при этом на них приходится только 41 % от общего количества занятых в сфере МСП.

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 года определил развитие малого предпринимательства как один из масштабных резервов экономического роста. К 2024 году вклад малого предпринимательства в ВВП страны должен составить 40 %, число занятых в МСП - 25 млн. человек.

Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации показатель, отражающий вклад МСП в ВВП, не формируется и, соответственно, в официальной публикуемой статистике отсутствует. Вместо него Минэкономразвития России использует непубликуемый показатель «Доля валовой добавленной стоимости МСП в ВВП» [1] , рассчитываемый Росстатом с временным лагом около года после завершения отчетного периода. Согласно данным Росстата данный показатель составил в 2014 году 19 %, в 2015 году - 19,9 %, в 2016 году - 21,6 %, данные за 2017 год отсутствуют.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

1. Оценка нормативно-правового регулирования организации
и осуществления государственной поддержки МСП

Нормативное правовое регулирование развития МСП в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

1.1. Основными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере развития МСП, на федеральном уровне являются: Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 209-ФЗ), который регулирует отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере развития МСП, определяет понятия субъектов МСП, инфраструктуры поддержки субъектов МСП, виды и формы такой поддержки; Указ Президента Российской Федерации от 5 июня 2015 года № 287 «О мерах по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства», распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 года № 1083-р «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года», являющееся основой для разработки и реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, содержащих мероприятия, направленные на развитие малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с Федеральным законом № 209-ФЗ поддержка субъектов МСП - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, осуществляемая в целях развития МСП в соответствии с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), содержащими мероприятия, направленные на развитие МСП, а также деятельность акционерного общества «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства», его дочерних обществ.

АО «Корпорация «МСП» осуществляет свою деятельность в качестве института развития в сфере МСП в целях координации оказания субъектам МСП поддержки, предусмотренной Федеральным законом № 209-ФЗ.

Согласно статье 12 Федерального закона № 209-ФЗ Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий и в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области развития МСП координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению ими государственной политики в области развития МСП в Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2008 года № 178 в этих целях образована Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства.

Частями 1 и 2 статьи 16 Федерального закона № 209-ФЗ установлено, что поддержка субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, включает в себя, в том числе, финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку таких субъектов. При этом условия и порядок оказания поддержки устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в целях реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 года № 753 внесены изменения в положения о федеральных органах исполнительной власти [2] , предусматривающие наделение их полномочиями в сфере развития МСП.

Основные мероприятия по государственной поддержке субъектов МСП предусмотрены государственной программой Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 316 (далее - госпрограмма «Экономическое развитие и инновационная экономика»), в рамках которой реализуется подпрограмма 2 «Развитие малого и среднего предпринимательства» (далее - Подпрограмма 2) (ответственный исполнитель - Минэкономразвития России).

Кроме того, государственная поддержка субъектов МСП также осуществляется Минсельхозом России в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717 (до 2017 года - по подпрограмме 4 «Поддержка малых форм хозяйствования») (далее - госпрограмма «Развитие сельского хозяйства»), Минпромторгом России в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 328 (далее - госпрограмма «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»). В рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» государственная поддержка субъектов МСП осуществляется федеральным государственным автономным учреждением «Российский фонд технологического развития» [3] (далее - Фонд развития промышленности). При этом основные мероприятия по государственной поддержке субъектов МСП, финансируемые за счет субсидий в рамках госпрограмм «Развитие сельского хозяйства» и «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», не выделяются.

1.2. Согласно положениям статьи 10 Федерального закона № 209-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам развития МСП относятся, в том числе, разработка и реализация государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей; поддержка муниципальных программ (подпрограмм); методическое обеспечение органов местного самоуправления и содействие им в разработке и реализации мер по развитию МСП на территориях муниципальных образований.

В каждом субъекте Российской Федерации действуют собственные законы о развитии МСП, которые на основе норм федерального законодательства регулируют отношения, возникающие между органами государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами в сфере предоставления поддержки субъектам МСП. В законах субъектов Российской Федерации определяются принципы, условия, формы и виды поддержки субъектов МСП, источники и ресурсы поддержки, а также иные меры, направленные на развитие МСП в конкретном субъекте Российской Федерации.

При этом в нормативных правовых актах регионов отсутствует единый подход к определению органа исполнительной власти, уполномоченного по реализации государственной политики в области развития МСП в регионе.

Нормативная база, регламентирующая предоставление субсидий на поддержку МСП как на федеральном, так и на региональном уровне, не обеспечивает экономическую целесообразность выделения ресурсов. Выборочная проверка в охваченных контрольным мероприятием субъектах Российской Федерации показала, что предоставленные субсидии не оказывали влияния на основные финансовые показатели деятельности субъектов МСП, получивших наибольшие объемы финансовой поддержки. Отдельные субъекты МСП, получившие наибольшие объемы поддержки во всех проверяемых регионах, не улучшили финансовые показатели своей деятельности и, соответственно, ими не были осуществлены налоговые выплаты по результатам деятельности данных субъектов.

2. Оценка результатов реализации мер
государственной поддержки МСП

2.1. Анализ использования субсидий на поддержку МСП
в рамках государственных программ Российской Федерации

Субсидии на поддержку МСП выделялись в рамках следующих госпрограмм: «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие сельского хозяйства», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 годы [4] .

2.1.1. Основной показатель госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», характеризующий развитие МСП, «Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых на микро-, малых и средних предприятиях и у индивидуальных предпринимателей, в общей численности занятого населения» в 2017 году выполнен. При этом плановое значение показателя на 2017 год установлено на уровне 26,3 %, что ниже соответствующего значения показателя 2014 года.

Показатель Подпрограммы 2 «Количество субъектов МСП (включая индивидуальных предпринимателей) в расчете на 1 тыс. человек населения Российской Федерации» госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2017 году выполнен. При этом его плановое значение на 2017 год также, как и значение основного показателя госпрограммы, установлено ниже показателя 2014 года.

Показатель «Количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) в секторе МСП при реализации подпрограммы (ежегодно)» Подпрограммы 2 госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2014-2017 годах не выполняется. При этом с 2015 года госпрограммой предусматривается ежегодное снижение количества вновь созданных рабочих мест. Фактически достигнутые значения данного показателя на протяжении 3 лет снизились в 4,3 раза.

Учитывая положительную динамику численности занятых в сфере МСП в Российской Федерации в 2014-2017 годах и ежегодное снижение количества вновь созданных рабочих мест по госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика», можно сделать вывод о том, что реализация госпрограммы не оказывает существенного влияния на обеспечение занятости в сфере МСП.

Кроме того, как показала проверка, данный показатель госпрограммы отражает влияние поддержки на развитие МСП только в краткосрочной перспективе.

Так, в охваченных контрольным мероприятием субъектах Российской Федерации в соответствии с условиями договоров, заключенных органами государственной (муниципальной) власти с субъектами МСП (далее - получатели поддержки) в проверяемом периоде, обеспечение сохранения действующих на момент подписания договора, а также вновь созданных рабочих мест предусматривалось на срок от 6 до 12 месяцев после подписания договора.

2.1.1.1. Для достижения установленной паспортом госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» цели Подпрограммы 2 («обеспечение благоприятных условий для развития субъектов МСП») выполняются основные мероприятия, на финансовое обеспечение которых в 2014-2017 годах предусматривались бюджетные ассигнования в общей сумме 120,45 млрд. рублей.

Средства федерального бюджета, направленные на развитие МСП в Российской Федерации в 2014-2017 годах, освоены на 98 % (118,6 млрд. рублей), при этом все плановые показатели госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», характеризующие развитие МСП, в 2017 году значительно снижены относительно уровня 2014 года. Достигнутое в 2014 году значение показателя «Количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) в секторе МСП при реализации подпрограммы (ежегодно)» на протяжении 3 лет снизилось со 108 тысяч вновь созданных рабочих мест и составило в 2017 году 25 тысяч. «Условная стоимость» одного вновь созданного рабочего места выросла с 642 тыс. рублей в 2014 году до 840 тыс. рублей в 2017 году.

Соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета в рамках Подпрограммы 2 субъектам Российской Федерации предусматривалось софинансирование более 20 мероприятий, что в условиях ограниченных ресурсов приводило к «распылению» средств и в конечном итоге отрицательно влияло на достижение ориентиров, обозначенных в стратегических документах.

Кроме того, около 55 % ресурсного обеспечения Подпрограммы 2 в исследуемом периоде (65,4 млрд. рублей) предусмотрено на формирование национальной системы гарантийных организаций для субъектов МСП, при этом более 91 % указанных средств, или 59,8 млрд. рублей, направлено в виде взносов в уставный капитал АО «Корпорация «МСП» (до 23 июля 2015 года АО «Небанковская депозитно-кредитная организация «Агентство кредитных гарантий»). При этом реализация госпрограммы по указанному направлению не оказала значимого влияния на динамику стратегического показателя «Доля кредитов субъектам малого и среднего предпринимательства в общем кредитном портфеле юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, характеризующая обеспечение доступности финансовых ресурсов для МСП», сохранившего в исследуемом периоде, по данным Банка России, отрицательную динамику.

2.1.1.2. В период 2014-2016 годов субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлялись на конкурсной основе при условии софинансирования расходных обязательств (уровни софинансирования за счет субсидий в среднем в 2014 году - 78 %, в 2015 году - 97,4 %, в 2016 году - 91 %). Порядок и условия конкурсного отбора субъектов Российской Федерации устанавливались соответствующими приказами Минэкономразвития России.

Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку МСП, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (далее - субсидии регионам), устанавливаются постановлениями Правительства Российской Федерации [5] (далее - Правила). С 2017 года Правилами также установлены порядок и условия отбора субъектов Российской Федерации (без конкурса).

Согласно пунктам 14, 20 Правил распределение субсидий между субъектами Российской Федерации на 2015-2016 годы осуществлялось из расчета численности постоянного населения в субъекте Российской Федерации на 1 января отчетного года, уровня бюджетной обеспеченности, степени развития сектора МСП, а также эффективности реализации мероприятий субъектом Российской Федерации за счет субсидии, предоставленной в году, предшествующем году распределения субсидии, по состоянию на 1 октября текущего года. При этом в соответствии с пунктом 8 Правил Минэкономразвития России определяет распределение субъектов Российской Федерации по категориям и группам в зависимости от значения коэффициента, характеризующего степень развития сектора МСП в каждом субъекте Российской Федерации (издает ежегодно приказы).

Распределение и использование субсидий в 2014-2016 годах с применением Правил обеспечили направление более 20 % средств федерального бюджета 5 из 85 субъектов Российской Федерации, а именно: из 49,24 млрд. рублей предоставленных субсидий 10,79 млрд. рублей получили Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Московская область, г. Москва, Свердловская область.

При этом 5 субъектов Российской Федерации, в том числе Еврейская автономная область, Магаданская область, Ненецкий автономный округ, Республика Алтай, Чукотский автономный округ, получили за 3 года 0,4 % от общего объема субсидий из федерального бюджета, или 0,21 млрд. рублей.

В 2017 году в Правила внесены изменения, обеспечившие направление около 40 % средств федерального бюджета 11 субъектам Российской Федерации, получившим более 200 млн. рублей каждый, в том числе: Смоленской, Брянской, Пензенской, Ростовской, Кировской областям, республикам Татарстан, Башкортостан, Дагестан, Адыгея, Краснодарскому и Ставропольскому краям (софинансирование 62-91 процент).

При этом 8 субъектов Российской Федерации (республики Ингушетия, Хакасия, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, Оренбургская, Магаданская, Амурская области и Еврейская автономная область) получили в 2017 году менее 0,7 % от общего объема субсидий из федерального бюджета, менее 10 млн. рублей каждый (софинансирование 30-90 %). Для Ямало-Ненецкого и Ненецкого автономных округов софинансирование за счет субсидий установлено на уровне 30 процентов.

В 2017 году 3 субъектами Российской Федерации (г. Москва, Сахалинская область и Чукотский автономный округ) заявка на получение субсидии не подавалась.

Таким образом, анализ распределения субсидий показал, что применение Правил не обеспечивает создание условий для развития МСП в отдельных регионах Российской Федерации.

Для оценки результатов исполнения мероприятий Подпрограммы 2 паспортом госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» для субъектов Российской Федерации предусмотрен единственный (без учета показателей, характеризующих развитие молодежного предпринимательства) показатель «Количество вновь созданных рабочих мест (включая вновь зарегистрированных индивидуальных предпринимателей) в секторе МСП при реализации подпрограммы (ежегодно)» (далее - «Количество вновь созданных рабочих мест»).

Из регионов, получивших максимальную поддержку из федерального бюджета, только Свердловская область ежегодно достигала установленные значения показателя, при этом по г. Москве исполнение показателя в 2015-2016 годах составляло не более 2,6 процента.

В 2017 году из 11 субъектов Российской Федерации, получивших субсидии более 200 млн. рублей каждый, 5 субъектов (45,5 %) не достигли плановых значений показателя «Количество вновь созданных рабочих мест» [6] .

Установленные Минэкономразвития России плановые значения показателей не связаны с объемом выделенных субсидий: Республике Адыгея при выделении более 209 млн. рублей установлен показатель - 73 рабочих места, фактически создано 22 рабочих места; Брянской области, получившей из федерального бюджета более 295 млн. рублей, установлен показатель - 222 рабочих места, фактически создано 117 рабочих мест; Ямало-Ненецкому автономному округу выделено менее 9 млн. рублей, установлен показатель - 81 рабочее место, фактически создано 118 рабочих мест.

В этой связи не обеспечивается возможность объективной оценки эффективности использования субсидии.

2.1.1.3. Субсидии регионам предоставляются на основании соглашений, заключаемых между Минэкономразвития России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - соглашения).

Соглашениями предусмотрено, что Минэкономразвития России осуществляет мониторинг реализации мероприятий государственной поддержки и проводит оценку эффективности использования субсидии на основании фактического достижения значений показателей результативности использования субсидий (далее - мониторинг), а высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает достижение показателей результативности использования субсидий.

В результате контрольного мероприятия установлено, что в проверяемом периоде высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации не обеспечивалось достижение плановых значений показателей результативности использования субсидии по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидии.

Правительством Республики Башкортостан в 2015 году не были достигнуты плановые значения 3 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 117-МБ-15, и 4 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 7 августа 2015 года № 034-МБ-15. В 2016 году не были достигнуты плановые значения 5 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 13 июля 2016 года № 027-МБ-16.

Правительством Тюменской области в 2015 году не были достигнуты плановые значения 4 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 130-МБ-15. В 2016 году не были достигнуты плановые значения 3 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 14 июля 2016 года № 107-МБ-16, и 1 показателя результативности, предусмотренного пунктом 2.2.4 соглашения от 14 июля 2016 года № 110-МБ-16.

Правительством Красноярского края в 2015 году не были достигнуты плановые значения 1 показателя результативности, предусмотренного пунктом 2.2.4 соглашения от 7 августа 2015 года № 021-МБ-15, 2 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 7 августа 2015 года № 069-МБ-15, 11 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 105-МБ-15, и 2 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 106-МБ-15. В 2016 году не были достигнуты плановые значения 19 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 13 июля 2016 года № 028-МБ-16, в 2017 году - 4 показателей результативности, предусмотренных приложением № 2 к соглашению от 21 февраля 2017 года № 139-08-183 (пункт 4.3.3 соглашения).

Правительством Новосибирской области в 2015 году не были достигнуты плановые значения 3 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 12 августа 2015 года № 145-МБ-15. В 2016 году не были достигнуты плановые значения 1 показателя результативности, предусмотренного пунктом 2.2.4 соглашения от 14 июля 2016 года № 121-МБ-16, и 2 показателей результативности, предусмотренных пунктом 2.2.4 соглашения от 13 июля 2016 года № 007-МБ-16, в 2017 году - 5 показателей результативности, предусмотренных приложением № 2 к соглашению от 21 февраля 2017 года № 139-08-205 (пункт 4.3.3 соглашения).

Во исполнение пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2014 года № 1605 по результатам мониторинга Минэкономразвития России ежегодно (до 1 июля) представляет в Правительство Российской Федерации доклад об использовании средств федерального бюджета на государственную поддержку субъектов МСП и оценке эффективности реализации мероприятий государственной поддержки МСП в Российской Федерации (далее - Доклад).

Проведенный по докладам за 2014, 2015 и 2016 годы анализ распределения субсидий регионам по направлениям поддержки показал, что 44,3 % от общего объема субсидий предоставлено на поддержку инноваций и модернизацию производства, в том числе на поддержку лизинга малых компаний. Значительная доля средств направлялась на создание региональных гарантийных организаций (далее - РГО) - 9,6 % и поддержку муниципальных программ - 12,6 процента.

В 2017 году общая сумма субсидий, распределенная регионам, составила 7,5 млрд. рублей, при этом 41 % от общей суммы предусмотрен на создание (развитие) инфраструктуры поддержки субъектов МСП, направленной на содействие развитию системы кредитования, в том числе фондов содействия кредитованию (гарантийных фондов, фондов поручительств), микрофинансовых организаций.

В части совершенствования системы оценки эффективности использования субсидии с 2015 года Правилами предусмотрены специальные показатели результативности использования субсидии по каждому реализуемому в рамках соглашения мероприятию, отражающие эффект от реализации конкретного мероприятия. Ежегодные значения таких показателей вместе с основными показателями результативности использования субсидии «Количество вновь созданных рабочих мест» и «Исполнение расходных обязательств за счет предоставленной субсидии» устанавливаются в соглашениях.

Предусмотренные соглашениями показатели результативности носят формальный характер, зачастую они не характеризуют достижение целей предоставления субсидии.

Так, для оценки результативности мероприятий по созданию (развитию) центров поддержки предпринимательства, центров (агентств) координации поддержки экспортноориентированных субъектов МСП, региональных интегрированных центров и центров инноваций социальной сферы используется, в том числе, показатель «Количество консультаций и мероприятий, проведенных для субъектов МСП». Вместе с тем оценить и подтвердить эффект от консультаций и мероприятий на развитие МСП в регионе практически не представляется возможным.

Также эффективность использования средств федерального бюджета на докапитализацию РГО в сумме 4,9 млрд. рублей в целях реализации мероприятий по предоставлению поручительств субъектам МСП в 2014-2016 годах оценивается, в том числе, показателями: «Создано рабочих мест» и «Сохранено рабочих мест».

Вместе с тем установить прямую связь указанных показателей с предоставленными РГО из федерального бюджета средствами, а также подтвердить достоверность представленных в докладах значений показателей не представляется возможным.

Так, по результатам контрольного мероприятия установлено, что уставный капитал гарантийного фонда Ставропольского края в 2014 году был увеличен на 129,5 млн. рублей, в том числе 104,0 млн. рублей - из средств федерального бюджета, предоставленных в виде субсидий, соглашениями о предоставлении которых установлены значения ряда показателей результативности использования субсидии, в том числе показателя «Количество вновь созданных рабочих мест» в количестве 96 единиц.

Минэкономразвития Ставропольского края отчиталось перед Минэкономразвития России о выполнении условий соглашений, в том числе по указанному показателю (указано фактическое значение - 115 единиц).

Как показала проверка, минэкономразвития Ставропольского края не располагает данными, позволяющими подтвердить достоверность указанного фактического значения.

В соответствии с информацией, представленной минэкономразвития Ставропольского края, контроль за фактическим созданием рабочих мест субъектами МСП, получившими государственную поддержку в рамках деятельности организаций инфраструктуры поддержки субъектов МСП, минэкономразвития Ставропольского края не осуществляет. По информации, полученной от гарантийного фонда Ставропольского края, деятельность по формированию показателей, в том числе по количеству субъектов МСП, рабочих мест, не ведется.

Также по результатам контрольного мероприятия установлено, что показатели результативности предоставления субсидии на возмещение части затрат, связанных с уплатой субъектом МСП лизинговых платежей по договору лизинга, заключенному с российскими лизинговыми организациями в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг), включаемых в договоры, заключенные уполномоченными органами власти с получателями поддержки, не обеспечивают возможность оценки влияния оказанной поддержки на создание, развитие либо модернизацию производства.

Так, в ходе проверки использования субсидии (за счет средств федерального бюджета), предоставленной по заключенному 1 декабря 2017 года между администрацией городского округа г. Кумертау Республики Башкортостан и ООО «Дизайн-бюро София» договору на субсидирование части затрат, связанных с уплатой лизинговых платежей по договорам лизинга в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг), заключенным 1 ноября 2017 года на приобретение 2 экскаваторов, установлено, что указанная техника в марте 2018 года была сдана в аренду.

ООО «Стройиндустрия» в 2016 году за счет средств федерального бюджета была предоставлена субсидия на приобретение оборудования в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг), в том числе формы «плита аэродромная ПАГ-14» в количестве 10 штук на общую сумму 3,85 млн. рублей. В ходе проверки установлено: указанные формы на предприятии отсутствуют, предъявлены документы об отправке оборудования на завод-изготовитель, средства от реализации оборудования не получены.

В обоих случаях показатели результативности использования субсидии выполнены полностью.

2.1.1.4. Кроме предоставления субсидий субъектам Российской Федерации, с 2017 года в рамках Подпрограммы 2 предоставляются субсидии российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2017 году субъектам МСП по льготной ставке. При этом в госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика» не предусмотрены ресурсное обеспечение и показатели (индикаторы) для указанного мероприятия, вместе с тем в федеральном бюджете на 2017 год на указанные цели предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 0,35 млрд. рублей. По состоянию на 1 января 2018 года бюджетные ассигнования на предоставление субсидий российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2017 году субъектам МСП по льготной ставке, исполнены на 35,9 %, уполномоченным банкам перечислено 126,1 млн. рублей.

Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2017 году субъектам малого и среднего предпринимательства по льготной ставке, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2017 года № 674 (далее - Правила № 674), установлен общий лимит средств льготных кредитов субъектам МСП на 2017 год, равный 50 млрд. рублей, а также критерии отбора кредитных организаций, которым соответствуют ПАО Сбербанк, Банк ВТБ (ПАО), АО «Россельхозбанк» (далее - уполномоченные банки), с которыми Минэкономразвития России были заключены соответствующие соглашения.

Согласно Правилам № 674 комиссией по вопросам предоставления субсидий Минэкономразвития России определены лимиты выдачи льготных кредитов субъектам МСП для уполномоченных банков: для Банка ВТБ (ПАО) - 25 млрд. рублей, для ПАО Сбербанк - 20,8 млрд. рублей, для АО «Россельхозбанк» - 4,2 млрд. рублей. Комиссией регулярно отмечалось невыполнение уполномоченными банками планов-графиков выдачи кредитов.

По итогам 2017 года ПАО Сбербанк выдало кредитов субъектам МСП на сумму 23,1 млрд. рублей, Банк ВТБ (ПАО) - 7,2 млрд. рублей, АО «Россельхозбанк» - 3,5 млрд. рублей. Следует отметить, что объем кредитов Банка ВТБ (ПАО) составил менее 30 % от установленного ему лимита.

При этом значения показателя результативности «Объем кредитов, выданных субъектам МСП по льготной ставке, из расчета на рубль предоставленного размера субсидии», установленные соглашениями о предоставлении субсидий, перевыполнены всеми уполномоченными банками (ПАО Сбербанк - 209,43 рубля (174 % от плана), Банк ВТБ (ПАО) - 167,13 рубля (118 %), АО «Россельхозбанк» - 518,6 рубля (364,8 %) прежде всего благодаря существенному снижению Банком России ключевой ставки (с 9 % до 7,75 процента).

Таким образом, при перевыполнении показателя результативности уполномоченными банками льготные кредиты субъектам МСП предоставлены в объеме 33,8 млрд. рублей, что составляет 67,6 % от установленного Правительством Российской Федерации на 2017 год лимита в сумме 50 млрд. рублей.

2.1.2. Госпрограммой «Развитие сельского хозяйства» предусматривалась государственная поддержка субъектов МСП в рамках подпрограммы 4 «Поддержка малых форм хозяйствования» (далее - Подпрограмма 4).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года № 396 в госпрограмму «Развитие сельского хозяйства» внесены изменения, согласно которым исключена подпрограмма 4 «Поддержка малых форм хозяйствования», а мероприятия по поддержке малых форм хозяйствования консолидированы в рамках основного мероприятия «Содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса» подпрограммы «Развитие отраслей агропромышленного комплекса».

На реализацию мероприятий по поддержке малых форм хозяйствования выделены средства федерального бюджета в размере: в 2014 году - 8,1 млрд. рублей (кассовое исполнение 100 %), в 2015 году - 13,9 млрд. рублей (кассовое исполнение 84,9 %), в 2016 году - 10,2 млрд. рублей (кассовое исполнение 100 процентов).

В то же время в результате контрольного мероприятия установлено, что значительные объемы средств федерального бюджета, направленные на реализацию госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» по подпрограммам «Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства», «Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства», «Развитие мясного скотоводства», «Развитие молочного скотоводства», «Развитие оптово-распределительных центров и инфраструктуры системы социального питания», «Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства», «Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства», «Стимулирование инвестиционной деятельности в агропромышленном комплексе», фактически использовались на поддержку МСП.

Следует отметить, что в бюджетной отчетности [7] проверенных субъектов Российской Федерации средства федерального бюджета, направленные на государственную поддержку субъектов МСП, по госпрограмме «Развитие сельского хозяйства» возможно выделить только в рамках подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования». Средства, использованные на эти цели в рамках других подпрограмм, невозможно идентифицировать как средства, направленные на поддержку МСП.

Так, по Республике Татарстан в 2014-2016 годах на поддержку МСП в рамках госпрограммы получено и использовано 0,48 млрд. рублей, фактически было использовано 9,25 млрд. рублей, в Алтайском крае - 0,73 млрд. рублей и 7,05 млрд. рублей, в Ставропольском крае - 1,0 млрд. рублей и 1,93 млрд. рублей, в Краснодарском крае - 0,36 млрд. рублей и 3,83 млрд. рублей, соответственно.

Проверка показала, что в период 2014-2016 годов в рамках госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» (подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования») в проверенных субъектах Российской Федерации направлялись средства на поддержку МСП в размерах от 1,7 % до 7,5 % от общего объема средств, предусмотренных госпрограммой, при этом фактически на поддержку МСП в рамках госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» в проверенных регионах было направлено от 14,5 % до 68 % от общего объема средств госпрограммы.

Сложившаяся практика предоставления и распределения бюджетных средств по госпрограмме «Развитие сельского хозяйства» в рамках существующих подпрограмм, за исключением подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования», не обеспечивает прозрачности бюджетной отчетности по расходам федерального бюджета на поддержку МСП.

При этом разница между объемами фактически оказанной поддержки МСП в рамках госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» и поддержкой МСП, отраженной в отчетности, по 4 субъектам Российской Федерации составила 19,5 млрд. рублей.

2.1.3. В рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» Минпромторгом России осуществляется государственная поддержка МСП. При этом госпрограмма не включает подпрограмм или основных мероприятий, предусматривающих государственную поддержку субъектов МСП, а получатели государственной поддержки в рамках указанной госпрограммы не выделены в качестве субъектов МСП.

В этой связи оценить объемы господдержки субъектов МСП в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» практически невозможно. В ходе контрольного мероприятия перечень получателей - субъектов МСП и объем полученных ими субсидий в проверяемом периоде определялись по идентификационным номерам налогоплательщиков.

2.1.4. Проведенный анализ показал, что поддержка субъектов МСП по одному и тому же направлению оказывается в рамках нескольких государственных программ.

Так, в рамках госпрограмм «Экономическое развитие и инновационная экономика» и «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» предусматриваются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на техно- и индустриальные парки, на поддержку субъектов МСП, осуществляющих деятельность в области народно-художественных промыслов.

В 2017 году в целях обеспечения лизинговой поддержки МСП в рамках госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» выделено 3 млрд. рублей АО «Корпорация «МСП» в целях последующего взноса в уставный капитал 2 региональных лизинговых компаний, созданных в Республике Татарстан и Республике Башкортостан. При этом в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» Минпромторг России предоставил 40 российским лизинговым организациям субсидии по программе «Свое дело» суммарно 3,8 млрд. рублей, а также по программе «Российский фермер» - 56,9 млн. рублей.

Кроме того, предоставление субсидий российским кредитным организациям по кредитам, выданным субъектам МСП по льготной ставке, осуществляется как в рамках госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», так и госпрограммы «Развитие сельского хозяйства».

«Многоканальность» расходования средств федерального бюджета на государственную поддержку МСП без ее идентификации в бюджетной отчетности не позволяет достоверно оценить объем бюджетных средств, использованных для достижения целей, установленных в стратегических документах Российской Федерации.

2.1.5. Таким образом, полнота информации об объемах средств федерального бюджета, использованных на поддержку МСП, не обеспечивается. То есть на практике не обеспечивается принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренный статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который предполагает полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов.

Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, не предусматривают в кодах направления расходов целевых статей расходов бюджетов по подпрограммам госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» (за исключением подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования»), госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» детализацию расходов на государственную поддержку МСП, осуществляемую за счет субсидий из федерального бюджета.

Сложившаяся практика не позволяет обеспечить прозрачность бюджетного (бухгалтерского) учета расходов федерального бюджета и, соответственно, формирование достоверной (полной) информации о расходах федерального бюджета на государственную поддержку МСП.

2.1.6. По результатам контрольного мероприятия «Проверка реализации мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2014-2016 годах и прошедшем периоде 2017 года, в том числе реализации в 2017 году приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», проведенного в июле-декабре 2017 года в регионах, направлено информационное письмо в Правительство Российской Федерации. В соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации Правительству Российской Федерации в целях обеспечения полноты информации об объемах средств федерального бюджета, направляемых на государственную поддержку МСП, и обеспечения на практике принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренного статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предложено поручить Минфину России внести в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, изменения в части идентификации расходов федерального бюджета на государственную поддержку МСП.

По результатам рассмотрения информационного письма Счетной палаты Российской Федерации Минфином России дано предложение в Правительство Российской Федерации поручить АО «Корпорация «МСП» «проработать вопрос о разработке концепции системы мониторинга развития МСП».

Между тем в соответствии с Федеральным законом № 209-ФЗ АО «Корпорация «МСП» проводит мониторинг оказания федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления поддержки субъектам МСП и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов МСП, и мониторинг оказания организациями, образующими инфраструктуру поддержки субъектов МСП, поддержки субъектам МСП (далее - Мониторинг [8] ).

Мониторинг проводится АО «Корпорация «МСП» на основе информации, предоставляемой 27 федеральными органами исполнительной власти, наделенными отдельными полномочиями по вопросам развития МСП, уполномоченными органами исполнительной власти 85 субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями, образующими инфраструктуру поддержки субъектов МСП [9] , по формам, утвержденным Минэкономразвития России [10] .

Следует отметить, что большой объем в ряде случаев излишне детализированной отчетности, предоставляемой в адрес АО «Корпорация «МСП», не обеспечивает полноту информации об объемах государственной поддержки, поскольку не обеспечивается идентификация расходов федерального бюджета на государственную поддержку МСП.

2.1.7. В результате контрольного мероприятия выявлено, что исполнительные органы субъектов Российской Федерации не владеют полной информацией об объемах и источниках государственной поддержки, получаемой субъектами МСП в рамках государственных программ Российской Федерации и иных инструментов государственной политики, не предусматривающих участие в реализации соответствующих мероприятий государственных органов субъекта Российской Федерации. В этой связи указанные органы не владеют полной информацией об объемах и источниках государственной поддержки МСП.

Так, ФГБУ «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» (далее - Фонд содействия инновациям) с 2014 года оказывает поддержку субъектов МСП, осуществляющих разработку и внедрение инновационной продукции, в рамках подпрограммы «Стимулирование инноваций» госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика». На реализацию указанной подпрограммы из федерального бюджета в 2014-2017 годах Фонду содействия инновациям выделено 22,2 млрд. рублей. С 2016 года Фонд содействия инновациям предоставляет гранты субъектам МСП в рамках подпрограммы «Институциональное развитие научно-исследовательского сектора» госпрограммы «Развитие науки и технологий», на реализацию которой из федерального бюджета в 2016-2017 годах израсходовано 4 млрд. рублей. Общая сумма грантов, предоставленная Фондом содействия инновациям субъектам малого предпринимательства из 77 субъектов Российской Федерации, за 4 года составила 20,9 млрд. рублей.

Кроме того, в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» поддержка субъектов МСП осуществляется Фондом развития промышленности за счет субсидий, предоставленных Минпромторгом России. За период 2015-2017 годов субъектам МСП Фонд предоставил 78 займов на финансирование перспективных промышленных проектов объемом 16,9 млрд. рублей.

2.2. Анализ мер государственной поддержки МСП,
осуществляемых АО «Корпорация «МСП»

Поддержка субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, в исследуемом периоде осуществлялась АО «Корпорация «МСП» в соответствии с задачами, определенными Указом Президента Российской Федерации от 5 июня 2015 года № 287 «О мерах по дальнейшему развитию малого и среднего предпринимательства» и Федеральным законом № 209-ФЗ.

Одна из основных задач по оказанию поддержки субъектам МСП осуществлялась АО «Корпорация «МСП» преимущественно в форме финансовой поддержки по направлению «гарантийная поддержка субъектов МСП».

В целях оказания гарантийной поддержки АО «Корпорация «МСП» предоставляла независимые гарантии по кредитам для субъектов МСП, являющихся заемщиками аккредитованных банков-партнеров Корпорации, а также оказывала субъектам МСП поддержку в рамках программы стимулирования кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства [11] (далее - Программа 6,5).

С 2016 года АО «Корпорация «МСП» реализуется модель оказания гарантийной поддержки субъектам МСП, в соответствии с которой АО «Корпорация «МСП» в основном предоставляет гарантии по средним и крупным сделкам субъектов МСП в размере более 100 млн. рублей и поручительства по Программе 6,5. При этом остальные участники Национальной гарантийной системы [12] (далее - НГС) ориентированы на применение массовых технологий и предоставление гарантий и поручительств в массовом сегменте рынка по сделкам менее 100 млн. рублей.

В этой связи в 2015 году основной объем гарантийной поддержки АО «Корпорация «МСП» (75,8 % от суммы предоставленных гарантий и поручительств) приходился на прямые гарантии с участием банков, в 2016-2017 годах - на поручительства по Программе 6,5 (в 2016 году - 82,8 % от суммы предоставленных АО «Корпорация «МСП» гарантий и поручительств, в 2017 году - 81,8 процента).

В соответствии с Программой 6,5 отобранными АО «Корпорация «МСП» банками устанавливается льготная процентная ставка по кредитам для субъектов МСП: на уровне до 10,6 % годовых - для малых предприятий и до 9,6 % годовых - для средних предприятий. При этом кредитные организации, предоставляющие финансирование субъектам МСП в рамках данной программы, получали возможность рефинансирования в Банке России по ставке 6,5 % годовых под поручительство АО «Корпорация «МСП».

Следует отметить, что большую часть поручительств АО «Корпорация «МСП» перед Банком России по Программе 6,5 составляли поручительства за крупнейшие банки. Так, в 2016-2017 годах на долю Банка ВТБ (ПАО) и ПАО Сбербанк приходилось 62 % от общего объема поручительств АО «Корпорация «МСП» в рамках указанной программы.

Доля АО «Корпорация «МСП» в общем объеме поддержки, оказываемой субъектам МСП всеми органами и организациями в рамках НГС, в 2016 году увеличилась по сравнению с 2015 годом на 29,6 % до 58,8 %, в 2017 году достигла уровня 61,5 %. В указанной доле учитывается сумма поручительств АО «Корпорация «МСП» за кредитные организации перед Банком России, предоставляемых в рамках Программы 6,5 (82,8 % от суммы предоставленных АО «Корпорация «МСП» гарантий и поручительств в 2016 году, 81,8 % - в 2017 году).

В целях оказания поддержки субъектам МСП АО «Корпорация «МСП» сформирована информационная база организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, аккумулируются сведения о перечнях государственного (муниципального) имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов МСП), а также об изменениях, внесенных в такие перечни, ведется работа по формированию и размещению на официальном сайте АО «Корпорация «МСП» базы правовых решений для субъектов МСП.

Для осуществления маркетинговой и информационной поддержки субъектов МСП АО «Корпорация «МСП» разработана и введена в опытную эксплуатацию геомаркетинговая информационно-аналитическая система (бизнес-навигатор) - бесплатный Интернет-ресурс, обеспечивающий начинающих и расширяющих свой бизнес предпринимателей необходимой информацией и охватывающий 171 город Российской Федерации с численностью населения более 100 тыс. человек.

В рамках решения задачи по обеспечению информационного взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями в целях поддержки субъектов МСП АО «Корпорация «МСП» подписаны соглашения о взаимодействии с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, содержащие планы-графики реализации мероприятий по развитию малого и среднего предпринимательства в регионах. Организовано предоставление информационных услуг АО «Корпорация «МСП» через многофункциональные центры предоставления государственных услуг.

Кроме того, АО «Корпорация «МСП» решается задача по организации мероприятий, направленных на увеличение доли закупки товаров, работ, услуг заказчиками, определяемыми Правительством Российской Федерации, у субъектов МСП в годовом объеме закупки товаров, работ, услуг и годовом объеме закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции.

В рамках проектной деятельности в Российской Федерации АО «Корпорация «МСП» принимает участие в реализации приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы».

2.3. Анализ оказания гарантийной поддержки в целях повышения
доступности финансовой поддержки, в том числе поручительств,
гарантий и иных форм поддержки для субъектов МСП

В исследуемом периоде гарантийная поддержка субъектам МСП в рамках НГС помимо АО «Корпорация «МСП» также оказывалась АО «МСП Банк» и РГО.

Сумма действующих гарантий (поручительств) всех участников НГС по состоянию на 1 января 2016 года составляла 73,5 млрд. рублей, на 1 января 2017 года - 141,0 млрд. рублей, на 1 января 2018 года - 206,3 млрд. рублей [13] .

Вместе с тем, по данным Банка России, общая сумма задолженности по кредитам, предоставленным субъектам МСП, на 1 января 2016 года составила 4885,3 млрд. рублей, на 1 января 2017 года - 4468,9 млрд. рублей, на 1 января 2018 года - 4169,9 млрд. рублей (то есть уменьшилась по сравнению с 1 января 2016 года на 715,4 млрд. рублей, или на 14,6 процента).

При этом доля действующих гарантий (поручительств) всех участников НГС в общей сумме задолженности по кредитам, предоставленным субъектам МСП, по состоянию на 1 января 2016 года составила 1,5 %, по состоянию на 1 января 2017 года - 3,2 %, по состоянию на 1 января 2018 года - 4,8 %, в том числе доля действующих гарантий (поручительств) АО «Корпорация «МСП» составила, соответственно, 0,4 %, 1,6 % и 2,9 процента.

При росте гарантийной поддержки субъектов МСП в проверяемом периоде наблюдается существенное снижение кредитной поддержки субъектов МСП по состоянию на 1 января 2018 года.

Доля РГО в общей сумме действующих гарантий (поручительств), предоставленных субъектам МСП в рамках НГС, составляла по состоянию: на 1 января 2016 года - 71,0 %, на 1 января 2017 года - 38,3 %, на 1 января 2018 года - 32,7 процента.

На докапитализацию РГО из федерального бюджета были предоставлены субсидии в 2015 году 26 регионам в сумме 1,57 млрд. рублей, в 2016 году - 16 регионам в сумме 0,44 млрд. рублей, в 2017 году - 19 регионам в сумме 0,68 млрд. рублей. Размер гарантийного капитала РГО, осуществляющих деятельность в 83 субъектах Российской Федерации, суммарно составил по состоянию: на 1 января 2016 года - 45,1 млрд. рублей, на 1 января 2017 года - 46,6 млрд. рублей, на 1 января 2018 года - 47,7 млрд. рублей.

Таким образом, капитализация РГО в проверяемом периоде осуществлялась в основном за счет субсидирования из федерального бюджета.

Как показала проверка деятельности РГО в отдельных регионах (Республика Татарстан, Алтайский, Краснодарский и Ставропольский края), в исследуемом периоде наблюдалась положительная динамика объема предоставленных поручительств и объема кредитов, выданных с привлечением поручительств РГО, в Республике Татарстан, Краснодарском и Алтайском (за исключением 2015 года) краях. В Ставропольском крае объем предоставленных РГО поручительств в 2015 и 2016 годах был ниже уровня 2014 года, а объем кредитов, выданных с привлечением указанных поручительств, в 2015 году увеличился относительно уровня 2014 года и уменьшился в 2016 году.

Вместе с тем количество выданных поручительств относительно общего количества субъектов МСП, зарегистрированных на территории проверенных регионов, остается незначительным.

Так, в Ставропольском крае соответствующий показатель составлял: в 2014 году - 0,1 %, в 2015 году - 0,08 %, в 2016 году - 0,07 %, в Краснодарском крае - в среднем 0,05 процента.

При этом выплаты на выполнение обязательств по договорам поручительства в исследуемом периоде РГО, осуществляющей деятельность в Ставропольском крае, составили более 50 % от суммы средств федерального бюджета, направленных на формирование ее уставного фонда.

2.4. Анализ мер государственной поддержки по обеспечению доступа
субъектов МСП к закупкам крупнейших заказчиков

2.4.1. Одним из основных направлений государственной поддержки МСП является деятельность органов государственной власти, направленная на совершенствование нормативно-правовой базы и организацию мероприятий, обеспечивающих увеличение доли закупок товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, хозяйственными обществами, а также иными заказчиками у субъектов МСП.

Особенности участия субъектов МСП в закупках, осуществляемых заказчиками в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ), определены Положением об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, годовом объеме таких закупок и порядке расчета указанного объема, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2014 года № 1352 (далее - Положение), устанавливающим норму годового объема закупок соответствующими заказчиками у субъектов МСП не менее чем 18 % совокупного годового объема закупок заказчиков, при этом годовой объем закупок у субъектов МСП по результатам закупок, участниками которых являются только субъекты МСП, должен составлять не менее чем 10 % совокупного годового объема закупок (пункты 5, 5(1) Положения).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2016 года № 819 с 1 января 2018 года доля закупок по договорам, заключенным по результатам закупок, участниками которых могут быть только субъекты МСП, увеличена с 10 до 15 процентов.

По результатам проводимого Минэкономразвития России мониторинга применения Федерального закона № 223-ФЗ доля прямых закупок у субъектов МСП составила: в 2014 году - 10,0 % , в 2015 году - 8,5 %, за 11 месяцев 2016 года - 9,8 процента.

В 2017 году согласно сведениям реестра договоров с субъектами МСП заключены договоры на сумму 2845,4 млрд. рублей (непосредственно с субъектами МСП - на 2389,6 млрд. рублей), что составило 15,4 % от совокупной годовой стоимости договоров, заключенных по результатам закупок. В то же время в соответствии с данными отчетности, формируемой заказчиками в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 223-ФЗ, общая стоимость договоров с субъектами МСП в 2017 году составила 2629,5 млрд. рублей, или 11,7 % к общему объему договоров.

Таким образом, по итогам 2017 года заказчиками не в полном объеме реализовано требование, установленное Федеральным законом № 223-ФЗ.

По результатам мониторинга применения Федерального закона № 223-ФЗ в 2016 году Минэкономразвития России выявлены факты заключения договоров с «субъектами МСП», стоимость которых многократно превышает предельные размеры выручки, позволяющие относить хозяйствующие субъекты к МСП. С такими «субъектами МСП» заключены договоры по результатам закупки у единственного поставщика крупнейшими заказчиками, в том числе ПАО «Газпром» (с ООО «НИПИ НГ Петон» на сумму свыше 47,3 млрд. рублей), ПАО «НК «Роснефть» (с ООО «ПромГазСервис» на сумму свыше 16,9 млрд. рублей), ОАО «РЖД» (с ООО «СтройРегионСервис» на сумму 3,2 млрд. рублей).

По результатам мониторинга применения Федерального закона № 223-ФЗ в 2017 году [14] 18 крупнейших заказчиков заключили с 19 «субъектами МСП» 23 договора с ценой более 4 млрд. рублей на общую сумму 204,4 млрд. рублей. Самым крупным из них является договор, заключенный 20 января 2017 года заказчиком БАНК ВТБ 24 (ПАО) на сумму свыше 14,7 млрд. рублей способом закупки «у единственного поставщика».

Данная практика может рассматриваться как формальное выполнение квоты закупок у субъектов МСП.

2.4.2. Правительством Российской Федерации проводится системная работа по повышению эффективности вовлечения субъектов МСП в систему государственных закупок.

Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) обеспечивается механизм закупок для государственных и муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства (далее - СМП), социально ориентированных некоммерческих организаций (далее - СОНО) в установленном частью 1 статьи 30 объеме не менее чем 15 % совокупного годового объема закупок.

По оценкам Минэкономразвития России, с учетом субподрядных договоров установленная 15-процентая квота закупок у малого бизнеса выполнялась. В то же время согласно информации, размещенной на сайте единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС), квота закупок, установленная частью 1 статьи 30 Федерального закона № 44-ФЗ, по Российской Федерации в целом имела следующие значения: в 2014 году - 5,18 %, в 2015 году - 5,06 %, в 2016 году - 7,14 %, в 2017 году - 5,67 прцента.

В 2017 году заказчиками объявлено более 1 млн. закупок у субъектов СМП и СОНО в общем объеме 2451,4 млрд. рублей (непосредственно с СМП и СОНО - 926,5 млрд. рублей), что на 30,5 % превышает уровень 2016 года.

Значительный прирост объема закупок у субъектов СМП и СОНО по сравнению с 2016 годом произошел в основном за счет роста объема закупок, в которых субъекты СМП и СОНО были привлечены в качестве субподрядчиков, соисполнителей (таких контрактов заключено на 1393,8 млрд. рублей, на 51,4 % больше, чем в 2016 году).

Таким образом, одно из направлений развития контрактной системы в сфере закупок по расширению доступа субъектов СМП и СОНО к государственным и муниципальным закупкам в настоящее время в большей степени реализовано через привлечение субъектов СМП и СОНО в качестве субподрядчиков (соисполнителей), а не через прямые закупки.

2.4.3. Проверка соблюдения требований, регламентирующих участие СМП и СОНО в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в ходе контрольных мероприятий в Республике Татарстан, Алтайском, Ставропольском и Краснодарском краях показала, что 15-процентая квота закупок выполнялась.

Так, доля контрактов, переданных на исполнение СМП и СОНО по результатам конкурентных процедур государственных заказчиков, составляла: в Ставропольском крае - от 33 % в 2014 году до 41 % в 2016 году, в Алтайском крае - от 19 % в 2014 году до 32 % в 2016 году, в Краснодарском крае - от 17 % в 2014 году до 24 % в 2016 году. В Республике Татарстан указанная доля незначительно превышала данный уровень - от 15,5 % в 2014 году до 15,3 % в 2016 году.

При этом в ходе выборочной проверки отчетов об объеме закупок у СМП и СОНО за 2014, 2015 и 2016 годы, размещенных заказчиками в единой информационной системе в сфере закупок, установлено, что в нарушение требований Федерального закона № 44-ФЗ отдельными заказчиками Алтайского и Ставропольского краев не соблюдались сроки размещения и форма отчетов по итогам года об объеме закупок у СМП и СОНО.

Кроме того, государственными заказчиками как Алтайского, так и Ставропольского краев допускались случаи внесения существенных изменений в отчетность после ее официального размещения в ЕИС.

3. Оценка хода реализации приоритетного проекта
«Малый бизнес и поддержка индивидуальной
предпринимательской инициативы»

Паспорт приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (далее - Приоритетный проект) утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Сводный план Приоритетного проекта утвержден проектным комитетом по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы». Изменения в сводный план Приоритетного проекта вносились 6 раз, действующая на конец 2017 года редакция утверждена на заседании проектного комитета 23 октября 2017 года.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года № 392 «О внесении изменений в государственную программу «Экономическое развитие и инновационная экономика» Приоритетный проект включен как основное мероприятие Подпрограммы 2.

3.1. Реализация Приоритетного проекта предусмотрена за счет следующих источников финансирования, утвержденных паспортом Приоритетного проекта:

Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» в 2017 году предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию Приоритетного проекта по госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика» общей суммой 13,1 млрд. рублей, в том числе:

- в виде взноса в уставный капитал АО «Корпорация «МСП»:

в целях последующего взноса в уставный капитал региональных лизинговых компаний (далее - РЛК) для субъектов малого предпринимательства в размере 3 млрд. рублей,

в целях реализации мер гарантийной поддержки малого предпринимательства и развития национальной системы гарантийных организаций в размере 9,8 млрд. рублей.

Указанные средства перечислены Минэкономразвития России на лицевой счет АО «Корпорация «МСП» [15] , в свою очередь, АО «Корпорация «МСП» осуществила взносы по 1500 млн. рублей в уставные капиталы АО «РЛК Республики Татарстан» и АО «РЛК Республики Башкортостан»;

- в виде субсидии на обеспечение создания системы «одного окна» оказания услуг и предоставления образовательной поддержки малым предприятиям (далее - система «одного окна») в субъектах Российской Федерации [16] в размере 0,3 млрд. рублей. По состоянию на 1 января 2018 года средства федерального бюджета в сумме 282,4 млн. рублей, или 94,1 % от предусмотренных на указанные цели бюджетных ассигнований, перечислены на лицевой счет АО «Деловая среда» [17] , разработчика единых требований к образовательным программам и общефедеральной образовательной Интернет-платформе для предпринимателей.

Следует отметить, что Приоритетным проектом не предусмотрено финансирование мероприятий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. В то же время в соответствии с порядком конкурсного отбора субъектов Российской Федерации в целях учреждения в 2017 году РЛК в рамках реализации механизма льготного лизинга оборудования АО «Корпорация «МСП» [18] , одним из условий для участия субъекта Российской Федерации в конкурсном отборе является включение в бюджет субъекта Российской Федерации средств на исполнение расходных обязательств на внесение имущественного взноса в уставный капитал РЛК в размере 500 млн. рублей. Таким образом, на реализацию Приоритетного проекта в целях реализации механизма лизинга для субъектов малого предпринимательства направлены средства бюджетов субъектов Российской Федерации, победивших в конкурсном отборе, в размере 1000,0 млн. рублей.

Кроме того, правилами и соглашением о предоставлении субсидии АО «Деловая среда» предусмотрено, что получатель субсидии обязан обеспечить софинансирование затрат на выполнение мероприятий за счет средств внебюджетных источников в объеме, равном или превышающем размер субсидии. В соответствии с приложением № 1 к соглашению мероприятия реализуются в 2017 и 2018 годах, стоимость реализации составляет 600,2 млн. рублей, включая 300,2 млн. рублей за счет собственных средств получателя субсидии.

В 2017 году размер внебюджетных средств, направленных на софинансирование мероприятий, реализуемых АО «Деловая среда», составил 22,7 млн. рублей. Таким образом, финансирование реализации мероприятий по обеспечению создания системы «одного окна» в 2017 году составило 305,1 млн. рублей, из которых: 92,6 % - средства федерального бюджета, 7,4 % - внебюджетные средства. Сумма обязательного софинансирования за счет внебюджетных средств АО «Деловая среда» не включена в бюджет проекта.

Таким образом, в Приоритетном проекте не учтено финансирование реализации функциональных направлений «Обеспечение доступа субъектов индивидуального и малого предпринимательства к закупкам крупнейших заказчиков, определенных Правительством Российской Федерации», «Развитие системы «одного окна» предоставления услуг, сервисов и мер поддержки субъектам индивидуального и малого предпринимательства на базе Центров оказания услуг» и «Реализация поддержки субъектов индивидуального и малого предпринимательства в сфере образования» в объеме 1,3 млрд. рублей, направленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

3.2. Установленные Приоритетным проектом контрольные точки с реализацией в 2017 году выполнены.

Плановые значения 11 показателей, установленные паспортом Приоритетного проекта на 2017 год, по информации АО «Корпорация «МСП», достигнуты (приложение № 1 к отчету) (приложения в Бюллетене не публикуются).

При этом в системе показателей Приоритетного проекта отсутствуют показатели, характеризующие оказание субъектам индивидуального и малого предпринимательства (далее - ИМП) гарантийной поддержки непосредственно АО «Корпорация «МСП» и лизинговой поддержки в рамках программы льготного лизинга оборудования [19] .

В то же время трехсторонним договором о предоставлении бюджетных инвестиций АО «Корпорация «МСП» в качестве показателя результативности установлен показатель «Объем гарантийной поддержки субъектов ИМП» (по состоянию на 31 декабря отчетного года) с целевым значением на 2017 год равным объему предоставленных бюджетных инвестиций 9,8 млрд. рублей.

При этом в 2017 году АО «Корпорация «МСП» оказана гарантийная поддержка в объеме 14,2 млрд. рублей 39 малым предприятиям и 1 индивидуальному предпринимателю (из 5,8 млн. субъектов МСП, зарегистрированных в Едином реестре субъектов МСП на 10 января 2017 года).

Проверка показала, что субъектами Российской Федерации (Алтайский край, Республика Татарстан, Ставропольский край, Краснодарский край) соблюдаются требования нормативных правовых актов, регламентирующих реализацию Приоритетного проекта. Работа по реализации Приоритетного проекта организована, разработаны соответствующие нормативные правовые акты и методические документы регионального уровня.

4. Оценка влияния мер государственной поддержки на достижение целей,
установленных в стратегических документах Российской Федерации

4.1. Основным межотраслевым документом стратегического планирования в сфере развития МСП является Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 года № 1083-р (далее - Стратегия развития МСП).

Целью реализации Стратегии развития МСП является развитие сферы МСП как одного из факторов, с одной стороны, инновационного развития и улучшения отраслевой структуры экономики, с другой стороны - социального развития и обеспечения стабильно высокого уровня занятости.

В систему целевых индикаторов реализации Стратегии развития МСП входят 14 показателей (приложение № 2 к Отчету), первые 4 из которых относятся к базовым индикаторам достижения указанной цели в 2030 году по отношению к показателю 2014 года:

1. Увеличение в 2,5 раза оборота малых и средних предприятий в постоянных ценах;

2. Увеличение в 2 раза производительности труда в секторе МСП в постоянных ценах;

3. Увеличение доли обрабатывающей промышленности в обороте сектора МСП (без учета индивидуальных предпринимателей) до 20 %;

4. Увеличение доли занятого населения в секторе МСП в общей численности занятого населения до 35 процентов.

При этом первым годом с начала реализации Стратегии развития МСП, для которого установлены значения целевых индикаторов, является 2018 год, в дальнейшем - 2020, 2025 и 2030 годы.

Стратегическим ориентиром реализации Стратегии развития МСП является увеличение доли малых и средних предприятий в валовом внутреннем продукте в 2 раза (с 20 % до 40 %), при этом ежегодный прирост указанной доли должен составлять 1 процент и более. Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации показатель, отражающий вклад МСП в ВВП, не наблюдается и, соответственно, в официальной публикуемой статистике отсутствует.

Кроме того, в Стратегии развития МСП не учтена поставленная Президентом Российской Федерации [20] цель по достижению вклада малого предпринимательства в ВВП страны к 2024 году на уровне 40 процентов.

Общее управление реализацией Стратегии развития МСП осуществляет Правительственная комиссия по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства. Минэкономразвития России при участии АО «Корпорация «МСП» осуществляет координирующую деятельность по содействию развития МСП и мониторинг выполнения основных положений Стратегии развития МСП. В указанном мониторинге также принимают участие АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов», заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, общероссийские объединения МСП, профильные научные учреждения.

В среднесрочном периоде реализация Стратегии развития МСП осуществляется в соответствии с утвержденной «дорожной картой» [21] , содержащей перечень реализуемых на период до 2018 года мероприятий, с указанием сроков их реализации, ответственных исполнителей и ожидаемых результатов выполнения.

В соответствии с пунктом 13 статьи 9 Федерального закона № 209-ФЗ к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по вопросам развития субъектов МСП относятся ежегодная подготовка доклада о состоянии и развитии МСП в Российской Федерации и мерах по его развитию, включающего в себя отчет об использовании средств федерального бюджета на государственную поддержку субъектов МСП, анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития МСП, оценку эффективности применения мер по его развитию, прогноз развития МСП в Российской Федерации, и опубликование в средствах массовой информации этого доклада.

В соответствии с частью 2 раздела 5 Стратегии развития МСП основным документом, в котором отражаются результаты реализации Стратегии, является доклад о состоянии и развитии МСП в Российской Федерации и мерах по его развитию, подготовка которого осуществляется на ежегодной основе Минэкономразвития России при участии АО «Корпорация «МСП» и иных заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в соответствии со статьей 9 Федерального закона № 209-ФЗ.

По поручению Президента Российской Федерации от 28 января 2017 года № Пр-161 Минэкономразвития России подготовлен Доклад о достигнутых результатах по улучшению условий ведения предпринимательской деятельности, развитию малого и среднего бизнеса и поддержке индивидуальной предпринимательской инициативы (далее - доклад Президенту), который опубликован на официальном сайте Министерства 28 декабря 2017 года. Доклад Президенту не содержит сведений о ресурсном обеспечении (объемах и источниках) реализованных мероприятий, что в принципе не позволяет оценить эффективность мер государственной поддержки МСП.

Отчетная информация о реализации Стратегии развития МСП формируется также в соответствии с Правилами разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации по вопросам, находящимся в ведении Правительства Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2015 года № 1162. Указанная отчетная информация в виде Доклада о реализации Стратегии развития МСП за 2016 год была направлена Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации 1 сентября 2017 года (далее - Доклад).

Анализ раздела 2 «Аналитическая справка о реализации отраслевого документа стратегического планирования» Доклада показал, что из 33 мероприятий «дорожной карты», срок реализации которых истек в 2016 году, выполнены 25 мероприятий, не выполнены 8 мероприятий.

Так, не приняты законопроекты и нормативные акты в целях выполнения мероприятий «дорожной карты», касающиеся установления исчерпывающего перечня документов в составе заявки от участников закупки, являющихся субъектами МСП, а также требований к указанным документам; установления прозрачных и единообразных правил и общих принципов организации нестационарной и мобильной торговли; введения налоговых вычетов для субъектов МСП; расширения возможностей доступа МСП к закупкам, осуществляемым в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ, путем установления исчерпывающего перечня способов закупки, а также развития синдицированного кредитования.

Кроме того, не завершены разработка стандартов кредитования субъектов МСП, а также предусмотренные «дорожной картой» мероприятия по совершенствованию системы информационно-консультационной поддержки МСП и разработке концепции комплексной программы информационной поддержки МСП.

Также следует отметить, что ожидаемые результаты выполнения отдельных мероприятий, установленные «дорожной картой», количественно и качественно неизмеримы. Так, для мероприятия 7 «дорожной карты» в качестве ожидаемого указан следующий результат: «совершенствование практики реализации программ партнерства между заказчиками и субъектами малого и среднего предпринимательства».

Раздел 6 Доклада за 2016 год «Данные об использованных бюджетных ассигнованиях на реализацию мероприятий государственных программ Российской Федерации, обеспечивающих реализацию отраслевого документа стратегического планирования» содержит некорректную информацию по госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика», включающую отдельные показатели за 2017 год, в том числе по Подпрограмме 2 в объеме 13,1 млрд. рублей. Кроме того, в Докладе за 2016 год не учтены бюджетные ассигнования, направленные на поддержку малого инновационного предпринимательства по подпрограмме «Стимулирование инноваций», в объеме 4,0 млрд. рублей.

На достижение целевых индикаторов реализации Стратегии развития МСП влияет неучтенная в Докладе поддержка МСП, оказываемая Минпромторгом России и Фондом развития промышленности в рамках реализации госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности». По информации, полученной в рамках экспертно-аналитического мероприятия от Фонда развития промышленности, в 2016 году субъектам МСП было выдано займов на сумму 5,53 млрд. рублей.

Также в Докладе за 2016 год не учтена поддержка малых форм хозяйствования, оказываемая Минсельхозом России в рамках госпрограммы «Развитие сельского хозяйства» в объеме 10,2 млрд. рублей.

Следует отметить, что фактические значения за 2016 год еще 10 целевых индикаторов реализации Стратегии развития МСП в Докладе не представлены.

При этом анализ госпрограмм, обеспечивающих реализацию Стратегии развития МСП, показал, что из 14 целевых индикаторов Стратегии развития МСП только один («Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых у субъектов МСП, в общей численности занятого населения») учтен как показатель госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» (в соответствии с отчетом по указанной госпрограмме фактическое значение показателя в 2016 году достигло 26,1 %, что не соответствует значению, приведенному в Докладе).

Таким образом, невозможно оценить влияние реализации мероприятий госпрограмм на достижение целевых индикаторов Стратегии развития МСП.

Срок опубликования Доклада о реализации Стратегии развития МСП за 2017 год - 1 сентября 2018 года.

4.2. Основные положения Стратегии развития Национальной гарантийной системы поддержки малого и среднего предпринимательства на период до 2020 года, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 19 февраля 2015 года № 74 (далее - Основные положения Стратегии развития НГС, приказ № 74), определяют цели, методы, способы развития участников НГС, направленные на увеличение гарантийной поддержки субъектов МСП и улучшение условий финансовой поддержки бизнеса, технологии, целевые клиентские сегменты, географические и отраслевые рамки, перспективные возможности и образ будущей НГС.

Статус Основных положений Стратегии развития НГС в системе документов стратегического планирования не определен.

Согласно статье 12 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ) документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования. При этом Основные положения Стратегии развития НГС в федеральный государственный реестр документов стратегического планирования не внесены.

По своему содержанию Основные положения Стратегии развития НГС могли бы рассматриваться как отраслевой документ стратегического планирования. При этом в соответствии с частью 10 статьи 19 Федерального закона № 172-ФЗ отраслевые документы стратегического планирования утверждаются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ корректировка отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации осуществляется по решению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Согласно основным положениям Стратегии развития НГС АО «Корпорация «МСП» определяет средне- и долгосрочные цели работы НГС, формирует единую гарантийную политику, а также проводит анализ эффективности НГС через единую политику контроля: планирование финансово-экономических показателей РГО и АО «МСП Банк», при этом не предусмотрено формирование отчетной информации о реализации стратегии и достижении ключевых показателей НГС.

До 2017 года установлены значения 4 ключевых показателей эффективности (далее - КПЭ) НГС:

1. Объем выданных гарантий и поручительств по кредитам (гарантиям) субъектам МСП и поручительств по Программе 6,5;

2. Количество созданных и (или) модернизируемых высокопроизводительных рабочих мест;

3. Объем финансирования субъектов МСП, полученный с участием гарантийной поддержки НГС;

4. Количество субъектов МСП, получивших гарантийную поддержку НГС.

В соответствии с основными принципами НГС за КПЭ НГС в целом, в том числе за объем выданных РГО гарантий и поручительств субъектам МСП, отвечает АО «Корпорация «МСП».

Следует отметить, что по обращению АО «Корпорация «МСП», а также в связи с существенным падением объема предоставляемых кредитов в 2015 году в сравнении с аналогичными показателями 2014 года (более чем на 30 %) и ожидаемым ухудшением востребованности кредитных услуг в 2016 году, приказом Минэкономразвития России от 28 декабря 2015 года № 993 (далее - приказ № 993) в приказ № 74 были внесены изменения, в том числе существенно скорректировавшие в сторону уменьшения значения КПЭ НГС. В числе изменений показатель «Объем выданных гарантий и поручительств, в том числе поручительств по Программе стимулирования кредитования субъектов МСП» (далее - КПЭ НГС 1 «Объем гарантий и поручительств») всеми участниками НГС за период 2015-2020 годов сокращен с 899 млрд. рублей до 500 млрд. рублей (в 1,8 раза) при условии докапитализации НГС на сумму 35,5 млрд. рублей.

Уменьшенные приказом № 993 значения КПЭ НГС на 2015 и 2016 годы участниками НГС достигнуты.

Приказом от 25 января 2017 года № 20 (далее - приказ № 20) Минэкономразвития России установило, что, начиная с 2018 года, значения КПЭ НГС будут уточняться по мере принятия решений о докапитализации АО «Корпорация «МСП», АО «МСП Банк» и РГО. На 2017 год значение КПЭ НГС 1 «Объем гарантий и поручительств» для АО «Корпорация «МСП» и АО «МСП Банк» увеличено на 33 % (до 79,8 млрд. рублей), для всех участников НГС установлено суммарное значение 104,8 млрд. рублей.

Кроме того, показатель «Объем финансирования субъектов МСП, полученный с участием гарантийной поддержки НГС» со значением на 2017 год 156,0 млрд. рублей, установленный как один из ожидаемых результатов мероприятий по реализации основных положений Стратегии развития МСП, заменен более широким показателем «Объем финансовой поддержки» [22] (далее - КПЭ НГС 2 «Объем финансовой поддержки») со значением на 2017 год 162,5 млрд. рублей.

Одновременно с изменениями значений показателей из системы КПЭ НГС исключены показатели «Количество созданных и (или) модернизируемых высокопроизводительных рабочих мест» и «Количество субъектов МСП, получивших гарантийную поддержку НГС».

Анализ Основных положений Стратегии развития НГС показал, что значения отдельных КПЭ НГС в 2017 году установлены ниже фактически достигнутых в 2016 году. При этом в 2017 году осуществлена докапитализация АО «Корпорации «МСП» в сумме 12,8 млрд. рублей из федерального бюджета.

Основными положениями Стратегии развития НГС установлены этапы реализации НГС без перечня мероприятий. Реализация Основных положений Стратегии развития НГС осуществляется в рамках основных мероприятий госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», «дорожной карты» по реализации Основных положений Стратегии развития МСП и целевой модели «Поддержка малого и среднего предпринимательства» [23] .

Средства федерального бюджета на реализацию мероприятий, обеспечивающих достижение КПЭ НГС, выделяются в рамках госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» на докапитализацию участников НГС. За период 2014-2017 годов было выделено 65,4 млрд. рублей, в том числе осуществлены взносы в уставный капитал АО «Корпорация «МСП» (до 23 июля 2015 года АО «Небанковская депозитно-кредитная организация «Агентство кредитных гарантий») в сумме 59,8 млрд. рублей (91,4 %) и предоставлены субсидии из федерального бюджета на докапитализацию РГО в сумме 5,6 млрд. рублей (8,6 процента).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года № 392 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» КПЭ НГС 1 «Объем гарантий и поручительств» введен в систему показателей госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» с установленными Основными положениями Стратегии развития НГС (редакция от 25 января 2017 года) значениями на период 2016-2020 годов.

По информации АО «Корпорация «МСП», фактическое значение КПЭ НГС 1 «Объем гарантий и поручительств» в 2017 году составило 140,86 млрд. рублей (134,4 % от установленного).

Фактическое значение КПЭ НГС 2 «Объем финансовой поддержки» в 2017 году составило 252,7 млрд. рублей (155,5 % от установленного).

Фактическое значение целевого индикатора «Доля кредитов субъектам МСП в общем кредитном портфеле юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», закрепленного в Стратегии развития МСП и характеризующего обеспечение доступности финансовых ресурсов для МСП, по данным Банка России, составило: на 1 января 2016 года - 16,3 %, на 1 января 2017 года - 15,7 %, на 1 января 2018 года - 14,3 %. При плановом значении на 2015 год - 17,3 процента.

Как следует из Основных положений Стратегии развития НГС, одной из целей НГС является увеличение объемов долгосрочного кредитования субъектов МСП.

Вместе с тем в 2016 году имело место снижение удельного веса долгосрочных (3 года и более) гарантий (поручительств) в общем объеме предоставленных АО «Корпорация «МСП» гарантий (поручительств), по сравнению с 2015 годом (с 56 % до 44,8 %), в 2017 году отрицательная динамика усилилась и удельный вес долгосрочных гарантий и поручительств составил только 28 %, что свидетельствует о том, что достижение указанной цели АО «Корпорация «МСП» не обеспечено.

Проведенный анализ показал, что в Основных положениях Стратегии развития НГС не обеспечивается взаимосвязь между значениями КПЭ НГС по годам реализации и ресурсами, выделенными каждому из участников НГС в соответствующие периоды. Для случая, предусматривающего докапитализацию НГС в 2017-2020 годах, в системе КПЭ НГС указана только общая сумма докапитализации в размере 35,5 млрд. рублей.

Кроме того, используемая система КПЭ НГС не позволяет оценивать достигнутые участниками НГС результаты в сравнении с ресурсами, которыми они располагают, поскольку в ней не учитывается гарантийный капитал каждого из участников НГС.

Основными положениями Стратегии развития НГС для АО «Корпорация «МСП» и АО «МСП Банк» предусмотрены общие (суммарно для двух обществ) показатели эффективности, что не позволяет оценивать вклад каждой организации в достижение плановых значений КПЭ НГС. Также используемая система КПЭ НГС не позволяет учитывать вклад каждой из РГО в достижение плановых значений КПЭ НГС, поскольку в ней учитываются суммарные значения в целом по РГО.

Необходимо отметить, что значения КПЭ НГС ежегодно корректируются приказами [24] Минэкономразвития России в начале финансового года, при этом значения на текущий год устанавливаются ниже достигнутых в прошлом году при ежегодной докапитализации участников НГС за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, КПЭ НГС служат не стратегическим ориентиром развития НГС, а устанавливаются «от достигнутого».

5. Оценка показателей стратегических и программных документов
в сфере государственной поддержки МСП

5.1. Сопоставление показателей Стратегии развития МСП, Основных
положений Стратегии развития НГС и госпрограммы «Экономическое
развитие и инновационная экономика» (в части развития МСП,
включая малое инновационное предпринимательство)

Показатель Подпрограммы 2 «Объем выданных гарантий и поручительств, в том числе поручительств по Программе стимулирования кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства» [25] соответствует аналогичному показателю, установленному Основными положениями Стратегии развития НГС.

Показатель Подпрограммы 2 «Годовой объем кредитной поддержки, оказанной субъектам ИМП с использованием гарантий и поручительств в рамках НГС, а также кредитов субъектам ИМП, предоставленных АО «МСП Банк» имеет косвенную связь с показателем «Объем финансовой поддержки», предусмотренным Основными положениями Стратегии развития НГС.

При этом степень достижения каждого из показателей, установленных Основными положениями Стратегии развития НГС, оказывает косвенное влияние на достижение целевого индикатора «Доля кредитов субъектам МСП в общем кредитном портфеле юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», установленного Стратегией развития МСП.

Показатели, установленные Основными положениями Стратегии развития НГС, приведены для всех субъектов МСП без разделения их по категориям. В этой связи не обеспечивается возможность их сопоставления с показателями Приоритетного проекта, отражающими аналогичные процессы только для малых и микропредприятий.

Следует отметить, что показатели «Объем выданных гарантий и поручительств по кредитам (гарантиям) субъектам МСП и поручительств по программе стимулирования кредитования субъектов МСП» и «Годовой объем кредитной поддержки, оказанной субъектам ИМП с использованием гарантий и поручительств в рамках НГС, а также кредитов субъектам ИМП, предоставленных АО «Банк МСП», включенные в состав показателей Подпрограммы 2, взаимосвязаны со следующими основными мероприятиями указанной подпрограммы: «2.3. Формирование национальной системы гарантийных организаций для субъектов МСП» и «2.П1. Приоритетный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», соответственно.

Вместе с тем при расчете значений указанных показателей учитываются, соответственно, суммарный объем выданных РГО гарантий и поручительств по кредитам (гарантиям) субъектам МСП и суммарный объем кредитной поддержки, оказанной субъектам ИМП с использованием гарантий и поручительств РГО.

При этом ресурсное обеспечение деятельности РГО осуществляется в рамках основного мероприятия «2.1. Федеральная финансовая программа поддержки МСП» данной государственной программы.

В этой связи не обеспечивается возможность объективной оценки результативности использования средств, выделенных на реализацию соответствующих мероприятий.

5.2. Анализ влияния достигнутых значений показателей
в сфере государственной поддержки МСП на рост экономики
в субъектах Российской Федерации и Российской Федерации в целом

Анализ информации, полученной от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, показал.

5.2.1. Органом исполнительной власти, ответственным за разработку и реализацию политики в области развития МСП, в 55 регионах является министерство экономического развития региона, в 11 регионах - министерство промышленности и торговли, в 10 регионах - агентство (департамент) по предпринимательству и инвестициям, в 8 регионах - управление по развитию предпринимательства и рыночной инфраструктуры, и в Республике Башкортостан - государственный комитет по предпринимательству и туризму.

5.2.2. Основной показатель госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», касающийся развития МСП, «Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых на микро-, малых и средних предприятиях и у индивидуальных предпринимателей, в общей численности занятого населения» по информации, представленной регионами за 4 года, практически не изменился (за исключением г. Севастополя, у которого среднесписочная численность увеличилась в 2 раза с 21 % в 2015 году до 42 % в 2017 году).

Средний показатель, сложившийся по Российской Федерации за 2014-2017 годы, составил 25,9 %, при этом 1 субъект Российской Федерации достиг показателя 39,5 %, 3 субъекта Российской Федерации - в диапазоне от 6-10 %, 23 субъекта Российской Федерации - от 20 до 25 %, 10 субъектов Российской Федерации - от 25 до 27 % и 19 субъектов Российской Федерации - от 27 до 38 процентов.

Самая низкая среднесписочная численность в период 2014-2017 годов (от 6 до 10 %) отмечена в Республике Тыва, Карачаево-Черкесской Республике, Ямало-Ненецком автономном округе.

Самое высокое значение показателя отмечено в Камчатском крае: 2014 год - 40 %, 2015 год - 41 %, 2016 год - 38 %, 2017 год - 39 процентов.

По данному показателю за 2014 год не представлена информация 2 регионами, за 2017 год - 24 регионами.

В региональном разрезе по Российской Федерации доля среднесписочной численности занятых у субъектов МСП за 2017 год по сравнению с уровнем 2014 года в 19 регионах осталась без изменения, в 35 регионах произошло незначительное сокращение, в 31 регионе отмечено незначительное увеличение.

В целом за 4 года в 54 регионах (63,5 %) увеличения доли среднесписочной численности работников, занятых в сфере МСП, не произошло.

5.2.3. Анализ сведений регионов по количеству вновь созданных рабочих мест в секторе МСП в 2014-2017 годах показал следующую динамику: в 2014 году показатель составил 126089 рабочих мест, в 2015 году - 177193 рабочих места, в 2016 году - 132736 рабочих мест (сокращение по сравнению с 2015 годом), а в 2017 году отмечен незначительный рост до 138484 рабочих мест.

Статистический учет по показателю «Количество вновь созданных рабочих мест» в 22 регионах (25,9 %) не ведется.

Самое низкое значение показателя отмечено в Чукотском автономном округе (в 2014 году - 61 единица, в 2015 году - 2 единицы и 2016 году - 2 единицы), наибольшее значение - в Свердловской области (в 2015 году - 50718 единиц, но уже в 2017 году данный показатель сократился более чем в 13 раз и составил 5144 единицы).

В целом по России за 4 года данный показатель вырос в среднем на 9,8 процента.

Положительная динамика численности занятых в сфере МСП в 2014-2017 годах в регионах подтверждается данными Росстата по Российской Федерации, что усиливает вывод о том, что реализация госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» не оказывает существенного влияния на обеспечение занятости в сфере МСП.

5.2.4. Показатель «Количество субъектов МСП (включая индивидуальных предпринимателей) в расчете на 1 тыс. человек населения Российской Федерации», по данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в 2014 году в Российской Федерации (совокупно) насчитывал 5301181 субъект МСП, в 2015 году отмечено незначительное увеличение до 5323428 субъектов МСП, в 2016 году данный показатель вырос до 5842893 субъектов МСП, а в 2017 году сократился до 5417378 субъектов МСП. В целом за 4 года показатель увеличился на 2,2 процента.

Следует отметить, что на сайте ФНС России размещена информация о количестве субъектов МСП по состоянию на 10 января 2017 года - 5865780 единиц, на 10 января 2018 года - 6039216 единиц, разница между данными ФНС России и представленными данными регионов за 2016 год составила 22887 субъектов МСП, за 2017 год - 621838 субъектов МСП. Разница между данными ФНС России и представленными данными регионов свидетельствует об отсутствии единых подходов к формированию анализируемого показателя.

При этом на 6 регионов (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Свердловская область, Ростовская область, Московская область, Краснодарский край) ежегодно приходится 30 % от общего количества субъектов МСП.

Самое высокое значение данного показателя отмечено за 2017 год в г. Москве - 800332 единицы, по отношению к 2014 году он увеличился более чем в 2 раза.

Наименьшее значение показателя (с динамикой сокращения внутри четырехлетнего периода) отмечается по 4 регионам: Республика Ингушетия - сокращение с 7745 единиц до 3575 единиц (на 54 %), Магаданская область - сокращение с 9848 единиц до 7473 единиц (на 24,1 %), Еврейская автономная область - сокращение с 5403 единиц до 4286 единиц (на 20,7 %), Чукотский автономный округ - сокращение с 1630 единиц до 1380 единиц (на 15,3 процента).

Кроме того, в Республике Дагестан в 2014 году количество субъектов МСП было 59494 единицы, в 2017 году - 669 единиц, то есть сократилось в 89 раз.

В целом в региональном разрезе в 38 субъектах Российской Федерации наблюдается уменьшение количества субъектов МСП, а в 46 регионах - рост соответствующего показателя.

5.2.5. Показатель, отражающий вклад МСП в валовой региональный продукт (далее - ВРП), не включен в федеральный план статистических работ, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 671-р, соответственно, Росстат и его территориальные органы расчет данного показателя не осуществляют.

Согласно письму Росстата от 28 февраля 2018 года № 02-02-2/857ТО «из расчета валового регионального продукта исключен расчет показателей «Удельный вес среднего и малого предпринимательства в ВРП» и «Удельный вес малого предпринимательства в ВРП».

При этом в ряде регионов расчет данного показателя ведется по методикам, разработанным территориальными органами Росстата самостоятельно.

Из представленной информации следует: в 2014 году максимальный вклад МСП в ВРП региона был отмечен в 4 регионах (Красноярский край - 51 %, Республика Ингушетия - 52 %, Орловская область - 54 %, Мурманская область - 56 %). В 2015 году к указанным регионам прибавились еще 2 региона (Ивановская область - 52 %, Республика Бурятия - 60 процентов).

В 2017 году их число сократилось втрое, при этом в Орловской области анализируемый показатель составил 71 %, в Мурманской области - 67 процентов.

Минимальный вклад МСП в ВРП региона отмечен в Ненецком автономном округе (5 % - за 2014 год и 6 % - за 2017 год) и в Республике Мордовия (2 процента).

Анализ информации показал, что если в 2014 году показатель, отражающий вклад МСП в ВРП, не наблюдался в 15 регионах, то в 2017 году его не учитывают в 61 регионе. Соответственно, оценить вклад МСП в ВРП не представляется возможным.

Анализ информации, полученной от контрольно-счетных органов (КСО) 83 регионов по итогам проведенных ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по вопросам господдержки МСП, показал следующее.

Всего в период 2014-2017 годов КСО по данной тематике проведены 223 контрольных и экспертно-аналитических мероприятия, выявлены более 4800 нарушений и недостатков на сумму 9245,2 млн. рублей (сопоставимо с годовым объемом финансирования регионов по Подпрограмме 2).

По результатам проведенных мероприятий направлены 282 представления, 20 предписаний, в правоохранительные органы направлены 174 материала.

Выводы

1. За период 2015-2017 годов количество хозяйствующих субъектов МСП в Российской Федерации выросло с 4,5 до 6,0 миллиона. При этом в течение 2017 года положительная динамика показателя несколько замедлилась.

По состоянию на 10 января 2018 года численность занятых в сфере МСП составила 19,3 млн. человек. Цель, обозначенная Президентом Российской Федерации на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам 21 сентября 2016 года, об увеличении к 2018 году численности работников, занятых в малом и индивидуальном предпринимательстве, до 20 млн. человек не достигнута.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 года определены ориентиры по увеличению вклада малого предпринимательства в ВВП страны к 2024 году до 40 %, с занятостью в сфере МСП - 25 млн. человек.

При этом, по информации Минэкономразвития России, показатель, отражающий вклад МСП в ВВП, в Российской Федерации не формируется и, соответственно, в официальной публикуемой статистике отсутствует. Вместо него Минэкономразвития России использует непубликуемый показатель «Доля валовой добавленной стоимости МСП в ВВП», рассчитываемый Росстатом с временным лагом около года после завершения отчетного периода. Указанный показатель составил: в 2014 году - 19 %, в 2015 году - 19,9 %, в 2016 году - 21,6 %, данные за 2017 год отсутствуют.

Показатель, отражающий вклад МСП в ВРП, не включен в федеральный план статистических работ, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 671-р, соответственно, Росстат и его территориальные органы расчет данного показателя не осуществляют.

Таким образом, вклад МСП в ВРП официально не формируется, что не позволяет оценить роль каждого субъекта Российской Федерации в достижении указанного показателя и оценить его динамику как в регионе, так и в целом по Российской Федерации.

2. Стратегическим ориентиром Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 года № 1083-р, является увеличение доли малых и средних предприятий в ВВП в 2 раза (с 20 до 40 %), при этом ежегодный прирост указанной доли должен составлять 1 % и более.

Таким образом, в Стратегии развития МСП не учтена поставленная Президентом Российской Федерации цель по достижению 40-процентного уровня вклада малого предпринимательства в ВВП страны к 2024 году. Предусмотренный Стратегией развития МСП ориентир на ежегодный прирост показателя на 1 % создает риск недостижения поставленной цели.

3. Поддержка субъектов МСП, регулируемая Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», осуществляется в соответствии с государственными программами (подпрограммами) Российской Федерации, государственными программами (подпрограммами) субъектов Российской Федерации и муниципальными программами (подпрограммами), органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, образующими инфраструктуру поддержки субъектов МСП, а также акционерным обществом «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» и его дочерними обществами.

В рамках государственных программ Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие сельского хозяйства», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и «Развитие науки и технологий» финансовая поддержка субъектов МСП осуществлялась в виде субсидий из федерального бюджета и имущественных взносов в АО «Корпорация «МСП».

Проверка показала, что основные мероприятия по государственной поддержке субъектов МСП выделяются исключительно в рамках госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика».

4. В 2014-2017 годах на развитие МСП в рамках госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» из федерального бюджета выделены 120,5 млрд. рублей, из которых более 50 % направлено в виде взносов в уставный капитал АО «Корпорация «МСП» (до 23 июля 2015 года акционерное общество «Небанковская депозитно-кредитная организация «Агентство кредитных гарантий»). Освоение средств составило 118,6 млрд. рублей (98 процентов).

Один из основных показателей госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» «Количество вновь созданных рабочих мест» не выполнен. Достигнутое в 2014 году значение указанного показателя на протяжении 3 лет снизилось со 108 тыс. вновь созданных рабочих мест и составило в 2017 году 25 тыс.

Основной показатель госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», характеризующий развитие МСП, «Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых на микро-, малых и средних предприятиях и у индивидуальных предпринимателей, в общей численности занятого населения» в 2017 году выполнен. При этом плановое значение показателя на 2017 год установлено на уровне 26,3 %, что ниже соответствующего значения показателя 2014 года.

Показатель «Количество субъектов МСП (включая индивидуальных предпринимателей) в расчете на 1 тыс. человек населения Российской Федерации» Подпрограммы 2 госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» в 2017 году выполнен. При этом его плановое значение на 2017 год, как и значение основного показателя госпрограммы, установлено ниже показателя 2014 года.

Соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета в рамках Подпрограммы 2 субъектам Российской Федерации предусматривалось софинансирование более 20 мероприятий, что в условиях ограниченных ресурсов приводило к «распылению» средств, и в конечном итоге отрицательно влияло на достижение ориентиров, обозначенных в стратегических документах.

5. Учитывая положительную динамику численности занятых в сфере МСП в Российской Федерации в 2014-2017 годах и ежегодное снижение количества вновь созданных рабочих мест по госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика», можно сделать вывод о том, что реализация госпрограммы не оказывает существенного влияния на обеспечение занятости в сфере МСП.

Кроме того, проверка показала, данный показатель госпрограммы отражает влияние поддержки на развитие МСП только в краткосрочной перспективе.

В соответствии с условиями договоров, заключенных органами государственной (муниципальной) власти с получателями поддержки в проверяемом периоде, обеспечение сохранения действующих на момент подписания договора, а также вновь созданных рабочих мест, предусматривалось на срок от 6 до 12 месяцев после подписания договора. Таким образом, один из базовых показателей госпрограммы является несущественным по своей сути.

6. В госпрограммах «Развитие сельского хозяйства», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и «Развитие науки и технологий» мероприятия по господдержке МСП не выделяются. Предоставление и распределение бюджетных средств по указанным госпрограммам осуществляются без идентификации расходов на поддержку МСП.

Кроме того, проведенный анализ показал, что поддержка субъектов МСП по одному и тому же направлению оказывается в рамках нескольких государственных программ.

Так, в рамках госпрограмм «Экономическое развитие и инновационная экономика» и «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» предусматриваются субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на техно- и индустриальные парки, на поддержку субъектов МСП, осуществляющих деятельность в области народно-художественных промыслов.

В 2017 году в целях обеспечения лизинговой поддержки МСП в рамках госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» выделено 3 млрд. рублей АО «Корпорация «МСП» в целях последующего взноса в уставный капитал 2 региональных лизинговых компаний. При этом в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» Минпромторг России предоставил 40 российским лизинговым организациям субсидии по программе «Свое дело» суммарно 3,8 млрд. рублей, а также по программе «Российский фермер» - 56,9 млн. рублей.

Кроме того, предоставление субсидий российским кредитным организациям по кредитам, выданным субъектам МСП по льготной ставке, осуществляется как в рамках госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика», так и госпрограммы «Развитие сельского хозяйства».

«Многоканальность» расходования средств федерального бюджета на государственную поддержку МСП без ее идентификации в бюджетной отчетности не позволяет достоверно оценить объем бюджетных средств, использованных для достижения целей, установленных в стратегических документах Российской Федерации.

Сложившаяся практика не позволяет обеспечить прозрачность бюджетного (бухгалтерского) учета расходов федерального бюджета и, соответственно, формирование достоверной (полной) информации о расходах федерального бюджета на государственную поддержку МСП.

Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, не предусматривают в кодах направления расходов целевых статей расходов бюджетов государственных программ (за исключением госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика») детализацию расходов на государственную поддержку МСП, осуществляемую за счет субсидий из федерального бюджета.

Таким образом, на практике не обеспечивается принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренный статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, который предполагает полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов.

7. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации не владеют полной информацией об объемах и источниках государственной поддержки, получаемой субъектами МСП в рамках государственных программ Российской Федерации и иных инструментов государственной политики, не предусматривающих участие в реализации соответствующих мероприятий государственных органов субъекта Российской Федерации.

Так, ФГБУ «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере», оказывающее поддержку субъектов МСП, осуществляющих разработку и внедрение инновационной продукции, в рамках подпрограммы «Стимулирование инноваций» госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» и подпрограммы «Институциональное развитие научно-исследовательского сектора» госпрограммы «Развитие науки и технологий», предоставил субъектам малого предпринимательства из 77 субъектов Российской Федерации за 4 года гранты на общую сумму 20,9 млрд. рублей.

Кроме того, в рамках госпрограммы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» Фонд развития промышленности за период 2015-2017 годов субъектам МСП предоставил 78 займов на финансирование перспективных промышленных проектов объемом 16,9 млрд. рублей.

8. По результатам контрольного мероприятия «Проверка реализации мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в 2014-2016 годах и прошедшем периоде 2017 года, в том числе реализации в 2017 году приоритетного проекта «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», проведенного в июле-декабре 2017 года, направлено информационное письмо в Правительство Российской Федерации. В соответствии с решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации Правительству Российской Федерации в целях обеспечения полноты информации об объемах средств федерального бюджета, направляемых на государственную поддержку МСП, и обеспечения на практике принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренного статьей 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предложено поручить Минфину России внести в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, изменения в части идентификации расходов федерального бюджета на государственную поддержку МСП.

По состоянию на 20 июля 2018 года Правительством Российской Федерации соответствующие меры не приняты, бюджетная отчетность по-прежнему не содержит полную информацию по расходам федерального бюджета на государственную поддержку МСП.

Отсутствие полной информации об объемах государственной поддержки МСП не позволяет объективно оценить влияние на достижение целей, установленных в стратегических документах Российской Федерации.

9. Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку МСП, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2009 года № 178 (на 2014 год), от 30 декабря 2014 года № 1605 (на 2015 год), от 26 декабря 2015 года № 1452 (на 2016 год), от 29 декабря 2016 года № 1538 (на 2017 год), не обеспечивают создание условий для развития МСП в регионах и в целом по Российской Федерации.

Так, распределение субсидий на поддержку МСП в 2014-2016 годах с применением Правил обеспечило направление более 20 % средств федерального бюджета 5 из 85 субъектов Российской Федерации, в том числе из 49,24 млрд. рублей предоставленных субсидий 10,79 млрд. рублей получили Республика Татарстан, Республика Башкортостан, Московская область, г. Москва, Свердловская область. При этом 5 субъектов Российской Федерации, в том числе Еврейская автономная область, Магаданская область, Ненецкий автономный округ, Республика Алтай, Чукотский автономный округ, получили за 3 года 0,4 % от общего объема субсидий из федерального бюджета, или 0,21 млрд. рублей.

В 2017 году около 40 % средств федерального бюджета направлено 11 субъектам Российской Федерации, получившим более 200 млн. рублей каждый, в том числе: Смоленской, Брянской, Пензенской, Ростовской, Кировской областям, республикам Татарстан, Башкортостан, Дагестан, Адыгея, Краснодарскому и Ставропольскому краям. При этом 8 субъектов Российской Федерации: республики Ингушетия, Хакасия, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, Оренбургская, Магаданская, Амурская области и Еврейская автономная область, получили в 2017 году менее 0,7 % от общего объема субсидий из федерального бюджета, менее 10 млн. рублей каждый.

10. В 2017 году из 11 субъектов Российской Федерации, получивших субсидии более 200 млн. рублей каждый, 5 субъектов (45,5 %) не достигли плановых значений показателя «Количество вновь созданных рабочих мест». Установленные Минэкономразвития России плановые значения показателей не связаны с объемом выделенных субсидий: Республике Адыгея при выделении более 209 млн. рублей установлен показатель - 73 рабочих места, фактически создано 22; Брянской области, получившей из федерального бюджета более 295 млн. рублей, установлен показатель - 222 рабочих места, фактически создано 117 рабочих мест, Ямало-Ненецкому автономному округу выделено менее 9 млн. рублей, установлен показатель - 81 рабочее место, создано 118 рабочих мест.

В этой связи не обеспечивается возможность объективной оценки эффективности использования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку МСП.

11. Предусмотренные соглашениями о предоставлении из федерального бюджета субсидий субъектам Российской Федерации на государственную поддержку субъектов МСП показатели результативности носят формальный характер и зачастую не характеризуют достижение цели предоставления субсидии.

Для оценки результативности мероприятий по созданию (развитию) центров поддержки предпринимательства, центров (агентств) координации поддержки экспортноориентированных субъектов МСП, региональных интегрированных центров и центров инноваций социальной сферы используется, в том числе, показатель «Количество консультаций и мероприятий, проведенных для субъектов МСП». Вместе с тем оценить и подтвердить эффект от консультаций и мероприятий на развитие МСП в регионе практически не представляется возможным.

В докладах Минэкономразвития России эффективность использования средств федерального бюджета на докапитализацию региональных гарантийных организаций в сумме 4,94 млрд. рублей в целях реализации мероприятий по предоставлению поручительств субъектам МСП в 2014-2016 годах оценивается, в том числе, показателями «Создано рабочих мест» и «Сохранено рабочих мест». При этом установить прямую связь указанных показателей с предоставленными РГО из федерального бюджета средствами, а также подтвердить достоверность представленных в докладах Минэкономразвития России значений показателей не представляется возможным.

Показатели результативности предоставления субсидии на возмещение части затрат, связанных с уплатой субъектом МСП лизинговых платежей по договору лизинга, заключенному с российскими лизинговыми организациями в целях создания и (или) развития либо модернизации производства товаров (работ, услуг), включаемые в договоры, заключенные уполномоченными органами власти с получателями поддержки, не обеспечивают возможность оценки влияния оказанной поддержки на создание, развитие либо модернизацию производства.

12. В проверяемом периоде высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации не обеспечивалось достижение плановых значений показателей результативности использования субсидии по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидии (правительства Республики Башкортостан, Тюменской и Новосибирской областей, Красноярского края).

13. Нормативная база, регламентирующая предоставление субсидий на поддержку МСП, как на федеральном, так и на региональном уровне, не обеспечивает экономическую целесообразность выделения ресурсов. Выборочная проверка в охваченных контрольным мероприятием субъектах Российской Федерации показала, что предоставленные субсидии не оказывали влияния на основные финансовые показатели деятельности субъектов МСП, получивших наибольшие объемы финансовой поддержки. Отдельные субъекты МСП, получившие наибольшие объемы поддержки во всех проверяемых регионах, не улучшили финансовые показатели своей деятельности и, соответственно, ими не были осуществлены налоговые выплаты по результатам деятельности данных субъектов.

14. Статус Основных положений Стратегии развития Национальной гарантийной системы поддержки малого и среднего предпринимательства на период до 2020 года, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 19 февраля 2015 года № 74, в системе документов стратегического планирования не определен. По своему содержанию Основные положения Стратегии развития НГС могли бы рассматриваться как отраслевой документ стратегического планирования.

15. По информации АО «Корпорация «МСП», ключевые показатели эффективности «Объем гарантий и поручительств» и «Объем финансовой поддержки» в 2017 году значительно перевыполнены (соответственно, 134,4 % и 155,5 % установленного).

При этом фактическое значение целевого индикатора «Доля кредитов субъектам МСП в общем кредитном портфеле юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», закрепленного в Стратегии развития МСП и характеризующего обеспечение доступности финансовых ресурсов для МСП, по данным Банка России, составило: на 1 января 2016 года - 16,3 %; на 1 января 2017 года - 15,7 %, на 1 января 2018 года - 14,3 %, что свидетельствует о невыполнении целевого индикатора Стратегии развития МСП (плановое значении на 2015 год - 17,3 процента).

16. Не достигнута одна из основных целей НГС по увеличению объемов долгосрочного кредитования субъектов МСП.

В 2016 году имело место снижение удельного веса долгосрочных (3 года и более) гарантий (поручительств) в общем объеме предоставленных АО «Корпорация «МСП» гарантий (поручительств) по сравнению с 2015 годом (с 56 % до 44,8 %), в 2017 году отрицательная динамика усилилась и удельный вес долгосрочных гарантий и поручительств составил только 28 %, что свидетельствует о том, что достижение указанной цели АО «Корпорация «МСП» не обеспечено.

17. Проведенный анализ показал, что в Основных положениях Стратегии развития НГС не обеспечивается взаимосвязь между значениями КПЭ НГС по годам реализации и ресурсами, выделенными каждому из участников НГС в соответствующие периоды.

Основными положениями Стратегии развития НГС для АО «Корпорация «МСП» и АО «МСП Банк» предусмотрены общие (суммарно для 2 обществ) показатели эффективности, что не позволяет оценивать вклад каждой организации в достижение плановых значений КПЭ НГС. Также используемая система КПЭ НГС не позволяет учитывать вклад каждой из РГО в достижение плановых значений КПЭ НГС, поскольку в ней учитываются суммарные значения в целом по РГО.

Анализ показал, что значения КПЭ НГС ежегодно корректируются приказами Минэкономразвития России в начале финансового года, при этом значения на текущий год устанавливаются ниже достигнутых в прошлом году при ежегодной докапитализации участников НГС за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, КПЭ НГС служат не стратегическим ориентиром развития НГС, а устанавливаются «от достигнутого».

18. В 2017 году Минэкономразвития России было реализовано мероприятие по предоставлению субсидий российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в 2017 году субъектам МСП по льготной ставке, при этом установленный Правительством Российской Федерации на 2017 год лимит средств на предоставление льготных кредитов субъектам МСП в сумме 50 млрд. рублей выполнен на 67,6 %, субъекты МСП прокредитованы на 33,8 млрд. рублей.

19. АО «Корпорация «МСП» осуществляется поддержка субъектов МСП и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов МСП, в том числе в форме финансовой поддержки, направленной на предоставление гарантий по средним и крупным сделкам субъектов МСП в размере более 100 млн. рублей и поручительств по Программе стимулирования кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства (Программа 6,5). При этом большую часть поручительств АО «Корпорация «МСП» перед Банком России по Программе 6,5 составляли поручительства за крупнейшие банки. Так, в 2016-2017 годах на долю Банка ВТБ (ПАО) и ПАО Сбербанк приходилось 62 % от общего объема поручительств АО «Корпорация «МСП» в рамках указанной программы.

20. В исследуемом периоде доля действующих гарантий (поручительств) всех участников НГС в общей сумме задолженности по кредитам, предоставленным субъектам МСП составила: по состоянию на 1 января 2016 года - 1,5 %, по состоянию на 1 января 2017 года - 3,2 %, по состоянию на 1 января 2018 года - 4,8 %, в том числе доля действующих гарантий (поручительств) АО «Корпорация «МСП» составила, соответственно, 0,4 %, 1,6 % и 2,9 %, что свидетельствует о росте гарантийной поддержки субъектов МСП. При этом в проверяемом периоде наблюдается существенное снижение кредитной поддержки субъектов МСП по состоянию на 1 января 2018 года. По данным Банка России, общая сумма задолженности по кредитам, предоставленным субъектам МСП в целом, на 1 января 2016 года составила 4885,3 млрд. рублей, на 1 января 2018 года - 4169,9 млрд. рублей (то есть уменьшилась на 715,4 млрд. рублей, или на 14,6 процента).

Таким образом, гарантийная поддержка не изменила отрицательный тренд в кредитовании субъектов МСП.

21. Правительством Российской Федерации проводится работа по повышению эффективности вовлечения субъектов МСП в систему государственных закупок и закупок, осуществляемых крупнейшими заказчиками.

Установленная Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 15-процентая квота закупок у малого бизнеса, по оценкам Минэкономразвития России, с учетом субподрядных договоров выполняется. Проведенный анализ показал, что наблюдается положительная динамика объема закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, при этом существенный рост отмечается по закупкам, в которых СМП и СОНО привлечены в качестве субподрядчиков (таких контрактов в 2017 году заключено на 1393,8 млрд. рублей, что на 51,4 % больше, чем в 2016 году).

По результатам проводимого Минэкономразвития России мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» доля прямых закупок крупнейшими заказчиками у субъектов МСП составила: в 2014 году - 10,0 % , в 2015 году - 8,5 % , за 11 месяцев 2016 года - 9,8 процента.

В 2017 году, согласно сведениям реестра договоров, с субъектами МСП заключены договоры на сумму 2845,4 млрд. рублей (непосредственно с субъектами МСП - на 2389,6 млрд. рублей), что составило 15,4 % от совокупной годовой стоимости договоров, заключенных по результатам закупок. В то же время в соответствии с данными отчетности, формируемой заказчиками в порядке, предусмотренном Федеральным законом № 223-ФЗ, общая стоимость договоров с субъектами МСП составила в 2017 году 2629,5 млрд. рублей, или 11,7 % к общему объему договоров.

Следует отметить, что по результатам мониторинга применения Федерального закона № 223-ФЗ в 2016-2017 годах выявлены факты заключения крупнейшими заказчиками с «субъектами МСП» договоров, стоимость которых многократно превышает предельные размеры выручки, позволяющие относить хозяйствующие субъекты к МСП. Данная практика может рассматриваться как формальное выполнение квоты закупок у субъектов МСП.

22. С 2017 года в Российской Федерации реализуется приоритетный проект «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» с утвержденным бюджетом на 2017 год в сумме 13,97 млрд. рублей, в том числе бюджетные инвестиции в виде взноса в уставный капитал АО «Корпорация «МСП» - 13,1 млрд. рублей.

Проведенный анализ показал, что в бюджете Приоритетного проекта не учтено финансирование реализации ряда функциональных направлений в объеме 1,3 млрд. рублей, направленное из бюджетов субъектов Российской Федерации (1,0 млрд. рублей) и внебюджетных источников (0,3 млрд. рублей).

Установленные Приоритетным проектом на 2017 год контрольные точки выполнены, фактические значения 11 показателей достигли плановых значений, по 9 показателям выше запланированных.

При этом в системе показателей Приоритетного проекта не учтен показатель, установленный договором о предоставлении бюджетных инвестиций АО «Корпорация «МСП» в качестве показателя результативности: «Объем гарантийной поддержки субъектов ИМП» (по состоянию на 31 декабря отчетного года), с целевым значением на 2017 год равным объему предоставленных бюджетных инвестиций 9,8 млрд. рублей. При этом в 2017 году АО «Корпорация «МСП» оказана гарантийная поддержка в объеме 14,2 млрд. рублей 39 малым предприятиям и 1 индивидуальному предпринимателю из 5,9 млн. субъектов МСП, зарегистрированных в Едином реестре субъектов МСП на начало 2017 года. Таким образом, бюджетные инвестиции в целях реализации мер гарантийной поддержки малого предпринимательства и развития Национальной системы гарантийных организаций не оказали существенного влияния на развитие МСП в Российской Федерации.

23. Анализ информации контрольно-счетных органов 83 регионов по итогам проведенных ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по вопросам господдержки МСП показал, что всего в период 2014-2017 годов КСО по данной тематике проведены 223 контрольных и экспертно-аналитических мероприятия, выявлено более 4800 нарушений и недостатков на сумму 9245,2 млн. рублей (сопоставимо с годовым объемом финансирования регионов по Подпрограмме 2).

По результатам проведенных мероприятий направлены 282 представления, 20 предписаний, в правоохранительные органы направлены 174 материала.

Предложения

1. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации.

2. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и в Министерство экономического развития Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.В. ПЕРЧЯН



ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг внедрения в Российской Федерации
патентной системы налогообложения»

Основание для проведения мероприятия: пункт 3.1.0.2 Плана работы Счетной палаты на 2018 год (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2017 год, пункт 3.1.0.7).

Предмет мероприятия

Деятельность федеральных, региональных органов власти в части администрирования патентной системы налогообложения.

Цель мероприятия

Определить влияние на формирование доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, администрируемых налоговыми органами, внедрения и развития патентной системы налогообложения и принятых в связи с этим законодательных, нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Федеральная налоговая служба (г. Москва); органы исполнительной власти 85 субъектов Российской Федерации.

Исследуемый период: 2013 год - текущий период 2018 года (при необходимости - более ранние периоды).

Сроки проведения мероприятия: декабрь 2017 - сентябрь 2018 годов.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

1. Законодательные, нормативные правовые акты
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,
устанавливающие патентную систему налогообложения

Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 101-ФЗ «О внесении изменений в главы 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» были внесены изменения в главу 26.2 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс), согласно которым упрощенная система налогообложения дополнена системой налогообложения для индивидуальных предпринимателей на основе патента, особенности применения которой были установлены статьей 346.25.1 Налогового кодекса.

Упрощенная система налогообложения на основе патента действовала в период с 1 января 2006 года до 1 января 2013 года.

В соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2012 года № 94-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 25 июня 2012 года № 94-ФЗ) с 1 января 2013 года статья 346.25.1. Налогового кодекса утратила силу, а перечень специальных налоговых режимов был дополнен налоговым режимом «Патентная система налогообложения», применение которого установлено новой главой 25 части второй Налогового кодекса.

Согласно статье 346.25.1. Налогового кодекса применение упрощенной системы налогообложения на основе патента разрешалось индивидуальным предпринимателям, осуществляющим один или несколько видов деятельности из 69 видов предпринимательской деятельности.

Решение о возможности применения индивидуальными предпринимателями упрощенной системы налогообложения (далее - УСН) на основе патента на территориях субъектов Российской Федерации принималось законами соответствующих субъектов Российской Федерации. Патент выдавался по выбору налогоплательщика на период от одного до двенадцати месяцев. Налоговым периодом считался срок, на который выдан патент.

Патент действовал только на территории того субъекта Российской Федерации, на территории которого он выдан. Размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода устанавливался на календарный год законами субъектов Российской Федерации по каждому виду предпринимательской деятельности, по которому разрешается применение индивидуальными предпринимателями упрощенной системы налогообложения на основе патента. При этом допускалась дифференциация такого годового дохода с учетом особенностей и места ведения предпринимательской деятельности индивидуальными предпринимателями на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Оплачиваемая сумма патента подлежала уменьшению на сумму страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное медицинское страхование, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

К концу 2012 года из 83 регионов Российской Федерации поступление налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением УСН, обеспечено в доход консолидированных бюджетов 66 субъектов Российской Федерации. Только в 9 субъектах Российской Федерации объем поступления налога в 2012 году составлял более 10 млн. рублей, от налогоплательщиков, получивших патенты в г. Москве, поступления указанного налога составили 108,3 млн. рублей, или 26,3 % в общем объеме.

УСН ежегодно увеличивалось в 1,9 и 1,7 раза, соответственно.

При этом наиболее востребованными видами предпринимательской деятельности, в отношении которых применялась УСН на основе патента, являлись автотранспортные услуги, всего таких патентов было выдано: в 2010 году - 11,3 тыс. единиц, в 2011 году - 22,8 тыс. единиц, в 2012 году - 47,6 тыс. единиц, что составляет от 31 % всех выданных патентов в 2010 году до 41,8 % в 2012 году.

Также заметную долю в общем количестве патентов в 2010-2012 годах занимали патенты, выданные по таким видам деятельности, как:

- предоставление услуг парикмахерскими и салонами красоты (от 6,3 % до 6,4 %);

- техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств (от 5,1 % до 4,7 %);

- изготовление и ремонт мебели (от 5,6 % до 3,9 %);

- услуги по обучению, в том числе в платных кружках, студиях, на курсах, и услуги по репетиторству (от 5,1 % до 3,9 процента).

Таким образом, количество выданных патентов за три года, предшествующих отмене патентов на осуществление предпринимательской деятельности при применении УСН (2010-2012 годы), а также общая сумма поступления налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением УСН, в консолидированный бюджет Российской Федерации за весь период (2006-2012 годы) характеризуются стабильным приростом.

Действующая в настоящее время патентная система налогообложения введена с 1 января 2013 года Федеральным законом от 25 июня 2012 года № 94-ФЗ и является одним из видов специальных налоговых режимов, установленных статьей 18 части 1 Налогового кодекса.

В соответствии с пунктом 1 статьи 346.43 Налогового кодекса патентная система налогообложения вводится в действие в соответствии с Налоговым кодексом законами субъектов Российской Федерации и применяется индивидуальными предпринимателями на территориях указанных субъектов Российской Федерации.

Налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, зачисляется в доходы по нормативу 100 % в:

- бюджеты муниципальных районов (абзац 17 пункта 2 статьи 61.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс);

- бюджеты городских округов (абзац 6 пункта 2 статьи 61.2 Бюджетного кодекса);

- бюджеты городских округов с внутригородским делением (абзац 6 пункта 2 статьи 61.3 Бюджетного кодекса).

Пунктами 7 и 8 статьи 346.43 Налогового кодекса к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено определение конкретного перечня видов предпринимательской деятельности, в отношении которой применяется патентная система налогообложения в рамках перечня, установленного пунктом 2 указанной статьи, а также установление по ним размера потенциально возможного к получению годового дохода в пределах, установленных Налоговым кодексом.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 8 статьи 346.43 Налогового кодекса субъекты Российской Федерации вправе устанавливать размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода в зависимости от:

- средней численности наемных работников;

- количества транспортных средств, грузоподъемности транспортного средства, количества посадочных мест в транспортном средстве;

- количества обособленных объектов (площадей) в отношении некоторых видов предпринимательской деятельности;

- территории действия патентов.

Также субъекты Российской Федерации наделены правом в целях установления размера потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода дифференцировать территорию субъекта Российской Федерации по территориям действия патентов по муниципальным образованиям (группам муниципальных образований), за исключением патентов на осуществление некоторых видов деятельности, устанавливать дополнительный перечень видов предпринимательской деятельности, относящихся к бытовым услугам, в отношении которых применяется патентная система налогообложения.

Указанные права были предоставлены субъектам Российской Федерации федеральными законами от 21 июля 2014 года № 244-ФЗ «О внесении изменений в статьи 346.43 и 346.45 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 244-ФЗ), от 3 июля 2016 года № 248-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации».

В настоящее время право дифференцировать территорию субъекта Российской Федерации по территориям действия патентов по муниципальным образованиям (группам муниципальных образований) реализовали 29 субъектов Российской Федерации: с 2015 года - Республика Хакасия, Ярославская область, Ставропольский край, Саратовская область, Оренбургская область, Курская область, Волгоградская область, Томская область, Ульяновская область, Кемеровская область, Ненецкий автономный округ, Краснодарский край, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Воронежская область, Курганская область, Республика Коми, Костромская область, Орловская область, с 2016 года - Кировская область, Владимирская область, Новосибирская область и Республика Алтай, с 2017 года - Смоленская область, Приморский край, Республика Адыгея, Забайкальский край, Республика Татарстан, с 2018 года - Еврейская автономная область.

В соответствии с пунктом 2 закона Республики Татарстан от 29 сентября 2012 года № 65-ЗРТ «О введении на территории Республики Татарстан патентной системы налогообложения» (в редакции от 31 мая 2016 года) с 2017 года размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам деятельности (за исключением оказания автотранспортных услуг) устанавливается в зависимости от группы муниципальных образований. В Республике Татарстан установлено 5 таких групп.

В соответствии с приложением 1 к закону Республики Тыва от 24 ноября 2014 года № 5-ЗРТ «О применении патентной системы налогообложения на территории Республики Тыва» с 2015 года на территории республики муниципальные образования разбиты на 5 групп, по которым дифференцирован размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам деятельности (за исключением оказания автотранспортных услуг).

В соответствии с пунктом 1 статьи 346.44 Налогового кодекса налогоплательщиками патентной системы налогообложения признаются индивидуальные предприниматели, перешедшие на патентную систему налогообложения в порядке, установленном главой 26.5 Налогового кодекса.

Не могут применять патентную систему налогообложения индивидуальные предприниматели, привлекающие наемных работников (в том числе по договорам гражданско-правового характера), средняя численность которых превышает за налоговый период 15 человек по всем видам предпринимательской деятельности, осуществляемым индивидуальным предпринимателем (пункт 5 статьи 346.43 Налогового кодекса).

Патентная система налогообложения не применяется в отношении видов предпринимательской деятельности в случае их осуществления в рамках договора простого товарищества (договора о совместной деятельности) или договора доверительного управления имуществом (пункт 6 статьи 346.43 Налогового кодекса), а также если с начала календарного года доходы налогоплательщика от реализации по всем видам предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения, превысили 60 млн. рублей (пункт 6 статьи 346.45 Налогового кодекса).

В соответствии с пунктом 10 статьи 346.43 Налогового кодекса применение патентной системы налогообложения индивидуальными предпринимателями предусматривает их освобождение от обязанности по уплате:

- налога на доходы физических лиц (в части доходов, полученных при осуществлении видов предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения);

- налога на имущество физических лиц (в части имущества, используемого при осуществлении видов предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения, за исключением объектов налогообложения налогом на имущество физических лиц, включенных в перечень, определяемый в соответствии с пунктом 7 статьи 378.2 Налогового кодекса «коммерческая недвижимость»). Данное исключение введено Федеральным законом от 29 ноября 2014 года № 382-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2015 года.

Документом, удостоверяющим право на применение патентной системы налогообложения, является патент на осуществление одного из видов предпринимательской деятельности, в отношении которого законом субъекта Российской Федерации введена патентная система налогообложения (пункт 1 статьи 346.45 Налогового кодекса). Индивидуальный предприниматель вправе получить несколько патентов. Форма патента утверждена приказом ФНС России от 26 ноября 2014 года № ММВ-7-3/599@.

Для налогоплательщика переход на патентную систему налогообложения в случае ее введения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации является добровольным (пункт 2 статьи 346.44 Налогового кодекса). В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 346.45 Налогового кодекса индивидуальный предприниматель за 10 рабочих дней до начала планируемого применения патентной системы налогообложения должен подать в налоговый орган по месту жительства или по месту планируемого осуществления облагаемой деятельности заявление. Налоговый орган, в свою очередь, обязан в течение 5 рабочих дней со дня получения заявления выдать индивидуальному предпринимателю патент или уведомить его об отказе в выдаче патента.

Форма заявления на получение патента была утверждена приказом ФНС России от 18 ноября 2014 года № ММВ-7-3/589@. С 29 сентября 2017 года данный приказ утратил силу в связи с изданием приказа ФНС России от 11 июля 2017 года № ММВ-7-3/544@ «Об утверждении формы заявления на получение патента, порядка ее заполнения и формата представления заявления на получение патента в электронной форме».

Патентная система налогообложения применяется индивидуальными предпринимателями наряду с иными режимами налогообложения, предусмотренными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (пункт 1 статьи 346.43 Налогового кодекса). Осуществление налогоплательщиком сразу нескольких видов деятельности как облагаемых, так и не облагаемых по патентной системе налогообложения, означает, что соответствующий налог может уплачиваться только в отношении видов деятельности, применяемых в рамках патентной системы. Иные виды деятельности будут облагаться по общей системе налогообложения (например, по решению налогоплательщика - по УСН или системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход (ЕНВД), при соблюдении ограничений по данным специальным налоговым режимам).

Виды предпринимательской деятельности, в отношении которых предусмотрено применение патентной системы налогообложения, установлены в пункте 2 статьи 346.43 Налогового кодекса. В первоначальной редакции указанной статьи (редакция от 25 июня 2012 года) было предусмотрено 47 видов деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения, в том числе: ремонт и пошив швейных, меховых и кожаных изделий, головных уборов и изделий из текстильной галантереи, ремонт, пошив и вязание трикотажных изделий; парикмахерские и косметические услуги; оказание автотранспортных услуг по перевозке грузов и пассажиров автомобильным транспортом; ремонт жилья и других построек; проведение занятий по физической культуре и спорту; розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 50 кв. м по каждому объекту организации торговли; услуги общественного питания, оказываемые через объекты организации общественного питания с площадью зала обслуживания посетителей не более 50 кв. м по каждому объекту организации общественного питания и др.

В дальнейшем Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в статью 12 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» в пункт 2 статьи 346.43 Налогового кодекса внесены изменения, согласно которым перечень видов предпринимательской деятельности был дополнен еще 16 видами деятельности, в том числе такими, как: услуги общественного питания, оказываемые через объекты организации общественного питания, не имеющие зала обслуживания посетителей; сушка, переработка и консервирование фруктов и овощей; производство хлебобулочных и мучных кондитерских изделий; оказание услуг (выполнение работ) по разработке программ для ЭВМ и баз данных (программных средств и информационных продуктов вычислительной техники), их адаптации и модификации и др.

В соответствии со статьей 346.47 Налогового кодекса объектом налогообложения признается потенциально возможный к получению годовой доход индивидуального предпринимателя по соответствующему виду предпринимательской деятельности, установленный законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 статьи 346.43 Налогового кодекса законами субъектов Российской Федерации устанавливаются размеры потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения. При этом максимальный размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода не может превышать 1 млн. рублей, если иное не установлено пунктом 8 указанной статьи, в соответствии с которым максимальный размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода может быть увеличен не более чем в три, пять или десять раз в зависимости от вида деятельности (подпункт 4 пункта 8 статьи 346.43 Налогового кодекса).

Максимальный размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода подлежит индексации на коэффициент-дефлятор, установленный на соответствующий календарный год (пункт 9 статьи 346.43 Налогового кодекса).

Следует отметить, что пункт 9 статьи 346.43 Налогового кодекса в редакции, действовавшей до 2015 года, предусматривал, что индексации на коэффициент-дефлятор подлежали как максимальный, так и минимальный размеры потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода. В соответствии с пунктом 1 статьи 346.48 Налогового кодекса налоговая база определяется как денежное выражение потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по виду предпринимательской деятельности, в отношении которого применяется патентная система налогообложения в соответствии с главой 26.5 Налогового кодекса, устанавливаемого на календарный год законом субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 346.50 Налогового кодекса ставка налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, составляет 6 %. Законами Республики Крым и города федерального значения Севастополя налоговая ставка может быть уменьшена на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации для всех или отдельных категорий налогоплательщиков:

- в отношении 2015-2016 годов - до 0 %;

- в отношении 2017-2021 годов - до 4 процентов.

Законом Республики Крым от 29 декабря 2014 года № 62-ЗРК/2014 «Об установлении ставки налога, уплачиваемого при применении патентной системы налогообложения на территории Республики Крым» в отношении периодов:

- 2015-2016 годов налоговая ставка установлена для всех категорий налогоплательщиков в размере 1 %;

- 2017-2021 годов налоговая ставка установлена для всех категорий налогоплательщиков в размере 4 процентов.

Патентная система налогообложения в г. Севастополе введена с 1 января 2015 года законом г. Севастополя от 14 августа 2014 года № 57-ЗС «О патентной системе налогообложения на территории города федерального значения Севастополя».

На 2015-2016 годы налоговая ставка была установлена для всех категорий налогоплательщиков в размере 1 процента.

Законом г. Севастополя от 30 ноября 2016 года № 294-ЗС «О внесении изменений в закон города Севастополя от 14 августа 2014 года № 57-ЗС «О патентной системе налогообложения на территории города федерального значения Севастополя» ставка налога была увеличена с 1 % до 4 % на период с 2017 до 2021 года в соответствии с требованиями абзаца третьего пункта 2 статьи 346.50 Налогового кодекса.

По данным статистической налоговой отчетности по форме № 1-Патент «Отчет о количестве индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, и выданных патентов на право применения патентной системы налогообложения в разрезе видов предпринимательской деятельности» (далее - Отчет по форме № 1-Патент), количество индивидуальных предпринимателей, избравших патентную систему налогообложения в Республике Крым в 2017 году составляет 23,0 тыс. человек, что на 9,8 тыс. человек, или на 30 % меньше, чем в 2016 году.

Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2014 года № 477-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 477-ФЗ) с 1 января 2015 года по 1 января 2021 года законами субъектов Российской Федерации может быть установлена налоговая ставка в размере 0 % для налогоплательщиков - индивидуальных предпринимателей, впервые зарегистрированных после вступления в силу указанных законов и осуществляющих предпринимательскую деятельность в производственной, социальной и (или) научной сферах, а также в сфере бытовых услуг населению, - с 2016 года (в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в статью 12 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»).

Кроме того, последним вышеназванным федеральным законом предусмотрено, что виды предпринимательской деятельности в сфере бытовых услуг населению, в отношении которых устанавливается налоговая ставка в размере 0 %, устанавливаются субъектами Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 346.50 Налогового кодекса индивидуальные предприниматели вправе применять налоговую ставку в размере 0 % со дня их государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя непрерывно не более двух налоговых периодов в пределах двух календарных лет.

В настоящее время «налоговые каникулы» были введены практически во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Республики Крым, республик Ингушетия и Татарстан, а также Нижегородской области.

В 3 субъектах Российской Федерации (Краснодарском крае, республиках Адыгея и Чувашия) правом на «налоговые каникулы» можно было воспользоваться до 31 декабря 2017 года включительно.

Сведения о датах введения «налоговых каникул» в субъектах Российской Федерации представлены в приложении 1 к настоящему отчету (приложения в Бюллетене не публикуются).

В соответствии со статьей 346.49 Налогового кодекса налоговым периодом по патентной системе налогообложения признается календарный год, если патент выдан на срок менее календарного года - срок, на который выдан патент, если индивидуальный предприниматель прекратил предпринимательскую деятельность, в отношении которой применялась патентная система налогообложения, до истечения срока действия патента - период с начала действия патента до даты прекращения такой деятельности, указанной в заявлении, представленном в налоговый орган.

Срок уплаты налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, установлен пунктом 2 статьи 346.51 Налогового кодекса.

Причем c 1 января 2015 года в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 477-ФЗ сроки уплаты налога были продлены.

Так, в соответствии с действующей редакцией пункта 2 статьи 346.51 Налогового кодекса, если патент получен на срок до шести месяцев, налог уплачивается в полной сумме в срок не позднее срока окончания действия патента (в соответствии с законодательством, действовавшим до 1 января 2015 года - в срок не позднее 25 календарных дней после начала действия патента).

Если патент получен на срок от шести месяцев до календарного года, налог уплачивается:

- в размере одной трети суммы налога - в срок не позднее девяноста календарных дней после начала действия патента (до 1 января 2015 года - в срок не позднее 25 календарных дней после начала действия патента);

- в размере двух третей суммы налога - в срок не позднее срока окончания действия патента (до 1 января 2015 года - в срок не позднее тридцати календарных дней до дня окончания налогового периода).

Таким образом, с момента введения в 2013 году патентной системы налогообложения основные изменения законодательства, регулирующего патентную систему налогообложения, были связаны с увеличением видов предпринимательской деятельности, по которым возможно применение патентной системы налогообложения, расширением прав субъектов Российской Федерации, включая право дифференцировать территорию действия патентов по муниципальным образованиям (группам муниципальных образований), и правила устанавливать дополнительный перечень видов предпринимательской деятельности, относящихся к бытовым услугам. Кроме того, предусмотрено право субъектов Российской Федерации вводить «налоговые каникулы» для индивидуальных предпринимателей, впервые зарегистрированных и осуществляющих предпринимательскую деятельность в производственной, социальной и (или) научной сферах, а также в сфере бытовых услуг населению и продлены сроки уплаты налога по патентной системе налогообложения.

В совокупности указанные изменения были направлены на повышение привлекательности патентной системы налогообложения, расширение возможностей субъектов Российской Федерации по корректировке ее параметров.

В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находится ряд законодательных инициатив, направленных на совершенствование патентной системы налогообложения. Это проект федерального закона № 485530-7 «О внесении изменений в статьи 346.43 и 346.45 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (в части расширения видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения (растениеводство, животноводство) и проект федерального закона № 493870-7 «О внесении изменения в статью 346.43 части второй Налогового кодекса Российской Федерации (об установлении размера потенциально возможного к получению годового дохода в отношении групп видов деятельности, являющихся бытовыми услугами).

2. Ставки, размеры потенциально возможного к получению
индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам
предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется
патентная система налогообложения, и их влияние на количество
выданных патентов и количество индивидуальных предпринимателей,
применяющих патентую систему налогообложения

В соответствии с Отчетом по форме № 1-Патент количество индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, в 2017 году увеличилось по сравнению с 2014 годом в 2,9 раза и составило 287766 человек, количество выданных патентов - в 3,1 раза и составило в 2017 году 383256 патентов.

Наибольшее увеличение количества индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, и выданных патентов в 2017 году по сравнению с 2014 годом наблюдается в г. Санкт-Петербурге, республиках Дагестан и Алтай, Чеченской Республике, Алтайском крае, Ленинградской, Воронежской, Тюменской, Владимирской и Саратовской областях. Вместе с тем в Республике Бурятия, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Республике Саха (Якутия), Республике Тыва, Забайкальском крае, Республике Коми и Томской области увеличение указанных показателей незначительно, и темп роста не превышает 150 процентов

На увеличение количества патентов в частности повлияло изменение федерального законодательства в части увеличения перечня видов деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения. В 2016 году по «новым» видам деятельности выдано 6097 патентов, в 2017 году - 16026 патентов.

Наиболее востребованными «новыми» видами деятельности являются «оказание услуг (выполнение работ) по разработке программ для ЭВМ и баз данных (программных средств и информационных продуктов вычислительной техники), их адаптации и модификации», «услуги общественного питания, оказываемые через объекты организации общественного питания, не имеющие зала обслуживания посетителей», «ремонт компьютеров и коммуникационного оборудования», «производство хлебобулочных и мучных кондитерских изделий» и «деятельность по письменному и устному переводу». Без учета патентов, выданных по «новым» видам деятельности, общее количество выданных в 2017 году патентов к 2014 году увеличилось в 3 раза.

Одной из причин увеличения количества выданных патентов является использование субъектами Российской Федерации прав, предусмотренных Налоговым кодексом, по установлению потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения, а именно: дифференцирование годового дохода в зависимости от территории осуществления предпринимательской деятельности, численности наемных работников, количества обособленных объектов (площадей), количества транспортных средств, грузоподъемности транспортного средства, количества посадочных мест в транспортном средстве.

Например, во Владимирской области с момента введения патентной системы налогообложения было предусмотрено установление размера потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода в зависимости от численности наемных работников, количества обособленных объектов (площадей), количества транспортных средств.

С 1 января 2016 года в соответствии с Законом Владимирской области от 29 мая 2015 года № 63-ОЗ «О патентной системе налогообложения во Владимирской области и признании утратившим силу Закона Владимирской области «О введении патентной системы налогообложения на территории Владимирской области» также введена дифференциация потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по территориям действия патентов (группам муниципальных образований). Указанная дифференциация привела к снижению стоимости патента для отдаленных от областного центра муниципальных районов, что позволило привлечь индивидуальных предпринимателей к приобретению патента. Так, количество выданных патентов по виду деятельности «розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 50 кв. м по каждому объекту организации торговли» увеличилось в 2016 году по сравнению с 2015 годом в 4 раза (потенциально возможный доход для отдаленных муниципальных районов снижен в 2 раза).

Аналогичная ситуация наблюдается и в Саратовской области. В соответствии с Законом Саратовской области от 27 ноября 2014 года № 138-ЗСО «О внесении изменения в Закон Саратовской области «О введении на территории Саратовской области патентной системы налогообложения» с 2015 года введена дифференциация потенциально возможного дохода в зависимости от территории осуществления деятельности, также снижен потенциально возможный доход по виду деятельности «сдача в наем собственного нежилого недвижимого имущества». Кроме того, в соответствии с Законом Саратовской области от 25 ноября 2015 года № 151-ЗСО «О внесении изменения в Закон Саратовской области «О введении на территории Саратовской области патентной системы налогообложения» с 2016 года по ряду видов деятельности снижен потенциально возможный доход и увеличена градация по численности наемных работников. Например, по виду деятельности «парикмахерские и косметические услуги» с 2016 года снижен потенциально возможный годовой доход в диапазоне от 1,2 раза до 2 раз в зависимости от количества наемных работников. Если до 2016 года по виду деятельности «услуги по производству монтажных, электромонтажных, санитарно-технических и сварочных работ» максимальный потенциально возможный годовой доход в размере 1 млн. рублей устанавливался для индивидуальных предпринимателей, привлекающих от 4 до 15 наемных работников, то с 2016 года он установлен при привлечении от 7 до 15 работников (в случае привлечения 4 работников годовой доход снижен по сравнению с 2015 годом в 1,6 раза, 5 работников - в 1,3 раза, 6 работников - в 1,14 раза).

В Республике Дагестан с 2016 года снижен потенциально возможный годовой доход по всем видам деятельности, за исключением розничной торговли, осуществляемой через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 50 кв. м по каждому объекту организации торговли, что повлияло на увеличение количества выданных патентов.

В Ленинградской области в соответствии с законом Ленинградской области от 27 ноября 2015 года № 123-оз «О внесении изменений в областной закон «О патентной системе налогообложения на территории Ленинградской области» с 2016 года в несколько раз (в зависимости от количества наемных работников) снижен потенциально возможный годовой доход по видам деятельности «техническое обслуживание и ремонт автотранспортных и мототранспортных средств, машин и оборудования» (от 6 до 8 раз), «услуги по производству монтажных, электромонтажных, санитарно-технических и сварочных работ» (от 2 до 2,4 раза), «розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 50 кв. м по каждому объекту организации торговли» и «розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети, не имеющие торговых залов, а также через объекты нестационарной торговой сети» (от 2 до 3 раз), что повлияло на значительное увеличение количества выданных патентов по указанным видам деятельности.

Правительство Республики Коми активно использует право изменять потенциально возможный годовой доход, но только в сторону увеличения. Так, потенциально возможный доход по виду деятельности «оказание автотранспортных услуг по перевозке грузов автомобильным транспортом» в 2014 году увеличился в 1,5 раза, в 2015 году - от 0,7 % до 2,5 раза, по виду деятельности «ремонт жилья и других построек» с 2015 года увеличен для городских округов от 1,1 раза до 2,8 раза (в зависимости от количества наемных работников), по виду деятельности «услуги по остеклению балконов и лоджий, нарезке стекла и зеркал, художественной обработке стекла» - от 1,1 раза до 1,7 раза, по видам деятельности «услуги по оформлению интерьера жилого помещения и услуги художественного оформления» и «услуги поваров по изготовлению блюд на дому» - в 5 раз и т.д.

Кроме того, в Республике Коми отсутствует дифференцирование ряда видов деятельности по количеству наемных работников («ремонт и пошив швейных, меховых и кожаных изделий, головных уборов и изделий из текстильной галантереи, ремонт, пошив и вязание трикотажных изделий», «ремонт, чистка, окраска и пошив обуви», «ветеринарные услуги», «услуги по оформлению интерьера жилого помещения и услуги художественного оформления» и т.д.).

Указанные изменения негативно отразились на количестве выданных патентов.

В то же время ряд субъектов Российской Федерации не использует право изменять потенциально возможный годовой доход. Так, в Чувашской Республике с момента установления патентной системы налогообложения законом Чувашской Республики от 23 июля 2001 года № 38 «О вопросах налогового регулирования в Чувашской Республике, отнесенных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах к ведению субъектов Российской Федерации» изменения в указанный закон в части изменения потенциально возможного дохода не вносились. Аналогичная ситуация в Забайкальском крае.

В Республике Тыва в связи с дифференциацией территории действия патентов в зависимости от численности населения с 2015 года по отношению к 2014 году снижен потенциально возможный доход во всех населенных пунктах, за исключением столицы республики - г. Кызыла. Однако с 2015 года потенциально возможный доход или градация его установления не изменялись.

В указанных регионах динамика увеличения количества индивидуальных предпринимателей и выданных патентов не отличается высокими темпами роста.

Таким образом, субъекты Российской Федерации, активно использующие возможности федерального законодательства по установлению потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности, а также его дифференцированию, способствуют большему распространению патентной системы налогообложения (увеличение количества индивидуальных предпринимателей и выданных патентов), чем субъекты Российской Федерации, существенно не изменявшие размер потенциально возможного годового дохода и не вводившие дополнительную дифференциацию. Вместе с тем значительное увеличение потенциально возможного годового дохода негативно отражается на популяризации патентной системы налогообложения.

Кроме того, на динамику количества индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, и выданных патентов влияет установление законодательством субъектов Российской Федерации ставки 0 % («налоговые каникулы»), дополнительного перечня видов предпринимательской деятельности, относящихся к бытовым услугам, в отношении которых применяется патентная система налогообложения.

В ходе анализа показателя «Количество индивидуальных предпринимателей, применяющих в 2017 году патентую систему налогообложения с налоговой ставкой в размере 0 %», отраженного в Отчете по форме № 1-Патент, установлено, что в Еврейской автономной области, республиках Дагестан и Северная Осетия - Алания указанная налоговая ставка осталась невостребованной, в 11 субъектах Российской Федерации доля индивидуальных предпринимателей, применяющих в 2017 году налоговую ставку в размере 0 %, в общем количестве индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, не превышает 1 %, тогда как в Удмуртской Республике указанный показатель более 50 %, а в еще 4 регионах - 18 %. Сведения о количестве индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, и количестве выданных патентов с налоговой ставкой в размере 0 % в 2017 году представлены в приложении 4.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 8 статьи 346.43 Налогового кодекса субъекты Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные виды предпринимательской деятельности, относящиеся к бытовым услугам, в отношении которых применяется патентная система налогообложения. С 2013 года количество выданных патентов по указанным видам деятельности ежегодно увеличивалось и в 2017 году составило 3750 патентов. Несмотря на незначительную долю патентов, выданных по дополнительным видам деятельности, в общем количестве выданных патентов, в ряде субъектов Российской Федерации указанная доля в 2017 году превышает 11 %.

Значительное увеличение патентов в Вологодской области в 2017 году обусловлено увеличением видов деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения, в частности, добавлены виды деятельности по отделке зданий («производство штукатурных, малярных и стекольных работ» и т.д.).

Сведения о динамике выданных патентов по дополнительным видам предпринимательской деятельности, относящимся к бытовым услугам, согласно Перечню кодов услуг в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности, относящихся к бытовым услугам, не указанным в пункте 2 статьи 346.43 Налогового кодекса Российской Федерации, в отношении которых применяется патентная система налогообложения, в разрезе субъектов Российской Федерации представлены в приложении 5.

Несмотря на увеличение количества индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, количество человек, занятых в неформальном секторе, по-прежнему велико и ежегодно растет. В 2016 году данный показатель составлял 15369,9 тыс. человек, что на 3,7 % больше уровня 2015 года. Соотношение количества индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, и численности неформального сектора также ежегодно растет, и в 5 субъектах Российской Федерации (Московская область, г. Москва, Республика Крым, г. Севастополь, Ханты-Мансийский АО - Югра) в 2017 году превышает 11 %. Вместе с тем в г. Санкт-Петербурге, Республике Саха (Якутия), Амурской области указанное соотношение снижено в 2016 году по сравнению с 2015 годом, а в Республике Ингушетия соотношение снижается ежегодно.

Показатели свидетельствуют о большом потенциале легализации деятельности самозанятых граждан через патентную систему налогообложения в большинстве субъектов Российской Федерации.

3. Поступление налога, взимаемого в связи с применением
патентной системы налогообложения

Поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации характеризуются их ежегодным приростом. Так, в 2014 году по сравнению с 2013 годом (первым годом применения патентной системы налогообложения) поступления налога возросли на 76,3 %, в 2015 году - на 54,0 %, в 2016 году - на 43,0 %, в 2017 году - на 48,1 %, за I полугодие 2018 года поступления возросли на 19,9 % по сравнению с аналогичным периодом 2017 года.

Рост поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, во всех рассматриваемых периодах наблюдается в 60 субъектах Российской Федерации, в том числе в Воронежской, Калужской, Липецкой и Ленинградской областях, Республике Дагестан и Чеченской Республике отмечается ежегодное увеличение поступления налога более чем на 30 %.

За 5 лет существования патентной системы налогообложения (2013-2017 годы) поступления налога, взимаемого в связи с ее применением, возросли в 5,75 раза.

Следует отметить, что в 2013 году отсутствуют поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, в г. Санкт-Петербурге и Республике Калмыкия, поскольку в 2013 году патентная система налогообложения в указанных регионах не введена, также отсутствуют поступления в Республике Ингушетия в связи с невостребованностью данного режима налогообложения в 2013 году (в соответствии с данными Отчета по форме № 1-Патент, в 2013 году на территории республики не выдано ни одного патента). На территории г. Санкт-Петербурга и Республики Калмыкия патентная система введена с 2014 года, в Республике Крым - с 1 июля 2014 года, в г. Севастополе - с 2015 года.

Вместе с тем в разрезе субъектов Российской Федерации динамика поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, имеет разнонаправленный характер.

Поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, в 2017 году по сравнению с 2013 годом возросли более чем в 7 раз в 10 субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем в 2 субъектах Российской Федерации поступления налога в 2017 году ниже аналогичного показателя 2013 года, а в 5 регионах темп роста поступлений не достигает 150 %.

Сведения о поступлении налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, в 2013-2017 годах в разрезе субъектов Российской Федерации представлены в приложении 6.

Для подробного анализа влияния роста количества индивидуальных предпринимателей, изменения потенциально возможного годового дохода и количества видов деятельности на поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, выбраны 4 субъекта Российской Федерации из 10 регионов с наибольшими поступлениями налога (Владимирская, Воронежская и Ленинградская области, г. Москва) и 4 субъекта Российской Федерации из 7 регионов с наименьшими темпами поступлений налога (республики Саха (Якутия) и Бурятия, Томская область и Еврейская автономная область).

В ходе анализа поступлений налога в разрезе видов деятельности выявлено, что увеличение поступлений в целом по Владимирской области произошло за счет роста количества индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, и, как следствие, количества выданных патентов по следующим видам деятельности: «розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 50 кв. м по каждому объекту организации торговли», «сдача в аренду (наем) жилых и нежилых помещений, дач, земельных участков, принадлежащих индивидуальному предпринимателю на праве собственности» и «розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети, не имеющие торговых залов, а также через объекты нестационарной торговой сети».

Значительный прирост поступлений в суммовом значении по виду деятельности «сдача в аренду (наем) жилых и нежилых помещений, дач, земельных участков, принадлежащих индивидуальному предпринимателю на праве собственности» (19,52 млн. рублей, или 30,2 % от общей суммы прироста) при умеренном увеличении количества выданных патентов относительно вида деятельности «розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 50 кв. м по каждому объекту организации торговли» (прирост поступлений 22,8 млн. рублей, или 35,3 % от общей суммы прироста, при увеличении количества выданных патентов в 32,6 раза) обусловлено более высоким потенциально возможным годовым доходом при сдаче имущества в аренду (одной из причин является востребованность розничной торговли в отдаленных от центра муниципальных районах, где применяется пониженный коэффициент, тогда как сдача в аренду имущества более распространена в областном центре и близлежащих районах).

Увеличение поступлений в Ленинградской области обусловлено ростом поступлений по виду деятельности «сдача в аренду (наем) жилых и нежилых помещений, дач, земельных участков, принадлежащих индивидуальному предпринимателю на праве собственности» с 50 тыс. рублей в 2013 году до 9974 тыс. рублей в 2017 году. На рост поступлений повлияло снижение с 2015 года потенциально возможного годового дохода при сдаче в аренду (наем) жилых помещений, дач и земельных участков (от 1,2 раза до 2 раз).

На рост поступления налога в г. Москве повлияло увеличение поступлений налога по виду деятельности «розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 50 кв. м по каждому объекту организации торговли» (в 2017 году доля выданных патентов в общем количестве выданных патентов составила 45,3 %, доля потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода, исчисленного исходя из срока, на который выдан патент, в общей сумме дохода - 56,3 %), основными причинами которого являются увеличение количества выданных патентов в связи с дифференциацией с 2015 года потенциально возможного годового дохода в зависимости от территории осуществления деятельности, а также увеличение с 2017 года на 35 % потенциально возможного годового дохода по данному виду деятельности.

По данным отчета по форме 1-Патент, по состоянию на 1 января 2018 года в Воронежской области более 50 % размера потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода, исчисленного исходя из срока, на который выдан патент, приходится на виды деятельности «сдача в аренду (наем) жилых и нежилых помещений, дач, земельных участков, принадлежащих индивидуальному предпринимателю на праве собственности» (21,4 %) и «розничная торговля, осуществляемая через объекты стационарной торговой сети с площадью торгового зала не более 50 кв. м по каждому объекту организации торговли» (33 %). В 2017 году по сравнению с 2013 годом количество выданных патентов по указанным видам деятельности возросло в 7,5 раза и 15,7 раза, соответственно, в связи с введением с 2015 года дифференциации потенциально возможного годового дохода в зависимости от территории осуществления деятельности, что повлияло на рост поступлений налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, в целом по Воронежской области.

Незначительный рост поступлений налога в Республике Саха (Якутия) обусловлен снижением поступлений по видам деятельности «оказание автотранспортных услуг по перевозке грузов автомобильным транспортом» в 2 раза и «оказание автотранспортных услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом» - в 1,5 раза, что обусловлено снижением количества индивидуальных предпринимателей и выданных патентов в 3,2 раза и 1,8 раза, соответственно, в связи с утратой права применения патентной системы налогообложения, в результате несвоевременной уплаты налога, а также переходом на применение системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход (по данным Правительства Республики Саха (Якутия).

Снижение поступлений в Томской области обусловлено увеличением с 2015 года потенциально возможного годового дохода по виду деятельности «сдача внаем собственного нежилого недвижимого имущества» (например, для нежилого помещения площадью от 100 до 200 кв. м до 2015 года потенциально возможный годовой доход составлял 426,8 тыс. рублей, с 2015 года - от 3 до 6 млн. рублей в зависимости от площади объекта), что привело к резкому сокращению количества индивидуальных предпринимателей в 2015 году по отношению к 2014 году в 6,7 раза и выданных патентов в 7,8 раза.

Незначительный темп роста поступлений в Республике Бурятия обусловлен сокращением с 2014 года количества индивидуальных предпринимателей и выданных патентов по виду деятельности «оказание автотранспортных услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом» (снижение указанных показателей в 2017 году по отношению к 2013 году в 3,2 раза и 3,8 раза, соответственно) в связи с переходом на единый налог на вмененный доход и возможностью уменьшать сумму налога на сумму страховых взносов (по данным Правительства Республики Бурятия).

В Еврейской автономной области, несмотря на снижение с 2014 года потенциально возможного дохода по виду деятельности «сдача в аренду (наем) жилых и нежилых помещений, дач, земельных участков, принадлежащих индивидуальному предпринимателю на праве собственности», количество индивидуальных предпринимателей и выданных патентов сократилось в 2017 году по отношению к 2013 году в 4,2 раза и 5,6 раза, соответственно, что отразилось на снижении поступлений по данному виду деятельности в 1,47 раза (доля в общей сумме поступлений в 2013 году - 92,0 %, в 2017 году - 43,3 процента).

Следует отметить, что в соответствии со статьями 61.1-61.3 Бюджетного кодекса налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, зачисляется по нормативу 100 % в бюджеты муниципальных районов, городских округов и бюджеты городских округов с внутригородским делением. При этом доля налога в налоговых и неналоговых доходах вышеперечисленных бюджетов незначительна и не превышает 5,3 %. Так, в 2017 году в 5 субъектах Российской Федерации указанная доля в налоговых и неналоговых доходах бюджетов муниципальных районов - более 1 % (Московская область, Смоленская область, Республика Крым, Республика Ингушетия, Курганская область). В налоговых и неналоговых доходах бюджетов городских округов доля налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, в 14 регионах находится в диапазоне от 1 % до 4,9 %. В 2017 году в бюджеты городских округов с внутригородским делением зачислялся налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, в двух регионах - Республике Дагестан (доля в налоговых и неналоговых доходах 0,2 %) и Самарской области (0,3 %).

Вместе с тем в ряде регионов доля налога в доходах местных бюджетов составляет менее 0,05 %.

Таким образом, в большинстве субъектов Российской Федерации поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, для доходов бюджетов муниципальных районов, городских округов незначительны и не превышают 3 %, за исключением Республики Крым (4,9 % в налоговых и неналоговых доходах городских округов и 4,7 % - муниципальных районов) и Республики Ингушетия (3,3 % и 5,3 процента).

4. Порядок взимания страховых взносов при применении
патентной системы налогообложения

В соответствии с нормами законодательства Российской Федерации индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения, являются плательщиками страховых взносов.

До 1 января 2017 года регулирование порядка исчисления и уплаты страховых взносов по налоговым периодам осуществлялось в соответствии с положениями Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (далее - Федеральный закон от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ), с 1 января 2017 года в связи с передачей функций по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование налоговым органам регулируется положениями главы 34 «Страховые взносы» Налогового кодекса.

В качестве страхователей индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения, являются плательщиками страховых взносов по двум основаниям:

- в качестве лиц, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам (в случае применения труда наемных работников);

- в качестве плательщиков, не производящих таких выплат и вознаграждений, то есть «за себя».

Так, в отношении 5 вышеуказанных видов предпринимательской деятельности из 63 (общего количества, в отношении которых возможно применение патентной системы налогообложения, в соответствии с пунктом 2 статьи 346.43 Налогового кодекса), в период с 2013 по 2017 год занимавших наибольший удельный вес по количеству выданных патентов, согласно данным Отчета по форме № 1-Патент, пониженные тарифы применению не подлежат, и размер страховых взносов, подлежащих уплате, определяется в соответствии с основным тарифом.

Ставки тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, установленные для индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения с выплат, производимых наемным работникам.

Действующая редакция статьи 427 главы 34 Налогового кодекса, введенная Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 243-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование», предусматривает поэтапный рост тарифов страховых взносов на обязательное страхование: пониженные тарифы действуют до 2018 года включительно, основные тарифы с учетом устанавливаемой предельной величины базы до 2020 года включительно (статья 426 Налогового кодекса). Начиная с 2021 года в соответствии со статьей 425 Налогового кодекса тариф на обязательное пенсионное страхование должен составить 26 % в границах установленной предельной величины базы для начисления страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Вместе с тем Правительством Российской Федерации в рамках пакета налоговых инициатив 16 июня 2018 года на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации внесен проект федерального закона № 489169-7 «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, статью 9 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», предусматривающий сохранение действующей в настоящее время ставки страховых взносов на обязательное пенсионное страхование на уровне 22 % с сумм выплат физическим лицам, не превышающих предельную величину базы для исчисления страховых взносов, на бессрочный период.

Помимо обязанности исчислить и уплатить страховые взносы за наемных работников, индивидуальные предприниматели, применяющие патентную систему налогообложения, обязаны уплачивать страховые взносы на обязательное пенсионное страхование (далее - ОПС) и обязательное медицинское страхование (далее - ОМС) в фиксированном размере «за себя».

В 2013 году общий размер страховых взносов для индивидуального предпринимателя, уплачивающего взносы «за себя», определялся в части взносов на обязательное пенсионное страхование исходя из двукратного размера минимального размера оплаты труда (далее - МРОТ), установленного федеральным законом на начало финансового года, в части взносов на обязательное медицинское страхование - исходя из одного МРОТ, увеличенного в 12 раз и умноженного на тариф (26 % и 5,1 %, соответственно), и составлял 35665,66 рубля, в том числе: на обязательное пенсионное страхование - 32479,20 рубля, на обязательное медицинское страхование - 3185,46 рубля.

С 1 января 2014 года Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 237-ФЗ «О внесении изменений в статью 22 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и статьями 14 и 16 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» был изменен порядок расчета фиксированных страховых взносов и установлен дифференцированный подход к определению индивидуальными предпринимателями размера страховых взносов на обязательное пенсионное страхование при определении размера фиксированного взноса «за себя» исходя из величины потенциально возможного к получению годового дохода по соответствующему виду предпринимательской деятельности, установленного законом субъекта Российской Федерации, в размере 300000 рублей.

Вместе с тем для годового дохода в размере менее 300000 рублей размер страховых взносов с 2014 года исчисляется исходя из однократного размера МРОТ и составлял 20727,53 рубля (исходя из МРОТ - 5554 рубля), что на 42 %, или на 14937 рублей ниже уровня 2013 года.

При величине дохода свыше 300000 рублей размер взноса увеличивается на 1 % от суммы превышения фактических доходов над суммой 300000 рублей. Максимальный размер страхового взноса ограничен взносом, исчисленным исходя из восьмикратного размера МРОТ.

После принятия вышеуказанного Федерального закона в 2014-2015 годах наблюдалась положительная динамика количества полученных патентов индивидуальными предпринимателями: прирост за 2014 год к показателю предыдущего года составлял 33,4 тыс. единиц (или на 37,7 %), за 2015 год - 119,0 тыс. единиц (или на 97,5 процента).

Динамика размера страховых взносов для налогоплательщиков, применяющих патентую систему налогообложения, уплачивающих взносы «за себя» в 2013-2019 годах.

Таким образом, в период с 2014 по 2017 год размеры фиксированных платежей на обязательное пенсионное и медицинское страхование, подлежащие уплате индивидуальными предпринимателями с суммой годового дохода выше 300000 рублей, применяющими патентную систему налогообложения, существенно увеличились по отношению к показателю 2013 года и находились в диапазоне:

- в 2014 году - от 20727,53 рубля до 142026,89 рубля;

- в 2015 году - от 22261,38 рубля до 152536,98 рубля;

- в 2016 году - от 23153,33 рубля до 158648,69 рубля;

- в 2017 году - от 27990,0 рубля до 191790,0 рубля.

Федеральным законом от 28 декабря 2017 года № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума трудоспособного населения» с 1 января 2018 года установлено увеличение размера МРОТ до величины прожиточного минимума 2019 года.

В целях сохранения экономически обоснованного уровня фискальной нагрузки размеры страховых взносов для индивидуальных предпринимателей, уплачивающих взносы «за себя», не зависят от размера МРОТ и установлены в фиксированных размерах на период 2018-2020 годов (статья 430 Налогового кодекса).

Важно отметить, что глава 26.5 «Патентная система налогообложения» Налогового кодекса не предусматривает возможности уменьшения суммы налога, уплачиваемого в связи с применением данного вида специального налогового режима, на сумму страховых взносов.

В общем виде сравнение различных налоговых режимов приведено в приложении 7.

Применительно к вопросу привлекательности патентной системы налогообложения для самозанятой категории граждан в качестве режима, который мог бы способствовать легализации доходов данной категории граждан для целей налогообложения, сопоставление уровня налоговой нагрузки в условиях применения различных специальных режимов налогообложения показывает, что применение патентной системы налогообложения несет наименьшую налоговую нагрузку, что видно из следующего примера.

Условия примера. Период - 2016 год, вид деятельности - розничная торговля, расположение магазина - Московская область (МКАД), площадь - 50 кв. м, выручка за год - 56 млн. рублей, в том числе НДС - 8542373 рубля, себестоимость проданного товара - 40 млн. рублей, в том числе НДС - 6101694 рубля. Для упрощения расчетов считаем, что весь товар оплачен поставщикам и продан. Денежные средства от покупателей также все получены. Количество сотрудников - 5 человек, общий фонд оплаты труда (далее - ФОТ) за год - 1700000 рублей. Взносы с ФОТ за год - 513400 рублей, в том числе ФСС - 0,2 %. Считаем, что взносы начислены и уплачены в течение 2016 года. Арендная плата - 1120000 рублей в год, в том числе НДС - 170848 рублей (начислена и уплачена в течение 2016 года). Общехозяйственные расходы - 160000 рублей в год, в том числе НДС - 24407 рублей. Стоимость патента при данных условиях в Московской области составит 3947276 рублей.

Таким образом, «чистый» доход от применения патентной системы налогообложения индивидуального предпринимателя фактически равен «чистому» доходу при использовании системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход, однако выше аналогичных показателей при использовании упрощенной системы налогообложения, когда объектом налогообложения являются доходы, так и при налогообложении доходов, уменьшенных на величину расходов. Соответственно, налоговая нагрузка значительно ниже при патентной системе налогообложения и ЕНВД (6,2 процента).

Вместе с тем соотношение показателей «чистого» дохода при применении различных специальных налоговых режимов изменяется не в пользу патентной системы налогообложения в случае невысокого дохода, т.к. сумма страховых взносов занимает основную долю налоговой нагрузки индивидуального предпринимателя, собственно как при упрощенной системе налогообложения.

При прочих равных условиях сократим в нашем примере торговые площади до 17 кв. м и избавимся от наемных рабочих, что повлечет изменение следующих ключевых условий примера: годовая выручка составит 5,6 млн. рублей, себестоимость - 4 млн. рублей, общехозяйственные расходы - 53 тыс. рублей, арендная плата - 380,8 тыс. рублей, отпадет необходимость уплаты налогов с фонда оплаты труда.

При данных условиях налоговая нагрузка и «чистый» доход в условиях применения различных специальных режимов налогообложения претерпят существенные изменения: уровень налоговой нагрузки индивидуальных предпринимателей на патенте значительно возрастет и составит 25,4 %, и будет существенно проигрывать иным специальным режимам.

Выборочный анализ начисленных трудовых пенсий по старости в 22 субъектах Российской Федерации гражданам, являющимся индивидуальными предпринимателями (в том числе применяющими патентную систему налогообложения), показал, что у 25,5 % индивидуальных предпринимателей величина начисленной пенсии не достигает величины прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации, а у остальных - превышает его в среднем в 1,4 раза, или на 4,2 тыс. рублей. Также средний размер пенсии по старости указанных индивидуальных предпринимателей по состоянию на 1 мая 2018 года составлял 12078,62 рубля, тогда как средний размер страховых пенсий по старости в Российской Федерации по состоянию на указанную дату составлял 14153,19 рубля.

Более низкий показатель среднего размера пенсии индивидуальных предпринимателей обусловлен следующими причинами.

С 1 января 2015 года в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» величина индивидуального пенсионного коэффициента (ИПК), необходимая для исчисления размера страховой пенсии, определяется за каждый календарный год с учетом ежегодных отчислений страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР) по формуле, предусмотренной частью 18 статьи 15 указанного Федерального закона.

Вместе с тем сумма ежегодных отчислений страховых взносов в ПФР на страховую пенсию у лиц, осуществляющих деятельность в качестве индивидуального предпринимателя (уплачивается ими самостоятельно), гораздо ниже, чем у «наемных» работников (уплачивается работодателем), при этом формируется она также по-разному.

Например, фиксированный размер платежа индивидуального предпринимателя, имеющего в 2018 году доход в сумме, не превышающей 300000 рублей, составит 26545 рублей, при этом 16335,38 рубля (индивидуальная часть тарифа страховых взносов - 16 %) учитываются при исчислении величины ИПК.

Таким образом, индивидуальный предприниматель с доходом, не превышающим 300000 рублей, при уплате указанного фиксированного платежа сможет заработать за 2018 год ИПКi в размере 1 * (16335,38 рубля/ 163360 рублей * 10, где 163360 рублей - 16 % от предельной величины базы для начисления страховых взносов в ПФР (1021000 рублей).

За «наемного» работника с таким же годовым доходом работодатель в 2018 году должен уплатить страховые взносы в ПФР в сумме 66000 рублей (300000 * 22 %), при этом 48000 рублей (индивидуальная часть тарифа страховых взносов - 16 %) учитываются при исчислении величины ИПК. Размер ИПКi за 2018 год составит 2,94 * (48000 рублей/ 163360 рублей * 10).

Смоделировав с использованием пенсионного калькулятора на сайте Пенсионного фонда Российской Федерации модельную пенсию для мужчины 1979 года рождения со стажем 20 лет, работающего наемным рабочим или являющимся самозанятым, при условии их одинакового дохода получаем следующий результат.

Для наемного рабочего с официальной зарплатой в 83000 рублей в месяц до вычета НДФЛ количество индивидуальных пенсионных коэффициентов составит 193,24 балла, размер страховой пенсии - 20729,8 рубля (приложение 8).

Для самозанятого гражданина с доходом 1 млн. рублей в год (83000 * 12 месяцев) количество индивидуальных пенсионных коэффициентов составит 62,7 балла, размер страховой пенсии - 10094,54 рубля (приложение 9).

Таким образом, столь существенная разница в пенсионном обеспечении наемных работников и самозанятых граждан при условии их одинакового дохода и стажа не способствует их легализации.

5. Меры, принятые исполнительными органами власти субъектов
Российской Федерации, для создания в регионе благоприятного
климата, способствующего развитию бизнеса посредством
использования патентной системы налогообложения
с целью вовлечения самозанятых граждан

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях увеличения количества индивидуальных предпринимателей, использующих патентную систему налогообложения, а также привлечения к данной системе самозанятых граждан проводят различные мероприятия, в том числе совместно с общественными организациями и органами местного самоуправления.

Так, администрацией Владимирской области совместно с инфраструктурой поддержки малого и среднего предпринимательства, общественными организациями и органами местного самоуправления проводятся встречи с предпринимателями региона, на которых освещается применение патентной системы налогообложения (только с начала 2018 года проведено более 15 встреч с предпринимателями области). Кроме того, совместно с Владимирским областным отделением «Опора России» организуются деловые встречи предпринимателей, на которых освещается привлекательность патентной системы налогообложения. На базе ГАУ «Бизнес-инкубатор» реализуется обучающая программа «Азбука предпринимателя», в рамках которой рассматривается применение патентной системы налогообложения с начинающими предпринимателями.

В Ивановской области проводится соответствующая информационно-разъяснительная работа, в том числе в рамках организованных «круглых столов», информационных встреч с предпринимателями и гражданами, планирующими начать предпринимательскую деятельность. Аналогичные мероприятия осуществляются правительством г. Москвы.

В Костромской области ежегодно в рамках проводимых экономических форумов, семинаров, «круглых столов» с участием представителей налоговой службы функционирует консультационный центр («прямая линия») для предпринимателей, на котором разъясняются преимущества применения патентной системы налогообложения в сравнении с ЕНВД, УСН и ЕСХН.

В Рязанской области в рамках мероприятий по вовлечению молодежи в предпринимательскую деятельность проводится обучение молодых людей в «Школе молодежного предпринимательства», где они получают знания по разным аспектам предпринимательской деятельности, в том числе по налогообложению в рамках патентной системы, и о применении «налоговых каникул».

В ряде регионов популяризация патентной системы налогообложения осуществляется с непосредственным участием центров поддержки предпринимательства.

Так, департаментом инвестиционного развития Смоленской области совместно с налоговыми органами, органами местного самоуправления, центром поддержки предпринимательства Смоленской области проведено 41 выездное совещание по различным аспектам предпринимательской деятельности, в том числе по вопросу применения положений областного закона Смоленской области от 19 ноября 2012 года № 90-з «О введении в действие патентной системы налогообложения и применении ее индивидуальными предпринимателями на территории Смоленской области».

Тульским региональным фондом «Центр поддержки предпринимательства» проводятся обучающие семинары для начинающих предпринимателей, на которых анонсируется информация о налоговых преференциях и возможности оформления патента.

В Республике Коми создан центр поддержки предпринимательства «Шондi», на базе которого субъекты малого и среднего предпринимательства, а также граждане, решившие начать предпринимательскую деятельность, имеют возможность в рамках утвержденных образовательных программ изучить особенности налогообложения и бухгалтерского учета в малом бизнесе.

Распространению патентной системы налогообложения в Волгоградской области способствует проведение разъяснительной работы среди молодежи в рамках проведения мероприятий по повышению финансовой грамотности, использования дискуссионных площадок Молодежного парламента области, пленарных заседаний Всероссийской научно-практической конференции «Инновационное развитие территорий».

В г. Санкт-Петербурге государственным бюджетным учреждением «Центр развития и поддержки предпринимательства» на постоянной основе осуществляется консультирование представителей малого и среднего бизнеса о возможностях применения различных систем налогообложения, проводятся специализированные семинары, тренинги «Азбука предпринимателя». Общественным советом по развитию малого предпринимательства при губернаторе Санкт-Петербурга организована серия семинаров по актуальным вопросам налогообложения.

НКО «Севастопольский фонд поддержки предпринимательства» в рамках государственной программы развития малого и среднего предпринимательства в г. Севастополе проводит тренинги для субъектов малого и среднего предпринимательства и физических лиц, заинтересованных в начале осуществления предпринимательской деятельности, обучающие курсы на тему «Актуальные вопросы бухгалтерского и налогового учета», семинары на тему «Основы бухгалтерского и налогового учета», на которых рассматриваются, в том числе, и вопросы о применении патентной системы налогообложения и ее преимуществах.

В некоторых регионах в целях развития и популяризации патентной системы налогообложения изданы соответствующие справочные материалы.

Так, в Республике Северная Осетия - Алания фондом поддержки предпринимательства Республики Северная Осетия - Алания в 2017 году издан справочник «В помощь предпринимателю», описывающий, в том числе, преимущества патентной системы налогообложения.

В Рязанской области в 2017 году разработан буклет «Патентная система налогообложения для физических лиц», который распространяется во всех МФЦ Рязанской области.

Кроме того, в ряде муниципалитетов субъектов Российской Федерации посредством местных средств массовой информации или в администрациях муниципальных образований и МФЦ размещается информация, касающаяся вопросов патентной системы налогообложения (г. Москва, Ивановская, Владимирская, Костромская, Смоленская, Тульская, Волгоградская области).

Отдельные регионы осуществляют мероприятия, направленные на заинтересованность патентной системой налогообложения, в том числе самозанятых граждан.

Так, в Новосибирской области проводится работа разъяснительного характера с индивидуальными предпринимателями о переходе на патентную систему налогообложения. Совместно с центрами занятости населения проводятся обучающие семинары по предоставлению организационно-консультационных услуг безработным гражданам по вопросам организации самозанятости.

В Челябинской области на базе Фонда развития малого и среднего предпринимательства Челябинской области функционируют центр поддержки предпринимательства и Многофункциональный центр для бизнеса, которые оказывают информационно-консультационные услуги по всем вопросам, связанным с ведением предпринимательской деятельности, в том числе с применением патентной системы налогообложения, с целью легализации самозанятых граждан.

Кроме того, для развития патентной системы налогообложения субъекты Российской Федерации также реализуют права, предоставленные Налоговым кодексом, по установлению дифференциации видов и территорий осуществления предпринимательской деятельности, численности наемных работников, количества обособленных объектов (площадей), количества транспортных средств, грузоподъемности транспортного средства, количества посадочных мест в транспортном средстве в целях установления размеров потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода.

По результатам анализа информации исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации о принятых мерах, направленных на популяризацию развития патентной системы налогообложения, включая меры по легализации самозанятых граждан, установлено, что в большинстве случаев работа по популяризации патентной системы налогообложения проводится при непосредственном участии налоговых органов субъектов Российской Федерации (проведение ежегодного «Дня открытых дверей», разъяснения преимуществ систем налогообложения специальных налоговых режимов и т.д.). В ряде субъектов Российской Федерации развитие патентной системы налогообложения является прерогативой налоговых органов (Ярославская область, Чеченская Республика, Республика Крым).

Несмотря на меры, принимаемые органами власти регионов для побуждения использовать патентную систему налогообложения, существует ряд проблем, отрицательно влияющих на принятие решений индивидуальными предпринимателями и самозанятыми гражданами о применении указанного режима налогообложения.

Одной из наиболее актуальных проблем, влекущих осуществление физическими лицами коммерческой деятельности без регистрации в налоговом органе в качестве индивидуальных предпринимателей и потери платежей в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации, является высокий размер страховых взносов на обязательное пенсионное страхование при невысоком годовом доходе (потенциально возможный к получению годовой доход). При этом по патентной системе налогообложения уменьшение расчетной суммы налога на взносы на обязательное пенсионное страхование аналогично упрощенной системе налогообложения (при объекте налогообложения «доходы») и при уплате единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности законодательно не предусмотрено.

Большинство субъектов Российской Федерации, представивших в Счетную палату Российской Федерации свои предложения в части совершенствования патентной системы налогообложения, считает целесообразным рассмотреть вопрос по уменьшению расчетной суммы налога на сумму уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, но не более чем на 50 % от расчетной суммы страховых взносов, а в целях выведения предпринимателей «из тени» рассмотреть возможность введения «налоговых каникул» на уплату страховых взносов или снижения страховых взносов для вновь зарегистрированных предпринимателей на период становления бизнеса.

Так, основная причина невостребованности патентной системы налогообложения в Республике Алтай обусловлена наличием преимуществ иных специальных налоговых режимов (УСН, ЕНВД), а именно: возможность уменьшения исчисленного к уплате единого налога на вмененный доход на сумму уплаченных страховых взносов во внебюджетные фонды.

Также проблемой применения патентной системы налогообложения является фиксированное количество сотрудников (до 15 человек), а при увеличении количества нанятых работников или объема прибыли индивидуальный предприниматель теряет право применения патентной системы налогообложения. При этом размер налога определяется с даты приобретения патента, а сумма, уплаченная за патент, возврату не подлежит.

Кроме того, при ведении разных видов деятельности или в случае работы в разных субъектах Российской Федерации приходится получать несколько патентов на каждый вид деятельности или в каждом регионе.

Следует отметить, что в силу положений, предусмотренных главой 26.5 Налогового кодекса, патентная система налогообложения вводится законом субъекта Российской Федерации в отношении видов деятельности, указанных в статье 346.43 Налогового кодекса. На обращение правительства г. Москвы в отношении невостребованных налогоплательщиками (нехарактерных для г. Москвы) видов деятельности из Минфина России получены разъяснения о необходимости установления патентной системы налогообложения в отношении всех видов деятельности, поименованных в вышеназванной статье Налогового кодекса.

В этой связи целесообразно предоставить субъектам Российской Федерации полномочия по введению патента только для востребованных видов деятельности в регионе.

При применении патентной системы налогообложения отмечается проблема отсутствия привязки перечня видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения, кодам видов деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (далее - ОКВЭД). Данная проблема может быть решена путем издания нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, определяющего перечень кодов видов деятельности в соответствии с ОКВЭД, относящихся к видам предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения (по аналогии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2016 года № 2496-р).

Согласно пункту 8 статьи 346.43 Налогового кодекса субъекты Российской Федерации вправе устанавливать дополнительный перечень видов предпринимательской деятельности, относящихся к бытовым услугам и не указанных в пункте 2 статьи 346.43 Налогового кодекса, в отношении которых применяется патентная система налогообложения, и размеры потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода исходя из конкретного кода вида деятельности в соответствии с ОКВЭД и конкретного кода услуг, относящихся к бытовым услугам, в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (далее - ОКПД).

До 1 января 2017 года виды предпринимательской деятельности, относящиеся к бытовым услугам, для применения патентной системы налогообложения дифференцировались согласно ОКВЭД или Общероссийскому классификатору услуг населению (ОКУН).

С 1 января 2017 года введен в действие новый Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД 2).

Коды видов деятельности в соответствии с ОКВЭД 2 и ОКПД, относящейся к бытовым услугам, определены распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2016 года № 2496-р.

В соответствии с ОКУН был установлен такой вид предпринимательской деятельности, как «строительство жилья и других построек» (016200), который включал в себя порядка 25 подвидов деятельности, сопутствующих строительству. В отношении данного вида деятельности устанавливался один размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода, и предпринимателем приобретался один патент.

Согласно ОКВЭД 2 с 1 января 2017 года вид предпринимательской деятельности «строительство жилых и нежилых зданий» существует обособленно. Каждому из сопутствующих строительству видов деятельности присвоен отдельный код вида экономической деятельности.

Налоговый кодекс обязывает устанавливать для каждого вида деятельности размер потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода. Это приводит к необходимости оформлять предпринимателю несколько патентов, чтобы осуществлять работы в прежнем объеме. Данное обстоятельство ухудшает положение налогоплательщика и может способствовать снижению поступлений от применения патентной системы налогообложения.

Несовершенство законодательной и нормативно-правовой базы патентной системы налогообложения приводит и к злоупотреблениям, о которых сообщено правительствами Ставропольского края и Архангельской области.

В Архангельской области установлены факты, когда индивидуальные предприниматели владеют на праве собственности сдаваемыми в аренду объектами недвижимости площадью более 1000 кв. м. Фактический доход от сдачи в аренду у данных предпринимателей приближается к 60 млн. рублей, при этом налог уплачивается с суммы потенциально возможного дохода в размере 10 млн. рублей (без учета коэффициента-дефлятора). В связи с чем министерством финансов Архангельской области предлагается увеличить максимальный размер потенциально возможного к получению годового дохода по виду предпринимательской деятельности «сдача в аренду (наем) жилых и нежилых помещений, дач, земельных участков, принадлежащих индивидуальному предпринимателю на праве собственности» или исключить данный вид деятельности из патентной системы в части сдачи в аренду имущества организациям и индивидуальным предпринимателям.

Правительство Ставропольского края с целью пресечения злоупотреблений, связанных с использованием патентной системы налогообложения, для минимизации налогов по указанному виду деятельности предлагает установить ограничения общей площади сдаваемых в аренду объектов.

Для решения указанных проблем целесообразно рассмотреть вопрос о возможности:

- уменьшения расчетной суммы патента на дифференцированную сумму уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;

- введения «налоговых каникул» на уплату страховых взносов;

- более гибкого подхода к количеству нанятых работников исходя из вида деятельности;

- принятия нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, определяющего перечень кодов видов деятельности в соответствии с ОКВЭД, относящихся к видам предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения;

- введения законодательной нормы, предусматривающей выдачу упрощенного патента без регистрации физического лица как индивидуального предпринимателя с установлением фиксированной региональной ставки платежа;

- взвешенного подхода к определению максимального дохода в зависимости от региона и вида деятельности.

6. Зарубежный опыт по применению
патентной системы налогообложения

Анализ зарубежного опыта установления и применения упрощенных или сходных систем налогообложения показывает, что многие страны, в первую очередь принявшие британскую правовую систему (Новая Зеландия, Сингапур, Южная Африка), а также и иные (Азербайджан, Германия, Польша, Словения), устанавливают упрощенные режимы налогообложения в виде налога на доход.

В этом случае малый бизнес может вести упрощенный учет и подавать упрощенную отчетность, но подоходный налог будет уплачиваться, как правило, по стандартным ставкам с суммы валового дохода, в некоторых случаях - за вычетом расходов в размере определенного процента от дохода. Определенная минимальная сумма дохода может быть освобождена от налога и/или взносов на социальное страхование (например, в Сингапуре - 6000 сингапурских долларов), иногда новым компаниям малого бизнеса предоставляют «налоговые каникулы» (например, в Южной Корее - снижение налога на 50 % на 4 года, следующие за регистрацией бизнеса, и на 100 % на срок до 7 лет, если малый бизнес перенесет свою деятельность из столичного региона Сеула за его пределы).

Также отдельные страны используют специальные режимы налогообложения, схожие с патентной системы налогообложения, применяемой в Российской Федерации.

Режимы в данных странах различаются: Бразилия, Венгрия и Казахстан (фиксированный налог) используют ставки налога, фиксированные в национальной валюте, а в Сербии и Чехии сумма налога определяется налоговым органом с учетом ряда критериев.

Так, в Бразилии микропредприниматели уплачивают налог фиксированными месячными платежами в размере 51,65 реала (~ 909 рублей) независимо от полученного дохода.

В Венгрии ставка налога для малых налогоплательщиков составляет: для предпринимателей - ежемесячно 50000 форинтов (11100 рублей) или 75000 форинтов (16650 рублей) в зависимости от желаемого покрытия социальной защитой. Для «предпринимателей по совместительству» (если человек занят не менее 36 часов в неделю на работе по найму) - ежемесячно 25000 форинтов (5550 рублей). Если превышен лимит в 12 млн. форинтов (2664000 рублей) в год, к сумме превышения применяется ставка 40 процентов.

Если также обратиться к опыту государств - участников Евразийского экономического союза, то определенный интерес представляет специальный налоговый режим на основе патента, действующий в Республике Казахстан.

Режим применяется на всей территории Казахстана, применять его могут физические лица - индивидуальные предприниматели, не имеющие наемных работников, имеющие объекты налогообложения только в одном населенном пункте, с годовым доходом не более 300-кратного минимального размера заработной платы на 1 января соответствующего года (в 2018 году - 28284 * 300 = 8485200 тенге (~ 1465148 рублей).

Налоговые ставки: 2 % - для дохода от торговли за наличный расчет, 1 % - для дохода от торговли за безналичный расчет и иных видов деятельности.

При этом в стоимость патента включаются подлежащие уплате суммы индивидуального подоходного налога (кроме индивидуального подоходного налога, удерживаемого у источника выплаты) и социальных платежей.

В Республике Беларусь применяется единый налог с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц (далее - единый налог). Базовые ставки единого налога зависят от вида деятельности налогоплательщика и населенных пунктов, в которых осуществляется такая деятельность.

Для индивидуальных предпринимателей уплата единого налога по сравнению с другими режимами налогообложения имеет ряд преимуществ, а именно:

- упрощенный учет - ведение учета в одной книге (книга учета валовой выручки от реализации товаров (работ, услуг), учета товаров, ввозимых на территорию Республики Беларусь из государств - членов Евразийского экономического союза);

- простота исчисления - сумма единого налога исчисляется и уплачивается исходя из фиксированных ставок налога (ставки зависят от вида деятельности налогоплательщика и населенных пунктов, в которых осуществляется такая деятельность (например, минимальные базовые ставки установлены при сдаче в аренду (субаренду), наем (поднаем) машино-мест в городах Минске, Бресте, Витебске, Гомеле, Гродно, Могилеве и Минском районе - в сумме 1,69 белорусского рубля (~ 53 рубля) в месяц, максимальные ставки - при предоставлении мест для краткосрочного проживания (предоставление жилых помещений, садовых домиков, дач по заключенным в календарном году двум и более договорам, продолжительность каждого из которых не превышает 15 дней (за каждое жилое помещение, садовый домик, дачу) в городах Минске, Бресте, Витебске, Гомеле, Гродно, Могилеве и Минском районе - в сумме 1418,76 белорусского рубля (~ 44667 рублей) в месяц;

- уплата единого налога заменяет уплату ряда налогов (подоходного налога с физических лиц на доходы, получаемые плательщиками при осуществлении видов деятельности, признаваемых объектом налогообложения единым налогом; налога на добавленную стоимость по оборотам по реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав на территории Республики Беларусь; экологического налога; налога за добычу (изъятие) природных ресурсов; местных налогов и сборов, уплачиваемых при осуществлении видов деятельности, признаваемых объектом налогообложения единым налогом);

- наличие льгот для отдельных категорий плательщиков (например, ставки единого налога снижаются на 25 % для индивидуальных предпринимателей в первые 3 месяца после начала предпринимательской деятельности, на 20 % - для плательщиков, достигших пенсионного возраста, плательщиков - инвалидов, плательщиков родителей (усыновителей) в многодетных семьях с тремя и более детьми и т.д.).

С целью развития экономической активности населения, стимулирования легального осуществления и упрощения ведения отдельных видов деятельности налоговым законодательством Республики Беларусь установлены специальные режимы налогообложения для лиц, занимающихся ремесленной деятельностью, оказанием услуг в сфере агроэкотуризма, реализацией отдельных видов товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

При этом в данных случаях не требуется регистрации в качестве субъекта предпринимательства, не предусмотрено ведение налогового учета. Порядок исчисления и уплаты налогов (сборов) максимально упрощен. Так, для осуществления ремесленной деятельности, оказания услуг в сфере агроэкотуризма необходимо 1 раз в год уплатить сбор в размере одной базовой величины (24,5 белорусского рубля (~ 775 рублей).

В Республике Армения по действующему с 1 января 2018 года Налоговому кодексу патентный налог установлен в качестве отдельного вида налога, выплачиваемого в государственный бюджет. Плательщиками патентного налога считаются организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность (виды деятельности), считающиеся объектом обложения патентным налогом. Патентный налог заменяет для организаций налог на прибыль и (или) НДС, а для индивидуальных предпринимателей - только НДС. Для расчета патентного налога по части каждого вида деятельности установлены отдельные исходные данные, которые принимаются в качестве основы при расчете патентного налога.

Величина патентного налога рассчитывается как производная исходных данных месячной ставки патентного налога, количества месяцев, включенных в отчетный период, и соответствующих коэффициентов. При этом патентный налог рассчитывается в соответствии с местом осуществления каждого вила деятельности с применением коэффициентов и ставок патентного налога, установленных для данных мест. При этом для самозанятых лиц по части видов деятельности установлены налоговые льготы. Налоговая льгота применяется в отношении самозанятых лиц:

- у которых в течение прошлого календарного года по товарам, поставленным по всем видам деятельности, по предоставленным услугам и выполненным работам прибыль от реализации не превышает 9,0 млн. драмов (~ 1200 тыс. рублей);

- которые для осуществления своей деятельности не используют труд других физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями;

- которые не являются стороной договора совместной деятельности (за исключением производства сельскохозяйственной продукции);

- которые свою деятельность осуществляют с использованием одного места (за исключением видов деятельности, не имеющих по своему характеру постоянного места исполнения).

Частные предприниматели по видам деятельности, облагаемым патентным налогом, выплачивают социальные выплаты в размере 5000 драмов (~ 650 рублей) в месяц, а за месяцы, в течение которых деятельность не осуществлялась, социальные выплаты не рассчитываются. Согласно мнению Аудиторской палаты Республики Армения, по своему экономическому эффекту патентный налог от других видов налогообложения особо не отличается. Скорее всего, он решает вопросы учета самозанятых граждан и, в определенном смысле, налогообложения некоторых трудноконтролируемых сфер экономической деятельности.

Анализ зарубежного опыта установления и применения упрощенных или сходных систем налогообложения, в первую очередь в государствах - участниках Евразийского экономического союза, показывает наличие широких возможностей для субъектов малого предпринимательства, как являющихся индивидуальными предпринимателями, так и не имеющих такого статуса, для ведения своего бизнеса, в том числе и на основе налоговых систем, предполагающих наличие вмененного дохода.

Указанные системы характеризуются наличием упрощенного учета и упрощенной отчетности, заменой большинства налогов единым налогом, простотой исчисления и уплаты по единым (иногда пониженным) ставкам, а также включением в стоимость патента или иного обязательного платежа взносов на социальное страхование.

Выводы

1. Мониторинг внедрения в Российской Федерации патентной системы налогообложения показывает, что в рассматриваемом периоде (2013 год - текущий период 2018 года) увеличивается количество лиц, применяющих патентную систему налогообложения, и, соответственно, поступления сумм налога в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с данными Отчета по форме № 1-Патент количество индивидуальных предпринимателей, применяющих патентную систему налогообложения, в 2017 году увеличилось по сравнению с 2014 годом в 2,9 раза и составило 287,8 тыс. человек, количество выданных патентов - в 3,1 раза и составило 383,3 тыс. патентов.

Наибольшее увеличение количества индивидуальных предпринимателей и выданных патентов в 2017 году по сравнению с 2014 годом наблюдается в г. Санкт-Петербурге (в 6,5 раза), Республике Дагестан (в 9,0 раза и 8,1 раза, соответственно), Республике Алтай (в 6,55 раза и 6,76 раза), Чеченской Республике (в 8,76 раза и 9,1 раза), Алтайском крае (в 6,05 раза и 6,1 раза), Ленинградской области (в 8,8 раза и 8,9 раза), Воронежской области (в 8,5 раза и 8,1 раза), Тюменской области (в 6,2 раза), Владимирской области (в 6,5 раза и 6,8 раза) и Саратовской области (в 5,8 раза и 6,4 раза).

Вместе с тем выявлены регионы, в которых увеличение количества индивидуальных предпринимателей и выданных патентов незначительно и не превышает 50 %: в Республике Бурятия (на 49,2 % и 45,9 %, соответственно), Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (на 36,2 % и 33,2 %), Республике Саха (Якутия) (14,9 % и 17,2 %), Республике Тыва (10,2 % и 12,8 %), Забайкальском крае (3,2 % и 10,7 %), Республике Коми (количество индивидуальных предпринимателей снижено на 1,3 % при росте выданных патентов на 5,8 %) и Томской области (32,2 % и 2,5 процента).

Поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации характеризуются их ежегодным приростом. Так, в 2014 году по сравнению с 2013 годом (первым годом применения патентной системы налогообложения) поступления налога возросли на 76,3 %, в 2015 году - на 54 %, в 2016 году - на 43 %, в 2017 году - на 48,1 %. За I полугодие 2018 года поступления возросли на 19,9 % по сравнению с аналогичным периодом 2017 года.

За 5 лет существования патентной системы налогообложения (2013-2017 годы) поступления налога, взимаемого в связи с ее применением, в целом по Российской Федерации возросли в 5,75 раза.

Поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, в 2017 году по сравнению с 2013 годом возросли более чем в 7 раз в 10 субъектах Российской Федерации (Владимирская область (7,9 раза), Воронежская область (14,6 раза), Курская область (8,05 раза), г. Москва (9,5 раза), Ленинградская область (10,9 раза), Республика Дагестан (8,4 раза), Краснодарский край (7,3 раза), Саратовская область (7,15 раза), Тюменская область (11,9 раза) и Амурская область (8,3 раза).

Вместе с тем в 2 субъектах Российской Федерации поступления налога в 2017 году ниже аналогичного показателя 2013 года (Карачаево-Черкесская Республика (65,2 %) и Томская область (89,2 %), а в 5 регионах темп роста поступлений не достигает 150 % (Республика Бурятия (124,3 %), Республика Саха (Якутия) (127,1 %), Республика Мордовия (143,8 %), Республика Тыва (144,3 %), Еврейская автономная область (144,6 процента).

В большинстве субъектов Российской Федерации поступления налога, взимаемого в связи с применением патентной системы налогообложения, для доходов местных бюджетов незначительны и не превышают 3 %, за исключением Республики Крым (4,9 % - в налоговых и неналоговых доходах городских округов и 4,7 % - муниципальных районов) и Республики Ингушетия (3,3 % и 5,3 процента).

2. За период 2013-2017 годов основные изменения законодательства в сфере патентной системы налогообложения были связаны с увеличением видов предпринимательской деятельности, по которым возможно применение патентной системы налогообложения, расширением прав субъектов Российской Федерации при установлении на своей территории патентной системы налогообложения, включая право дифференцировать территорию действия патентов по муниципальным образованиям (группам муниципальных образований) и право устанавливать дополнительный перечень видов предпринимательской деятельности, относящихся к бытовым услугам. Кроме того, было предусмотрено право субъектов Российской Федерации вводить «налоговые каникулы» для индивидуальных предпринимателей, впервые зарегистрированных и осуществляющих предпринимательскую деятельность в производственной, социальной и (или) научной сферах, а также в сфере бытовых услуг населению, и продлены сроки уплаты налога по патентной системе налогообложения.

В совокупности указанные изменения были направлены на повышение привлекательности патентной системы налогообложения, расширение возможностей субъектов Российской Федерации по корректировке ее параметров.

3. По сравнению с упрощенной системой налогообложения на основе патента, применяемой с 1 января 2006 года до 1 января 2013 года, действующая патентная система охватывает гораздо больше видов предпринимательской деятельности, в отношении которых предусмотрено ее применение, предоставляет больше прав субъектам Российской Федерации в части дифференцированного подхода к установлению размера потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система, а также право на установление налоговой ставки в размере 0 процентов для индивидуальных предпринимателей, впервые зарегистрированных и осуществляющих предпринимательскую деятельность в производственной, социальной и (или) научной сферах, а также в сфере бытовых услуг населению, непрерывно не более двух налоговых периодов в пределах двух календарных лет («налоговые каникулы»).

Однако действующая система не предполагает уменьшение стоимости патента на величину страховых взносов, уплачиваемых индивидуальным предпринимателем «за себя», что является серьезным препятствием на пути ее массового применения и не позволяет использовать патентную систему как надежный инструмент легализации самозанятых граждан.

4. Выборочный анализ по субъектам Российской Федерации показал, что в регионах, активно реализующих установленное главой 26.5 Налогового кодекса право по установлению потенциально возможного к получению индивидуальным предпринимателем годового дохода по видам предпринимательской деятельности, а также его дифференциации в зависимости от видов деятельности, по территориям действия патентов, способствует большему распространению патентной системы налогообложения (увеличение количества индивидуальных предпринимателей и выданных патентов), чем в субъектах Российской Федерации, существенно не изменявших размер потенциально возможного годового дохода и не вводивших дополнительную дифференциацию. Вместе с тем значительное увеличение потенциально возможного годового дохода негативно отражается на популяризации патентной системы налогообложения.

5. В большинстве случаев работа по популяризации патентной системы налогообложения в субъектах Российской Федерации проводится при непосредственном участии налоговых органов посредством проведения разъяснительной работы в рамках ежегодного «Дня открытых дверей», в центрах поддержки предпринимательства, МФЦ, муниципальных образованиях. В ряде субъектов Российской Федерации развитие патентной системы налогообложения является прерогативой налоговых органов (Ярославская область, Чеченская Республика, Республика Крым).

Несмотря на меры, принимаемые органами власти регионов для побуждения использовать патентную систему налогообложения, существует ряд проблем, которые, по мнению субъектов Российской Федерации, отрицательно влияют на принятие решений индивидуальными предпринимателями о применении указанного режима налогообложения:

- высокий размер страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;

- ограниченная численность (15 человек) наемных работников;

- необходимость получать несколько патентов на каждый вид деятельности или в каждом регионе;

- отсутствие привязки перечня видов предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения, к кодам видов деятельности в соответствии с ОКВЭД;

- необходимость регистрации в налоговых органах в качестве индивидуальных предпринимателей.

Для решения указанных проблем целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в главу 26.5 Налогового кодекса, предусматривающих:

- установление дифференцированного подхода к количеству наемных работников в зависимости от видов предпринимательской деятельности, в отношении которых применяется патентная система налогообложения;

- принятие нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, определяющего перечень кодов видов экономической деятельности в соответствии с ОКВЭД, относящихся к видам предпринимательской деятельности, в отношении которых может применяться патентная система налогообложения;

- предоставление субъектам Российской Федерации права объединять несколько видов предпринимательской деятельности в единый патент.

6. Анализ привлекательности патентной системы налогообложения для самозанятой категории граждан в качестве режима, который мог бы способствовать легализации доходов данной категории граждан посредством сопоставления уровня налоговой нагрузки в условиях применения различных специальных режимов налогообложения, показывает, что при высоком годовом доходе налоговая нагрузка по единому налогу на вмененный доход и патентной системе минимальна, что позволяет говорить о некоторой конкуренции данных систем применительно к индивидуальным предпринимателям.

Однако в случае невысокого дохода соотношение показателей «чистого» дохода при применении различных специальных налоговых режимов изменяется не в пользу патентной системы налогообложения, т.к. сумма страховых взносов занимает основную долю налоговой нагрузки индивидуального предпринимателя.

Кроме того, при сравнении модельной пенсии (с использованием пенсионного калькулятора на сайте Пенсионного фонда Российской Федерации) для мужчины 1979 года рождения со стажем 20 лет, работающего наемным рабочим или являющегося самозанятым, выявлена разница в страховой пенсии в 2 раза не в пользу самозанятого. Столь существенная разница в пенсионном обеспечении наемных работников и самозанятых лиц при условии их одинакового дохода и стажа не способствует их легализации.

С учетом изложенного, в целях легализации самозанятых граждан полагаем возможным модернизировать патентную систему налогообложения исходя из следующего:

- получение патента для самозанятых граждан должно осуществляться без регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, в уведомительном порядке, в том числе с использованием электронных сервисов ФНС России, обеспечивающих идентификацию заявителя, или в многофункциональных центрах;

- ставка налога по патенту для самозанятых граждан должна находиться в диапазоне от 2 % до 4 % с обязательным включением в стоимость патента величины страховых взносов на медицинское и пенсионное обеспечение;

- объем сформированных пенсионных прав лица, работающего на патенте, для самозанятого гражданина должен быть выше величины прожиточного минимума пенсионера в конкретном регионе;

- периодичность уплаты налога должна выбираться самозанятым гражданином самостоятельно в удобной для него форме (ежемесячно или ежеквартально).

Также при создании подходящих условий для легализации граждан следует в первую очередь исходить не из фискальных интересов, а из того, что патент для самозанятых граждан должен быть инструментом их максимальной легализации.

7. Анализ зарубежного опыта установления и применения упрощенных или сходных систем налогообложения, в первую очередь в государствах - участниках Евразийского экономического союза, показывает наличие широких возможностей для субъектов малого предпринимательства, как являющихся индивидуальными предпринимателями, так и не имеющих такого статуса, для ведения своего бизнеса, в том числе и на основе налоговых систем, предполагающих наличие вмененного дохода. Указанные системы характеризуются наличием упрощенного учета и упрощенной отчетности, заменой большинства налогов единым налогом, простотой исчисления и уплатой по единым (иногда пониженным) ставкам, а также включением в стоимость патента или иного обязательного платежа взносов на социальное страхование.

Предложения

1. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации.

2. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.И. ШТОГРИН



ОТЧЕТ        
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка соблюдения требований законодательства
Российской Федерации при осуществлении бюджетного
процесса, целевого и результативного использования
межбюджетных трансфертов (выборочно), а также
эффективности мер, направленных на сокращение объемов
незавершенного строительства в Новгородской области,
в 2016-2017 годах»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 3.12.0.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

Законодательные и нормативные правовые акты, регламентирующие процесс формирования и исполнения бюджета Новгородской области, бюджетная отчетность, первичные и иные документы, подтверждающие операции по учету доходов и расходов областного бюджета;

деятельность органов государственной власти Новгородской области в процессе формирования и исполнения регионального бюджета, а также меры, принимаемые по обеспечению сбалансированности областного бюджета;

отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти Новгородской области в процессе предоставления и использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в том числе в части соблюдения условий их предоставления, установленных бюджетным законодательством и соглашениями;

деятельность органов государственной власти Новгородской области в части использования бюджетных инвестиций, направленных на финансирование объектов капитального строительства Новгородской области, и принятия мер по сокращению объемов незавершенного строительства.

Объекты контрольного мероприятия

Правительство Новгородской области (Новгородская область, г. Великий Новгород), министерство финансов Новгородской области (Новгородская область, г. Великий Новгород), министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новгородской области (Новгородская область, г. Великий Новгород), министерство транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области (Новгородская область, г. Великий Новгород), министерство образования Новгородской области (Новгородская область, г. Великий Новгород), министерство спорта и молодежной политики Новгородской области (Новгородская область, г. Великий Новгород).

Срок проведения контрольного мероприятия: май-июль 2018 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Проверка соблюдения законодательства Российской Федерации при осуществлении бюджетного процесса в Новгородской области, условий соглашений о предоставлении из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и бюджетных кредитов (в том числе по их реструктуризации), заключенных с Министерством финансов Российской Федерации, при исполнении регионального бюджета.

2. Проверка результативности и целевого использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых бюджету Новгородской области (выборочно), в том числе в части соблюдения условий их предоставления, установленных бюджетным законодательством и соглашениями.

3. Анализ объемов бюджетных инвестиций, направленных на финансирование объектов капитального строительства Новгородской области, финансовых вложений в объекты незавершенного строительства, числящихся на балансе государственных заказчиков, и мер, принимаемых органами государственной власти Новгородской области по сокращению объемов и количества объектов незавершенного строительства.

Проверяемый период деятельности: 2016-2017 годы, при необходимости иные периоды.

Краткая информация об объекте контрольного мероприятия

Новгородская область входит в состав Северо-Западного федерального округа и имеет следующее административно-территориальное деление: 142 муниципальных образования, в том числе 1 городской округ, 21 муниципальный район, 19 городских поселений, 101 сельское поселение. Город Великий Новгород является областным административным центром.

Территория Новгородской области составляет 55,3 тыс. кв. км, численность постоянного населения на 1 января 2018 года - 606,5 тыс. человек, в том числе городского населения - 430,5 тыс. человек (70,98 %), сельского - 176,0 тыс. человек (29,02 процента).

Ведущее место в экономике области занимают обрабатывающие производства, среди которых основное место принадлежит химическому, деревообрабатывающему и целлюлозно-бумажному производствам, производству пищевых продуктов, машин и оборудования. Крупнейшие предприятия: ПАО «Акрон», «Демянский завод минеральных вод».

Согласно уставу Новгородской области губернатор Новгородской области является высшим должностным лицом области и возглавляет правительство Новгородской области. Правительство Новгородской области формируется губернатором Новгородской области и является постоянно действующим коллегиальным высшим исполнительным органом государственной власти Новгородской области.

В проверяемом периоде полномочия губернатора Новгородской области осуществляли: до 13 февраля 2017 года - С.Г. Митин, с 14 февраля 2017 года по настоящее время - А.С. Никитин.

Цель 1. Проверка соблюдения законодательства Российской Федерации
при осуществлении бюджетного процесса в Новгородской области,
условий соглашений о предоставлении из федерального бюджета
бюджету субъекта Российской Федерации дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
и бюджетных кредитов (в том числе по их реструктуризации),
заключенных с Министерством финансов Российской Федерации,
при исполнении регионального бюджета

В проверяемом периоде бюджетный процесс в Новгородской области регулировался Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс), областными законами от 3 октября 2008 года № 389-ОЗ «О бюджетном процессе в Новгородской области», от 6 марта 2009 года № 482-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Новгородской области», от 28 декабря 2015 года № 888-ОЗ «Об областном бюджете на 2016 год», от 28 декабря 2016 года № 61-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» и другими федеральными и региональными нормативными правовыми актами.

В 2016 году бюджет Новгородской области исполнен по доходам в сумме 27739,6 млн. рублей, или 99,3 % прогнозных назначений (27921,9 млн. рублей), по расходам - 27757,8 млн. рублей, или 98,6 % уточненных годовых бюджетных назначений (28149,7 млн. рублей), с дефицитом в сумме 18,2 млн. рублей.

В 2017 году бюджет Новгородской области исполнен по доходам в сумме 29441,2 млн. рублей, или 100,7 % прогнозных назначений (29230,1 млн. рублей), по расходам - 29325,6 млн. рублей, или 98 % уточненных годовых бюджетных назначений (29930,1 млн. рублей), с профицитом в сумме 115,6 млн. рублей.

1. В 2016 году по сравнению с 2015 годом доходы областного бюджета в целом увеличились на 3074,7 млн. рублей, или на 12,5 %, в том числе налоговые и неналоговые доходы выросли на 3012,8 млн. рублей, или на 15,5 %, а безвозмездные поступления - на 61,9 млн. рублей, или на 1,2 процента.

В 2017 году доходы областного бюджета увеличились по сравнению с 2016 годом на 1701,6 млн. рублей, или на 6,1 %. При этом налоговые и неналоговые доходы снизились в 2017 году на 1323,2 млн. рублей, или на 5,9 %, а безвозмездные поступления увеличились на 3024,8 млн. рублей, или на 57 процентов.

1.1. В общей сумме доходов областного бюджета, поступивших в 2016 году, доля налоговых доходов составляла 78,7 %, неналоговых доходов - 2,2 %, безвозмездных поступлений - 19,1 %. В 2017 году доля налоговых доходов в общей сумме поступивших доходов снизилась на 9,1 процентного пункта и составила 69,6 %, доля неналоговых доходов практически не изменилась - 2,1 %, безвозмездные поступления составили 28,3 % (рост - на 9,2 процентного пункта).

В 2016 году основными источниками налоговых доходов являлись: налог на прибыль организаций (31,9 %), налог на доходы физических лиц (29,6 %), акцизы по подакцизным товарам (17,7 %), налог на имущество организаций (13 %) и транспортный налог (3,2 процента).

В 2017 году структура налоговых доходов изменилась: налог на прибыль организаций составил 27,8 % общей суммы налогов и сборов, налог на доходы физических лиц - 31,8 %, акцизы по подакцизным товарам - 14,5 %, налог на имущество организаций - 16,9 %, транспортный налог - 3,6 процента.

Снижение доли налога на прибыль организаций в 2017 году по сравнению с 2016 годом на 4,1 процентного пункта и акцизов по подакцизным товарам - на 3,2 процентного пункта обусловлено снижением поступлений по указанным доходным источникам в 2017 году на 18,3 % и на 23 %, соответственно.

Основным источником неналоговых доходов являются штрафы и санкции, доля которых в общем объеме неналоговых доходов составила в 2016 году 39,3 %, в 2017 году - 44,8 %, а также платежи при пользовании природными ресурсами - 33,9 % и 34,9 %, соответственно.

В общем объеме безвозмездных поступлений в доход бюджета Новгородской области основную долю (в 2016 году - 96,6 %, в 2017 году - 99,7 %) составляют средства федерального бюджета.

Доходы бюджета Новгородской области от уплаты налога на прибыль организаций в 2017 году уменьшились на сумму 898,8 млн. рублей за счет единовременной уплаты в 2016 году ПАО «Акрон» налога на прибыль организаций от продажи акций и ценных бумаг в бюджет Новгородской области на сумму 950,0 млн. рублей. В 2017 году аналогичные операции ПАО «Акрон» не проводило.

Кроме того, на доходный потенциал области оказывали влияние такие факторы, как функционирование на территории области предприятий, входящих в консолидированные группы налогоплательщиков, изменение федерального налогового законодательства, предоставление налоговых льгот, образование задолженности по налогам и сборам.

Поступления налога на прибыль от организаций, входящих в консолидированные группы налогоплательщиков (ПАО «Транснефть», ОАО «Сургутнефтегаз», АО «Мегафон-Интернешнл»), снизились в 2017 году на общую сумму 237,4 млн. рублей. Превышение поступлений налога на прибыль организаций в 2017 году по сравнению с 2016 годом в общей сумме 246,6 млн. рублей сложилось только по предприятиям трех консолидированных групп налогоплательщиков: ПАО «Газпром», ООО «Агроаспект» (АО «ТД «Перекресток») и ПАО «Лукойл».

В целом сумма выпадающих доходов бюджета Новгородской области в связи с изменениями федерального законодательства по налогам и сборам составила в 2016 году 45,6 млн. рублей, в 2017 году - 1778,9 млн. рублей.

Изменение федерального законодательства по налогам и сборам в части снижения норматива зачисления налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации (с 88 % в 2016 году до 61 % в 2017 году) оказало влияние на поступление доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты, что привело к снижению доходного потенциала дорожного фонда Новгородской области за счет собственных доходов на 587,5 млн. рублей (на 18,6 процента).

В связи с введением системы «Платон» Федеральным законом от 3 июля 2016 года № 249-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» до 1 января 2019 года установлена льгота по уплате транспортного налога владельцам транспортных средств, имеющих разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн.

При этом транспортный налог подлежит зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации по нормативу 100 %, а внесение платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, - в федеральный бюджет по нормативу 100 %. Сумма выпадающих доходов бюджета Новгородской области от предоставления налоговой льготы по транспортному налогу в отношении указанных транспортных средств составила в 2016 году 45,6 млн. рублей, в 2017 году (оценочно) - 24,9 млн. рублей.

С 2017 года установлены пониженные ставки (до 1 %) по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования и сооружений, являющихся их неотъемлемой технологической частью, в результате выпадающие доходы областного бюджета составили 268,9 млн. рублей.

На период 2017-2020 годов изменены ставки налога на прибыль организаций: сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 17 %, подлежит зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации (ранее - 18 %), по налоговой ставке в размере 3 % - в федеральный бюджет (ранее - 2 процента).

Сумма выпадающих доходов бюджета Новгородской области при уплате налога на прибыль организаций в 2017 году составила 334,0 млн. рублей.

Налоговые льготы, предоставленные налогоплательщикам по платежам в консолидированный бюджет Новгородской области в 2016 и 2017 годах, составили 1596,1 млн. рублей и 1628,1 млн. рублей, соответственно. Наибольшая сумма выпадающих доходов сложилась по налоговым льготам, предоставленным в соответствии с федеральным законодательством, в 2016 году - 72,5 %, в 2017 году - 62,1 процента.

По состоянию на 1 января 2018 года задолженность по налогам и сборам в консолидированный бюджет Новгородской области (без учета задолженности по пеням и налоговым санкциям) составила 1344,2 млн. рублей, что на 503,5 млн. рублей, или на 27,3 %, меньше показателя на 1 января 2017 года. Наибольшую долю задолженности составила недоимка - 74,6 %. Задолженность, приостановленная к взысканию в связи с введением процедур банкротства, уменьшилась на 494,2 млн. рублей (в 3,5 раза) и составила 201,6 млн. рублей.

Так, значительное снижение в течение 2017 года задолженности по налогам и сборам в консолидированный бюджет Новгородской области связано с завершением процедур банкротства по ООО «ЛВЗ Угловский» и со списанием задолженности в размере 526,1 млн. рублей.

По состоянию на 1 января 2018 года задолженность по доходам в бюджет Новгородской области, администрируемым исполнительными органами государственной власти Новгородской области, по сравнению с 2016 годом увеличилась на 52,9 % и составила 197,5 млн. рублей. Значительная доля задолженности (105,8 млн. рублей) приходится на министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области, которым не обеспечено надлежащее исполнение полномочий администратора доходов бюджета, предусмотренных пунктом 2 статьи 1601 Бюджетного кодекса, в части обеспечения контроля за полнотой и своевременностью осуществления платежей в областной бюджет за использование лесов.

1.1.2. Новгородская область характеризуется взвешенным подходом к принятию решений по увеличению расходов бюджета. Так, расходы консолидированного бюджета на 1 января 2018 года выросли по сравнению с показателями за 2016 год на 4,9 %, за 2016 год по сравнению с 2015 годом - на 6,7 % (по Российской Федерации в целом прирост расходов составил, соответственно, 8,8 % и 4,8 %, по Северо-Западному федеральному округу - 9,6 % и 10,5 %). Первоначально утвержденные бюджетные назначения по расходам в течение календарного года Новгородской областью увеличиваются в среднем на 13 %. Исполнение составляет 98 % утвержденных бюджетных назначений.

Приоритетными направлениями расходов являются социально значимые расходы. Наибольший удельный вес в расходах областного бюджета 2017 года составляют расходы на социальную политику - 29,1 % общего объема расходов (в 2016 году - 21,9 %), образование - 21,3 % (в 2016 году - 21,1 %); национальную экономику - 21,2 % (в 2016 году - 20,2 %); здравоохранение - 6,2 % (в 2016 году - 15,1 %) [26] ; жилищно-коммунальное хозяйство - 6 процентов.

В структуре расходов бюджета Новгородской области по видам расходов по состоянию на 1 января 2018 года наибольший удельный вес занимают межбюджетные трансферты. За 2017 год из бюджета Новгородской области перечислено межбюджетных трансфертов в сумме 11266,3 млн. рублей, или 98,5 % уточненной сводной бюджетной росписи (за 2016 год, соответственно, 10208,1 млн. рублей, или 99,6 %). Прирост указанных расходов в 2017 году по сравнению с 2016 годом составил 10,4 процента.

Помимо межбюджетных трансфертов наибольший удельный вес в структуре расходов, произведенных за 2017 год, составляют расходы на предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям - 18 % (на 1 января 2017 года - 17,7 %) и расходы на социальное обеспечение и иные выплаты населению - 15 % (на 1 января 2017 года - 15,5 процента).

В 2016-2017 годах в соответствии со сводной бюджетной росписью бюджетные ассигнования определены 31 главному распорядителю бюджетных средств. Наибольший объем неисполненных бюджетных назначений за 2017 год сложился по департаменту здравоохранения Новгородской области (39,2 % всех неисполненных), за 2016 год - по департаменту транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области (73,7 % всех неисполненных).

Анализ причин неисполнения бюджетных назначений по расходам бюджета Новгородской области показал, что в основном не исполняются бюджетные назначения по закупкам товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд и по капитальным вложениям в объекты государственной (муниципальной) собственности.

Общая сумма неисполненных бюджетных назначений по расходам в 2017 году составила 649,2 млн. рублей, которая в основном сложилась в результате длительности проведения конкурсных процедур, невыполнения поставщиками и подрядчиками своих обязательств по государственным контрактам, несвоевременности представления подтверждающих документов для оплаты, неполного использования отдельных видов субсидий, имеющих заявительный характер предоставления.

В этой связи отмечается, что принятие более эффективных мер административного управления при подготовке к проведению конкурсов, выбору контрагентов, по контролю за исполнением контрактов могло бы способствовать реализации запланированных мероприятий по бюджету в установленные сроки и в пределах предусмотренных средств.

Анализ расходов бюджета Новгородской области на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществленных за счет средств областного бюджета (без учета федеральных средств), показал их рост за три года на 6 % (с 662,2 млн. рублей за 2015 год до 699,9 млн. рублей на 2018 год).

Анализ субсидий, предоставляемых из областного бюджета юридическим лицам, показал, что 64,5 % всех субсидий приходится на организации, осуществляющие деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства (на возмещение недополученных доходов организациям, предоставляющим коммунальные услуги и (или) коммунальные ресурсы по тарифам для населения).

Финансирование расходов бюджетов на капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности в Новгородской области по годам осуществляется неравномерно. Удельный вес указанных расходов меньше чем в Северо-Западном федеральном округе и по России в целом.

В структуре расходов на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям доля средств на выплату заработной платы с начислениями превышает 60 %. Объем расходов ежегодно увеличивается, что связано с повышением заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы в рамках указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. В целом по региону с учетом расходов местных бюджетов доля расходов на оплату труда работников бюджетных и автономных учреждений составляет: в 2016 году - 25,2 %, в 2017 году - 25,6 %, на 2018 год по плану - 27,5 процента.

1.1.3. По итогам исполнения областного бюджета за 2016 год дефицит сложился в сумме 18,3 млн. рублей, или 0,1 % объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений, что соответствует требованиям Бюджетного кодекса. Источник финансирования дефицита - остатки средств на счете бюджета.

За 2017 год бюджет исполнен с профицитом в сумме 115,6 млн. рублей, в основном за счет неисполненных бюджетных назначений по расходам (годовые назначения не исполнены на 649,2 млн. рублей), что позволило увеличить остатки средств на едином счете областного бюджета.

1.1.4. За 2017 год дебиторская задолженность по бюджетной деятельности области увеличилась на 329,4 млн. рублей (на 23 %), кредиторская задолженность - на 1110,9 млн. рублей (на 52,1 процента).

По состоянию на 1 января 2018 года объем дебиторской задолженности составил 1762,6 млн. рублей, кредиторской - 3242,2 млн. рублей.

Основная сумма дебиторской задолженности (87,6 %) и кредиторской задолженности (65,2 %) сложилась по расчетам с плательщиками налоговых и неналоговых доходов, включая всех администраторов доходов.

В 2016-2017 годах отмечается устойчивый рост (почти в 2,5 раза) общего объема дебиторской задолженности областных автономных и бюджетных учреждений (с 417,0 млн. рублей по состоянию на 1 января 2016 года до 1028,8 млн. рублей на 1 января 2018 года).

По субсидиям на выполнение государственного задания сложилась просроченная дебиторская задолженность областных автономных и бюджетных учреждений в сумме 17,5 млн. рублей, основными причинами образования которой являются их недофинансирование в необходимых объемах и нарушение контрагентами сроков при выполнении работ по договорам.

Объем кредиторской задолженности областных автономных и бюджетных учреждений Новгородской области в период 2016-2017 годов существенно не изменился. По состоянию на 1 января 2016 года ее объем составлял 1550,2 млн. рублей, на 1 января 2018 года - 1445,7 млн. рублей, из которых 569,4 млн. рублей - просроченная кредиторская задолженность.

Наибольший объем кредиторской задолженности (74,8 %) числится на балансе областных бюджетных учреждений здравоохранения в части средств по обязательному медицинскому страхованию, просроченная кредиторская задолженность областных бюджетных учреждений здравоохранения составляет 84,3 % всей просроченной кредиторской задолженности областных учреждений.

По информации министерства здравоохранения Новгородской области [27] (далее - министерство здравоохранения области), основными факторами, влияющими на образование просроченной кредиторской задолженности, явились передача в областную собственность в 2012 году муниципальных учреждений здравоохранения с кредиторской задолженностью, дефицит территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи за счет средств областного бюджета в 2015-2017 годах.

В соответствии с Порядком осуществления органами исполнительной власти области функций и полномочий учредителя областного бюджетного учреждения, утвержденным постановлением администрации Новгородской области от 18 марта 2011 года № 95 (далее - Порядок № 95), орган исполнительной власти, осуществляющий функции и полномочия учредителя, определяет предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности областного бюджетного учреждения, превышение которого влечет расторжение трудового договора с руководителем областного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.

В нарушение пункта 4.4 Порядка № 95 министерством здравоохранения области предельно допустимое значение просроченной кредиторской задолженности областных бюджетных учреждений здравоохранения не определено.

Учитывая наличие в 2016-2017 годах просроченной кредиторской задолженности по областным бюджетным учреждениям здравоохранения, министерством здравоохранения области надлежащее осуществление установленных функций и полномочий учредителей областных учреждений не обеспечено.

1.1.5. За 2017 год государственный долг Новгородской области увеличился на 384,8 млн. рублей (на 2,5 %) и по состоянию на 1 января 2018 года составил 15757,2 млн. рублей, или 74,6 % годового объема доходов бюджета Новгородской области без учета объема безвозмездных поступлений.

В 2017 году расходы на обслуживание государственного долга уменьшились по сравнению с 2016 годом на 25,6 %, что связано в основном с проведением мероприятий по минимизации стоимости обслуживания государственного долга (досрочное исполнение обязательств по кредитным договорам (соглашениям), замещение кредитов банков бюджетными кредитами).

Отмечается, что меры, принятые правительством Новгородской области в 2017 году в отношении управления государственным долгом субъекта Российской Федерации, позволят получить экономию по расходам на обслуживание государственного долга в 2018 году в сумме 51,9 млн. рублей, в 2019 году - 15,4 млн. рублей.

Отношение расходов на обслуживание государственного долга к расходам областного бюджета в 2016-2017 годах не превышало 2,8 % и 2 %, соответственно.

В 2016 году доля коммерческих кредитов в общем объеме заимствований составляла 36,3 %, в 2017 году - 31,1 %, доля бюджетных кредитов - 63,7 % и 68,9 %, соответственно.

В 2017 году проведена реструктуризация бюджетных кредитов на общую сумму 9202,4 млн. рублей. Согласно условиям дополнительных соглашений о реструктуризации процентная ставка по реструктуризированной задолженности составляет 0,1 % годовых, погашение задолженности предусмотрено в 2018-2019 годах в размере 5 % суммы задолженности, в 2020 году - 10 %, в 2021-2024 годах - по 20 % суммы задолженности, что позволит сдвинуть сроки погашения бюджетных кредитов и оптимизировать расходы на обслуживание государственного долга области в 2018-2024 годах.

1.2. За 2017 год финансовый результат от мер, установленных соглашением о предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности от 10 февраля 2017 года № 01-01-06/06-19 (далее - Соглашение № 01-01-06/06-19), заключенным губернатором Новгородской области и Минфином России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 1506, составил 521,7 млн. рублей (1,8 % объема бюджета Новгородской области), без учета экономии расходов от замещения коммерческих кредитов бюджетными кредитами - 357,3 млн. рублей.

Правительством Новгородской области в полном объеме не выполнены обязательства, предусмотренные пунктом 2.1.1 Соглашения № 01-01-06/06-19 в части обеспечения роста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Новгородской области на 5,7 % по сравнению с уровнем исполнения 2016 года в сопоставимых условиях (фактически поступление налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета в 2017 году снизилось по сравнению с 2016 годом на 4,1 процента) [28] .

По мнению правительства Новгородской области, наиболее предпочтительным для области является вариант механизма выравнивания бюджетной обеспеченности, предусматривающий стопроцентное распределение объема дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности с учетом результатов инвентаризации расходных полномочий пропорционально дефицитам модельных бюджетов (без учета предоставления целевых трансфертов).

1.3. В ходе контрольного мероприятия на основании реестров расходных обязательств субъекта Российской Федерации [29] проанализировано выполнение органами государственной власти Новгородской области полномочий по предметам ведения Российской Федерации (переданным для исполнения на региональный уровень), совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам ведения субъектов Российской Федерации в отдельных сферах деятельности (далее - полномочия) и проведена оценка достаточности финансовых ресурсов, в том числе предоставленных из федерального бюджета, на обеспечение расходных обязательств, возникающих при их реализации.

Согласно реестру расходных обязательств по оценке региона дополнительная потребность в средствах на выполнение полномочий в 2016 году составила 4475,0 млн. рублей, в 2017 году - 5367,5 млн. рублей.

При этом в ходе контрольного мероприятия установлено, что на выполнение полномочий только в четырех сферах деятельности (здравоохранение, образование, социальная политика и дорожная деятельность) объем дополнительной потребности составляет 3064,8 млн. рублей [30] , что свидетельствует об отсутствии в реестре расходных обязательств объективных сведений, подтверждающих реальную потребность в бюджетных средствах на исполнение расходных обязательств и требует дополнительной методологической доработки.

Дисбаланс между показателями бюджетных ассигнований и необходимой финансовой потребностью на исполнение полномочий, прежде всего, негативно отражается на финансовом обеспечении социально значимых сфер деятельности и снижает качество предоставляемых государственных услуг населению.

1.3.1. Расходные обязательства Новгородской области на исполнение полномочий в сфере «Здравоохранение» принимаются и исполняются в рамках государственной программы Новгородской области «Развитие здравоохранения Новгородской области до 2020 года», утвержденной постановлением правительства Новгородской области от 18 декабря 2014 года № 617, на основе принятых нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в указанной сфере деятельности.

По состоянию на 1 января 2018 года на территории Новгородской области функционируют 230 медицинских организаций, в том числе 54 организации, находящиеся в собственности области, 6 организаций, находящихся в федеральной собственности, и 170 частных медицинских организаций. Из общего количества медицинских организаций 54 организации, или 23,5 %, работают в системе обязательного медицинского страхования (далее - ОМС).

Общий объем расходов бюджета Новгородской области на здравоохранение, включая взносы на обязательное медицинское страхование неработающих граждан (без учета бюджетных инвестиций), в 2016 году составил 4108,9 млн. рублей, в 2017 году - 4192,8 млн. рублей.

Кроме того, в соответствии со статьей 27 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» реализация мероприятий в сфере здравоохранения осуществляется при финансировании за счет субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС) территориальным фондам обязательного медицинского страхования (далее - ТФОМС) на финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при осуществлении переданных в сфере ОМС полномочий с целью реализации его базовой программы, которые в 2016 году составили 5335,4 млн. рублей (исполнение - 99,7 %), в 2017 году - 5646,4 млн. рублей (исполнение с учетом возврата из ФОМС подтвержденного остатка - 100,2 процента).

В целях обеспечения единой системы планирования финансовых ресурсов бюджетов всех уровней и средств ФОМС Правительством Российской Федерации ежегодно утверждаются программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на соответствующий финансовый год (далее - Программа государственных гарантий), в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (далее - территориальная программа).

В 2016 году исполнение территориальных программ в Новгородской области составило 6657,7 млн. рублей (в том числе средства областного бюджета - 1772,0 млн. рублей, средства ОМС - 4885,7 млн. рублей), в 2017 году - 7141,4 млн. рублей (в том числе средства областного бюджета - 1902,5 млн. рублей, средства ОМС - 5238,9 млн. рублей).

Правительством Новгородской области в территориальных программах на 2016, 2017 и 2018 годы (утверждены постановлениями правительства Новгородской области от 19 февраля 2016 года № 56, от 8 февраля 2017 года № 43 и от 29 января 2018 года № 27) в нарушение раздела VII «Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования» ежегодно утверждаемой Правительством Российской Федерации Программы государственных гарантий (постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года № 1382, от 19 декабря 2016 года № 1403 и от 8 декабря 2017 года № 1492) нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств областного бюджета, установлены ниже средних федеральных нормативов, что привело к формированию дефицита финансового обеспечения территориальных программ за счет средств регионального бюджета в 2016 году в сумме 400,2 млн. рублей, в 2017 году - в сумме 243,8 млн. рублей, в 2018 году - в сумме 258,7 млн. рублей. Рост дефицита в 2016 году к уровню 2015 года составил 65 %, в 2017 году снижение дефицита к уровню 2016 года - 39 %, рост дефицита в 2018 году к уровню 2017 года - 6 процентов.

При исполнении территориальных программ фактический дефицит в 2016 году составил 372,5 млн. рублей (рост к уровню 2015 года - 53,7 %), в 2017 году - 225,5 млн. рублей (снижение к уровню 2016 года - 39,5 процента).

Объем финансирования медицинской помощи в Новгородской области в рамках оказания платных медицинских услуг в 2017 году составил 984,2 млн. рублей, в том числе: личные средства граждан - 685,3 млн. рублей (69,6 %), добровольное медицинское страхование - 85,7 млн. рублей (8,7 %), прочие источники - 213,2 млн. рублей (21,7 процента).

В структуре по видам медицинской помощи наибольший удельный вес (44,6 %) занимают платные медицинские услуги, оказанные в амбулаторных условиях. Платная медицинская помощь в связи с заболеваниями составляет 22,4 %, оказанная в стационарных условиях - 15,4 %, в условиях дневного стационара - 2,9 %, прочие виды медицинских и иных услуг - 14,7 процента.

Занижение нормативов финансовых затрат за счет средств областного бюджета привело к недостаточному финансированию медицинской помощи, оказываемой за счет средств областного бюджета, что ограничивает права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи.

В общем объеме расходов на территориальную программу в 2017 году основную долю составляют расходы на оплату труда с начислениями - 62 %, что ниже доли расходов 2016 года на 1,1 процента.

В Новгородской области существует проблема, связанная с недостаточностью медицинских кадров в государственных медицинских организациях. Так, в 2017 году отмечается рост дефицита медицинских кадров: укомплектованность врачебным персоналом составила 89,4 % (в 2016 году - 90,4 %); средним медицинским персоналом - 90,4 % (в 2016 году - 92,9 %); младшим медицинским персоналом - 84,2 % (в 2016 году - 86,7 %). Коэффициент совместительства медицинских работников по сравнению с 2016 годом остался на прежнем уровне и составил в 2017 году: врачей - 1,7, среднего медицинского персонала - 1,4, младшего медицинского персонала - 1,6.

Объемы затрат на исполнение полномочия по уплате страховых взносов на ОМС неработающего населения в Новгородской области в 2016 году составили 2353,2 млн. рублей, в 2017 году - 2403,0 млн. рублей.

По состоянию на 1 апреля 2015 года (используется для расчета страховых взносов на неработающее население на 2016 год) численность неработающего населения в Новгородской области составляла 374268 человек, или 59,2 % общей численности населения, застрахованного в системе ОМС, по состоянию на 1 апреля 2016 года - 382173 человека (60,3 %), на 1 апреля 2017 года - 380466 человек (60,5 процента).

1.3.2. Расходные обязательства Новгородской области в сфере «Образование» принимаются и исполняются в рамках утвержденных региональных государственных программ и на основе принятых нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в указанной сфере деятельности [31] .

По состоянию на 1 января 2018 года на территории Новгородской области функционируют 447 организаций (региональных и муниципальных), оказывающих образовательные услуги, в том числе: 194 дошкольных (включая негосударственные, получающие государственную поддержку), 167 общеобразовательных, 67 дополнительного образования, 19 среднего профессионального образования.

Общий объем расходов бюджета Новгородской области на образование (без учета бюджетных инвестиций) в 2016 году составил 5059,8 млн. рублей, в 2017 году - 5394,5 млн. рублей.

В условиях финансовых ограничений, характерных для Новгородской области, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному управлению в сфере образования, определяет приоритеты в решении проблем в сфере образования. В результате приоритизации в первую очередь обеспечиваются финансами расходные обязательства по оплате труда, которые в общем объеме расходов бюджета на образование в 2016 году составили 82,6 %, в 2017 году - 79,6 процента.

По информации, представленной министерством образования Новгородской области [32] (далее - министерство образования области), дополнительная оценочная расчетная потребность, которая образуется в связи с необходимостью соблюдения требований федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС), обязательных при реализации образовательных программ общего и профессионального образования, в 2017 году составила 1352,5 млн. рублей, в том числе: 999,5 млн. рублей - на исполнение полномочий по обеспечению государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного общего образования (обеспечение муниципальных общеобразовательных организаций учебниками и учебными пособиями, увеличение нормативов финансирования на материальные затраты), 303,6 млн. рублей - на организацию предоставления общего образования и создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, на содержание детей в государственных образовательных организациях (противопожарные мероприятия, установка и обслуживание систем видеонаблюдения, ремонт помещений), 49,4 млн. рублей - на исполнение полномочий по организации предоставления среднего профессионального образования (учебные расходы и материальные затраты, обновление материально-технической базы профессиональных образовательных организаций).

Для реализации полномочий в сфере образования в субъектах Российской Федерации сформирована правовая база, определяющая региональную систему нормативного подушевого финансирования общего и дополнительного образования, которое осуществляется за счет предоставления субвенций местным бюджетам в соответствии с нормами части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) и включает расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

В соответствии с пунктом 2 статьи 99 Федерального закона № 273-ФЗ субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют подушевые нормативы. При этом вопросы определения объема субвенций на федеральном уровне носят рекомендательный характер [33] и находятся в исключительной компетенции субъекта Российской Федерации.

Объем финансирования получения общего и среднего образования в государственных образовательных учреждениях Новгородской области в рамках оказания платных образовательных услуг в 2017 году составил 82,9 млн. рублей, в том числе: по учреждениям общего образования - 5,8 млн. рублей, среднего профессионального образования - 38,9 млн. рублей, дополнительного образования - 17,6 млн. рублей, прочим образовательным учреждениям - 20,6 млн. рублей.

1.3.3. Основной объем полномочий в сфере «Социальная политика» осуществляется в рамках государственных программ Новгородской области «Социальная поддержка граждан в Новгородской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением правительства Новгородской области от 28 октября 2013 года № 319, и «Содействие занятости населения в Новгородской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением правительства Новгородской области от 17 октября 2013 года № 268, на основе принятых нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в указанной сфере деятельности.

По состоянию на 1 января 2018 года на территории Новгородской области функционирует 40 организаций (казенных и автономных учреждений), осуществляющих деятельность в сфере труда и социальной политики, в том числе: 27 комплексных центров социального обслуживания и реабилитации, 13 учреждений стационарного социального обслуживания, предоставляющих различные социальные услуги.

Общий объем расходов бюджета Новгородской области на социальную политику (без учета бюджетных инвестиций) в 2016 году составил 6077,7 млн. рублей, в 2017 году - 8525,5 млн. рублей.

Основная доля расходов приходится на социальное обеспечение населения (2016 год - 60,6 %, 2017 год - 66,1 %), на социальное обслуживание населения - 19,1 % и 14,7 %, на охрану семьи и детства - 18,8 % и 18 %, соответственно.

Расчет потребности в ассигнованиях на социальное обеспечение населения осуществляется исходя из заявленной органами местного самоуправления численности по каждой категории граждан и размера выплат по большинству мероприятий в соответствии с нормативными правовыми актами, принятыми в регионах, а также государственными программами субъектов Российской Федерации [34] . Объем субвенций из федерального бюджета определяется исходя из фактической численности по каждой категорий граждан и размеров социальных выплат, установленных соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации.

По информации министерства труда и социальной защиты населения Новгородской области [35] (далее - минсоцзащиты области), в большинстве случаев средства из региональных и федерального бюджетов выделялись в пределах заявленной потребности.

Вместе с тем отдельные полномочия, касающиеся обеспечения жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети-сироты), в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее - Федеральный закон № 159-ФЗ), ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в соответствии с федеральными законами от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее - Федеральный закон № 5-ФЗ) и от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 181-ФЗ) не исполняются в полном объеме в связи с недостаточностью финансирования, в том числе из федерального бюджета.

1.3.3.1. В 2016 и 2017 годах из федерального бюджета на софинансирование расходов по исполнению полномочий по предоставлению жилых помещений детям-сиротам по договорам найма специализированных жилых помещений выделено 33,7 млн. рублей и 32,8 млн. рублей, соответственно.

Расходы областного бюджета составили в 2016 году 144,1 млн. рублей, в 2017 году - 143,3 млн. рублей, которые в 7-10 раз, соответственно, превышают расходные обязательства региона, предусмотренные соглашениями о предоставлении субсидии, заключенными правительством Новгородской области и Минобрнауки России.

В 2016 году обеспечены жилыми помещениями 188 человек, в том числе во исполнение судебных решений - 155 человек (82,4 %), в 2017 году -182 человека, в том числе во исполнение судебных решений - 145 человек (79,7 процента).

По состоянию на 1 января 2018 года подлежало обеспечению жилыми помещениями 719 человек, у которых право на получение жилого помещения возникло и не реализовано, расчетная потребность в финансовых ресурсах составляет 849,8 млн. рублей, что на 608,6 млн. рублей, или в 3,5 раза, больше предусмотренного объема на 2018 год (241,2 млн. рублей, из которых средства федерального бюджета - 32,7 млн. рублей).

Всего в 2018 году в Новгородской области имеют право на обеспечение жильем 944 гражданина из числа детей-сирот, общая потребность в бюджетных средствах - 906,3 млн. рублей. Объем финансовой помощи, предоставленной из федерального бюджета на исполнение данного полномочия, в 2018 году покрывает лишь незначительную часть потребности в средствах на обеспечение жильем детей-сирот - 3,6 % общей потребности.

В областном бюджете на 2018 год на эти цели запланировано 208,5 млн. рублей. Исходя из уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, установленного для Новгородской области в объеме 77 %, для обеспечения всех детей-сирот, имеющих право на получение жилья в 2018 году, потребность в средствах федерального бюджета составляет 665,1 млн. рублей.

Таким образом, полномочия по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями не исполняются в полном объеме в связи с недостаточностью средств федерального и регионального бюджетов, предусмотренных на указанные цели и, кроме того, в связи с отсутствием требуемого количества жилых помещений на рынке жилья.

Отсутствие резервов областного бюджета для дальнейшего увеличения объемов финансирования и недостаточность объема софинансирования за счет средств федерального бюджета не позволяют государственным органам Новгородской области выполнять требования Федерального закона № 159-ФЗ в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот.

Введение в действие Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» существенно увеличило число граждан, получивших право на обеспечение жилым помещением, в том числе за счет установления дополнительного основания предоставления жилых помещений, согласно которому детям-сиротам предоставляются однократно благоустроенные жилые помещения по договорам найма специализированного жилого помещения в случае, если проживание детей-сирот, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, либо собственниками жилых помещений, в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным.

1.3.3.2. В соответствии с федеральными законами № 5-ФЗ и № 181-ФЗ в Новгородской области за счет средств федерального бюджета в виде предоставления субвенций субъекту Российской Федерации реализуется полномочие по обеспечению жильем ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов (далее - ветераны, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов), вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 января 2005 года. Указанное полномочие передано для осуществления органам государственной власти Новгородской области в соответствии со статьей 282 Федерального закона № 181-ФЗ.

Федеральным законом от 14 декабря 2015 года № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» бюджету Новгородской области предусмотрены субвенции в сумме 19,7 млн. рублей, Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» - 20,3 млн. рублей.

Фактические расходы составили 18,9 млн. рублей и 19,8 млн. рублей, соответственно, что позволило улучшить жилищные условия в 2016 году 31 гражданину из числа ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в 2017 году - 32 гражданам.

По состоянию на 1 января 2016 года на жилищном учете в органах местного самоуправления области состояло 720 граждан из числа ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, на 1 января 2017 года - 629 граждан, на 1 января 2018 года - 597 граждан.

При размере социальной выплаты на 1 гражданина указанной льготной категории в размере 617,2 тыс. рублей расчетная потребность в средствах федерального бюджета на обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет до 1 января 2005 года, составляет 368,5 млн. рублей.

Исходя из численности нуждающихся в улучшении жилищных условий и размера ежегодно предоставляемой субвенции из федерального бюджета на полное обеспечение жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 года, потребуется порядка 25 лет.

Кроме того, учитывая, что расчет размера субвенций производится исходя из 18 кв. м общей площади жилья на каждого гражданина и средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по Новгородской области, утвержденной Минстроем России, незначительный размер средств затрудняет подбор и приобретение жилья гражданами.

За счет предоставляемой социальной поддержки на реализацию мероприятий по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, гражданам указанной категории, не имея дополнительных собственных (кредитных) средств, сложно улучшить свои жилищные условия (в том числе приобрести отдельное благоустроенное жилье) в отдельных населенных пунктах Новгородской области, что приводит к отказу от предложенной субсидии или длительному подбору жилья.

Согласно статье 17 Федерального закона № 181-ФЗ ветераны, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (далее - Жилищный кодекс) на общих основаниях (в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет).

По информации, предоставленной министерством финансов Новгородской области [36] (далее - министерство финансов области), по состоянию на 1 января 2018 года на жилищном учете в органах местного самоуправления Новгородской области состоят 274 гражданина указанной категории.

1.3.4. Решение вопросов в рамках исполнения полномочий в сфере «Дорожное хозяйство» осуществлялось за счет доходных источников, формирующих дорожный фонд Новгородской области (далее - дорожный фонд), созданный в соответствии с областным законом от 31 октября 2011 года № 1087-ОЗ «О дорожном фонде Новгородской области».

В 2016 году исполнение дорожного фонда по доходам составило 3633,4 млн. рублей (или 97,5 % прогнозных назначений), в 2017 году - 4162,5 млн. рублей (102,2 %), исполнение по расходам - 3530,1 млн. рублей и 3825,7 млн. рублей, соответственно.

В нарушение пункта 4 статьи 1794 Бюджетного кодекса, в соответствии с которым бюджетные ассигнования дорожного фонда субъекта Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации в очередном финансовом году, минфином области бюджетные ассигнования дорожного фонда на 2017 и 2018 год не были увеличены на сумму неиспользованных средств, которые в 2016 году составили 103,3 млн. рублей, в 2017 году - 336,8 млн. рублей. Указанные средства направлялись на текущие расходы областного бюджета.

Основную часть доходов дорожного фонда составляют доходы от уплаты акцизов на нефтепродукты, их доля в объеме собственных доходов дорожного фонда составила в 2016 году 77,5 %, в 2017 году - 70,3 процента.

На доходность дорожного фонда существенное влияние оказывает финансовая помощь из федерального бюджета. Межбюджетные трансферты, предоставленные в целях финансового обеспечения региональных программ в сфере дорожного хозяйства, составили в 2016 году 469,6 млн. рублей, в 2017 году - 1462,5 млн. рублей, их доля в общем объеме доходов дорожного фонда - 12,8 % и 35,1 %, соответственно.

В перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Новгородской области (далее - автомобильные дороги), утвержденный постановлением администрации Новгородской области от 1 июня 2010 года № 243, включены 995 автомобильных дорог протяженностью 8,4 тыс. км, мостовые сооружения и путепроводы в количестве 479 сооружений общей протяженностью 22,0 тыс. пог. м. Балансовая стоимость указанных дорожных объектов и сооружений составляет 24806,0 млн. рублей, остаточная - 12518,8 млн. рублей.

Согласно типовой инструкции по техническому учету и паспортизации автомобильных дорог общего пользования (ВСН 1-83), утвержденной Министерством автомобильных дорог РСФСР 5 февраля 1982 года, в целях получения данных о наличии автомобильных дорог и дорожных сооружений, об их протяженности и о техническом состоянии для рационального планирования работ по их строительству, реконструкции, ремонту и содержанию все автомобильные дороги общего пользования подлежат техническому учету и паспортизации. Техническая паспортизация автомобильных дорог проводится один раз в 10 лет или при необходимости (в том числе при изменении технических характеристик дороги).

Из 995 автомобильных дорог, обновлены технические паспорта на 477 автомобильных дорог протяженностью 4,6 тыс. км, требуется обновить и провести техническую паспортизацию 518 автомобильных дорог общей протяженностью 3,8 тыс. км (из них отсутствуют технические паспорта на 6 дорог протяженностью 13,4 километра).

В соответствии с положениями Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», который регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету согласно указанному Федеральному закону, на государственный кадастровый учет поставлены 248 автомобильных дорог (24,9 %) и 2452 земельных участка, занимаемых полосой отвода 956 автомобильных дорог, зарегистрировано право собственности Новгородской области и право оперативного управления государственного областного казенного учреждения «Новгородавтодор» на 171 автомобильную дорогу протяженностью 2,3 тыс. км, право собственности Новгородской области на 1870 земельных участков общей площадью 10 тыс. га, право постоянного (бессрочного) пользования на 571 земельный участок общей площадью 4,1 тыс. гектаров.

По информации министерства транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области [37] (далее - министерство транспорта области), для завершения работ по проведению паспортизации автомобильных дорог, оформлению вещных прав на автомобильные дороги и земельные участки, занимаемые полосой отвода автомобильных дорог, расчетная потребность в финансовых ресурсах составит 278,5 млн. рублей (расчетно, исходя из средней стоимости работ за 1 километр).

В целях совершенствования нормативно-технической базы дорожного хозяйства в сфере обеспечения работ по диагностике и применения методов оценки состояния автомобильных дорог, а также использования результатов оценки для принятия оптимальных управленческих решений на стадии планирования и оценки эффективности дорожно-ремонтных работ распоряжением Минтранса России от 3 октября 2002 года № ИС-840-р утверждены Правила диагностики и оценки состояния автомобильных дорог (ОДН 218.0.006-2002), рекомендованные для применения на всех дорогах общего пользования Российской Федерации с 15 октября 2002 года.

Нормативы финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Новгородской области и правила расчета размера бюджетных ассигнований из областного бюджета, предусматриваемых на указанные цели, утверждены постановлением администрации Новгородской области от 10 ноября 2009 года № 398 «О нормативах финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и Правилах их расчета». Нормативы финансовых затрат рассчитываются государственным областным казенным учреждением «Новгородавтодор» в зависимости от категории автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и индекса-дефлятора на соответствующий год.

Фактически бюджетная обеспеченность составила в 2016 году 7,2 % расчетной потребности (30614,1 млн. рублей), в 2017 году - 4,3 % (31180,7 млн. рублей), в 2018 году - 5,4 % (32265,0 млн. рублей), общий дефицит средств на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог - 28436,5 млн. рублей, 29846,4 млн. рублей и 30511,0 млн. рублей, соответственно.

Фактические расходы на капитальный ремонт, ремонт и содержание 1 км автомобильных дорог в среднем за 2016 год составили 6 % установленной потребности, за 2017 год - 2,1 % от установленного объема средств, на 2018 год указанный показатель составит 4,5 процента.

Информация об автомобильных дорогах в разрезе категорий и типов покрытий, о мостовых сооружениях и путепроводах в разрезе конструктива, а также информация о финансовой обеспеченности работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог приведена в приложении № 1 к отчету о результатах контрольного мероприятия (приложения в Бюллетене не публикуются).

1.3.5. В сфере «Строительство» органами государственной власти Новгородской области принимались и исполнялись расходные обязательства в рамках реализации государственных программ Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» (далее - Указ № 600) [38] .

1.3.5.1. В целях реализации Указа № 600 в рамках исполнения Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее - Федеральный закон № 185-ФЗ) на территории Новгородской области реализовалась региональная адресная программа «Переселение граждан, проживающих на территории Новгородской области, из аварийного жилищного фонда в 2013-2017 годах», утвержденная постановлением администрации Новгородской области от 30 апреля 2013 года № 282 (далее - адресная программа).

Объем финансирования адресной программы (с учетом изменений) составил 1620,0 млн. рублей, в том числе: средства государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд ЖКХ) - 744,4 млн. рублей (46 %), средства областного бюджета - 854,5 млн. рублей (52,7 %), средства муниципальных образований - 21,1 млн. рублей (1,3 процента).

В соответствии с решением правления Фонда ЖКХ (протокол от 20 октября 2017 года № 795) обязательства, принятые Новгородской областью в соответствии с пунктом 910 части 1 статьи 14 Федерального закона № 185-ФЗ, признаны выполненными. До 1 сентября в Новгородской области переселены 2963 человека, расселено 52,07 тыс. кв. м аварийного жилищного фонда.

Из 199 аварийных многоквартирных домов (далее - МКД), подлежащих сносу, снесено 132 МКД. Снос аварийных МКД отнесен к компетенции муниципальных образований, темпы сноса связаны с наличием средств на указанные цели в местных бюджетах.

Согласно Методическим рекомендациям по порядку формирования и ведения субъектами Российской Федерации реестров многоквартирных и жилых домов, признанных аварийными, утвержденным приказом Минстроя России от 30 июля 2015 года № 536/пр, в автоматизированной информационной системе «Реформа ЖКХ» 2.0, разработанной Фондом ЖКХ, регионами формируется реестр сведений об аварийном жилищном фонде, признанном таковым после 1 января 2012 года, согласно которому в Новгородской области признаны аварийными и подлежащими сносу 272 МКД общей площадью жилых помещений 78,32 тыс. кв. м, в которых проживают 3695 человек. Предполагаемая стоимость расселения указанных домов составляет 2685,5 млн. рублей (из расчета стоимости 1 кв. м жилья, установленной Минстроем России для Новгородской области, в сумме 34,29 тыс. рублей).

1.3.5.2. В рамках исполнения Указа № 600, пункта 11 Перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева по итогам социального форума «Эффективная социальная политика: новые решения» в г. Санкт-Петербурге 25 марта 2016 года (далее - Перечень поручений), в соответствии с областным законом от 27 апреля 2015 года № 763-ОЗ «О предоставлении земельных участков на территории Новгородской области» в Новгородской области проводятся мероприятия по предоставлению земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, а также по обеспечению указанных земельных участков необходимой инфраструктурой.

По состоянию на 1 мая 2018 года из 2656 многодетных семей, обратившихся с заявлением о предоставлении земельного участка, обеспечена 2171 семья (81,7 процента).

Из 22 муниципальных образований области (21 муниципальный район и городской округ Великий Новгород) в 12 муниципальных образованиях земельные участки предоставлены всем многодетным семьям, изъявившим желание в их получении, в 8 муниципальных образованиях - более 70 процентов.

Наиболее дефицитным муниципальным образованием в части предоставления земельных участков является городской округ Великий Новгород, где процент обеспеченности составляет 52,6 процента.

Учитывая отсутствие свободных земельных участков на территории Великого Новгорода, вопрос предоставления земельных участков гражданам решается за счет территорий иных муниципальных районов Новгородской области. Губернатором Новгородской области 25 апреля 2018 года утвержден План мероприятий («дорожная карта») по подготовке к предоставлению многодетным семьям земельных участков, расположенных на территории Борковского сельского поселения Новгородского муниципального района, находящихся в собственности Российской Федерации, полномочия по распоряжению которыми переданы Новгородской области.

Показатель обеспечения земельных участков необходимой инфраструктурой в регионе не достигнут, что создает риск невыполнения Перечня поручений в части устранения очереди многодетных семей на обеспечение земельными участками с подведенной инфраструктурой в течение 3 лет (пункт 11 Перечня поручений).

Из предоставленных земельных участков полностью инженерной инфраструктурой не обеспечен ни один участок. Частично обеспечены инфраструктурой 1379 участков, из них: электроснабжением - 911 участков, водоснабжением (в том числе колодцы) - 282 участка, газоснабжением - 130 участков, подъездными дорогами (грунтовыми, асфальтированными) - 1238 участков.

В соответствии с пунктом 61 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решение вопроса комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры находится в компетенции органов местного самоуправления. Отсутствие необходимого объема денежных средств не только на строительство самой инженерной инфраструктуры, но и на разработку проектно-сметной документации не позволяет муниципальным образованиям участвовать в федеральных и региональных государственных программах, в рамках которых предусмотрено софинансирование строительства инженерной инфраструктуры.

В 2016-2017 годах из областного бюджета на реализацию мероприятий по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой были предоставлены средства в сумме 45,0 млн. рублей (в 2016 году - 37,6 млн. рублей, в 2017 году - 7,4 млн. рублей) на организацию электроснабжения, на строительство автомобильных и внутриплощадочных дорог.

1.3.6. В сфере «Жилищно-коммунальное хозяйство» государственными органами Новгородской области осуществляются полномочия по тарифному регулированию предоставления коммунальных услуг и финансовому обеспечению текущей деятельности специализированной некоммерческой организации «Региональный фонд капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Новгородской области».

1.3.6.1 . В рамках тарифного регулирования, ограничивающего рост тарифов, из бюджета Новгородской области всем организациям области, предоставляющим коммунальные услуги и (или) коммунальные ресурсы по тарифам для населения, возмещаются недополученные доходы в связи с разницей между утвержденным тарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты организаций.

В 2016-2017 годах расходы областного бюджета составили 2084,6 млн. рублей, в том числе: 437,4 млн. рублей - организациям, предоставляющим коммунальные услуги холодного водоснабжения, водоотведения по тарифам для населения (в 2016 году - 202,6 млн. рублей, в 2017 году - 234,8 млн. рублей), 1647,2 млн. рублей - организациям, предоставляющим коммунальные услуги теплоснабжения, горячего водоснабжения по тарифам для населения (в 2016 году - 846,5 млн. рублей, в 2017 году - 800,7 млн. рублей).

1.3.6.2. В соответствии со статьей 178 Жилищного кодекса в целях осуществления деятельности, направленной на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в МКД, в Новгородской области создан региональный оператор (постановление правительства Новгородской области от 17 октября 2013 года № 263 «О создании специализированной некоммерческой организации «Региональный фонд капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Новгородской области»), финансовое обеспечение текущей деятельности которого обеспечивается за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации путем предоставления имущественного взноса (в 2016 году - 43,7 млн. рублей, в 2017 году - 43,5 млн. рублей).

Статьей 191 Жилищного кодекса предусмотрено, что финансирование услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в МКД может осуществляться с применением мер финансовой поддержки, предоставляемой за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в порядке и на условиях, которые предусмотрены законами субъектов Российской Федерации.

В Новгородской области вопросы организации проведения капитального ремонта в МКД регламентированы областным законом от 3 июля 2013 года № 291-ОЗ «О региональной системе капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Новгородской области» и постановлением правительства Новгородской области от 3 февраля 2014 года № 46 «Об утверждении региональной Программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Новгородской области, на 2014-2043 годы».

С прекращением оказания поддержки за счет средств Фонда ЖКХ на капитальный ремонт государственная поддержка мероприятий региональных программ капитального ремонта общего имущества в МКД с 2016 года в области не осуществляется.

Цель 2. Проверка результативности и целевого использования
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета,
предоставляемых бюджету Новгородской области (выборочно),
в том числе в части соблюдения условий их предоставления,
установленных бюджетным законодательством и соглашениями

2.1. Общий объем межбюджетных трансфертов, поступивших в бюджет Новгородской области из федерального бюджета, в 2016 году составил 5297,4 млн. рублей, в 2017 году - 8306,8 млн. рублей.

По соглашениям, заключенным с федеральными органами исполнительной власти, из федерального бюджета в 2016 году получены субсидии на софинансирование расходов областного бюджета в сумме 1861,5 млн. рублей, иные межбюджетные трансферты - в сумме 601,7 млн. рублей, в 2017 году - 2068,3 млн. рублей и 1818,8 млн. рублей, соответственно.

С 2016 года предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации, имеющих целевое значение, осуществляется в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств, в соответствии с Порядком организации работы территориальных органов Федерального казначейства по осуществлению полномочий получателя средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, утвержденным приказом Казначейства России от 18 июня 2012 года № 238 [39] .

Следует отметить, что механизм финансирования, установленный указанным Порядком, привел к значительному сокращению остатков неиспользованных средств федерального бюджета на единых счетах областного и местных бюджетов (на 1 января 2017 года - 54,8 млн. рублей, на 1 января 2018 года - 21,1 млн. рублей).

Выборочной проверкой результативности и целевого использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета отдельными главными распорядителями бюджетных средств Новгородской области (министерством образования области, министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новгородской области [40] (далее - министерство строительства области), министерством транспорта области, министерством спорта и молодежной политики Новгородской области [41] (далее - министерство спорта области) установлено следующее.

Основной объем средств федерального бюджета указанными главными распорядителями бюджетных средств перечислялся муниципальным образованиям в порядке межбюджетных отношений или подведомственным областным учреждениям в порядке предоставления субсидий на иные цели.

Из 3351,0 млн. рублей муниципальным образованиям перечислено 1776,0 млн. рублей, подведомственным областным (казенным) учреждениям - 1468,4 млн. рублей.

2.2. В 2016-2017 годах Минобрнауки России с правительством Новгородской области заключены соглашения на предоставление субсидий из федерального бюджета (от 15 июня 2016 года № 08.G12.24.0041, от 18 февраля 2017 года № 074-08-464) на общую сумму 1146,8 млн. рублей на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 295 (в редакции от 31 марта 2017 года) [42] .

В 2017 году Минспортом России и правительством Новгородской области заключено соглашение на предоставление субсидий из федерального бюджета (от 16 февраля 2017 года № 777-09-150) на сумму 129,7 млн. рублей на реализацию мероприятия «Строительство и реконструкция в субъектах Российской Федерации (в том числе в образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы) малобюджетных физкультурно-спортивных объектов шаговой доступности» федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2015 года № 30.

Согласно указанным соглашениям с участием финансовой поддержки из федерального бюджета планировалось построить в Великом Новгороде две школы на 1350 мест: в 2016 году объект «Школа по адресу: Великий Новгород, ул. Большая Московская, д. 126» (далее - Школа № 126), в 2017 году - объект «Школа на 1350 мест по адресу: Великий Новгород, ул. Белорусская, квартал 147» (далее - Школа № 147), в Чудовском муниципальном районе - физкультурно-оздоровительный комплекс по адресу: Новгородская область, г. Чудово, ул. Оплеснина, д. 3а.

В соответствии с проектной документацией продолжительность строительства зданий школ составляет 18 месяцев (положительные заключения государственной экспертизы от 21 января 2016 года № 53-1-1-3-0012-16, от 28 февраля 2017 года № 53-1-С-0012-17), физкультурно-оздоровительного комплекса (далее - ФОК) - 15 месяцев (положительное заключение государственной экспертизы от 17 октября 2016 года № 3-1-1-3-0161-16).

Вместе с тем соглашениями предусмотрено, что срок строительства Школы № 126 составляет 5 месяцев, школы № 147 - 8 месяцев, ФОК - 5 месяцев.

Заключение соглашений, предусматривающих завершение запланированных мероприятий до конца года, в котором они были заключены, свидетельствует о принятии заведомо невыполнимых на отчетные даты (31 декабря 2016 года и 31 декабря 2017 года) обязательств Новгородской областью, что привело к недостижению показателей результативности при строительстве школ и физкультурно-оздоровительного комплекса.

Кроме того, существенное сокращение срока строительства объектов оказывает негативное влияние на качество выполнения работ, что может отразиться на безопасности объекта с массовым пребыванием людей, в том числе детей.

В 2016 году Школа № 126 в эксплуатацию не введена, по состоянию на 31 декабря 2016 года общестроительные работы были выполнены на 83 % законтрактованных обязательств, значение целевого показателя результативности «Количество новых мест в общеобразовательных организациях субъектов Российской Федерации - 1350», установленное соглашением от 15 июня 2016 года № 08.G12.24.0041, не достигнуто.

Фактически Школа № 126 введена в эксплуатацию в 2017 году (акт приемки законченного строительством объекта от 25 мая 2017 года № 1, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию от 31 мая 2017 года).

При этом министерством образования области в Минобрнауки России направлена отчетность об использовании субсидии (письмо от 17 марта 2017 года № ОН-1618-И), где указана недостоверная информация по показателю результативности «Количество новых мест в общеобразовательных организациях Новгородской области» - введено 1350 новых мест [43] .

В 2017 году не была введена в эксплуатацию Школа № 147, по состоянию на 31 декабря 2017 года общестроительные работы выполнены на 72 %, значение целевого показателя результативности «Количество новых мест в общеобразовательных организациях субъекта Российской Федерации - 1350», установленное соглашением от 18 февраля 2017 года № 074-08-464, не достигнуто.

Также не было завершено строительство ФОК. Согласно отчету министерства спорта области, представленному в Минспорт России, значения показателей результативности, установленные приложением № 1 к соглашению от 16 февраля 2017 года № 777-09-150, не достигнуты: фактическое значение показателя «Единовременная пропускная способность объектов спорта, введенных в эксплуатацию» составило 0 человек (при установленных 50), значение показателя «Уровень технической готовности спортивного объекта, достигнутый в результате использования субсидии» - 22,6 % (при установленных - 100 процентов).

В соответствии с пунктом 20 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999 (далее - Правила № 999), основанием для освобождения субъектов Российской Федерации от применения мер ответственности, предусмотренных пунктом 16 настоящих Правил, является документально подтвержденное наступление обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих исполнению соответствующих обязательств.

Правительством Новгородской области в качестве обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих исполнению соответствующих обязательств, в Минфин России и Минэкономразвития России представлена информация Новгородского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - филиала федерального государственного бюджетного учреждения «Северо-Западное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (письма от 23 марта 2018 года № АГ-13/2289-и и от 30 марта 2018 года № 388) о неблагоприятных погодных условиях в виде сильных осадков (проливных дождей) с июня по октябрь 2017 года, что явилось основанием включения Правительством Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 мая 2018 года № 1070-р) Новгородской области в перечень субъектов Российской Федерации, которые освобождены от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 Правил № 999.

При этом согласно определению Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2015 года № 3210-ЭС15-1099 указанные обстоятельства не могут быть приняты в качестве подтверждения наступления обстоятельств непреодолимой силы, так как дождь не обладает признаком чрезвычайности, поскольку является повторяющимся природным явлением, в силу чего не может быть квалифицирован как непреодолимая сила.

Кроме того, по информации Главного управления МЧС России по Новгородской области, представленной по запросу Счетной палаты Российской Федерации от 21 мая 2018 года № 13-02-288/13-01, на территории г. Великого Новгорода в 2017 году чрезвычайные ситуации не зарегистрированы (письмо от 22 мая 2018 года № 2721-9-1-3).

Учитывая, что Правилами № 999 не установлен исчерпывающий перечень ситуаций, относящихся к чрезвычайным и непреодолимым, решения об освобождении субъекта Российской Федерации от применения мер ответственности принимаются по усмотрению федеральных органов исполнительной власти.

В этой связи, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, представляется целесообразным предложить Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении изменений в пункт 20 Правил № 999 в части установления исчерпывающего перечня чрезвычайных и непреодолимых ситуаций, препятствующих исполнению соответствующих обязательств, при возникновении которых субъекты Российской Федерации освобождаются от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 настоящих Правил.

2.3. Выявленные в ходе контрольного мероприятия нарушения и недостатки свидетельствуют о ненадлежащем исполнении главными распорядителями бюджетных средств полномочий, предусмотренных подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса, в части отсутствия должного контроля со стороны министерства образования области, министерства спорта области и министерства строительства области за деятельностью подведомственных организаций и органов местного самоуправления при использовании ими средств межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий, источником которых являются средства федерального бюджета.

2.3.1 Министерством спорта области и администрацией Чудовского муниципального района было заключено соглашение от 26 мая 2017 года б/н о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджету Чудовского муниципального района на строительство физкультурно-оздоровительного комплекса (далее - соглашение от 26 мая 2017 года) в сумме 55,1 млн. рублей (из них средства федерального бюджета - 25,0 млн. рублей, объем расходного обязательства за счет средств местного бюджета - 0,11 млн. рублей).

Строительство ФОК осуществляется в рамках муниципального контракта от 18 июля 2017 года № 0150300005817000028-0109625-01 (далее - муниципальный контракт № 0109625-01), заключенного администрацией Чудовского муниципального района (заказчик) и ООО «НКМ-СТРОЙ» (подрядчик), на сумму 50,9 млн. рублей, со сроком исполнения - 20 декабря 2017 года. Дополнительным соглашением от 27 декабря 2017 года № 2 к указанному муниципальному контракту права и обязанности заказчика переданы муниципальному автономному учреждению «Дворец спорта «Молодежный».

Обстоятельства, не позволяющие завершить строительство объекта в сроки, установленные муниципальным контрактом № 0109625-01 (нереальные сроки строительства (5 месяцев), необходимость выполнения дополнительных работ, превышающих объемы работ в сметной документации), урегулированы заказчиком и подрядчиком в судебном порядке (решение Арбитражного суда Новгородской области от 15 марта 2018 года об изменении конечного срока выполнения работ - не позднее 20 июня 2018 года).

В нарушение пункта 17 Порядка распределения в 2017 году субсидии бюджету муниципального района на софинансирование расходов по строительству и реконструкции (в том числе в образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы) малобюджетных физкультурно-спортивных объектов шаговой доступности, являющегося приложением № 3 к государственной программе Новгородской области «Развитие физической культуры и спорта на территории Новгородской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением правительства Новгородской области от 28 октября 2013 года № 320, пункта 2.3.7 соглашения от 26 мая 2017 года, министерством спорта области в связи с несоблюдением графика выполнения мероприятий и неустранением указанных нарушений в срок до 1 марта 2018 года меры ответственности в виде взыскания в доход областного бюджета суммы в размере 10 % объема субсидии (5,5 млн. рублей) к Чудовскому муниципальному району не применялись.

Кроме того, в результате принятия администрацией Чудовского муниципального района ненадлежащего качества разработанной проектно-сметной документации по строительству физкультурно-оздоровительного комплекса [44] было заключено с ООО «НКМ-СТРОЙ» дополнительное соглашение от 22 августа 2017 года № 1 к муниципальному контракту № 0109625-01, предусматривающее выполнение подрядчиком дополнительных работ по выносу электрического кабеля из пятна застройки, не предусмотренных проектно-сметной документацией, и увеличение суммы контракта на 5,1 млн. рублей, оплата которых была осуществлена за счет межбюджетной субсидии, источником которой, в том числе, являлись средства федерального бюджета.

По состоянию на 1 апреля 2018 года техническая готовность ФОК составила 32,5 процента.

2.3.2 . Министерством образования области и администрацией города Великого Новгорода были заключены соглашения от 27 июня 2016 года № 169 (далее - соглашение № 169) о предоставлении субсидии в сумме 739,3 млн. рублей (из них средства федерального бюджета - 605,0 млн. рублей; объем расходного обязательства за счет средств местного бюджета - 125,0 млн. рублей) на строительство Школы № 126; от 18 мая 2017 года № 201 (далее - соглашение № 201) о предоставлении субсидии в сумме 800,0 млн. рублей (из них средства федерального бюджета - 541,8 млн. рублей; объем расходного обязательства за счет средств местного бюджета - 0,26 млн. рублей) на строительство Школы № 147.

Строительство Школы № 126 осуществлялось в рамках муниципального контракта от 14 июня 2016 года № 0350300011816000056-0177316-01 (далее - муниципальный контракт № 0177316-01), заключенного комитетом по образованию администрации города Великого Новгорода (далее - комитет по образованию, заказчик) и ООО «Строительный трест № 45» (подрядчик), на сумму 727,7 млн. рублей со сроком окончания работ не позднее 26 декабря 2016 года. Согласно пункту 2.2.3 указанного муниципального контракта дата получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является моментом завершения работ по контракту.

Обстоятельства, не позволяющие завершить строительство объекта в сроки, установленные муниципальным контрактом № 0177316-01 (нереальные сроки строительства (6,5 месяца), срыв срока передачи подрядчику строительной площадки, необходимость выполнения дополнительных работ, превышающих объемы работ по сметной документации, изменение номенклатуры и количества технологического оборудования), урегулированы путем заключения мирового соглашения между заказчиком и подрядчиком об изменении окончания срока выполнения работ - не позднее 31 мая 2017 года (определение Арбитражного суда Новгородской области от 20 января 2017 года).

Комитетом по образованию после завершения выполнения работ по муниципальному контракту № 0177316-01, заключенному с ООО «Строительный трест № 45» (акт приемки законченного строительством, реконструированного объекта капитального строительства от 25 мая 2017 года), и ввода в эксплуатацию объекта Школа № 126 (разрешение на ввод выдано администрацией города Великого Новгорода 31 мая 2017 года) в нарушение части 5 статьи 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) без использования конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей) были заключены два дополнительных соглашения (от 3 октября 2017 года № 5 и от 22 января 2018 года № 6) к муниципальному контракту № 0177316-01 на общую сумму 23,0 млн. рублей.

Согласно пункту 1 статьи 424 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон.

В соответствии со статьей 408 Гражданского кодекса обязательства сторон прекращаются в связи с их исполнением.

Поскольку по муниципальному контракту № 0177316-01 обязательства сторон исполнены, правовые основания для увеличения цены указанного контракта, прекратившего свое действие, отсутствовали.

По состоянию на 22 мая 2018 года (через год после сдачи объекта в эксплуатацию) комитетом по образованию расчеты с ООО «Строительный трест № 45» не завершены, кредиторская задолженность перед подрядчиком составляет 13,4 млн. рублей, не выполнены строительные работы на сумму 7,4 млн. рублей по декоративному ограждению лестниц, необходимые для безопасной эксплуатации здания школы.

Строительство Школы № 147 осуществлялось в рамках муниципального контракта от 26 апреля 2017 года № 0350300011817000029 (далее - муниципальный контракт от 26 апреля 2017 года), заключенного муниципальным казенным учреждением Великого Новгорода «Управление капитального строительства» (далее - МКУ «УКС», заказчик) и ООО «Трест-2» (подрядчик), на сумму 831,9 млн. рублей (с учетом дополнительных соглашений в связи с необходимостью проведения дополнительного объема работ цена контракта увеличена на 10 %) со сроком окончания работ не позднее 25 декабря 2017 года.

Обстоятельства, не позволяющие завершить строительство объекта в сроки, установленные муниципальным контрактом от 26 апреля 2017 года (нереальные сроки строительства (8 месяцев), срыв срока передачи строительной площадки, несвоевременное решение заказчиком вопроса по переносу сетей канализации из пятна застройки, недостатки проектной документации и ее несвоевременная передача подрядчику, а также неблагоприятные погодные условия), урегулированы заказчиком и подрядчиком в судебном порядке (решение Арбитражного суда Новгородской области от 12 декабря 2017 года об изменении окончания срока выполнения работ - не позднее 31 мая 2018 года).

В срок, установленный муниципальным контрактом от 26 апреля 2017 года (31 мая 2018 года), Школа № 147 в эксплуатацию не введена, строительные работы выполнены на 87,2 % законтрактованных обязательств, неотработанный аванс составляет 66,6 млн. рублей.

При строительстве Школы № 147 МКУ «УКС» нарушены отдельные положения Федерального закона № 44-ФЗ:

часть 2 статьи 34, часть 1 статьи 95 - дополнительным соглашением от 28 декабря 2017 года № 4 к муниципальному контракту от 26 апреля 2017 года изменены его существенные условия в части авансирования работ в сумме 215,0 млн. рублей (перечислены ООО «Трест-2» 28 декабря 2017 года);

часть 3 статьи 96 - срок действия банковской гарантии от 25 апреля 2017 года № 445057 (до 31 января 2018 года), выданной ПАО «Совкомбанк», который должен превышать срок действия контракта не менее чем на месяц, не продлевался, строительство объекта с 1 февраля 2018 года осуществлялось при отсутствии обеспечения исполнения муниципального контракта.

2.3 .3. В 2016 году министерством образования области в доход федерального бюджета возвращены средства субсидии на модернизацию региональных систем дошкольного образования подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы в сумме 13,5 млн. рублей, поступившие из федерального бюджета в рамках соглашения от 27 апреля 2015 года № 08.Т07.24.0802, заключенного Минобрнауки России и правительством Новгородской области (далее - соглашение № 08.Т07.24.0802), и не использованные на приобретение здания в г. Боровичи с целью открытия в нем детского сада, что повлекло неисполнение обязательств по показателю результативности использования субсидии по количеству введенных мест (плановый показатель - 1085 мест, фактический - 1070).

В связи с недостижением правительством Новгородской области показателя результативности использования субсидии имеются основания для применения мер ответственности, установленные пунктами 16 и 19 Правил № 999 и пунктом 2.3.18 соглашения № 08.Т07.24.0802.

Минобрнауки России письмом от 9 ноября 2016 года № ОВ-185/08 довело до губернатора Новгородской области информацию о применении мер бюджетного принуждения в виде денежного взыскания в размере 508,3 тыс. рублей. При этом до настоящего времени меры, необходимые для принятия решения о взыскании указанных средств в доход федерального бюджета, Минобрнауки России не приняты.

2.3.4. В 2016-2017 годах в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2015 года № 1297, бюджету Новгородской области предоставлены субсидии из федерального бюджета в общей сумме 8,4 млн. рублей, в том числе по соглашениям, заключенным Минобрнауки России и правительством Новгородской области, от 11 июля 2016 года № 06.G28.24.0026 в сумме 5,7 млн. рублей, от 18 февраля 2017 года № 074-08-118 - в сумме 2,7 млн. рублей с целью создания полноценной среды для детей-инвалидов в образовательных организациях (создание базовой профессиональной образовательной организации).

В Новгородской области базовой профессиональной образовательной организацией, обеспечивающей поддержку региональной системы инклюзивного профессионального образования инвалидов, определено областное государственное автономное профессиональное образовательное учреждение «Технологический колледж» (далее - ОГА ПОУ «Технологический колледж»), с которым министерством образования области заключены соглашения о предоставлении субсидии на иные цели от 28 января 2016 года № 68 и от 25 января 2017 года № 58 (далее - соглашения).

В нарушение пункта 6 порядка определения объема и условий предоставления из областного бюджета субсидий на иные цели областным государственным бюджетным и автономным учреждениям, утвержденного постановлением администрации Новгородской области от 22 декабря 2011 года № 720 (далее - Порядок № 720), соглашениями не определен порядок предоставления субсидии, не установлена ответственность учреждения за ее нецелевое использование.

ОГА ПОУ «Технологический колледж» в нарушение пункта 9 распоряжения правительства Новгородской области от 13 апреля 2016 года № 95-рз «О мерах по реализации областного закона «Об областном бюджете на 2016 год», которым предусмотрено, что в 2016 году автономные учреждения при заключении договоров, предметом которых является поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет субсидий на иные цели, вправе предусматривать авансовые платежи с учетом принятых и неисполненных обязательств в предшествующих периодах в размере 30 % суммы договора (государственного контракта), в 2016 году заключены и оплачены 11 договоров, предусматривающих 100-процентное авансирование, на общую сумму 4,3 млн. рублей.

2.3.5. В 2017 году в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2017 года № 109-р, на основании соглашения от 16 февраля 2017 года № 077-08-021 о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение мероприятий ФЦП развития образования на 2016-2020 годы, заключенного Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки и правительством Новгородской области, на реализацию пилотных проектов в бюджет Новгородской области поступила субсидия в сумме 3,3 млн. рублей.

Приказом министерства образования области от 20 февраля 2017 года № 154 оператором расходования средств субсидии определено государственное бюджетное учреждение дополнительного профессионального образования «Новгородский центр подготовки кадров «Логос» (далее - ГБУДПО «Новгородский центр подготовки кадров «Логос»).

В нарушение пункта 6 Порядка № 720 министерством образования области в соглашении от 25 января 2017 года № 60 о предоставлении субсидии на иные цели, заключенным с ГБУДПО «Новгородский центр подготовки кадров «Логос», не определен порядок предоставления субсидии, не установлена ответственность учреждения за ее нецелевое использование.

2.3.6. В 2017 году в соответствии с распоряжениями Президента Российской Федерации от 9 сентября 2017 года № 311-рп и от 29 сентября 2017 года № 333-рп в бюджет Новгородской области из резервного фонда Президента Российской Федерации поступили средства в сумме 95,4 млн. рублей, в том числе 69,4 млн. рублей - на капитальный ремонт зданий (помещений) 11 муниципальных автономных общеобразовательных учреждений, которые в порядке межбюджетных отношений перечислены муниципальным образованиям, 26,0 млн. рублей - на капитальный ремонт государственного областного бюджетного общеобразовательного учреждения «Школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, № 5» (далее - ГОБОУ «Школа-интернат № 5»), которые перечислены бюджетному учреждению в соответствии с соглашением от 25 января 2017 года № 47 о порядке и условиях предоставления из областного бюджета субсидии на иные цели (далее - соглашение № 47).

В нарушение пункта 6 Порядка № 720 министерством образования области в соглашении № 47 с ГОБОУ «Школа-интернат № 5» не определен порядок предоставления субсидии, не установлена ответственность учреждения за ее нецелевое использование.

ГОБОУ «Школа-интернат № 5» (заказчик) и ООО «Крон» 18 декабря 2017 года были заключены контракты № 0150200000617000877-0095075-01 (далее - контракт № 0095075-01) на сумму 15,9 млн. рублей и № 0150200000617000882-0095075-02 (далее - контракт № 0095075-02) на сумму 3,6 млн. рублей на выполнение работ по ремонту фасада, кровли основного корпуса и отмосток с нереальным сроком исполнения - до 20 декабря 2017 года.

В нарушение пункта 5 статьи 781 Бюджетного кодекса в контракты не включено условие о возможности изменения по соглашению сторон размера и (или) сроков оплаты и (или) объема товаров, работ, услуг в случае уменьшения получателю бюджетных средств, предоставляющему субсидии, ранее доведенных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии.

В нарушение части 2 статьи 34, части 1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которым при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных указанными статьями, заключены дополнительные соглашения, предусматривающие изменения существенных условий контракта № 0095075-01 в части увеличения его цены на 0,95 млн. рублей в результате включения дополнительных работ, не предусмотренных сметой.

На момент проведения контрольного мероприятия контракты не исполнены. В нарушение части 6 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ и пунктов 5.8 и 5.9 контрактов № 0095075-01 и № 0095075-02 ГОБОУ «Школа-интернат № 5» штрафные санкции за просрочку исполнения обязательств на общую сумму 651,8 тыс. рублей (расчетно) по состоянию на 1 июня 2018 года к ООО «Крон» не предъявлялись.

2.3.7. В 2017 году в рамках реализации мероприятий приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды», утвержденного президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, в соответствии с соглашениями от 16 февраля 2017 года № 069-08-442 и от 13 февраля 2017 года № 069-08-242 (далее - соглашения), заключенными Минстроем России и правительством Новгородской области, бюджету Новгородской области предоставлены субсидии из федерального бюджета в общей сумме 107,0 млн. рублей, в том числе: 101,2 млн. рублей - на благоустройство площадей, набережных, улиц, пешеходных зон, скверов, парков, дворовых территорий, 5,8 млн. рублей - на обустройство мест массового отдыха населения (городских парков).

Министерством строительства области средства федерального бюджета в соответствии с указанными соглашениями, заключенными с органами местного самоуправления, перечислены 27 муниципальным образованиям.

Наибольший объем средств (83,9 млн. рублей, или 78,5 %) в соответствии с соглашениями от 19 мая 2017 года № 1-БЛ и № 1-БЛ/п перечислен в бюджет г. Великого Новгорода на благоустройство 3 общественных территорий, 58 дворов и городского парка.

Благоустройство общественных территорий и городского парка осуществлялось муниципальным бюджетным учреждением Великого Новгорода «Городское хозяйство» (далее - МБУ «Городское хозяйство») по соглашениям от 19 июня 2017 года № 14 и от 16 июня 2017 года № 13, заключенным с администрацией города Великого Новгорода в 2017 году, путем получения субсидии на иные цели.

В нарушение пункта 11.6.5 Порядка предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований Новгородской области на реализацию мероприятий муниципальных программ, направленных на обустройство городских парков (приложение № 2 к подпрограмме «Формирование современной городской среды на территории муниципальных образований Новгородской области на 2017 год» государственной программы Новгородской области «Улучшение жилищных условий граждан и повышение качества жилищно-коммунальных услуг в Новгородской области на 2014-2018 годы и на период до 2020 года», утвержденной постановлением правительства Новгородской области от 28 октября 2013 года № 321), администрацией города Великого Новгорода не обеспечено завершение мероприятий по благоустройству парка до конца 2017 года.

В нарушение статей 711, 720, 746 Гражданского кодекса, части 1 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ, пункта 1.2 контрактов МБУ «Городское хозяйство» в декабре 2017 года осуществлены приемка и оплата фактически невыполненных работ на общую сумму 5,3 млн. рублей, в том числе:

1,9 млн. рублей - по устройству партерного и обыкновенного газона на р. Веряжа в Западном мкр. (по контракту от 28 августа 2017 года № Ф.2017.363542 с АО «СМУ-57» на сумму 10,1 млн. рублей);

0,3 млн. рублей - по озеленению мкр. Луговой (по контракту от 22 сентября 2017 года № Ф.2017.409944 с ООО «Строй М» на сумму 5,3 млн. рублей);

2,0 млн. рублей - по озеленению бульвара Юности (по контракту от 25 августа 2017 года № Ф.2017.363554 с ООО «РегионРемСтройТорг» на сумму 12,2 млн. рублей);

1,1 млн. рублей - по поставке и монтажу коврика резинового прямого 30 мм в городском парке на бульваре Юности (по контракту от 25 августа 2017 года № Ф.2017.409939 с ООО «РегионРемСтройТорг» на сумму 4,4 млн. рублей).

2.3.8. В 2017 году в рамках соглашения с Минстроем России от 15 сентября 2017 года № 069-07-555 в бюджет Новгородской области поступили средства федерального бюджета в сумме 111,7 млн. рублей на софинансирование за счет средств резервного фонда Правительства Российской Федерации капитальных вложений в объекты муниципальной собственности «Строительство напорного канализационного коллектора в г. Валдай Новгородской области, 1 этап» (далее - коллектор).

Строительство реализовывалось путем предоставления субсидии из областного бюджета бюджету Валдайского муниципального района по соглашению от 10 июля 2017 года № 10-В в сумме 177,4 млн. рублей (в том числе 111,7 млн. рублей - средства федерального бюджета, 65,7 млн. рублей - средства областного бюджета, 0,7 млн. рублей - объем расходного обязательства Валдайского муниципального района) и осуществлялось в рамках концессионного соглашения от 13 июля 2017 года № 1, заключенного администрацией Валдайского муниципального района и ООО «Строительное управление № 53».

Разрешение на ввод коллектора в эксплуатацию № RU53503000-122017 выдано 29 декабря 2017 года.

В нарушение пунктов 6 и 9 Положения о проведении строительного контроля за ходом строительства объекта капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года № 468, и пункта 7.3 СП 48.13330.2011 «Организация строительства» в период с 31 июля по 15 октября 2017 года администрацией Валдайского муниципального района не обеспечено осуществление строительного контроля выполнения подрядчиком работ по строительству коллектора (ООО «Строительное управление № 53») с объемом затрат в сумме 54,7 млн. рублей.

2.4. Министерство транспорта области являлось главным распорядителем иных межбюджетных трансфертов, полученных из федерального бюджета на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства в рамках основного мероприятия «Содействие развитию автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения» подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 319 [45] (далее - развитие автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения).

В 2016-2017 годах на развитие автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения бюджету Новгородской области предоставлены иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета в общей сумме 1835,7 млн. рублей, в том числе по соглашениям, заключенным Федеральным дорожным агентством и правительством Новгородской области, от 27 мая 2016 года № ФДА 48/26-С - в сумме 373,2 млн. рублей, от 24 апреля 2017 года № ФДА 48/26-С - в сумме 1462,5 млн. рублей.

В основном поступившие средства (1518,0 млн. рублей, или 82,7 %) направлены на текущий ремонт 58 автомобильных дорог протяженностью 293,0095 км, в том числе 10 дорог межмуниципального значения протяженностью 253,7825 км, 48 дорог местного значения протяженностью 39,227 километра.

Направлено на строительство и реконструкцию 7 автомобильных дорог (4 дороги местного значения, 3 - межмуниципального) и одного автомобильного моста общей протяженностью 6,203 км - 270,5 млн. рублей, или 14,7 % общего объема поступивших средств федерального бюджета.

Капитально отремонтированы 3 автомобильные дороги межмуниципального значения протяженностью 13,17 км, финансовые затраты по которым составили 47,2 млн. рублей, или 2,6 процента.

Согласно отчету министерства транспорта области, представленному в Федеральное дорожное агентство (письмо от 19 января 2018 года № ТС-71-и), не достигнут показатель результативности, установленный приложением № 1 к соглашению от 24 апреля 2017 года № ФДА 48/26-С: «Прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения на территории субъекта Российской Федерации, соответствующих требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в результате реконструкции автомобильных дорог, км», составил 10,149 км (при установленном - 12,6 километра).

По соглашению от 27 мая 2016 года № ФДА 48/26-С на достижение целевых показателей региональной программы в сфере дорожного хозяйства, предусматривающей осуществление крупных особо важных для социально-экономического развития Российской Федерации проектов (Т 1), бюджету Новгородской области предоставлены Федеральным дорожным агентством средства федерального бюджета в сумме 170,6 млн. рублей на завершение строительства объекта «Автомобильная дорога от автомобильной дороги «Великий Новгород - Хутынь» до автомобильной дороги «Великий Новгород - Луга» с мостом через реку Волхов в Великом Новгороде (Деревяницкий микрорайон), этап 1-А». Информация об использовании средств на строительство указанного объекта представлена в приложении № 2 к отчету о результатах контрольного мероприятия.

Цель 3. Анализ объемов бюджетных инвестиций,
направленных на финансирование объектов капитального строительства
Новгородской области, финансовых вложений в объекты
незавершенного строительства, числящихся на балансе
государственных заказчиков, и мер, принимаемых органами
государственной власти Новгородской области, по сокращению объемов
и количества объектов незавершенного строительства

3.1. Анализ объемов бюджетных инвестиций и финансовых вложений в объекты незавершенного строительства, числящихся на балансе государственных заказчиков показал следующее.

3.1.1. Схема территориального планирования Новгородской области (далее - схема территориального планирования) утверждена постановлением администрации Новгородской области от 29 июня 2012 года № 370 «Об утверждении схемы территориального планирования Новгородской области».

В соответствии с частью 7 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), которой предусмотрено, что в случае, если программы, реализуемые за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, решения органов государственной власти, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов регионального значения, принимаются после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов регионального значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, в указанные документы территориального планирования в пятимесячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.

Правительством Новгородской области актуализация схемы территориального планирования не осуществлялась с 2015 года.

При этом в 2016-2017 годах в рамках реализации областных адресных инвестиционных программ, утвержденных распоряжениями правительства Новгородской области от 30 декабря 2016 года № 397-рг и от 27 октября 2017 года № 337-рг, были построены и реконструированы 164 объекта социальной, коммунальной и дорожной инфраструктуры на общую сумму 4041,7 млн. рублей.

3.1.2. Инвестиционная деятельность в регионах осуществляется при финансовой поддержке из федерального бюджета, государственные программы Российской Федерации являются основным источником софинансирования региональных капитальных расходов.

В 2016-2017 годах Новгородская область принимала участие в реализации государственных программ Российской Федерации, в рамках которых принимались бюджетные обязательства на капитальные вложения в объекты государственной и муниципальной собственности при софинансировании расходов за счет федеральных субсидий.

Кроме того, с привлечением средств Фонда ЖКХ в Новгородской области реализовывалась региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 1 января 2012 года.

Так как приоритеты и уровни исполнения полномочий по предметам совместного ведения определяются субъектом Российской Федерации самостоятельно, на принятие решений об участии регионов в государственных программах Российской Федерации оказывают влияние не только специфика природно-географических, демографических и социально-экономических условий, но и наличие финансовых возможностей, связанных с доходным потенциалом региона.

В 2016 году бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности Новгородской области составили в сумме 2561,2 млн. рублей, в 2017 году - 2188,3 млн. рублей. Доля средств федерального бюджета в общем объеме инвестиций составила 45,8 % и 46,4 %, областного бюджета - 46,4 % и 53,2 %, соответственно.

Информация об объемах незавершенного строительства (реконструкции) по объектам муниципальной собственности Новгородской области, числящихся на балансах государственных и муниципальных заказчиков, представлена в приложении к отчету о результатах контрольного мероприятия.

В общем объеме расходов областного бюджета бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности составили в 2016 году 9,2 %, в 2017 году - 7,4 процента.

Следует отметить, что основная доля капитальных вложений Новгородской области приходится на инвестиции в объекты муниципальной собственности (в 2016 году - 63,1 %, в 2017 году - 81,2 процента).

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее - Федеральный закон № 39-ФЗ) инвестиционные проекты, финансирование которых планируется осуществлять полностью или частично за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, подлежат проверке на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В нарушение пункта 1 статьи 14 Федерального закона № 39-ФЗ правительством Новгородской области порядок проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств областного бюджета не установлен. Проверка инвестиционных проектов на предмет эффективности использования бюджетных средств не проводится.

3.1.3. По состоянию на 1 января 2018 года на балансах государственных и муниципальных заказчиков Новгородской области числились 269 объектов незавершенного строительства государственной и муниципальной собственности с общим объемом затрат в сумме 4973,9 млн. рублей, в том числе: средства федерального бюджета - 1501,2 млн. рублей (30,2 %), областного бюджета - 2913,0 млн. рублей (58,6 %), местных бюджетов - 537,9 млн. рублей (10,8 %), внебюджетные источники - 21,8 млн. рублей (0,4 процента).

Из общего объема затрат незавершенного строительства 91 объект на сумму 2368,9 млн. рублей числится на балансах государственных заказчиков, 178 объектов на сумму 2604,9 млн. рублей - на балансах муниципальных заказчиков.

Строительные работы осуществляются на 37 объектах (13,8 % общего количества), объем затрат по которым составил 2738,5 млн. рублей, из них строительство 11 объектов ведется государственными заказчиками (объем затрат 1048,5 млн. рублей), 26 объектов - муниципальными заказчиками (объем затрат 1690,0 млн. рублей).

Из общего числа объектов незавершенного строительства 106 объектов (40,5 %) - это разработка проектно-сметной документации (далее - ПСД), объем затрат по которым составил 439,8 млн. рублей (за счет средств областного и местных бюджетов).

В составе незавершенного строительства государственных и муниципальных заказчиков числятся затраты в сумме 238,0 млн. рублей на разработку ПСД по 60 объектам, которая остается невостребованной более 2 лет (от 2 до 10 лет), что свидетельствует о неэффективном использовании ресурсов, созданных за счет средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований Новгородской области, и создает риски потери актуальности ПСД.

Из общего количества объектов незавершенного строительства работы приостановлены на 61 объекте (8 объектов государственной собственности с объемом затрат 409,0 млн. рублей, 53 объекта муниципальной собственности с объемом затрат 230,8 млн. рублей). В общем объеме затрат средства федерального бюджета составляют 210,5 млн. рублей.

При этом по состоянию на 1 января 2018 года согласно справочной таблице к отчету об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (форма 0503387) объем не завершенного в установленные сроки строительства, осуществляемого за счет бюджетных средств (строка 10500), отражен в сумме 45,4 млн. рублей, в том числе средства федерального бюджета - 40,6 млн. рублей, что не соответствует фактическим объемам затрат незавершенного строительства, числящихся на балансах государственных и муниципальных заказчиков.

Одним из «долгостроев» является объект «Реконструкция государственного исторического архива» (далее - архив), затраты по которому составили 342,5 млн. рублей, из них 210,5 млн. рублей - средства федерального бюджета.

Работы по реконструкции архива начаты в 2009 году ООО «Инжстрой» в соответствии с государственным контрактом от 12 октября 2009 года № 11/09 (далее - госконтракт № 11/09) на сумму 429,2 млн. рублей, заключенным с комитетом строительства и связи Новгородской области, со сроком окончания работ 20 декабря 2012 года.

В результате введения процедуры банкротства в отношении ООО «Инжстрой» госконтракт № 11/09 был расторгнут.

В октябре 2017 года затраты на капитальные вложения были переданы на баланс министерства культуры Новгородской области, в ведении которого находятся вопросы организации архивного дела на территории Новгородской области.

Работы по реконструкции архива не ведутся в связи с тем, что не решен вопрос о передаче в собственность Новгородской области двух земельных участков, необходимых для ее завершения, приобретенных ООО «Инжстрой» и оплаченных за счет средств областного бюджета, но своевременно не переданных в собственность Новгородской области. Указанные участки были включены в конкурсную массу ООО «Инжстрой» и проданы сторонним покупателям.

В настоящее время в Новгородском районном суде рассматривается иск комитета по управлению государственным имуществом Новгородской области по возврату в собственность Новгородской области двух спорных участков, следственным управлением по Новгородской области ведутся следственные действия в отношении ООО «Инжстрой».

В нарушение части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса, в соответствии с которой при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства, министерством культуры Новгородской области консервация архива не обеспечена.

По информации государственных и муниципальных заказчиков Новгородской области, расчетная потребность на завершение строительства объектов незавершенного строительства (с учетом разработанных ПСД) составляет 9714,7 млн. рублей, в том числе объектов государственной собственности - 2708,8 млн. рублей, муниципальной собственности - 7005,9 млн. рублей.

В составе незавершенного строительства области числятся затраты по построенным, но не переданным на баланс правообладателям объектам недвижимости.

Так, в хозяйственный оборот не вовлечены 65 объектов с объемом затрат в сумме 1155,9 млн. рублей, в том числе: 25 объектов с объемом затрат в сумме 566,5 млн. рублей, числящихся на балансе государственных заказчиков, 40 объектов с объемом затрат в сумме 589,4 млн. рублей, числящихся на балансе муниципальных заказчиков.

3.2. Анализ состояния зданий и сооружений социальной сферы, находящихся на балансе государственных учреждений Новгородской области, показал, что строительство большинства объектов осуществлялось в 50-70-е годы прошлого столетия. Объекты недвижимости имеют высокую степень износа, многие не соответствуют современным требованиям строительных норм и правил, а также требуют проведения капитального ремонта.

Расчетная дополнительная потребность в финансовом обеспечении проведения капитальных ремонтов в учреждениях образования, здравоохранения и социального обслуживания (областных и муниципальных), по оценке органов исполнительной власти Новгородской области, проведенной в ходе контрольного мероприятия, составляет 1051,7 млн. рублей.

3.3. Анализ мер, принимаемых органами государственной власти Новгородской области по сокращению объемов и количества объектов незавершенного строительства, показал следующее.

В соответствии с подпунктом «ж» пункта 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 18 августа 2015 года № Пр-1659 Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить проведение инвентаризации объектов незавершенного строительства, не включенных в федеральную адресную инвестиционную программу, и создание информационного ресурса, содержащего полную информацию по указанным объектам.

Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шуваловым утвержден Поэтапный план снижения объемов и количества объектов незавершенного строительства от 31 января 2017 года № 727п-П13 (далее - Поэтапный план), в соответствии с которым предусмотрены мероприятия по снижению объемов и количества объектов незавершенного строительства на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне.

Правительством Новгородской области мероприятия Поэтапного плана не исполнены:

- не утверждены результаты инвентаризации объектов незавершенного строительства, при строительстве которых были использованы средства бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, стоимость которых составляет более 10,0 млн. рублей, с учетом утвержденной единой методологии учета объектов незавершенного строительства (срок исполнения - 1 апреля 2017 года);

- не утверждены поэтапные планы снижения объемов и количества объектов незавершенного строительства с учетом разработанных методических рекомендаций и типового плана (срок исполнения - 1 мая 2017 года);

- не произведена передача данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, данных официальной государственной статистики, а также сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления, в систему «Управление», в том числе сведений, указанных в подпункте «д» пункта 4 и подпункте «ж» пункта 5 Положения о государственной автоматизированной информационной системе «Управление», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 года № 1088 (до 1 мая 2017 года, далее ежегодно).

Правительством Новгородской области не выполняются рекомендации Министерства экономического развития Российской Федерации, в том числе в части:

- доведения до муниципальных образований методических рекомендаций по заполнению формы предоставления информации об объектах незавершенного строительства, а также о финансовых вложениях в создание указанных объектов, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, разработки и утверждения положения по учету объектов незавершенного строительства, определения уполномоченного органа по учету объектов незавершенного строительства и ведения реестра таких объектов (письмо от 6 марта 2017 года № 5536-ЕЕ/Д17и);

- разработки рекомендуемой формы Поэтапного плана и рекомендации по его подготовке (письмо от 13 марта 2017 года № 6235-ЕЕ/Д17и);

- определения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за предоставление информации в ГАС «Управление» об объектах незавершенного строительства (письмо от 1 ноября 2017 года № 31044-ДП/Д06и);

- назначения лиц, ответственных за предоставление информации, и предоставления им доступа к ГАС «Управление», наделив их полномочием в Единой системе идентификации и аутентификации «Специалист по незавершенному строительству» (письмо от 22 ноября 2017 года № 33323-ДВ/Д06и).

В нарушение пункта 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 года № 806-р правительством Новгородской области не обеспечено предоставление в Минэкономразвития России ежемесячно, до 20-го числа месяца, следующего за отчетным, информации в соответствии с перечнем показателей мониторинга процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах субъектов Российской Федерации, утвержденным указанным распоряжением.

Правительством Новгородской области не реализованы рекомендации, содержащиеся в пункте 5 постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 года № 1088 «О государственной автоматизированной системе «Управление», в части создания и функционирования региональных автоматизированных систем, информационные ресурсы которых предназначены для их последующей интеграции в систему ГАС «Управление», а также обеспечения передачи данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления, в систему ГАС «Управление».

3.4. За период 2012-2017 годов в результате многочисленных реформ структуры государственных органов власти в Новгородской области был ликвидирован единый государственный орган по выполнению государственных функций и оказанию государственных услуг в целях реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации отдельных полномочий по организации процесса строительства, начиная от создания технического задания на проектирование до ввода объектов в эксплуатацию.

В связи с принятием постановления правительства Новгородской области от 14 июля 2014 года № 372 «Об утверждении правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Новгородской области за счет средств регионального бюджета» был изменен порядок осуществления бюджетных инвестиций, в результате функции государственного заказчика перешли к профильным министерствам - главным распорядителям бюджетных средств.

На основании соглашений, заключенных с государственными заказчиками, казенным учреждением «Управление капитального строительства Новгородской области» осуществлялись полномочия по ведению строительного контроля.

Таким образом, в ходе проведенных преобразований произошло «распыление» полномочий по организации и финансирования строительного процесса, отсутствие в профильных министерствах необходимых профессиональных кадров в области строительства снизило качество и оперативность принимаемых управленческих решений.

Следует отметить, что у органов местного самоуправления (муниципалитетов) на территории Новгородской области (за исключением Великого Новгорода и Новгородского района) нет собственных служб (учреждений) и специалистов по организации строительства.

В ходе проведения контрольных мероприятий подписаны шесть актов без возражений или замечаний руководителей объектов контрольного мероприятия.

Выводы

1. При проверке соблюдения законодательства Российской Федерации при осуществлении бюджетного процесса в Новгородской области выявлены нарушения пункта 4 статьи 1794 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым бюджетные ассигнования дорожного фонда субъекта Российской Федерации, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации в очередном финансовом году. Минфином области бюджетные ассигнования дорожного фонда на 2017 и на 2018 годы не были увеличены на сумму неиспользованных средств, которые в 2016 году составили 103,3 млн. рублей, в 2017 году - 336,8 млн. рублей.

2. За 2017 год финансовый результат от мер, установленных соглашением о предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности от 10 февраля 2017 года № 01-01-06/06-19, заключенным губернатором Новгородской области и Минфином России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 1506, составил 521,7 млн. рублей (1,8 % объема бюджета Новгородской области).

Правительством Новгородской области в полном объеме не исполнены обязательства, предусмотренные пунктом 2.1.1 соглашения от 10 февраля 2017 года № 01-01-06/06-19, в части обеспечения роста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Новгородской области на 5,7 % по сравнению с уровнем исполнения 2016 года в сопоставимых условиях.

3. Проведенная в 2017 году правительством Новгородской области реструктуризация бюджетных кредитов на общую сумму 9202,4 млн. рублей позволит сдвинуть сроки их погашения и оптимизировать расходы на обслуживание государственного долга области в 2018-2024 годах.

4. При оценке сбалансированности бюджета Новгородской области установлено следующее.

4.1. В целом на сбалансированность бюджета Новгородской области существенное влияние оказывали такие факторы, как социально-экономическое положение региона, которое во многом зависит от его инвестиционной активности, возможности налогового и неналогового потенциала в обеспечении доходной базы, исполнение целевых заданий, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и государственными программами Российской Федерации, государственная поддержка из федерального бюджета.

В 2017 году бюджет Новгородской области исполнен по доходам в сумме 29441,2 млн. рублей, или 100,7 % прогнозных назначений (29230,1 млн. рублей), по расходам - 29325,6 млн. рублей, или 98 % уточненных годовых бюджетных назначений (29930,1 млн. рублей), с профицитом в сумме 115,6 млн. рублей.

4.2. По сравнению с 2016 годом доходы областного бюджета увеличились на 1701,6 млн. рублей (на 6,1 %) в основном за счет безвозмездных поступлений.

На доходный потенциал области оказывали влияние такие факторы, как изменения федерального налогового законодательства, предоставление налоговых льгот, образование задолженности по налогам и сборам.

В целом сумма выпадающих доходов бюджета Новгородской области в связи с изменениями федерального законодательства по налогам и сборам составила 1778,9 млн. рублей в результате:

- снижения норматива зачисления налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации (с 88 % в 2016 году до 61 % в 2017 году) от уплаты акцизов на нефтепродукты;

- установки до 1 января 2019 года льгот по уплате транспортного налога владельцам категории транспортных средств, использующим систему «Платон»;

- установки пониженных ставок (до 1 %) по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования и сооружений, являющихся их неотъемлемой технологической частью;

- изменения до 2020 года соотношения зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и федеральный бюджет налога на прибыль организаций (с 18 % до 17 % - в бюджет региона, с 2 % до 3 % - в федеральный бюджет).

Налоговые льготы, предоставленные налогоплательщикам по платежам в консолидированный бюджет Новгородской области, составили 1628,1 млн. рублей, наибольшую долю выпадающих доходов (62,1 %) составили налоговые льготы, предоставленные в соответствии с федеральным законодательством.

Задолженность по налогам и сборам в консолидированный бюджет Новгородской области (без учета задолженности по пеням и налоговым санкциям) составила 1344,2 млн. рублей, наибольшую долю задолженности (74,6 %) составила недоимка.

На 52,9 % увеличилась задолженность по доходам, администрируемым исполнительными органами государственной власти Новгородской области, значительная доля которой (53,6 %) приходится на министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Новгородской области.

4.3. Приоритетными направлениями расходов областного бюджета являются социально значимые расходы. Наибольший удельный вес в расходах областного бюджета 2017 года составляют расходы на социальную политику - 29,1 % общего объема расходов (в 2016 году - 21,9 %), образование - 21,3 % (в 2016 году - 21,1 %); национальную экономику - 21,2 % (в 2016 году - 20,2 %); здравоохранение - 6,2 % (в 2016 году - 15,1 %); жилищно-коммунальное хозяйство - 6 % (в 2016 году - 5,9 процентов).

Общая сумма неисполненных бюджетных назначений по расходам в 2017 году составила 649,2 млн. рублей, которая в основном сложилась в результате длительности проведения конкурсных процедур, невыполнения поставщиками и подрядчиками своих обязательств по государственным контрактам, несвоевременности представления подтверждающих документов для оплаты, неполного использования отдельных видов субсидий, имеющих заявительный характер предоставления.

В этой связи отмечается, что принятие более эффективных мер административного управления при подготовке проведения конкурсных процедур, выборе контрагентов, контроле за исполнением контрактов могло бы способствовать реализации запланированных мероприятий по бюджету в установленные сроки и в пределах предусмотренных средств.

4.4. За 2017 год государственный долг Новгородской области увеличился на 2,5 % и по состоянию на 1 января 2018 года составил 15757,3 млн. рублей, или 74,6 % годового объема доходов бюджета Новгородской области без учета объема безвозмездных поступлений.

Расходы на обслуживание государственного долга уменьшились по сравнению с 2016 годом на 25,6 %, что связано в основном с проведением мероприятий по минимизации стоимости обслуживания государственного долга (досрочное исполнение обязательств по кредитным договорам (соглашениям), замещение кредитов банков бюджетными кредитами). Доля коммерческих кредитов в общем объеме заимствований составила 31,1 %, бюджетных - 68,9 процента.

Меры, принятые Новгородской областью в 2017 году, в отношении управления государственным долгом позволили получить экономию по расходам на его обслуживание в 2018 году в сумме 51,9 млн. рублей, в 2019 году - в сумме 15,4 млн. рублей.

4.5. За 2017 год дебиторская задолженность по бюджетной деятельности области увеличилась на 329,4 млн. рублей (на 23 %), кредиторская задолженность - на 1110,9 млн. рублей (на 52 процента).

Основная сумма дебиторской задолженности (87,6 %) и кредиторской задолженности (65,2 %) сложилась по расчетам с плательщиками налоговых и неналоговых доходов, включая всех администраторов доходов.

Просроченная кредиторская задолженность областных бюджетных учреждений здравоохранения области составляет 84,3 % всей просроченной кредиторской задолженности областных учреждений (569,4 млн. рублей), одной из основных причин образования которой является их недофинансирование.

Наличие просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений здравоохранения свидетельствует о ненадлежащем осуществлении министерством здравоохранения Новгородской области функций и полномочий учредителей областных учреждений, установленных пунктом 4.4 Порядка осуществления органами исполнительной власти области функций и полномочий учредителя областного бюджетного учреждения, утвержденного постановлением администрации Новгородской области от 18 марта 2011 года № 95, в части определения предельно допустимых значений просроченной кредиторской задолженности областного бюджетного учреждения, превышение которых влечет расторжение трудового договора с руководителем областного учреждения по инициативе работодателя в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.

5. В части выборочного анализа исполнения государственными органами Новгородской области отдельных полномочий и проведения оценки достаточности финансовых ресурсов на обеспечение расходных обязательств для их исполнения определено, что согласно реестру расходных обязательств по оценке региона дополнительная потребность в средствах на выполнение полномочий в 2016 году составила 4475,0 млн. рублей, в 2017 году - 5367,5 млн. рублей.

При этом в ходе контрольного мероприятия установлено, что на исполнение полномочий только в четырех сферах деятельности (здравоохранение, образование, социальная политика и дорожная деятельность) объем дополнительной потребности без капитальных вложений и расходов на ликвидацию аварийного жилья составляет 3064,8 млн. рублей, что свидетельствует об отсутствии в реестре расходных обязательств объективных сведений, подтверждающих реальную потребность в бюджетных средствах на исполнение расходных обязательств.

Дисбаланс между показателями бюджетных ассигнований и необходимой финансовой потребностью на исполнение полномочий негативно отражается на финансовом обеспечении социально значимых сфер деятельности и снижает качество предоставляемых государственных услуг населению.

5.1. В сфере «Здравоохранение» в нарушение раздела VII «Средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования» ежегодно утверждаемых Правительством Российской Федерации программ государственных гарантий (постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2015 года № 1382, от 19 декабря 2016 года № 1403 и от 8 декабря 2017 года № 1492) правительством Новгородской области в территориальных программах государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи за счет средств субъекта Российской Федерации на 2016, 2017 и 2018 годы (постановления правительства Новгородской области от 19 февраля 2016 года № 56, от 8 февраля 2017 года № 43 и от 29 января 2018 года № 27) нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой за счет средств областного бюджета, установлены ниже средних федеральных нормативов, что привело к формированию дефицита их финансового обеспечения в 2016 году в сумме 400,2 млн. рублей, в 2017 году - в сумме 243,8 млн. рублей, в 2018 году - в сумме 258,7 млн. рублей.

При исполнении территориальных программ фактический дефицит составил 372,5 млн. рублей (рост к уровню 2015 года - 53,7 %), в 2017 году - 225,5 млн. рублей (снижение к уровню 2016 года - 39,5 процента).

Занижение нормативов финансовых затрат за счет средств областного бюджета привело к недостаточному финансированию медицинской помощи, оказываемой за счет средств областного бюджета, что ограничивает права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи.

В общем объеме расходов (7141,4 млн. рублей) на территориальную программу в 2017 году (с учетом средств обязательного медицинского страхования в сумме 5238,9 млн. рублей) основную долю (62 %) составляют расходы на оплату труда с начислениями.

В Новгородской области существует проблема, связанная с недостаточностью медицинских кадров в государственных медицинских организациях. Так, в 2017 году отмечается рост дефицита медицинских кадров: укомплектованность врачебным персоналом составила 89,4 % (в 2016 году - 90,4 %); средним медицинским персоналом - 90,4 % (в 2016 году - 92,9 %); младшим медицинским персоналом - 84,2 % (2016 году - 86,7 %). Коэффициент совместительства медицинских работников по сравнению с 2016 годом остался на прежнем уровне и составил в 2017 году: врачей - 1,7, среднего медицинского персонала - 1,4, младшего медицинского персонала - 1,6.

Объем затрат на исполнение полномочия по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения в Новгородской области в 2016 году составил 2353,2 млн. рублей, в 2017 году - 2403,0 млн. рублей.

По состоянию на 1 апреля 2015 года (используется для расчета страховых взносов за неработающее население на 2016 год) численность неработающего населения в Новгородской области составляла 374268 человек, или 59,2 % общей численности населения, застрахованного в системе ОМС, то по состоянию на 1 апреля 2016 года - 382173 человека (60,3 %), на 1 апреля 2017 года - 380466 человек (60,5 процента).

5.2. В условиях финансовых ограничений, характерных для Новгородской области, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному управлению в сфере образования, определяет приоритеты в решении проблем в сфере образования. В результате приоритизации в первую очередь обеспечиваются финансами расходные обязательства по оплате труда, которые в общем объеме расходов бюджета на образование в 2016 году составили 82,6 %, в 2017 году - 79,6 процента.

Дополнительная потребность в финансовых ресурсах образуется в связи с необходимостью соблюдения требований федеральных государственных образовательных стандартов, обязательных при реализации образовательных программ общего и профессионального образования.

По информации, представленной министерством образования Новгородской области, дополнительная оценочная расчетная потребность составила 1352,5 млн. рублей (обеспечение муниципальных общеобразовательных организаций учебниками и учебными пособиями, увеличение нормативов финансирования на материальные затраты, противопожарные мероприятия, установка и обслуживание систем видеонаблюдения, ремонт зданий).

5.3. Основная доля расходов в сфере «Социальная политика» приходится на социальное обеспечение населения (2016 год - 60,6 %; 2017 год - 66,1 процента).

Расчет потребности в ассигнованиях на социальное обеспечение населения осуществляется исходя из заявленной органами местного самоуправления численности по каждой категории граждан и размера выплат по большинству мероприятий в соответствии с нормативными правовыми актами, принятыми в регионах, а также государственными программами субъектов Российской Федерации. Объем субвенций из федерального бюджета определяется исходя из фактической численности по каждой категорий граждан и размеров социальных выплат, установленных соответствующими постановлениями Правительства Российской Федерации.

По информации министерства труда и социальной защиты населения Новгородской области, в большинстве случаев средства из регионального и федерального бюджетов выделялись в пределах заявленной потребности.

При этом отдельные полномочия, касающиеся обеспечения жильем детей-сирот в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в соответствии с федеральными законами от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» и от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», не исполняются в полном объеме в связи с недостаточностью финансирования, в том числе из федерального бюджета.

5.3.1. В связи с недостаточностью средств федерального и регионального бюджетов и, кроме того, в связи с отсутствием требуемого количества жилых помещений на рынке жилья не исполняются в полном объеме полномочия по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Введение в действие Федерального закона от 29 февраля 2012 года № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» существенно увеличило число граждан, получивших право на обеспечение жилым помещением.

По состоянию на 1 января 2018 года подлежали обеспечению жилыми помещениями 719 человек, у которых право на получение жилого помещения возникло и не реализовано, в 2018 году число граждан увеличилось до 944 граждан из числа детей-сирот, расчетная потребность в финансовых ресурсах составляет 906,3 млн. рублей, что в 3,8 раза больше предусмотренного объема на 2018 год.

5.3.2. По состоянию на 1 января 2018 года на жилищном учете в органах местного самоуправления Новгородской области числилось 597 граждан из числа ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях до 1 января 2005 года.

При размере социальной выплаты на 1 гражданина 617,2 тыс. рублей, который зависит от стоимости 1 кв. м общей площади жилья, установленной Минстроем России, расчетная потребность в средствах федерального бюджета на реализацию в полном объеме переданных полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, оценивается в сумме 368,5 млн. рублей.

Исходя из численности нуждающихся в улучшении жилищных условий и размера ежегодно предоставляемой субвенции из федерального бюджета на полное обеспечение жильем ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 года, потребуется порядка 25 лет.

Исполнение полномочий по обеспечению ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет после 1 января 2005 года, осуществляется в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации.

По информации, предоставленной министерством финансов Новгородской области, по состоянию на 1 января 2018 года на жилищном учете в органах местного самоуправления Новгородской области состоят 274 гражданина указанной категории.

5.4. Решение вопросов в рамках исполнения полномочий в сфере «Дорожное хозяйство» осуществлялось за счет доходных источников, формирующих дорожный фонд Новгородской области, созданный в соответствии с областным законом от 31 октября 2011 года № 1087-ОЗ «О дорожном фонде Новгородской области».

По информации, представленной министерством транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области, дополнительная оценочная расчетная потребность на завершение работ по проведению паспортизации автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения, по оформлению вещных прав на автомобильные дороги и земельные участки, занимаемые полосой отвода автомобильных дорог, составляет 278,5 млн. рублей (расчетно, исходя из средней стоимости работ за 1 километр).

Фактически бюджетная обеспеченность на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Новгородской области составила от 7,2 % в 2016 году до 4,3 % в 2017 году нормативной потребности, рассчитанной в соответствии с Правилами расчета размера бюджетных ассигнований из областного бюджета, предусматриваемых на указанные цели, утвержденными постановлением администрации Новгородской области от 10 ноября 2009 года № 398. Общий дефицит средств составил в 2016 году 28436,5 млн. рублей, в 2017 году - 29846,4 млн. рублей.

5.5. В соответствии с решением правления государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (протокол от 20 октября 2017 года № 795) обязательства по обеспечению переселения граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 1 января 2012 года, расположенного на территории области, принятые Новгородской областью в соответствии с пунктом 910 части 1 статьи 14 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», выполнены. До 1 сентября в Новгородской области переселены 2963 человека, расселено 52,07 тыс. кв. м аварийного жилищного фонда.

Проблемным вопросом региона остается снос аварийного жилищного фонда (из 199 домов снесено 132 дома). Так как снос аварийных многоквартирных домов отнесен к компетенции муниципальных образований, темпы сноса связаны с наличием средств на указанные цели в местных бюджетах.

По оценке региона, предполагаемая стоимость расселения многоквартирных домов, признанных аварийными после 1 января 2012 года (272 дома), из расчета стоимости 1 кв. м жилья, установленной Минстроем России, может составить свыше 2685,5 млн. рублей (расчетная потребность изменяется в сторону увеличения, так как формирование реестра аварийных домов в настоящее время не завершено).

5.6. Полное обеспечение семей, имеющих трех и более детей, земельными участками и создание на них необходимой инфраструктуры в области не достигнуты, что создает риск невыполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» и пункта 11 Перечня поручений Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева по итогам социального форума «Эффективная социальная политика: новые решения», состоявшегося в г. Санкт-Петербурге 25 марта 2016 года, в части устранения очереди многодетных семей на обеспечение земельными участками с подведенной инфраструктурой в течение 3 лет.

По состоянию на 1 мая 2018 года из 2656 многодетных семей, обратившихся с заявлением о предоставлении земельного участка, обеспечена 2171 семья (81,7 процента).

Из предоставленных земельных участков полностью инженерной инфраструктурой не обеспечен ни один участок. Частично обеспечены инфраструктурой 1379 участков.

5.7. В сфере жилищно-коммунального хозяйства государственными органами Новгородской области осуществляются полномочия по тарифному регулированию предоставления коммунальных услуг и финансовому обеспечению текущей деятельности специализированной некоммерческой организации «Региональный фонд капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Новгородской области».

С прекращением оказания поддержки за счет средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на капитальный ремонт государственная поддержка за счет средств областного бюджета мероприятий региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах с 2016 года в области не осуществляется.

6. Общий объем межбюджетных трансфертов, поступивших в бюджет Новгородской области из федерального бюджета, в 2016 году составил 5297,4 млн. рублей, в 2017 году - 8306,8 млн. рублей.

По соглашениям, заключенным с федеральными органами исполнительной власти, из федерального бюджета в 2016 году получены субсидии на софинансирование расходов областного бюджета в сумме 1861,5 млн. рублей, иные межбюджетные трансферты - в сумме 601,7 млн. рублей, в 2017 году - 2068,3 млн. рублей и 1818,8 млн. рублей, соответственно.

С 2016 года предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации, имеющих целевое значение, осуществляется в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств в соответствии с Порядком организации работы территориальных органов Федерального казначейства по осуществлению полномочий получателя средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, утвержденным приказом Казначейства России от 18 июня 2012 года № 238, что привело к значительному сокращению остатков неиспользованных средств федерального бюджета на единых счетах областного и местных бюджетов (на 1 января 2017 года числились остатки федеральных средств в сумме 54,8 млн. рублей, на 1 января 2018 года - в сумме 21,1 млн. рублей).

7. Выборочной проверкой результативности и целевого использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета отдельными главными распорядителями бюджетных средств Новгородской области (министерством образования Новгородской области, министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новгородской области, министерством транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области, министерством спорта и молодежной политики Новгородской области) установлено следующее.

Основной объем средств федерального бюджета указанными главными распорядителями бюджетных средств перечислялся муниципальным образованиям в порядке межбюджетных отношений или подведомственным областным учреждениям в порядке предоставления субсидий на иные цели.

Из 3351,0 млн. рублей муниципальным образованиям перечислено 1776,0 млн. рублей, подведомственным областным (казенным) учреждениям - 1468,4 млн. рублей.

7.1. В 2016-2017 годах правительством Новгородской области с Минобрнауки России заключены соглашения на предоставление субсидий из федерального бюджета (от 15 июня 2016 года № 08.G12.24.0041, от 18 февраля 2017 года № 074-08-464) на общую сумму 1146,8 млн. рублей на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях в рамках подпрограммы «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 295 (в редакции от 31 марта 2017 года).

В 2017 году Минспортом России и правительством Новгородской области заключено соглашение на предоставление субсидий из федерального бюджета от 16 февраля 2017 года № 777-09-150 на сумму 129,7 млн. рублей на реализацию мероприятия «Строительство и реконструкция в субъектах Российской Федерации (в том числе в образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы) малобюджетных физкультурно-спортивных объектов шаговой доступности» федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2015 года № 30.

За счет финансовой поддержки из федерального бюджета планировалось построить в Великом Новгороде две школы на 1350 мест, в Чудовском муниципальном районе - физкультурно-оздоровительный комплекс.

В соответствии с проектной документацией продолжительность строительства зданий школ составляет 18 месяцев (положительные заключения государственной экспертизы от 21 января 2016 года № 53-1-1-3-0012-16, от 28 февраля 2017 года № 53-1-С-0012-17), ФОК - 15 месяцев (положительное заключение государственной экспертизы от 17 октября 2016 года № 3-1-1-3-0161-16).

Вместе с тем соглашениями предусмотрено, что срок строительства Школы № 126 составляет 5 месяцев, Школы № 147 - 8 месяцев, ФОК - 5 месяцев.

Заключение соглашений, предусматривающих завершение запланированных мероприятий до конца года, в котором они были заключены, свидетельствует о принятии заведомо невыполнимых на отчетные даты (31 декабря 2016 года и 31 декабря 2017 года) обязательств Новгородской области, что привело к недостижению показателей результативности при строительстве школ и ФОК.

Кроме того, существенное сокращение срока строительства объектов оказывает негативное влияние на качество выполнения работ, что может отразиться на безопасности объекта с массовым пребыванием людей, в том числе детей.

Так как обе школы в установленные сроки в эксплуатацию не введены (по состоянию на 1 января строительная готовность объектов составляла 83 % и 72 %, соответственно), значение целевого показателя результативности «Количество новых мест в общеобразовательных организациях субъектов Российской Федерации - 1350», установленное соглашениями от 15 июня 2016 года № 08.G12.24.0041 и от 18 февраля 2017 года № 074-08-464, не достигнуто.

Строительная готовность ФОК по состоянию на 1 января 2018 года составляла 22,6 %, значение показателей результативности «Единовременная пропускная способность объектов спорта, введенных в эксплуатацию» - 50 человек и «Уровень технической готовности спортивного объекта, достигнутый в результате использования субсидии» - 100 % не достигнуты.

Правительством Новгородской области в качестве обстоятельств непреодолимой силы, препятствующих исполнению соответствующих обязательств, в Минфин России и Минэкономразвития России представлена информация Новгородского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды - филиала федерального государственного бюджетного учреждения «Северо-Западное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (письма от 23 марта 2018 года № АГ-13/2289-и и от 30 марта 2018 года № 388) о неблагоприятных погодных условиях в виде сильных осадков (проливных дождей) с июня по октябрь 2017 года, что явилось основанием включения Правительством Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 мая 2018 года № 1070-р) Новгородской области в перечень субъектов Российской Федерации, которые освобождены от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999.

При этом согласно определению Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2015 года № 3210-ЭС15-1099 указанные обстоятельства не могут быть приняты в качестве подтверждения наступления обстоятельств непреодолимой силы, так как дождь не обладает признаком чрезвычайности, поскольку является повторяющимся природным явлением, в силу чего не может быть квалифицирован как непреодолимая сила.

Кроме того, по информации Главного управления МЧС России по Новгородской области, представленной по запросу Счетной палаты Российской Федерации от 21 мая 2018 года № 13-02-288/13-01, на территории г. Великого Новгорода в 2017 году чрезвычайные ситуации не зарегистрированы (письмо от 22 мая 2018 года № 2721-9-1-3).

Учитывая, что Правилами № 999 не установлен исчерпывающий перечень ситуаций, относящихся к чрезвычайным и непреодолимым, решения об освобождении субъекта Российской Федерации от применения мер ответственности принимаются по усмотрению федеральных органов исполнительной власти.

В этой связи, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, представляется целесообразным предложить Правительству Российской Федерации рассмотреть вопрос о внесении изменений в пункт 20 Правил № 999 в части установления исчерпывающего перечня чрезвычайных и непреодолимых ситуаций, препятствующих исполнению соответствующих обязательств, при возникновении которых субъекты Российской Федерации освобождаются от применения мер ответственности, предусмотренных пунктами 16 и 19 настоящих Правил.

7.2. Выявленные в ходе контрольного мероприятия нарушения и недостатки свидетельствуют о ненадлежащем исполнении главными распорядителями бюджетных средств (министерством образования Новгородской области, министерством спорта и молодежной политики Новгородской области и министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новгородской области) полномочий в части отсутствия должного контроля за деятельностью подведомственных организаций и органов местного самоуправления при использовании ими средств, полученных из федерального бюджета.

7.2.1. Министерством спорта и молодежной политики Новгородской области как главным распорядителем бюджетных средств не исполнялись надлежащим образом бюджетные полномочия по обеспечению соблюдения получателями межбюджетных субсидий условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении, предусмотренные подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса.

В результате администрацией Чудовского муниципального района:

- принята проектно-сметная документация на строительство физкультурно-оздоровительного комплекса ненадлежащего качества, что подтверждено результатами проверки, проведенной прокуратурой Новгородской области (письмо в адрес губернатора Новгородской области от 4 мая 2017 года № 7-540-2018, главе администрации Чудовского муниципального района направлено представление об устранении нарушений от 28 апреля 2017 года № 7-4-2018/352);

- заключено с ООО «НКМ-СТРОЙ» дополнительное соглашение от 22 августа 2017 года № 1 к муниципальному контракту № 0109625-01, предусматривающее выполнение подрядчиком дополнительных работ по выносу электрического кабеля из пятна застройки, не предусмотренных проектно-сметной документацией, и увеличение суммы контракта на 5,1 млн. рублей, оплата которых была осуществлена за счет межбюджетной субсидии, источником которой, в том числе, являлись средства федерального бюджета.

В нарушение пункта 17 Порядка распределения в 2017 году субсидии бюджету муниципального района на софинансирование расходов по строительству и реконструкции (в том числе в образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы) малобюджетных физкультурно-спортивных объектов шаговой доступности, являющегося приложением № 3 к государственной программе Новгородской области «Развитие физической культуры и спорта на территории Новгородской области на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением правительства Новгородской области от 28 октября 2013 года № 320, пункта 2.3.7 соглашения от 26 мая 2017 года б/н о предоставлении субсидии из областного бюджета бюджету Чудовского муниципального района на строительство физкультурно-оздоровительного комплекса министерством спорта и молодежной политики Новгородской области в связи с несоблюдением графика выполнения мероприятий и неустранением указанных нарушений в срок до 1 марта 2018 года, меры ответственности в виде взыскания в доход областного бюджета суммы в размере 10 % объема субсидии (5,5 млн. рублей) к Чудовскому муниципальному району не применялись (по состоянию на 1 апреля 2018 года техническая готовность объекта составила 32,5 процента).

7.2.2. Министерством образования Новгородской области как главным распорядителем бюджетных средств не исполнялись надлежащим образом бюджетные полномочия по обеспечению соблюдения получателями межбюджетных субсидий условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении, предусмотренные подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса.

В результате комитетом по образованию администрации города Великого Новгорода после завершения выполнения работ по муниципальному контракту от 14 июня 2016 года № 0350300011816000056-0177316-01, заключенному с ООО «Строительный трест № 45» (акт приемки законченного строительством, реконструированного объекта капитального строительства от 25 мая 2017 года) и ввода в эксплуатацию объекта «Школа по адресу: Великий Новгород, ул. Большая Московская, д. 126» (разрешение на ввод выдано администрацией города Великого Новгорода 31 мая 2017 года, согласно пункту 2.2.3 указанного муниципального контракта дата получения разрешения на ввод в эксплуатацию является моментом завершения работ по контракту), в нарушение части 5 статьи 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» без использования конкурентных способов определения поставщиков (исполнителей) были заключены два дополнительных соглашения (от 3 октября 2017 года № 5 и от 22 января 2018 года № 6) к муниципальному контракту № 0177316-01 на общую сумму 23,0 млн. рублей.

При строительстве в 2017 году объекта «Школа на 1350 мест по адресу: Великий Новгород, ул. Белорусская, квартал 147» муниципальным казенным учреждением «Управление капитального строительства» нарушены отдельные положения Федерального закона № 44-ФЗ:

- часть 2 статьи 34, часть 1 статьи 95 - дополнительным соглашением от 28 декабря 2017 года № 4 к муниципальному контракту от 26 апреля 2017 года изменены его существенные условия в части авансирования работ в сумме 215,0 млн. рублей (перечислена ООО «Трест-2» 28 декабря 2017 года);

- часть 3 статьи 96 - срок действия банковской гарантии от 25 апреля 2017 года № 445057 (до 31 января 2018 года), выданной ПАО «Совкомбанк», который должен превышать срок действия контракта не менее чем на месяц, не продлевался, строительство объекта с 1 февраля 2018 года осуществлялось при отсутствии обеспечения исполнения муниципального контракта.

В установленный муниципальным контрактом срок (31 мая 2018 года) Школа № 147 в эксплуатацию не введена, строительные работы приняты на 87,2 % законтрактованных обязательств, неотработанный аванс составляет 66,6 млн. рублей.

7.2.3. Министерством образования Новгородской области в нарушение пункта 6 Порядка определения объема и условий предоставления из областного бюджета субсидий на иные цели областным государственным бюджетным и автономным учреждениям, утвержденного постановлением администрации Новгородской области от 22 декабря 2011 года № 720, не определялся порядок предоставления субсидии и не устанавливалась ответственность учреждения за ее нецелевое использование при заключении соглашений:

- с областным государственным автономным профессиональным образовательным учреждением «Технологический колледж» на общую сумму 8,4 млн. рублей на мероприятия по созданию в субъектах Российской Федерации базовых профессиональных образовательных организаций, обеспечивающих поддержку региональных систем инклюзивного профессионального образования инвалидов;

- с государственным бюджетным учреждением дополнительного профессионального образования «Новгородский центр подготовки кадров «Логос» на общую сумму 3,3 млн. рублей на развитие национально-региональной системы независимой оценки качества общего образования через реализацию пилотных региональных проектов и на создание национальных механизмов оценки качества;

- с государственным областным бюджетным общеобразовательным учреждением «Школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, № 5» на сумму 26,0 млн. рублей на проведение капитального ремонта здания за счет средств резервного фонда Президента Российской Федерации.

7.2.4. Министерством образования Новгородской области как главным распорядителем бюджетных средств не исполнялись надлежащим образом бюджетные полномочия по обеспечению соблюдения получателями иных субсидий условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении, предусмотренные подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса.

В результате подведомственными министерству образования Новгородской области учреждениями при использовании субсидии, источником которой, в том числе, являлись средства федерального бюджета, были допущены следующие нарушения.

ОГА ПОУ «Технологический колледж» в нарушение пункта 9 распоряжения правительства Новгородской области от 13 апреля 2016 года № 95-рз «О мерах по реализации областного закона «Об областном бюджете на 2016 год», которым предусмотрено, что в 2016 году автономные учреждения при заключении договоров, предметом которых является поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет субсидий на иные цели, вправе предусматривать авансовые платежи с учетом принятых и неисполненных обязательств в предшествующих периодах в размере 30 % суммы договора (государственного контракта), в 2016 году заключены и оплачены 11 договоров, предусматривающих 100-процентное авансирование, на общую сумму 4,3 млн. рублей.

ГОБОУ «Школа-интернат № 5»:

- в нарушение пункта 5 статьи 781 Бюджетного кодекса в контракты от 18 декабря 2017 года № 0150200000617000877-0095075-01 и № 0150200000617000882-0095075-02, заключенные с ООО «Крон» на выполнение работ по ремонту фасада, кровли основного корпуса и отмосток, не включено условие о возможности изменения по соглашению сторон размера и (или) сроков оплаты и (или) объема товаров, работ, услуг в случае уменьшения получателю бюджетных средств, предоставляющему субсидии, ранее доведенных в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии;

- в нарушение части 2 статьи 34, части 1 статьи 95 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которым при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных указанными статьями, заключены дополнительные соглашения, предусматривающие изменения существенных условий контракта от 18 декабря 2017 года № 0150200000617000877-0095075-01 в части увеличения его цены на 0,95 млн. рублей в результате включения дополнительных работ, не предусмотренных сметой;

- в нарушение части 6 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ и пунктов 5.8 и 5.9 указанных контрактов к ООО «Крон» не предъявлялись штрафные санкции за просрочку исполнения обязательств на общую сумму 651,8 тыс. рублей (расчетно по состоянию на 1 июня 2018 года).

7.2.5. Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новгородской области как главным распорядителем бюджетных средств не исполнялись надлежащим образом бюджетные полномочия по обеспечению соблюдения получателями межбюджетных субсидий условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении, предусмотренные подпунктом 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса.

В результате при реализации мероприятий приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» в г. Великом Новгороде выявлены следующие нарушения.

В нарушение пункта 11.6.5 Порядка предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований Новгородской области на реализацию мероприятий муниципальных программ, направленных на обустройство городских парков (приложение № 2 к подпрограмме «Формирование современной городской среды на территории муниципальных образований Новгородской области на 2017 год» государственной программы Новгородской области «Улучшение жилищных условий граждан и повышение качества жилищно-коммунальных услуг в Новгородской области на 2014-2018 годы и на период до 2020 года», утвержденной постановлением правительства Новгородской области от 28 октября 2013 года № 321), администрацией города Великого Новгорода не обеспечено завершение мероприятий по благоустройству парка до конца 2017 года.

МБУ «Городское хозяйство» в нарушение статей 711, 720, 746 Гражданского кодекса, части 1 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ, пункта 1.2 контрактов в декабре 2017 года осуществлены приемка и оплата фактически невыполненных работ на общую сумму 5,3 млн. рублей, в том числе: 1,9 млн. рублей - по устройству партерного и обыкновенного газона на р. Веряжа в Западном мкр. (по муниципальному контракту от 28 августа 2017 года № Ф.2017.363542 с АО «СМУ-57» на сумму 10,1 млн. рублей); 0,3 млн. рублей - по озеленению мкр. Луговой (по муниципальному контракту от 22 сентября 2017 года № Ф.2017.409944 с ООО «Строй М» на сумму 5,3 млн. рублей); 2,0 млн. рублей - по озеленению бульвара Юности (по муниципальному контракту от 25 августа 2017 года № Ф.2017.363554 с ООО «РегионРемСтройТорг» на сумму 12,2 млн. рублей); 1,1 млн. рублей - по поставке и монтажу коврика резинового прямого 30 мм в городском парке на бульваре Юности (по муниципальному контракту от 25 августа 2017 года № Ф.2017.409939 с ООО «РегионРемСтройТорг» на сумму 4,4 млн. рублей).

7.3. Министерством транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области иные межбюджетные трансферты на реализацию мероприятий региональных программ в сфере дорожного хозяйства в рамках основного мероприятия «Содействие развитию автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения» подпрограммы «Дорожное хозяйство» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 319, полученные в 2016-2017 годах в общей сумме 1835,8 млн. рублей, в основном направлялись на текущий ремонт дорог.

Отремонтированы 58 автомобильных дорог протяженностью 293,0095 км на сумму 1518,0 млн. рублей, построены и реконструированы 7 автомобильных дорог и один автомобильный мост общей протяженностью 6,203 км на сумму 270,5 млн. рублей, капитально отремонтированы 3 автомобильные дороги протяженностью 13,17 км, финансовые затраты по которым составили 47,2 млн. рублей.

Согласно отчетности, представленной министерством транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области в Федеральное дорожное агентство, показатель результативности, установленный приложением № 1 к соглашению от 24 апреля 2017 года № ФДА 48/26-С, не достигнут («Прирост протяженности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального, а также местного значения на территории субъекта Российской Федерации, соответствующих требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, в результате реконструкции автомобильных дорог, км») и составил 10,149 км при установленном 12,6 километра.

8. Анализ объемов бюджетных инвестиций, направленных на финансирование объектов капитального строительства Новгородской области показал следующее.

8.1. Правительством Новгородской области актуализация схемы территориального планирования в соответствии с частью 7 статьи 26 Градостроительного кодекса, которой предусмотрено, что в случае создания объектов регионального значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных ими, в указанные документы в пятимесячный срок с даты утверждения соответствующих программ и принятия соответствующих решений вносятся изменения, не осуществлялась с 2015 года.

При этом в 2016-2017 годах в рамках реализации областных адресных инвестиционных программ, утвержденных распоряжениями правительства Новгородской области от 30 декабря 2016 года № 397-рг и от 27 октября 2017 года № 337-рг, были построены и реконструированы 164 объекта социальной, коммунальной и дорожной инфраструктуры на общую сумму 4041,7 млн. рублей.

8.2. Инвестиционная деятельность в регионе осуществляется при финансовой поддержке из федерального бюджета, государственные программы Российской Федерации являются основным источником софинансирования региональных капитальных расходов.

Так как приоритеты и уровни исполнения полномочий по предметам совместного ведения определяются субъектом Российской Федерации самостоятельно, на принятие решений об участии регионов в государственных программах Российской Федерации оказывают влияние не только специфика природно-географических, демографических и социально-экономических условий, но и наличие финансовых возможностей, связанных с доходным потенциалом региона.

8.3. В 2017 году бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности Новгородской области составили 2188,3 млн. рублей. Доля средств федерального бюджета и областного бюджета в общем объеме инвестиций составила 46,4 % и 53,2 %, соответственно. В общем объеме расходов областного бюджета бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности составили 7,4 процента.

Основная доля капитальных вложений Новгородской области (81,2 %) приходится на инвестиции в объекты муниципальной собственности.

8.4. В нарушение пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» правительством Новгородской области порядок проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств областного бюджета не установлен. Проверка инвестиционных проектов на предмет эффективности использования бюджетных средств не проводится.

8.5. По состоянию на 1 января 2018 года на балансах государственных и муниципальных заказчиков Новгородской области числились 269 объектов незавершенного строительства государственной и муниципальной собственности с общим объемом затрат в сумме 4973,9 млн. рублей, из которых 30,2 % составляют средства федерального бюджета, 58,6 % - областного бюджета, 10,8 % - бюджетов муниципальных образований, 0,4 % - внебюджетные источники.

Строительные работы осуществляются на 37 объектах, объем затрат по которым составил 2738,5 млн. рублей.

В хозяйственный оборот не вовлечены 65 объектов с объемом затрат в сумме 1155,9 млн. рублей.

8.5.1. Из общего числа объектов незавершенного строительства 106 объектов - это разработка проектно-сметной документации, объем затрат по которым составил 439,8 млн. рублей.

В составе незавершенного строительства государственных и муниципальных заказчиков числятся затраты в сумме 238,0 млн. рублей на разработку ПСД по 60 объектам, которая остается невостребованной более 2 лет (от 2 до 10 лет), что свидетельствует о неэффективном использовании ресурсов, созданных за счет средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований Новгородской области, и создает риски потери актуальности ПСД.

8.5.2. Приостановлены работы на 61 объекте с объемом затрат 639,8 млн. рублей, из которых средства федерального бюджета составляют 210,5 млн. рублей.

С 2007 года не завершена реконструкция государственного исторического архива, затраты по которому составили 342,5 млн. рублей, по причине неурегулированности вопроса о передаче в собственность Новгородской области двух земельных участков, необходимых для завершения работ, приобретенных подрядчиком ООО «Инжстрой» за счет средств областного бюджета, но своевременно не переданных в собственность Новгородской области. Указанные участки были включены в конкурсную массу ООО «Инжстрой» и проданы сторонним покупателям.

В нарушение пункта 4 статьи 52 Градостроительного кодекса, в соответствии с которой при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства, министерством культуры Новгородской области консервация архива не обеспечена.

8.5.3. По состоянию на 1 января 2018 года согласно справочной таблице к отчету об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации объем не завершенного в установленные сроки строительства, осуществляемого за счет бюджетных средств отражен в сумме 45,4 млн. рублей, что не соответствует фактическим объемам затрат незавершенного строительства, числящихся на балансах государственных и муниципальных заказчиков.

8.6. По информации государственных и муниципальных заказчиков Новгородской области, расчетная потребность на завершение строительства объектов незавершенного строительства (с учетом разработанных проектных документов) составляет 9714,7 млн. рублей, в том числе объектов государственной собственности - 2708,8 млн. рублей, муниципальной собственности - 7006,0 млн. рублей.

9. Анализ состояния зданий и сооружений социальной сферы, находящихся на балансе государственных учреждений Новгородской области, показал, что строительство большинства объектов осуществлялось более 40 лет назад. Объекты недвижимости имеют высокую степень износа, многие не соответствуют современным требованиям строительных норм и правил, а также требуют проведения капитального ремонта.

Расчетная дополнительная потребность в финансовом обеспечении проведения капитальных ремонтов в учреждениях образования, здравоохранения и социального обслуживания (областных и муниципальных), по оценке органов исполнительной власти Новгородской области, проведенной в ходе контрольного мероприятия, составляет 1051,7 млн. рублей.

10. Анализ мер, принимаемых органами государственной власти Новгородской области по сокращению объемов и количества объектов незавершенного строительства, показал следующее.

10.1. Правительством Новгородской области не исполнены мероприятия Поэтапного плана снижения объемов и количества объектов незавершенного строительства от 31 января 2017 года № 727п-П13, утвержденного Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шуваловым, в соответствии с которым предусмотрены мероприятия по снижению объемов и количества объектов незавершенного строительства на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне:

не утверждены результаты инвентаризации объектов незавершенного строительства, при строительстве которых были использованы средства бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, стоимость которых составляет более 10,0 млн. рублей, с учетом утвержденной единой методологии учета объектов незавершенного строительства (срок исполнения - 1 апреля 2017 года);

не утверждены поэтапные планы снижения объемов и количества объектов незавершенного строительства с учетом разработанных методических рекомендаций и типового плана (срок исполнения - 1 мая 2017 года);

не произведена передача данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, данных официальной государственной статистики, а также сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления, в систему «Управление», в том числе сведений, указанных в подпункте «д» пункта 4 и подпункте «ж» пункта 5 Положения о государственной автоматизированной информационной системе «Управление», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 года № 1088 (до 1 мая 2017 года, далее ежегодно).

10.2. Правительством Новгородской области не выполняются рекомендации Министерства экономического развития Российской Федерации, в том числе в части:

- доведения до муниципальных образований методических рекомендаций по заполнению формы предоставления информации об объектах незавершенного строительства, а также о финансовых вложениях в создание указанных объектов, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, разработки и утверждения положения по учету объектов незавершенного строительства, определения уполномоченного органа по учету объектов незавершенного строительства и ведения реестра таких объектов (письмо от 6 марта 2017 года № 5536-ЕЕ/Д17и);

- разработки рекомендуемой формы плана по снижению объемов и количества объектов незавершенного строительства и рекомендации по его подготовке (письмо от 13 марта 2017 года № 6235-ЕЕ/Д17и);

- определения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за предоставление информации в ГАС «Управление» об объектах незавершенного строительства (письмо от 1 ноября 2017 года № 31044-ДП/Д06и);

- назначения лиц, ответственных за предоставление информации, и предоставление им доступа к ГАС «Управление», наделив их полномочием в Единой системе идентификации и аутентификации «Специалист по незавершенному строительству» (письмо от 22 ноября 2017 года № 33323-ДВ/Д06и).

10.3. В нарушение пункта 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 года № 806-р правительством Новгородской области не обеспечено предоставление в Минэкономразвития России ежемесячно, до 20-го числа месяца, следующего за отчетным, информации в соответствии с перечнем показателей мониторинга процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах субъектов Российской Федерации, утвержденным указанным распоряжением.

10.4. Правительством Новгородской области не реализованы положения пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 года № 1088 «О государственной автоматизированной системе «Управление» в части создания и функционирования региональных автоматизированных систем, информационные ресурсы которых предназначены для их последующей интеграции в систему ГАС «Управление», а также обеспечения передачи данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления, в систему ГАС «Управление».

11. За период 2012-2017 годов в результате многочисленных реформ структуры государственных органов власти в Новгородской области был ликвидирован единый государственный орган по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг в целях реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации отдельных полномочий по организации процесса строительства, начиная от создания технического задания на проектирование до ввода объектов в эксплуатацию, что привело к «распылению» полномочий по организации и финансирования строительного процесса, а отсутствие в профильных министерствах необходимых профессиональных кадров в области строительства снизило качество и оперативность принимаемых управленческих решений.

Предложения

1. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации губернатору Новгородской области.

2. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации министру спорта и молодежной политики Новгородской области.

3. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации министру финансов Новгородской области.

4. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации министру образования Новгородской области.

5. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Правительство Российской Федерации.

6 . Направить обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

7. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

8. Направить информационное письмо в Счетную палату Новгородской области с приложением копии отчета о результатах контрольного мероприятия.

9. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в правительство Новгородской области.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю.В.РОСЛЯК



ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка использования субсидий, предоставленных
в 2017 году и истекшем периоде 2018 года бюджетным
учреждениям, подведомственным Федеральному агентству
морского и речного транспорта, на проведение
капитального ремонта гидротехнических сооружений
и иных объектов недвижимого имущества
»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 3.9.0.9 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

Средства федерального бюджета; нормативно-правовые акты, правоустанавливающие документы, регламентирующие деятельность объектов контроля по капитальному ремонту гидротехнических сооружений и иных объектов недвижимого имущества; бухгалтерская, бюджетная, финансовая и статистическая отчетность, регистры бухгалтерского и бюджетного учета, договоры, соглашения, первичные и иные документы, подтверждающие совершение операций объектами контроля.

Объекты контрольного мероприятия

Федеральное агентство морского и речного транспорта (г. Москва); федеральное бюджетное учреждение «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» (г. Нижний Новгород); федеральное бюджетное учреждение «Администрация Беломорско-Онежского бассейна внутренних водных путей» (Республика Карелия, г. Медвежьегорск).

Срок проведения контрольного мероприятия: май-август 2018 года.

Цель контрольного мероприятия

Оценка результативности использования бюджетных ассигнований, полученных в виде субсидий на проведение капитального ремонта гидротехнических сооружений и иных объектов недвижимого имущества.

Проверяемый период деятельности: 2017 год и истекший период 2018 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы
и деятельности объектов проверки

Судоходные условия на внутренних водных путях обеспечивает 741 судоходное гидротехническое сооружение (далее - СГТС) комплексного назначения, в том числе: судоходные шлюзы - 108 ед., судоподъемник - 1 ед., гидроэлектростанции - 11 ед., насосные станции - 8 ед., прочие объекты (дамбы, плотины и т.п.) - 613 единиц.

Функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере речного транспорта, а также обеспечению транспортной безопасности в данной сфере возложены на Федеральное агентство морского и речного транспорта (далее - Росморречфлот, Агентство) согласно Положению о Росморречфлоте, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 года № 371. Росморречфлот осуществляет свою деятельность непосредственно или через подведомственные федеральные бюджетные учреждения - администрации бассейнов внутренних водных путей и ФГБУ «Канал имени Москвы» (далее - Администрации ВВП).

Результаты контрольного мероприятия

1. Анализ количества и уровня безопасности судоходных гидротехнических
сооружений на внутренних водных путях Российской Федерации.
Динамика данных показателей за 2015-2017 годы

1.1. Согласно пункту 1 статьи 7 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации внутренние водные пути и расположенные на них СГТС являются федеральной собственностью. СГТС переданы Администрациям ВВП в оперативное управление.

Класс СГТС, соответствующий уровню опасности, определяется в соответствии с положениями Федерального закона от 21 июля 1997 года № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (далее - Закон о безопасности ГТС).

Согласно приказу Ространснадзора от 5 февраля 2015 года № АК-102фс по состоянию на 1 января 2018 года декларированию в целях определения безопасности гидротехнических сооружений и мер по обеспечению безопасности с учетом их класса подлежали 332 СГТС.

Согласно данным деклараций безопасности, формируемым в соответствии со статьей 10 Закона о безопасности ГТС, нормальный уровень безопасности имели 125 СГТС, пониженный - 178, неудовлетворительный - 28, опасный - 1.

Повышение уровня безопасности и улучшение технического состояния СГТС обеспечиваются путем проведения реконструкции и капитального ремонта сооружений.

Проверка показала, что в период 2015-2017 годов уровень безопасности ряда СГТС был изменен с пониженного до неудовлетворительного, а именно:

- в 2016 году для плотины № 21 Иваньковского гидроузла (ФГБУ «Канал имени Москвы»), судоходного шлюза № 14 гидроузла № 14 (федеральное бюджетное учреждение «Администрация Беломорско-Онежского бассейна внутренних водных путей» (далее - ФБУ «Администрация «Беломорканал»);

- в 2017 году для Березайской плотины (ФГБУ «Канал имени Москвы»), судоходного шлюза № 7 Шекснинского гидроузла (федеральное бюджетное учреждение «Администрация Волго-Балтийского бассейна внутренних водных путей» (далее - ФБУ «Администрация «Волго-Балт»), судоходных шлюзов №№ 2, 8, 13, 18 (ФБУ «Администрация «Беломорканал»).

Из них для 4 СГТС (плотина № 21 Иваньковского гидроузла, судоходные шлюзы №№ 2, 13, 18) реконструкция и капитальный ремонт, направленные на повышение уровня безопасности СГТС, Росморречфлотом и Администрациями ВВП в проверяемом периоде не проводились.

1.2. Показатели уровня безопасности СГТС влияют на безопасность судоходства по внутренним водным путям и определены в качестве индикаторов достижения целей в транспортной сфере, установленных документами стратегического планирования Российской Федерации.

Показатель «Доля судоходных гидротехнических сооружений, подлежащих декларированию безопасности, имеющих опасный или неудовлетворительный уровни безопасности, в общем количестве судоходных гидротехнических сооружений» определен в Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р (далее - Транспортная стратегия). Кроме того, указанный показатель определен в качестве индикатора достижения цели «Повышение уровня безопасности, экологичности внутреннего водного транспорта», установленной Стратегией развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года № 327-р (далее - Стратегия развития внутреннего водного транспорта).

Финансирование работ по содержанию внутренних водных путей и СГТС, их капитальному ремонту и реконструкции в 2017 году осуществлялось за счет средств федерального бюджета в рамках федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848 (далее - ФЦП «Развитие транспортной системы»), действие которой прекращено досрочно с 1 января 2018 года, государственной программы «Развитие транспортной системы России», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 319 (далее - Госпрограмма), также с 1 января 2018 года прекращенной досрочно, с 1 января 2018 года - в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 года № 1596 (далее - пилотная Госпрограмма).

Указанные показатели интегрированы в пилотную Госпрограмму в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года № 1243 «О реализации мероприятий федеральных целевых программ, интегрируемых в отдельные государственные программы Российской Федерации».

На период 2018-2021 годов в пилотной Госпрограмме установлены плановые значения показателя «Доля судоходных гидротехнических сооружений, подлежащих декларированию безопасности, имеющих неудовлетворительный уровень безопасности» на более низком уровне по отношению к достигнутому в 2017 году.

Значения показателей, определенных в ФЦП «Развитие транспортной системы», Госпрограмме, пилотной Госпрограмме, Транспортной стратегии, Стратегии развития внутреннего водного транспорта, не согласованы, что противоречит принципу сбалансированности системы стратегического планирования, установленному частью 5 статьи 7 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

Пилотная Госпрограмма включает ведомственный проект «Развитие инфраструктуры внутреннего водного транспорта» (далее - ведомственный проект). Его целями являются увеличение пропускной способности внутренних водных путей протяженностью 3,3 тыс. км и повышение технического состояния судоходных гидротехнических сооружений на 2018-2021 годы.

Пунктом 10 Правил разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года № 1242 (далее - Правила разработки), определено, что формирование и реализация приоритетных и ведомственных проектов пилотной Госпрограммы осуществляются в соответствии с Положением об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 года № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 30 Правил разработки утверждение (одобрение) ведомственных проектов (программ) осуществляется федеральным органом исполнительной власти по согласованию с Минэкономразвития России и Минфином России.

На момент проведения контрольного мероприятия ведомственный проект «Развитие инфраструктуры внутреннего водного транспорта» разработан Росморречфлотом и находится на согласовании в Минфине России.

2. Анализ соблюдения порядка обоснования, получения и доведения
бюджетных ассигнований в виде субсидий на проведение капитального
ремонта гидротехнических сооружений и иных объектов недвижимого
имущества до получателей бюджетных средств. Анализ планирования
объемов капитального ремонта гидротехнических сооружений и иных
объектов недвижимого имущества, анализ приоритизации
мероприятий и планируемых показателей

2.1. Росморречфлот письмом от 5 апреля 2017 года № УВВТ-3-6/556 направил запрос Администрациям ВВП об объемах финансовых затрат, требуемых на проведение капитального ремонта, о перечне объектов капитального ремонта СГТС и связанных с ними инфраструктурных объектов с целью обеспечения судоходства, а также флота.

Заявки Администраций ВВП содержали наименования объектов, предполагаемые сроки проведения капитального ремонта и требуемые суммы для его проведения. Информация о техническом состоянии и уровне безопасности объектов, наличии проектно-сметной документации на проведение капитального ремонта, а также обосновывающие расчеты требуемых объемов финансирования в представленных материалах отсутствовали.

В соответствии с заявками Администраций ВВП потребность в бюджетных ассигнованиях на проведение капитального ремонта объектов недвижимого имущества в 2017 году составила 2088190,8 тыс. рублей, из них: 1741424,3 тыс. рублей - на капитальный ремонт СГТС, включая 69331,3 тыс. рублей на выполнение инженерных изысканий и разработку проектной документации, и 346766,5 тыс. рублей - на ремонт технического флота.

Росморречфлотом 29 мая 2017 года в подсистеме бюджетного планирования ГИИС «Электронный бюджет» создана справка об изменении сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов в части перераспределения средств федерального бюджета в размере 1983285,4 тыс. рублей с вида расходов «Субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)» (код вида расходов 611) на вид расходов «Субсидии бюджетным учреждениям на иные цели» (код вида расходов 612).

Сумма перераспределения составила 95 % от запрашиваемого Администрациями ВВП объема финансирования.

Лимиты бюджетных обязательств в размере 1983285,4 тыс. рублей на предоставление субсидий бюджетным учреждениям на иные цели доведены Росморречфлоту казначейским уведомлением от 20 июня 2017 года № 110/021.

В нарушение пункта 39 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года № 1551 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» предоставление субсидий в 2017 году осуществлялось Росморречфлотом при отсутствии утвержденного им порядка определения объема и условий предоставления субсидий на иные цели федеральным бюджетным учреждениям, находящимся в ведении Росморречфлота.

Неиспользованный остаток субсидии на счетах Администраций ВВП на конец 2017 года составил 479166,1 тыс. рублей (24,2 процента).

Основными причинами образования остатка субсидии явились отказ Администраций ВВП от реализации планируемых мероприятий либо перенос их реализации на 2018 год.

Проверка показала, что из 41 мероприятия по капитальному ремонту СГТС, заявленного Администрациями ВВП на 2017 год, в 2017 году начало реализовываться 31; из 45 судов, заявленных для капитального ремонта, ремонт в 2017 году был начат только для 21 судна. При этом Администрациями ВВП осуществлялся ремонт объектов недвижимого имущества, не включенных в направленные в адрес Росморречфлота заявки.

Так, ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» из 7 заявленных Росморречфлоту первоочередных мероприятий по капитальному ремонту СГТС и флота в 2017 году отказалось от 6 из них и осуществило капитальный ремонт иных объектов, в том числе офисного здания на сумму 12713,8 тыс. рублей, не относящегося к объектам инфраструктуры внутренних водных путей, СГТС и флота и не заявленного к ремонту.

Изложенное свидетельствует о недостаточном качестве планирования Администрациями ВВП мероприятий по проведению капитального ремонта объектов недвижимого имущества, а также о низком уровне планирования Росморречфлотом потребности в соответствующих бюджетных ассигнованиях.

2.2. Федеральным законом от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» Росморречфлоту предусмотрены бюджетные ассигнования по коду вида расходов 600 «Субсидии бюджетным учреждениям» в размере 17167984,4 тыс. рублей, что соответствует бюджетным ассигнованиям по коду вида расходов 611 «Субсидии бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ)» в размере 16454286,3 тыс. рублей и бюджетным ассигнованиям по коду вида расходов 612 «Субсидии бюджетным учреждениям на иные цели» в размере 713698,1 тыс. рублей согласно сводной бюджетной росписи.

Порядок предоставления из федерального бюджета субсидий на иные цели федеральным бюджетным учреждениям, находящимся в ведении Федерального агентства морского и речного транспорта, утвержден приказом Росморречфлота от 24 января 2018 года № 6 (зарегистрирован в Минюсте России 15 февраля 2018 года № 50055) (далее - Порядок предоставления субсидии).

Лимиты бюджетных обязательств на предоставление субсидии на иные цели в размере 713698,1 тыс. рублей доведены Росморречфлоту 27 марта 2018 года казначейским уведомлением № 110/025.

Соглашения о предоставлении Администрациям ВВП субсидии на иные цели заключены в апреле 2018 года.

2.3. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации содержание СГТС осуществляется в соответствии с правилами содержания судовых ходов и судоходных гидротехнических сооружений, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области транспорта. Данная норма введена Федеральным законом от 28 июля 2012 года № 131-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

На момент проведения контрольного мероприятия указанный нормативный правовой акт Минтрансом России не утвержден.

В этой связи действуют Правила технической эксплуатации судоходных гидротехнических сооружений, утвержденные Минречфлотом РСФСР 24 июля 1978 года, и Положение о планово-предупредительном ремонте судоходных гидротехнических сооружений, утвержденное Минречфлотом РСФСР 14 октября 1981 года (далее - Положение о ремонте СГТС).

Ремонт флота регламентирован Правилами ремонта судов Министерства речного флота РСФСР, утвержденными приказом Министерства речного флота РСФСР от 12 мая 1989 года № 61 (далее - Правила ремонта судов).

Проверка показала, что Росморречфлотом и Администрациями ВВП не формировались и не утверждались планы капитального ремонта СГТС, предусмотренные пунктом 4.2 Положения о ремонте СГТС.

Планы капитального ремонта флота (как перспективные, так и годовые) согласно разделу 3 Правил ремонта судов Росморречфлотом и Администрациями ВВП не формировались и не утверждались.

2.4. Для проведения капитального ремонта СГТС были выбраны 8 объектов, имеющих нормальный уровень безопасности, 25 - пониженный и 9 - неудовлетворительный. При этом для 19 объектов, имеющих неудовлетворительный уровень безопасности, капитальный ремонт не планировался и не проводился.

Согласно сведениям, представленным Росморречфлотом, при принятии решения о необходимости проведения капитального ремонта СГТС основным критерием являются техническое состояние и уровень безопасности СГТС. Проведение мероприятий по капитальному ремонту СГТС не влияет на технологическое время пропуска судов через шлюзы. Выбор объектов СГТС для целей проведения капитального ремонта в зависимости от интенсивности судопропуска через указанные СГТС Росморречфлотом не осуществляется.

Проверкой установлено, что в ряде случаев при принятии решения о необходимости капитального ремонта СГТС не учитывались их техническое состояние и уровень безопасности СГТС.

Так, ФБУ «Администрация «Беломорканал» в качестве объектов капитального ремонта выбраны водоспуск № 134 и шлюз № 1, которые находились в ограниченно работоспособном техническом состоянии и имели пониженный уровень безопасности, что отражено в разделе 5.1 деклараций безопасности, утвержденных Ространснадзором 27 июля 2015 года и 29 марта 2017 года, и подтверждено актами инспекторских осмотров Ространснадзора. Рекомендаций о капитальном ремонте декларации безопасности и акты осмотров Ространснадзора не содержали.

При этом на балансе ФБУ «Администрация «Беломорканал» находятся 7 объектов, имеющих более низкий, предаварийный уровень технического состояния и неудовлетворительный уровень безопасности. Декларации безопасности ряда из них содержат рекомендации о необходимости проведения капитального ремонта.

Например, в декларации безопасности ДБ-18-15, утвержденной Рос-транснадзором 27 июля 2015 года по гидроузлу № 16 с предаварийным техническим состоянием и неудовлетворительным уровнем безопасности, указано о необходимости выполнения капитального ремонта аварийно-ремонтных ворот (2015 год) и бетона головы шлюза (2017 год). Указанные в декларации необходимые мероприятия по обеспечению безопасности не выполнены, контракты на разработку проектной документации и ремонт не заключены.

Согласно сведениям, представленным Росморречфлотом, реализация мероприятий по проведению капитального ремонта СГТС оказала влияние на уровень безопасности СГТС только в отношении 2 объектов: гидроузла № 4 (объект ФБУ «Администрация Северо-Двинского бассейна внутренних водных путей» (далее - ФБУ «Администрация «Севводпуть»), гидроузла № 9 с водоспуском № 134 (ФБУ «Администрация «Беломорканал»). Повышение уровня безопасности для данных СГТС будет установлено при проведении очередного декларирования. При условии его успешного прохождения уровень безопасности СГТС изменится с пониженного до нормального.

Таким образом, капитальный ремонт СГТС в проверяемом периоде не привел к изменению уровня безопасности СГТС с неудовлетворительным либо опасным уровнем безопасности и, следовательно, не способствовал достижению установленных значений показателей (индикаторов) Госпрограммы и пилотной Госпрограммы.

3. Наличие результатов проектно-изыскательских работ, анализ проектно-
сметной, рабочей и исполнительной документации на проведение
капитального ремонта гидротехнических сооружений и иных объектов
недвижимого имущества, оценка текущих результатов и достигнутых
показателей от реализации соответствующих мероприятий

Капитальный ремонт СГТС

Проведение работ по капитальному ремонту СГТС осуществлялось на основании проектной документации, подготовленной в соответствии с частью 12.2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой в случае проведения капитального ремонта объектов капитального строительства осуществляется подготовка отдельных разделов проектной документации на основании задания застройщика или технического заказчика в зависимости от содержания работ, выполняемых при капитальном ремонте объектов капитального строительства (далее - ПСД).

В соответствии с частью 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация утверждается застройщиком, техническим заказчиком. При этом проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации. ПСД на капитальный ремонт СГТС, осуществляемый в проверяемом периоде, получила утверждение Росморречфлота.

По 7 ПСД было получено положительное заключение государственной экспертизы проектных решений и проверки достоверности сметной стоимости, для 13 ПСД получено положительное заключение негосударственной экспертизы проектных решений и проверки достоверности сметной стоимости, для 1 ПСД получено положительное заключение негосударственной экспертизы проектных решений и положительное заключение государственной экспертизы проверки достоверности сметной стоимости.

При разработке, экспертизе и утверждении ПСД Администрации ВВП в проверяемом периоде руководствовались нормами градостроительного законодательства, а также порядком, установленным письмами Росморречфлота от 11 июня 2015 года № ВВ-27/6236 и от 8 июня 2017 года № ВВ-27/6784.

Проверкой установлен ряд нарушений законодательства, допущенных Росморречфлотом и Администрациями ВВП при разработке, экспертизе и утверждении ПСД, а также формировании стоимости контрактов на проведение ремонта СГТС.

3.1. ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» в целях проведения капитального ремонта шлюзов №№ 13-16 Городецкого гидроузла разработана ПСД, которая получила положительное заключение ФГУ «Главгосэкспертиза России» от 12 ноября 2009 года № 698-09/ГГЭ-4985/07. Сметная стоимость указанной ПСД в ценах III квартала 2009 года составила 1563672,59 тыс. рублей. ПСД была утверждена распоряжением Росморречфлота от 16 марта 2012 года № АД-36-р и явилась основанием для проведения конкурентной процедуры на заключение контракта. При этом из 21 объекта, предусмотренного ПСД, в состав работ по контракту были включены только шесть.

По результатам конкурентных процедур ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» заключило контракт от 10 апреля 2012 года № 3-ГК/12 с ООО «Техтрансстрой» стоимостью 1179899,5 тыс. рублей.

В ходе выполнения контракта в октябре 2012 года ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» было принято решение об изменении проектных решений и корректировке ПСД.

Откорректированная ПСД по составу и объему работ не соответствовала ПСД, прошедшей государственную экспертизу. При этом откорректированная ПСД не была направлена ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» на повторную государственную экспертизу и не была переутверждена Росморречфлотом. Выполнение работ по контракту от 10 апреля 2012 года № 3-ГК/12 не прекращалось.

Росморречфлотом (письмо от 7 июня 2017 года № ВВ-27/6689) дано поручение ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» представить заключение на откорректированную ПСД в соответствии с действующим законодательством.

ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» были получены заключения негосударственной экспертизы ООО «Центр Экспертных Решений» от 4 октября 2017 года № 77-2-1-2-0208-17 (о проектной документации) и № 77-209-17 (о достоверности сметной стоимости).

При этом в соответствии с декларацией безопасности от 30 января 2017 года № ДБ-02-17, утвержденной Ространснадзором, ремонтируемые гидротехнические сооружения - шлюзы №№ 13-16 Городецкого гидроузла - являются гидротехническими сооружениями I класса.

Согласно подпункту 2 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации гидротехническое сооружение I класса относится к особо опасным и технически сложным объектам.

В соответствии с пунктом 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 данного кодекса, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежит государственной экспертизе.

Согласно пункту 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации организация и проведение государственной экспертизы проектной документации указанных в статье 48.1 настоящего кодекса особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных объектов относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 3 Положения об организации и проведении негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2012 года № 272, негосударственная экспертиза проводится в случае, если проектная документация и инженерные изыскания выполнены в целях капитального ремонта объектов капитального строительства, которые не указаны в части 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (т.е. не являются особо опасными либо технически сложными объектами).

Следовательно, в отношении гидротехнических сооружений I класса проведение негосударственной экспертизы ПСД законодательством не предусмотрено.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» проведение государственной экспертизы проектной документации для особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства осуществляется государственным учреждением, подведомственным Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, - ФАУ «Главгосэкспертиза России».

Таким образом, в нарушение пункта 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» в рамках реализации контракта от 10 апреля 2012 года № 3-ГК/12 осуществляло работы по капитальному ремонту шлюзов №№ 13-16 Городецкого гидроузла при отсутствии положительного заключения государственной экспертизы на откорректированную проектную документацию по объекту.

3.2. Согласно пункту 3.1.1 контракта от 14 февраля 2017 года № 21-04/17, заключенного ФБУ «Администрация «Беломорканал» с АО «Акватик» на выполнение работ по капитальному ремонту шлюза № 9, подрядчиком составляется смета затрат на основании сметного расчета заказчика.

АО «Акватик» составлена укрупненная смета, утвержденная ФБУ «Администрация «Беломорканал», которая не соответствовала перечню работ и объему затрат, предусмотренным в ведомости объемов работ, являющейся приложением к контракту от 14 февраля 2017 года № 21-04/17, а также в сводном сметном расчете и соответствующих локальных расчетах проектной документации.

ФБУ «Администрация «Беломорканал» и АО «Акватик» подписывались акты о приемке выполненных работ (форма № КС-2), сформированные на основании укрупненной сметы затрат, а не на основании ПСД. Так, в актах выполненных работ по форме № КС-2 за единицу измерения принимались секции, комплексы, штуки, не соответствующие единицам измерения ведомости объемов работ и локальных смет в составе утвержденной ПСД, рассчитанных в тоннах, куб. м, кв. м, метрах.

В ходе контрольного мероприятия проведена сверка данных исполнительной документации, отражающей приемку заказчиком выполненных объемов работ (акты освидетельствования скрытых работ, общие журналы работ, журналы бетонных работ, журналы ухода за бетоном, журнал сварочных работ, журнал производства антикоррозийных работ, подписанные со стороны АО «Акватик» и ФБУ «Администрация «Беломорканал»), с данными ведомости объемов работ в составе утвержденной ПСД.

По результатам выявлен объем принятых работ в общей сумме 55542,17 тыс. рублей, фактическое выполнение которых не подтверждено исполнительной документацией.

Не подтвержденные исполнительной документацией объемы работ приняты и оплачены ФБУ «Администрация «Беломорканал» полностью, что свидетельствует о признаках причинения ущерба экономическим интересам Российской Федерации на сумму 55542,17 тыс. рублей.

3.3. В ходе капитального ремонта водоспуска № 134 в нарушение требований пункта 6 технического задания к государственному контракту от 10 февраля 2017 года № 21-03/17, заключенному ФБУ «Администрация «Беломорканал» с АО «Карелстроймеханизация», согласно которому работы надлежало выполнить в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации и проектной документации, подрядчиком при выполнении ряда работ применялись строительные материалы, не соответствующие указанным к применению в ПСД.

При этом ФБУ «Администрация «Беломорканал» принимались и оплачивались работы, выполненные с использованием таких материалов.

В том числе, в бетонные основания водоспуска, на которых закреплены ворота затвора, сдерживающие напор воды, в ходе ремонта была установлена арматура меньшего диаметра (16 Ø вместо 20 Ø). Данный параметр на 20 % отклоняется от предусмотренного ПСД, что может оказать влияние на конструктивную прочность и безопасность гидротехнического сооружения, при этом согласование указанного отклонения с проектантом не проводилось.

Данные факты подтверждены исполнительной документацией, принятой ФБУ «Администрация «Беломорканал» при приемке выполненных работ по объекту и представленной в ходе проведения проверки.

Изложенное свидетельствует о приемке и оплате ФБУ «Администрация «Беломорканал» работ, не соответствующих условиям государственного контракта от 10 февраля 2017 года № 21-03/17, что является нарушением пункта 1 части 1 статьи 94 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ), согласно которому исполнение контракта включает в себя приемку выполненных работ, предусмотренных контрактом.

3.4. В соответствии с контрактом от 10 февраля 2017 года № 21-03/17 на капитальный ремонт водоспуска № 134, заключенным ФБУ «Администрация «Беломорканал» с АО «Карелстроймеханизация», объем песочно-щебеночной смеси, использованной для отсыпки перемычек в верхнем и нижнем бьефах водоспуска согласно ПСД равен 13417,5 куб. м. Из расчета данного объема стоимость работ по устройству перемычек составила 57778,4 тыс. рублей.

Проверка показала, что согласно актам освидетельствования скрытых работ объем использованной песочно-щебеночной смеси составил 8168,4 куб. м. Из расчета данного объема стоимость работ по устройству перемычек составила 35174,8 тыс. рублей.

При этом ФБУ «Администрация «Беломорканал» согласно актам о приемке выполненных работ (форма № КС-2) в составе работ по устройству перемычек принимались и оплачивались объемы песочно-щебеночной смеси, равные заложенной в ПСД, - 13417,5 куб. м, на сумму 57778,4 тыс. рублей.

Разница в стоимости работ, выполненных согласно актам освидетельствования скрытых работ, и актам о приемке выполненных работ (форма № КС-2) составила 22603,6 тыс. рублей.

Таким образом, ФБУ «Администрация «Беломорканал» оплачены работы по контракту от 10 февраля 2017 года № 21-03/17 в сумме 22603,6 тыс. рублей, которые не подтверждены исполнительной документацией, что свидетельствует о признаках причинения ущерба экономическим интересам Российской Федерации на указанную сумму.

Капитальный ремонт прочего недвижимого имущества

3.5. В целях капитального ремонта береговых навигационных знаков ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» проведены конкурентные процедуры, по результатам которых заключен контракт от 28 августа 2017 года № 07-27/08 с ИП В.Н. Красильниковым стоимостью 1100,0 тыс. рублей на разработку проектной документации на капитальный ремонт береговых навигационных знаков (12 объектов).

Береговые навигационные знаки являются объектами недвижимого имущества и числятся на балансе ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей».

Проверкой установлено, что в нарушение требований подпункта 1 части 1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ при размещении извещения о закупке ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» не установлено требование к участникам закупки в отношении членства последних в саморегулируемой организации в области архитектурно-строительного проектирования (далее - СРО). Членство в СРО является обязательным условием при выполнении работ в области архитектурно-строительного проектирования в силу части 4 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой работы по договорам о подготовке проектной документации, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области архитектурно-строительного проектирования, если иное не предусмотрено настоящей статьей.

Поскольку ИП В.Н. Красильников не является членом СРО, он не вправе выполнять работы, предусмотренные контрактом.

Кроме того, из 12 береговых навигационных знаков, предусмотренных контрактом, береговой навигационный знак Увекского створа литер С1 исключен из перспективной схемы использования; литер С2 по состоянию на 1 января 2017 года списан как объект основного средства.

Таким образом, ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» за счет субсидии из федерального бюджета приняты обязательства по контракту от 28 августа 2017 года № 07-27/08 на сумму 268,3 тыс. рублей в отношении 2 объектов недвижимого имущества, которые не используются в деятельности в акватории внутренних водных путей, что создает риски неэффективного использования средств федерального бюджета.

В отношении берегового навигационного знака Мурзихинского створа на момент проведения контрольного мероприятия учреждением не обеспечена государственная регистрация прав собственности Российской Федерации и оперативного управления учреждения, что является нарушением статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 6 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».

3.6. Согласно подпункту 1.1 пункта 1 дополнительного соглашения от 22 июня 2017 года № 110-02-058/1 к соглашению о предоставлении из федерального бюджета субсидии в соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 25 мая 2017 года № 110-02-061 (далее - Соглашение о предоставлении субсидии № 110-02-061) Росморречфлот предоставил субсидию ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» на осуществление мероприятий по капитальному ремонту объектов недвижимого имущества.

ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» в рамках реализации Соглашения о предоставлении субсидии № 110-02-061 заключило контракт от 4 сентября 2017 года № 07-24/10 с ООО «РАРОК» на сумму 1880,0 тыс. рублей на разработку проектной документации на капитальный ремонт маяков-ориентиров, которые относятся к особо ценному движимому имуществу, что свидетельствует о нарушении условий предоставления субсидии и имеет признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.15.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

4. Проверка проведения конкурентных процедур для осуществления
закупок товаров (работ, услуг) за счет средств субсидий,
предоставляемых из федерального бюджета

В проверяемом периоде Администрациями ВВП проводились 130 конкурентных процедур на заключение контрактов по капитальному ремонту за счет средств субсидии, из них: 42 конкурентные процедуры - на капитальный ремонт СГТС, 87 конкурентных процедур - на капитальный ремонт флота, 1 конкурентная процедура - на капитальный ремонт офисного здания.

При отсутствии надлежащего ведомственного контроля Росморречфлота за соблюдением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок в отношении подведомственных ему заказчиков, предусмотренного статьей 100 Федерального закона № 44-ФЗ, Администрациями ВВП допущены следующие нарушения законодательства Российской Федерации.

4.1. ФБУ «Администрация «Беломорканал» при проведении конкурентной процедуры и выполнении работ по капитальному ремонту водоспуска № 134 допущено неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 9033,53 тыс. рублей (расчетно).

Так, ФБУ «Администрация «Беломорканал» начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК) определена проектно-сметным методом в размере 159059,9 тыс. рублей с учетом индекса-дефлятора - 6,73 по виду строительства «Общеотраслевое строительство», установленного распоряжением Минстроя Республики Карелия от 28 сентября 2016 года № 48 для расчета текущей сметной стоимости строительства объектов, финансируемых за счет средств бюджета Республики Карелия. Цена контракта, заключенного по результатам конкурентных процедур с АО «Карелстроймеханизация» от 10 февраля 2017 года № 21-03/17, составила 154057,86 тыс. рублей. Работы по контракту выполнены и оплачены в полном объеме.

В то же время значение соответствующего индекса-дефлятора, установленного письмом Минстроя России от 9 декабря 2016 года № 41695-ХМ/09 «Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных и пусконаладочных работ, индексах изменения сметной стоимости проектных и изыскательских работ и иных индексах на IV квартал 2016 года», составляло 6,13.

При применении ФБУ «Администрация «Беломорканал» указанного индекса-дефлятора Минстроя России НМЦК на капитальный ремонт водоспуска № 134 могла составить 145024,33 тыс. рублей.

Таким образом, в случае применения ФБУ «Администрация «Беломорканал» индекса-дефлятора Минстроя России, цена контракта на капитальный ремонт водоспуска № 134 могла составить на 9033,53 тыс. рублей меньше (расчетно), чем при применении индекса-дефлятора, установленного распоряжением Минстроя Республики Карелия от 28 сентября 2016 года № 48.

4.2. ФБУ «Администрация «Беломорканал» при проведении конкурентной процедуры и выполнении работ по капитальному ремонту стен камер шлюза № 9 допущено неэффективное использование средств федерального бюджета на сумму 10306,1 тыс. рублей (расчетно).

Так, ФБУ «Администрация «Беломорканал» НМЦК определена проектно-сметным методом в размере 162607,96 тыс. рублей с учетом индекса-дефлятора - 6,73 по виду строительства «Общеотраслевое строительство», установленного распоряжением Минстроя Республики Карелия от 28 сентября 2016 года № 48 для расчета текущей сметной стоимости строительства объектов, финансируемых за счет средств бюджета Республики Карелия. Цена контракта от 14 февраля 2017 года № 21-04/17, заключенного по результатам конкурентных процедур с АО «Акватик», составила 154972,23 тыс. рублей. Работы по контракту выполнены и оплачены в полном объеме.

В то же время значение соответствующего индекса-дефлятора, установленного письмом Минстроя России от 9 декабря 2016 года № 41695-ХМ/09 «Об индексах изменения сметной стоимости строительно-монтажных и пусконаладочных работ, индексах изменения сметной стоимости проектных и изыскательских работ и иных индексах на IV квартал 2016 года», составляло 6,13.

При применении ФБУ «Администрация «Беломорканал» указанного индекса-дефлятора Минстроя России НМЦК на капитальный ремонт водоспуска № 134 могла составить 144078,86 тыс. рублей.

Таким образом, в случае применения ФБУ «Администрация «Беломорканал» индекса-дефлятора Минстроя России, цена контракта на капитальный ремонт стен камер шлюза № 9 могла составить на 10306,1 тыс. рублей меньше (расчетно), чем при применении индекса-дефлятора, установленного распоряжением Минстроя Республики Карелия от 28 сентября 2016 года № 48.

4.3. В целях доработки проектной документации по объекту: «Капитальный ремонт металлоконструкций и оборудования шлюза № 17-18 Чебоксарского РГСиС» ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» проведена конкурентная процедура. Конкурсной документацией предусмотрено обеспечение исполнения обязательств по контракту на момент его заключения в размере 1710,0 тыс. рублей в форме перечисления денежных средств на счет ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей».

По результатам конкурентной процедуры заключен контракт с ООО «Тех-трансстрой» от 14 сентября 2017 года № 06-31/7 на сумму 5700,0 тыс. рублей. Пунктом 10.1 контракта от 14 сентября 2017 года № 06-31/7 предусмотрено обеспечение исполнения обязательств по контракту в соответствии с конкурсной документацией.

В нарушение части 4 статьи 96 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с которой контракт заключается после предоставления участником закупки обеспечения исполнения контракта, указанный контракт заключен учреждением при отсутствии обеспечения его исполнения, что свидетельствует о наличии признаков состава административного правонарушения части 1 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

4.4. Утвержденная распоряжением Росморречфлота от 25 января 2013 года № АД-8-р проектная документация по объекту «Капитальный ремонт бетона верхней головы Павловского шлюза», получившая положительное заключение негосударственной экспертизы ОАО «Институт экспертизы строительства и проектирования» от 30 марта 2012 года № 4-1-1-0066-12, включала в сводно-сметном расчете расходы на покрытие затрат исполнителя на страхование строительных рисков.

Приказом Минстроя России от 16 июня 2014 года № 294/пр внесены изменения в Методику определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, утвержденную постановлением Госстроя России от 5 марта 2004 года № 15/1, согласно которым из перечня основных видов прочих затрат, включаемых в сводный сметный расчет стоимости строительства, исключены средства на покрытие затрат строительных организаций по добровольному страхованию работников и имущества.

При проведении конкурентной процедуры ФБУ «Администрация Камского бассейна внутренних водных путей» (далее - ФБУ «Администрация «Камводпуть») определило НМЦК равной сметной стоимости указанной ПСД, включающей расходы на покрытие затрат исполнителя на страхование строительных рисков.

В связи с этим необоснованное завышение НМЦК и, как следствие, завышение цены контракта от 27 февраля 2017 года № 9 на выполнение работ по капитальному ремонту бетона верхней головы Павловского шлюза, включающей расходы на оплату страхования строительных рисков, составило 175,45 тыс. рублей.

В целях устранения замечаний Счетной палаты в ходе контрольного мероприятия нарушение было устранено, сумма страхового взноса в размере 175,45 тыс. рублей на покрытие затрат по страхованию строительных рисков по договору от 27 февраля 2017 года № 9 перечислена ФБУ «Администрация «Камводпуть» на счет Росморречфлота платежным поручением № 242559 от 27 июля 2017 года.

4.5. В проверяемом периоде Администрациями ВВП заключены 87 контрактов на выполнение капитального ремонта флота за счет субсидии. В рамках данных контрактов проводился ремонт 64 судов, из них для 55 судов ремонт завершен.

В соответствии с пунктом 2.2.15 Правил ремонта судов Министерства речного флота РСФСР, утвержденных приказом Министерства речного флота РСФСР от 12 мая 1989 года № 61 (далее - Правила ремонта судов, Правила), капитальный ремонт судна осуществляется под техническим надзором Российского речного регистра судов (далее - Регистр).

В соответствии с пунктом 2.7. Правил освидетельствования судов в эксплуатации (ПОСЭ) (Руководство Р.035-2010) при обновлении, модернизации или ремонте судна без изменения его типа и назначения проводится его внеочередное освидетельствование Регистром.

Проверкой установлено, что из 55 судов, капитальный ремонт которых завершен, по 8 судам (теплоходы «Альбатрос», «Кедровка», «Жаворонок», «Васюган» и плавучий док «ДОК-100», теплоход «Аргус», теплоход «Перевал», брандвахта «Б-111»), закрепленным за ФБУ «Администрация Амурского бассейна внутренних водных путей», учреждением в нарушение условий контрактов, согласно которым работы по капитальному ремонту судов осуществляются под техническим наблюдением Регистра, сдача результатов работ заказчику, цена которых включает оплату услуг Регистру по техническому наблюдению при ремонте, осуществляется после предъявления Регистру, работы приняты и оплачены в полном объеме (на общую сумму 39044,0 тыс. рублей) при отсутствии актов внеочередного освидетельствования Регистра, подтверждающих предъявление судов Регистру по результатам проведенного капитального ремонта.

Таким образом, в нарушение пунктов 1 и 2 части 1 статьи 94 Закона № 44-ФЗ ФБУ «Администрация Амурского бассейна внутренних водных путей» осуществлены приемка и оплата работ по ремонту флота на общую сумму 39044,0 тыс. рублей, не соответствующих условиям контрактов.

В целях устранения замечаний Счетной палаты в ходе контрольного мероприятия ФБУ «Администрация Амурского бассейна внутренних водных путей» результаты ремонта 3 из указанных 8 судов предъявлены Регистру, и получены соответствующие акты внеочередного освидетельствования Регистром по брандвахте «Б-111» - 25 июня 2018 года, по теплоходам «Аргус» и «Перевал» - 3 июля 2018 года, что на два месяца позже начала навигации 2018 года, открытой ФБУ «Администрация Амурского бассейна внутренних водных путей» 27 апреля 2018 года.

4.6. В нарушение пункта 2 статьи 42 и части 5 статьи 63 Закона № 44-ФЗ, согласно которым извещение о проведении электронного аукциона должно содержать информацию о сроках поставки товара или завершения работы, в извещениях о проведении электронных аукционов от 3 августа 2017 года № 0358100002217000231 на «Приобретение судовых дизель-редукторных агрегатов для буксирного теплохода, проект № 378» и от 1 августа 2017 года № 0358100002217000230 на «Капитальный ремонт речного откоса и струенаправляющей дамбы на гидроузле № 7 СДШС», опубликованных ФБУ «Администрация «Азово-Донского бассейна внутренних водных путей», не указаны сроки поставки товара или завершения работ.

5. Анализ состояния расчетов с поставщиками и подрядчиками
по договорам на проведение капитального ремонта гидротехнических
сооружений и иных объектов недвижимого имущества, анализ объемов
дебиторской и кредиторской задолженности по ним, эффективности мер
по управлению дебиторской и кредиторской задолженностью

5.1. В 2017 году за счет субсидии Администрациями ВВП исполнялись 129 контрактов на капитальный ремонт, 128 из которых были заключены в 2017 году.

Из числа реализуемых контрактов в 2017 году завершены расчеты по 86 контрактам, прочие контракты являются переходящими на 2018 год.

При выполнении работ по контрактам, заключенным ФГБУ «Канал имени Москвы», зафиксировано нарушение подрядчиками сроков выполнения работ:

- по контракту c ООО «ЭНСК «ЭНЕРКОМ» от 15 мая 2017 года № 10-ОК-10/2017 на капитальный ремонт электроснабжения собственных нужд с установкой аварийного дизель-генератора на Иваньковской ГЭС № 191. Нарушение срока составило 140 календарных дней;

- по контракту с ООО «СК ЮгВолгаСтрой» на капитальный ремонт фасадов здания Монумента в честь соединения пяти морей шлюза № 14 Цимлянского гидроузла по договору от 2 июня 2017 года № 76-к. Нарушение срока составило 95 календарных дней.

По данным фактам ФГБУ «Канал имени Москвы» ведется претензионная работа.

5.2. По состоянию на 1 января 2017 года дебиторская и кредиторская задолженность у Администраций ВВП отсутствовала. По состоянию на 1 января 2018 года дебиторская задолженность имеется у трех Администраций ВВП. Общая сумма дебиторской задолженности по Администрациям ВВП не превышает 10 % от суммы оплаты по контрактам за 2017 год. Общая сумма кредиторской задолженности не превышает 1 процента.

Дебиторская задолженность по состоянию на 1 января 2018 года в размере 142549,97 тыс. рублей образовалась в результате авансовых платежей по контрактам, заключенным в 2017 году ФГБУ «Канал имени Москвы», ФБУ «Администрация Байкало-Ангарского бассейна внутренних водных путей», ФБУ «Администрация Волго-Балтийского бассейна внутренних водных путей». Размер авансов не превышал 30 % от цены контрактов.

Выполнение и приемка работ по данным контрактам предусмотрены в 2018 году.

Кредиторская задолженность по состоянию на 1 января 2018 года сложилась в результате приемки ФБУ «Администрация Волго-Балтийского бассейна внутренних водных путей» работ на выполнение инструментального обследования и разработку проектной документации по капитальному ремонту бетона порога и стенки падения верхней головы шлюза № 7 Шекснинского гидроузла и разработке проектно-сметной документации по капитальному ремонту ворот верхней головы Нижне-Свирского шлюза в сумме 432,3 тыс. рублей и ФГБУ «Канал имени Москвы» работ по капитальному ремонту внешнего электроснабжения Угличского шлюза с осуществлением технологического присоединения в сумме 348,02 тыс. рублей.

Оплата задолженности осуществлена в 2018 году.

По данным бухгалтерской отчетности Администраций ВВП, по состоянию на 1 января 2018 года просроченная и безнадежная к взысканию дебиторская (кредиторская) задолженность по контрактам на капитальный ремонт за счет субсидии отсутствует.

6. Оценка полноты, достоверности, своевременности формирования
и предоставления отчетности об использовании бюджетных
ассигнований, полученных в виде субсидий

6.1. Форма отчета о расходах, источником финансового обеспечения которых является субсидия (далее - Отчет), предусмотренная соглашениями о предоставлении субсидии, соответствует установленной типовой форме соглашения, утвержденной приказом Минфина России от 31 октября 2016 года № 197н (далее - приказ Минфина России № 197н, Типовая форма).

Иные формы отчетности для подтверждения целевого использования субсидии в соглашениях о предоставлении субсидии Росморречфлотом не устанавливались.

В нарушение пункта 2 приказа Минфина России № 197н, согласно которому соглашения формируются в соответствии с Типовой формой, начиная с соглашений на 2017 год, Росморречфлотом в соглашениях о предоставлении субсидии в 2017 и 2018 годах не определена продолжительность отчетного периода (месяц, квартал, год), по истечении которого Администрации ВВП обязаны направлять Отчет, как это предусмотрено в пункте 4.3.5 Типовой формы, т. е. периодичность представления Отчета не установлена.

В проверяемом периоде Отчеты были предоставлены по состоянию на 1 января 2018 года.

6.2. Сведения о хозяйственных операциях, совершенных за счет субсидии, отражаются в бюджетной отчетности Росморречфлота и бухгалтерской отчетности Администраций ВВП, составленной на основании данных бухгалтерского (бюджетного) учета.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее - Федеральный закон № 402-ФЗ) совокупность способов ведения бухгалтерского учета составляет учетную политику экономического субъекта.

Проверка показала, что учетная политика Росморречфлота, утвержденная приказом Росморречфлота от 30 декабря 2016 года № 141 и действующая в проверяемом периоде (далее - Учетная политика Росморречфлота), не соответствует требованиям федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности организаций государственного сектора», утвержденного приказом Минфина России от 31 декабря 2016 года № 256н (далее - ФСБУ «Концептуальные основы»), а именно: в рабочем плане счетов, являющемся приложением к Учетной политике Росморречфлота, отсутствуют счета бюджетного учета 1 206 41 «Расчеты по безвозмездным перечислениям государственным и муниципальным организациям», 1 502 02 «Принятые денежные обязательства», при этом в главной книге и регистрах бухгалтерского учета отражены операции с использованием указанных счетов, что не соответствует требованиям пункта 19 ФСБУ «Концептуальные основы», согласно которому бухгалтерский учет осуществляется в соответствии с рабочим планом счетов субъекта учета.

Учетная политика Росморречфлота не соответствует требованиям федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Основные средства», утвержденного приказом Минфина России от 31 декабря 2016 года № 257н (далее - ФСБУ «Основные средства»):

- в рабочем плане счетов, являющемся приложением к Учетной политике Росморречфлота, не определен перечень забалансовых счетов для учета объектов основных средств, не приносящих субъекту учета экономической выгоды, не имеющих полезного потенциала и в отношении которых в дальнейшем не предусматривается получение экономической выгоды, что не соответствует требованиям пункта 8 ФСБУ «Основные средства»;

- Учетной политикой Росморречфлота не определен состав объектов основных средств, срок полезного использования которых одинаков, стоимость которых не является существенной и которые объединяются в один инвентарный объект, признаваемый для целей бухгалтерского учета комплексом объектов основных средств, что не соответствует требованиям пункта 10 ФСБУ «Основные средства»;

- в Учетной политике Росморречфлота не закреплены положения, предусмотренные пунктом 27 ФСБУ «Основные средства» в части порядка учета затрат по замене отдельных составных частей объекта основных средств (его составных частей), в том числе в ходе капитального ремонта, а также пунктом 28 ФСБУ «Основные средства» в части порядка учета затрат на создание активов при проведении регулярных осмотров на предмет наличия дефектов, являющихся обязательным условием их эксплуатации, а также при проведении ремонтов.

6.3. Проверкой установлено, что учетная политика ФБУ «Администрация Волжского бассейна внутренних водных путей» на 2018 год, утвержденная приказом от 29 декабря 2017 года № 169 (далее - Учетная политика учреждения), не соответствует требованиям ФСБУ «Основные средства»:

- в рабочем плане счетов, являющемся приложением к Учетной политике учреждения, не определен перечень забалансовых счетов для учета объектов основных средств, не приносящих субъекту учета экономической выгоды, не имеющих полезного потенциала и в отношении которых в дальнейшем не предусматривается получение экономической выгоды, что не соответствует требованиям пункта 8 ФСБУ «Основные средства»;

- Учетной политикой учреждения не определен порядок присвоения инвентарных номеров для объектов основных средств, что не соответствует требованиям пункта 9 ФСБУ «Основные средства