РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №7 (июль) 2019 г.

БЮЛЛЕТЕНЬ Счетной палаты Российской Федерации № 7 (259), 2019 год

Содержание  

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг обеспечения подключения в 2018 году больниц и поликлиник к скоростному интернету»   В.Е.ЧИСТОВА

 

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг строительства (реконструкции) автомобильных дорог федерального значения, передаваемых в доверительное управление в 2018 году»   В.Н.БОГОМОЛОВ

 

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка ликвидационных мероприятий по упразднению Федерального агентства научных организаций»   М.С.РОХМИСТРОВ

 

Отчет о результатах совместного контрольного мероприятия «Проверка результативности мер, принятых органами исполнительной власти Омской области и администрацией города Омска в целях выполнения представлений Счетной палаты Российской Федерации, направленных по результатам контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства при осуществлении бюджетного процесса и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных бюджету Омской области, в том числе на мероприятия в соответствии с планом основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования 300-летия Омска, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года № 2040-р» (совместно с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации)   Ю.В.РОСЛЯК, В.Н.БОГОМОЛОВ, В.С.ЧЕРНАЯ

 

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка осуществления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций полномочий главного администратора (администратора) доходов в части администрирования доходов от поступления платы пользователей радиочастотным спектром, а также правильности исчисления, полноты и своевременности внесения платы пользователей радиочастотным спектром в 2015–2017 годах и истекшем периоде 2018 года»   С.И.ШТОГРИН

 

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования Фондом социального страхования Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации средств федерального бюджета, выделенных в 2017-2018 годах на закупки кресел-колясок для инвалидов»   С.Ю.ОРЛОВА

 

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг и оценка хода реализации приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов»   С.А.АГАПЦОВ, С.И.ШТОГРИН

 

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Аудит эффективности расходования Минпромторгом России в 2018 году бюджетных ассигнований федерального бюджета на закупку автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов, а также услуг по их доставке до конечного потребителя» С.А.АГАПЦОВ

 

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг хода реализации инвестиционных проектов, включенных в инвестиционную программу открытого акционерного общества «Российские железные дороги», финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета» В.Н.БОГОМОЛОВ

 

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности выполнения учреждениями функций государственного заказчика (заказчика) в рамках переданных полномочий по заключению и исполнению государственных контрактов при осуществлении бюджетных инвестиций в объекты федеральной адресной инвестиционной программы за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года»   М.С.РОХМИСТРОВ

 

 

 

 

ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия 
«Мониторинг обеспечения подключения в 2018 году больниц 
и поликлиник к скоростному интернету»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

20 марта 2019 года

 

Основание для проведения мероприятия

Пункт 3.14.0.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет мероприятия

Процесс подключения больниц и поликлиник к скоростному интернету.

Цели мероприятия

Мониторинг и проверка реализации мероприятий по подключению больниц и поликлиник к скоростному интернету.

Мониторинг практики внедрения и использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности специалистов медицинских организаций государственной и/или муниципальной систем здравоохранения.

Объект мероприятия

Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Исследуемый период

2018 год (при необходимости более ранний период).

Сроки проведения мероприятия

С января 2018 года по март 2019 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

Цель 1. Мониторинг и проверка реализации мероприятий
по подключению больниц и поликлиник к скоростному интернету

1.1. Анализ нормативных правовых актов и иных документов, регулирующих процесс обеспечения подключения больниц и поликлиник в 2018 году к скоростному интернету, показал следующее.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 года (далее - Послание) предлагалось подключить в период 2017-2018 годов к скоростному интернету все больницы и поликлиники страны в целях внедрения практики консультирования коллег из ведущих федеральных и региональных медицинских организаций с использованием возможностей телемедицинских технологий.

Подключение медицинских организаций к сети Интернет осуществлялось в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 года № Пр-2346 (далее - Поручение Президента Российской Федерации № Пр-2346), согласно которому необходимо:

·               Правительству Российской Федерации подготовить совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в срок до 15 марта 2017 года утвердить план-график подключения в 2017-2018 годах больниц и поликлиник к скоростному интернету;

·               Правительству Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить подключение в 2017-2018 годах больниц и поликлиник к скоростному интернету в соответствии с планом-графиком.

В целях выполнения Поручения Президента Российской Федерации № Пр-2346 подготовка и утверждение проекта плана-графика подключения больниц и поликлиник к скоростному интернету Правительством Российской Федерации поручена Минкомсвязи России, Минздраву России и Минфину России совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в срок до 15 февраля 2017 года (пункт 10 поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2016 года № ДМ-П13-7461).

Указанный срок неоднократно продлевался и был установлен до 1 июля 2018 года (письмо Правительства Российской Федерации от 17 мая 2018 года № П10-25280).

План-график оказания в 2017-2018 годах услуги по обеспечению подключения медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения к информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - план-график) согласован только с Минздравом России (позиция Минфина России не представлена) и утвержден заместителем Министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 26 сентября 2018 года с нарушением срока, установленного поручением Председателя Правительства Российской Федерации, на 87 дней.

При этом фактическая реализация мероприятий по подключению медицинских организаций к сети Интернет началась с июня 2018 года в рамках заключенных Минкомсвязью России государственных контрактов при отсутствии утвержденного плана-графика.

Утвержденный план-график содержит реквизиты государственных контрактов, заключенных в целях реализации мероприятий по обеспечению подключения медицинских организаций к сети Интернет, а также количество фактически подключенных в соответствии с ними медицинских организаций.

Необходимо отметить, что в IV квартале 2018 года по итогам реализации государственных контрактов Минкомсвязью России в план-график дважды вносились изменения (приказы от 29 октября 2018 года и от 28 декабря 2018 года). Кроме того, по информации Минкомсвязи России, внесение соответствующих изменений в план-график планируется уже по результатам приемки оказанных услуг ПАО «Ростелеком» в рамках государственных контрактов от 14 августа 2018 года № 0410/53 и от 24 декабря 2018 года № 0410/106[1].

Государственные контракты заключались на основании списков, предоставляемых в Минкомсвязь России Минздравом России. Указанные списки формировались в соответствии с информацией субъектов Российской Федерации и неоднократно изменялись в течение реализации проекта по подключению медицинских организаций к сети Интернет.

Таким образом, на начало 2018 года утвержденный перечень больниц и поликлиник, требующих подключения к скоростному интернету, отсутствовал, чем не обеспечено выполнение Поручения Президента Российской Федерации № Пр-2346 по подключению в 2017-2018 годах больниц и поликлиник к скоростному интернету в соответствии с планом-графиком.

Непроработанные перечни повлекли за собой недостатки в процессе реализации проекта по подключению медицинских организаций к сети Интернет, выявленные в ходе проведения контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных на мероприятия по обеспечению подключения медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения к информационно-телекоммуникационной сети Интернет в 2018 году и истекшем периоде 2019 года» (далее - Контрольное мероприятие): недостаточное качество планирования Минкомсвязью России бюджетных средств на реализацию проекта по подключению медицинских организаций к сети Интернет; многочисленные замены подключаемых объектов в ходе исполнения государственных контрактов; включение в список подключаемых объектов медицинских организаций, где ранее имелось подключение, позволяющее предоставлять более высокую скорость передачи данных при более низком тарифе; невостребованность в настоящее время медицинскими организациями предоставленного ресурса в полном объеме.

Мероприятия по подключению медицинских организаций к сети Интернет включены в документы стратегического планирования Российской Федерации.

Программой «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 1632-р (далее - Программа ЦЭ России), установлена задача - обеспечить широкополосный доступ лечебно-профилактических учреждений к сети Интернет.

Согласно информации Минкомсвязи России[2] указанная задача выполнена в полном объеме: в 2017 году подключено к сети Интернет 3130 медицинских организаций, при этом плановое значение - 3134 точки; в 2018 году в рамках исполненных государственных контрактов подключена 2381 медицинская организация. Оказанные ПАО «Ростелеком» услуги в 2018 году по контракту от 14 августа 2018 года № 0410/53 и контракту от 24 декабря 2018 года № 0410/106 (фактически подключено к сети Интернет 5775 точек), по состоянию на 15 февраля 2019 года Минкомсвязью России не приняты, в связи с чем информация Министерства о выполнении задачи в полном объеме преждевременна.

В задаче Программы ЦЭ России определена веха - все лечебно-профилактические учреждения имеют широкополосный доступ к сети Интернет со сроком исполнения в IV квартале 2018 года. В связи с отсутствием планового значения по количеству лечебно-профилактических учреждений, которое Минздравом России было запрошено у субъектов Российской Федерации[3], при представлении фактического количества подключенных объектов по итогам 2018 года оценить степень достижения вехи не представляется возможным.

Также, Программой ЦЭ России установлен показатель - «Доля лечебно-профилактических организаций с числом автоматизированных рабочих мест более 5, у которых есть широкополосный доступ к сети Интернет (не менее 100 Мбит/с), процентов» в объеме 80 % в 2018 году, мониторинг которого Минкомсвязью России не осуществлялся. В свою очередь, Минздрав России также не располагает данными по достижению указанного показателя[4].

Аналогично с вехой отсутствует информация о количестве лечебно-профилактических организаций на начало отчетного периода в целях расчета показателя. Минздравом России направлен запрос субъектам Российской Федерации.

Таким образом, учитывая отсутствие плановых значений по количеству медицинских организаций, изначально планируемых к подключению к сети Интернет, а также тот факт, что в Программе ЦЭ России ответственные за достижение показателя не установлены, оценить степень реализации мероприятий по подключению медицинских организаций к сети Интернет не представляется возможным.

Протоколом заседания Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 18 декабря 2017 года № 2 утвержден План мероприятий по направлению «Информационная инфраструктура» Программы ЦЭ России (далее - План).

В Плане также установлена задача - обеспечить широкополосный доступ лечебно-профилактических учреждений к сети Интернет и веха - все медицинские организации государственной и муниципальной систем здравоохранения Российской Федерации согласно приказу Минкомсвязи России имеют широкополосный доступ к сети Интернет. Следует отметить, что указанный приказ Минкомсвязью России не утверждался, подключение медицинских организаций осуществлялось на основании перечней, представленных Минздравом России[5].

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2019 года № 195-р Программа ЦЭ России утратила силу.

В Национальной программе «Цифровая экономика Российской Федерации», паспорт которой утвержден протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 24 декабря 2018 года № 16 (далее - Национальная программа «Цифровая экономика»), в федеральном проекте «Информационная инфраструктура» предусмотрена задача - создание инфраструктуры передачи данных для медицинских и государственных (муниципальных) образовательных организаций, реализующих программы общего образования и/или среднего профессионального образования.

Результатами указанной задачи должны стать:

·               медицинские организации государственной и муниципальной систем здравоохранения подключены к сети Интернет в рамках заключенных государственных контрактов со сроком исполнения 31 декабря 2018 года. В сноске к результату указано, что контракт будет заключен до конца 2018 года, при этом подключение медицинских организаций к сети Интернет в рамках указанного контракта будет осуществляться в 2019 году, что не соответствует срокам, установленным Поручением Президента Российской Федерации № Пр-2346;

·               оказаны типовые цифровые услуги по сервисной модели фельдшерским и фельдшерско-акушерским пунктам (в 2019 году - 5000, в 2020-2021 годах количество не указано);

·               оказаны типовые цифровые услуги по сервисной модели государственным (муниципальным) образовательным организациям, реализующим программы общего образования и/или среднего профессионального образования (в 2019 году - 8000, в 2020-2021 годах количество не указано).

По информации Минкомсвязи России, в понятие типовые цифровые услуги по сервисной модели включаются как услуги по организации подключения к сети Интернет, аналогично проекту по подключению медицинских организаций к сети Интернет, так и оказание услуг связи.

Согласно дополнительной информации к Национальной программе «Цифровая экономика» в целях решения задач, поставленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», требуется обеспечить подключение медицинских организаций, в том числе фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов, к сети Интернет, для чего необходимо выполнить мероприятия по созданию следующих элементов инфраструктуры:

·               магистральные волоконно-оптические линии связи (далее - ВОЛС) до населенных пунктов, не обеспеченных магистральными ВОЛС, на территории которых расположены объекты подключения (на труднодоступных территориях до населенных пунктов организуются спутниковые линии связи);

·               сети передачи данных для пропуска трафика, включая узлы концентрации, обеспечивающие возможность подключения сетей доступа до подключаемых объектов, и иную инфраструктуру;

·               сети доступа на базе ВОЛС от узлов концентрации до подключаемого объекта, включая организацию узла доступа, с выделением в интересах фельдшерско-акушерских пунктов одного порта.

Скорость доступа к сети Интернет установлена:

·               не ниже 10 Мбит/с для медицинских организаций, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов, органов государственной власти, не ниже 50 Мбит/с для сельских государственных (муниципальных) образовательных организаций, реализующих программы общего образования и/или среднего профессионального образования;

·               не ниже 100 Мбит/с для городских государственных (муниципальных) образовательных организаций, реализующих программы общего образования и/или среднего профессионального образования.

Объекты на труднодоступных территориях подключаются с использованием спутниковой линии связи со скоростью доступа не ниже 1 Мбит/с.

Аналогичные условия по организации подключений к сети Интернет, в том числе по скорости передачи данных, были установлены распоряжениями Правительства Российской Федерации об определении единственного исполнителя закупок услуги по обеспечению подключения медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения к информационно-телекоммуникационной сети Интернет от 3 марта 2018 года № 365-р (ПАО «Ростелеком») (далее - Распоряжение № 365-р) и от 6 июля 2018 года № 1379-р (АО «Крымтелеком») в отношении медицинских организаций, расположенных на территориях Республики Крым и г. Севастополя) (далее - Распоряжение № 1379-р), согласно которым подключение осуществляется на скорости не менее 10 Мбит/с с использованием ВОЛС или не менее 1 Мбит/с с использованием спутника. При этом результаты Контрольного мероприятия показали, что организация подключений к сети Интернет только предусмотренными двумя способами привела к организации подключения по ВОЛС в здании, где уже было подключение альтернативного оператора, что повлекло фактическое неиспользование оборудования ПАО «Ростелеком» ввиду более высокого тарифа; организации подключений к сети Интернет по спутнику при наличии радиодоступа, позволяющего предоставлять более высокую скорость передачи данных при более низком тарифе.

При проведении экспертно-аналитического мероприятия установлено, что по состоянию на 29 декабря 2018 года на основании официальных писем Минздрава России сформирован только первичный перечень объектов подключения фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов (далее - ФАП и ФП) в количестве 37263 точек подключения.

Таким образом, утвержденные перечни ФАП и ФП на начало реализации проекта отсутствуют, как и в случае проекта по подключению медицинских организаций к сети Интернет.

В отношении необходимой скорости передачи данных для ФАП Минздравом России на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия осуществлялся сбор информации о требованиях, предъявляемых к доступу к сети Интернет. Предварительная информация была получена от 33 из 85 субъектов Российской Федерации, необходимая скорость передачи данных составила ниже 10 Мбит/с (Амурская, Курская области, Республика Коми, Еврейская АО, Хабаровский край - 2 Мбит/с, Архангельская, Рязанская области - 5 Мбит/с).

Также Минздравом России разработан проект методических рекомендаций «Требования к применяемому в процессе оказания медицинской помощи с применением телемедицинских технологий оборудованию, в том числе к передаче, обработке, хранению данных» и направлен на рассмотрение заинтересованным органам власти.

Указанным проектом установлены требования к системе видеоконференцсвязи высокой четкости с документ-камерой с полосой пропускания до 6 Мбит/с «точка - точка», к системе видеоконференцсвязи коллективного пользования для конференц-зала с полосой пропускания до 10 Мбит/с «точка - точка».

Таким образом, установленные Национальной программой «Цифровая экономика» условия организации каналов связи только двумя способами, к скорости передачи данных, которая в настоящее время носит предварительный характер, при отсутствии проработанных перечней подключаемых объектов создают риски неэффективного использования бюджетных средств на организацию подключений в рамках реализации проектов по подключению ФАП и ФП и образовательных организаций, а также могут привести к потребности в дополнительных расходах на закупку услуг связи, которые в рамках оказания типовых услуг по сервисной модели планируются за счет средств федерального бюджета.

Паспортом федерального проекта «Информационная инфраструктура», утвержденным протоколом заседания президиума Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 27 декабря 2018 года № 6, установлены показатели:

·               доля медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения (больницы и поликлиники), подключенных к сети Интернет в 2018 году, - 95 %, в 2019 году - 100 %;

·               доля фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов государственной и муниципальной систем здравоохранения, подключенных к сети Интернет в 2018 году, - 8,76 %, в 2019 году - 39,17 %;

·               доля государственных (муниципальных) образовательных организаций, реализующих образовательные программы общего образования и/или среднего профессионального образования, подключенных к сети Интернет в 2018 году, - 39,47 %, в 2019 году - 59,65 %.

По информации Минкомсвязи России[6], расчет указанных выше значений показателей осуществлялся на основании предварительных перечней. На момент проведения экспертно-аналитического мероприятия Минкомсвязью России, Минздравом России, Минпросвещения России, а также высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации ведется работа по подготовке и утверждению итоговых перечней.

В соответствии с Методикой расчета показателей и индикаторов Федерального проекта «Информационная инфраструктура» (далее - Методика расчета показателей и индикаторов) доля медицинских организаций рассчитывается как отношение числа медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения (больницы и поликлиники), подключенных к сети Интернет, в соответствии с перечнем, представленным Минздравом России и утвержденным Минздравом России и Минкомсвязью России (MО1), к общему числу медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения (больницы и поликлиники), осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации, в соответствии с утвержденным перечнем (MО2).

Аналогично рассчитывается доля ФАП и ФП (ФАП1 и ФАП2 соответственно).

Информация о плановых значениях МО2 и ФАП2, являющихся источником указанных данных согласно Методике расчета показателей и индикаторов, в Минздраве России отсутствует, что в том числе обусловлено отсутствием утвержденных перечней подключаемых объектов, в связи с чем проверить расчет показателей не представляется возможным.

Значение МО1 будет формироваться Минздравом России совместно с Минкомсвязью России по итогам подключения адресных объектов медицинских организаций в соответствующем периоде.

Отсутствие плановых значений, используемых для расчета показателей Национальной программы «Цифровая экономика», свидетельствует о формальности данных показателей и приводит к невозможности оценить эффект от реализации мероприятий в достижении целей Национальной программы.

1.2. По результатам оценки объема средств, направляемых на финансовое обеспечение мероприятий по подключению больниц и поликлиник в 2018 году к скоростному интернету за счет средств федерального бюджета, предусмотренных Минкомсвязи России, установлено следующее.

Минкомсвязи России в соответствии с федеральными законами от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» и от 29 ноября 2018 года № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» предусмотрены бюджетные ассигнования на обеспечение подключений бюджетных медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения к информационно-телекоммуникационной сети Интернет в общем объеме 14900,0 млн рублей, в том числе на начало 2018 года - 4900,0 млн рублей, на начало 2019 года - 10000,0 млн рублей.

На конец 2018 года согласно сводной бюджетной росписи федерального бюджета бюджетные ассигнования Минкомсвязи России сокращены до 4087,0 млн рублей, что на 813,0 млн рублей, или на 16,6 % меньше, чем было предусмотрено на начало года, что говорит о недостаточном качестве планирования Минкомсвязью России бюджетных средств на подключение медицинских организаций к сети Интернет.

Минкомсвязью России в 2018 году заключены 4 государственных контракта на оказание услуги по обеспечению подключения медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения к информационно-телекоммуникационной сети Интернет на общую сумму 10595,1 млн рублей[7], что на 4304,9 млн рублей, или на 28,9 % меньше от изначально предусмотренных федеральным бюджетом на 2018-2019 годы, в том числе:

·               с ПАО «Ростелеком» от 15 июня 2018 года № 0410/41 на сумму 4286,8 млн рублей (2345 точек), дополнительное соглашение на сумму 4003,5 млн рублей (2339 точек); от 14 августа 2018 года № 0410/53 на сумму 5000,0 млн рублей (2561 точек подключения), дополнительное соглашение на сумму 4805,0 млн рублей (2734 точек); от 24 декабря 2018 года № 0410/106 на сумму 1703,1 млн рублей (705 точек).

Некорректные перечни медицинских организаций привели к неоднократному изменению количества подключаемых объектов, где в рамках исполнения контрактов № 0410/41 и № 0410/53 осуществлено 720 замен, основной причиной которых стал уже имеющийся ВОЛС.

·               с АО «Крымтелеком» от 17 сентября 2018 года № 0410/66 на сумму 83,5 млн рублей (44 точки).

В 2019 году сумма оказанных ПАО «Ростелеком» услуг согласно актам сдачи-приемки оказанных услуг по итогам исполнения государственных контрактов от 14 августа 2018 года № 0410/53 и от 24 декабря 2018 года № 0410/106 составляет 6508,1 млн рублей, что также свидетельствует о недостаточном качестве планирования Минкомсвязью России бюджетных ассигнований и может привести к рискам отвлечения средств федерального бюджета в объеме 3491,9 млн рублей, или 34,9 % от выделенных из федерального бюджета на реализацию Поручения Президента Российской Федерации № Пр-2346 в 2019 году.

Отсутствие утвержденных перечней ФАП и ФП, и образовательных учреждений может привести к некачественному планированию и, как следствие, к отвлечению средств федерального бюджета при реализации аналогичных проектов, на которые в 2019 году предусмотрено в общей сумме 15843,0 млн рублей.

1.3. Оценка результатов реализации Минкомсвязью России поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в части обеспечения подключения медицинских организаций к сети Интернет в 2018 году показала, что фактическая реализация мероприятий по подключению медицинских организаций к сети Интернет началась с июня 2018 года в рамках заключенных Минкомсвязью России государственных контрактов при отсутствие утвержденного плана-графика.

План-график утверждался Минкомсвязью России[8] по итогам реализации мероприятий по подключению медицинских организаций к сети Интернет[9] и отражает фактическое количество уже подключенных точек, в связи с чем не обеспечено выполнение Поручения Президента Российской Федерации № Пр-2346 по подключению в 2017-2018 годах больниц и поликлиник к скоростному интернету в соответствии с планом-графиком.

Кроме того, отсутствие утвержденного плана-графика на начало реализации проекта по подключению медицинских организаций к сети Интернет не позволяет оценить степень выполнения Послания, согласно которому к скоростному интернету должны быть подключены все больницы и поликлиники страны.

Цель 2. Мониторинг практики внедрения и использования 
информационно-коммуникационных технологий в деятельности 
специалистов медицинских организаций государственной
и/или муниципальной систем здравоохранения

2.1. Анализ результатов реализации мероприятий региональных программ модернизации здравоохранения в части организации доступа к сети Интернет медицинских организаций показал, что в 68,3 % медицинских организаций, подключенных в 2018 году, ранее (до 2018 года) было подключение к сети Интернет преимущественно по технологии ADSL (согласно ответам на запрос Счетной палаты Российской Федерации от 12 декабря 2018 года № ЗИ 02/1-04-673/02/1-04, направленный в 77 органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения, соответствующая информация по состоянию на 15 февраля 2019 года поступила от 68 органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

Информация об организованных ранее подключениях также была запрошена у ПАО «Ростелеком» в рамках проведения Контрольного мероприятия. Из 5775[10] медицинских организаций, подключенных в 2018 году в рамках исполнения государственных контрактов, ранее оказывались услуги ПАО «Ростелеком» 519 медицинским организациям, или 9,0 %, при этом скорость передачи данных 10 Мбит/сек или выше были в 62 медицинских организациях (11,9 % от числа подключенных).

Таким образом, непроработанные перечни медицинских организаций привели в том числе к модернизации за счет средств федерального бюджета каналов связи, позволявших ранее предоставлять скорость передачи данных, предусмотренную в рамках реализации мероприятий в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации № 2094-р и № 365-р.

В рамках экспертно-аналитического мероприятия также был проведен анализ стоимости услуг связи.

По данным ПАО «Ростелеком», из указанных 519 медицинских организаций повышение тарифа произошло в 284 медицинских организациях, или в 54,7 %, при этом среднее увеличение тарифа составило 330,6 %.

Наибольшее повышение стоимости оказания услуг связи зафиксировано в Камчатском крае - в 28 раз (было 450 рублей/месяц, стало - 12744 рубля/месяц) и Республике Саха (Якутия) - в 24 раза (было 531 рубль/месяц, стало - 12999 рублей/месяц).

Снижение тарифа произошло по 19 медицинским организациям, в среднем стоимость снижена на 33 %, при этом скорость передачи данных осталась неизменной или увеличилась.

Анализ писем субъектов Российской Федерации показал, что в 18 из 68 субъектов Российской Федерации в 2019 году необходимы дополнительные средства на оплату услуг связи и организацию защищенных каналов связи в общем объеме 187,7 млн рублей.

В целях экономии средств бюджета субъекта Российской Федерации заключаются договоры на услуги связи со скоростью ниже 10 Мбит/с, например, в Воронежской области. В Саратовской области для обеспечения стабильного функционирования в подключенных подразделениях медицинских информационных систем (далее - МИС) максимально достаточным является 5 Мбит/с[11].

Также в рамках Контрольного мероприятия был проведен анализ средней и максимальной загрузки каналов связи, который показал низкую степень использования медицинскими организациями предоставленного ресурса.

Таким образом, оказание услуг связи на высокой скорости в настоящий момент представляется нецелесообразным в виду низкой загруженности каналов связи и приводит к удорожанию тарифа и потребности в дополнительных средствах бюджетов субъектов Российской Федерации.

2.2. Анализ внедрения и использования медицинских информационных систем в деятельности специалистов медицинских организаций с учетом реализации мероприятий по подключению в 2017-2018 годах больниц и поликлиник к сети Интернет проводился в соответствии с ответами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения, а также ответами медицинских организаций, который показал следующее.

На момент реализации программ модернизации здравоохранения в 2011-2013 годах требования к государственным информационным системам в сфере здравоохранения субъектов Российской Федерации отсутствовали[12], что привело к разработке и внедрению разного количества МИС в зависимости от субъекта Российской Федерации (от 10 МИС в Приморском крае и Владимировской области до 1 в Рязанской или Челябинской областях, которые между собой не интегрированы, год начала использования МИС варьируется от 1992 (Омская область, МИС БУЗОО «КДЦ») до 2019 (Забайкальский край, МИС «Ариадна»), что свидетельствует о различных технологиях при создании МИС и, как следствие, создает риски в дополнительных средствах бюджетов субъектов Российской Федерации в случае необходимости их интеграции, в том числе с Единой государственной информационной системой здравоохранения (далее - ЕГИСЗ) (например, в Чукотском автономном округе программный комплекс «Здравоохранение»).

По ответам субъектов Российской Федерации, новые МИС к внедрению не планируются.

МИС, позволяющие оказывать услуги с помощью телемедицинских технологий, составляют 33,3 % (Республика Марий Эл, ИС «Медицинская информационная система» (ПАО «Ростелеком»). В рамках региональных программ субъектами Российской Федерации запланировано мероприятие по развертыванию и модернизации централизованной подсистемы «Телемедицинские консультации», объем средств на данное мероприятие составляет 661,5 млн рублей по информации 17 субъектов Российской Федерации.

Основными проблемами внедрения услуг с использованием телемедицинских технологий являются недостаток инженерно-технического персонала в медицинских организациях, программного обеспечения для оказания медицинских услуг (Камчатский край[13]), а также отсутствие технических средств, на которые планируется направить, например, в Забайкальском крае 21,0 млн рублей[14], в Воронежской области - 63,5 млн рублей[15], в Саратовской области - 22,2 млн рублей[16].

На момент проведения экспертно-аналитического мероприятия Минздравом России утверждены Требования к государственным информационным системам в сфере здравоохранения субъектов Российской Федерации, медицинским информационным системам медицинских организаций и информационным системам фармацевтических организаций в соответствии с частью 4 статьи 91 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» приказом от 24 декабря 2018 года № 911н, который по состоянию на 5 марта 2019 года не зарегистрирован в Минюсте России, что создает риски дополнительных средств субъектов Российской Федерации на модернизацию МИС в целях соответствия требованиям Минздрава России.

Выводы

1. Подключение медицинских организаций к сети Интернет осуществлялось в соответствии с Поручением Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 года № Пр-2346, согласно которому Правительству Российской Федерации совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации поручено в срок до 15 марта 2017 года утвердить план-график подключения в 2017-2018 годах больниц и поликлиник к скоростному интернету и обеспечить подключение в указанный период больниц и поликлиник в соответствии с планом-графиком.

Фактическая реализация мероприятий по подключению медицинских организаций к сети Интернет началась с июня 2018 года в рамках заключенных Минкомсвязью России государственных контрактов, при отсутствии указанного план-графика, который Минкомсвязью России утвержден только 26 сентября 2018 года, чем не обеспечено выполнение Поручения Президента Российской Федерации № Пр-2346 по обеспечению подключения в 2017-2018 годах больниц и поликлиник к скоростному интернету в соответствии с планом-графиком.

2.           Недостаточное качество планирования Минкомсвязью России бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий по подключению к сети Интернет медицинских организаций по итогам 2019 года может привести к рискам отвлечения средств федерального бюджета в объеме 3491,9 млн рублей, или 34,9 % от выделенных из федерального бюджета на реализацию Поручения Президента Российской Федерации № Пр-2346 в 2019 году.

3.            Мероприятия по подключению медицинских организаций к сети Интернет включены в документы стратегического планирования Российской Федерации: Программу «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 1632-р[17] и Национальную программу «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденную президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 года (протокол № 16).

4.            Согласно информации Минкомсвязи России задача по обеспечению широкополосного доступа лечебно-профилактических учреждений к сети Интернет Программы «Цифровая экономика Российской Федерации» выполнена в полном объеме: в 2018 году подключена 2381 медицинская организация, при этом по состоянию на 15 февраля 2019 года услуги по государственным контрактам Минкомсвязью России приняты не в полном объеме, кроме того, фактическое количество подключенных объектов сосставляет 5775.

5.            Мониторинг достижения показателя «Доля лечебно-профилактических организаций с числом автоматизированных рабочих мест более 5, у которых есть широкополосный доступ к сети Интернет (не менее 100 Мбит/с), процентов» Программы «Цифровая экономика Российской Федерации» в объеме 80 % в 2018 году ни Минкомсвязью России, ни Минздравом России не осуществлялся.

6.            Минкомсвязь России и Минздрав России не располагают информацией о количестве медицинских организаций, изначально планируемых к подключению к сети Интернет, в том числе необходимом для расчета показателя «Доля лечебно-профилактических организаций с числом автоматизированных рабочих мест более 5, у которых есть широкополосный доступ к сети Интернет (не менее 100 Мбит/с), процентов», в связи с чем оценить степень реализации мероприятий Программы «Цифровая экономика Российской Федерации» по подключению медицинских организаций к сети Интернет не представляется возможным. Кроме того, ответственные за достижение показателя программой не установлены.

7.            Национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации» в качестве результата исполнения задачи по созданию инфраструктуры передачи данных для медицинских и государственных (муниципальных) образовательных организаций, реализующих программы общего образования и/или среднего профессионального образования, предусмотрен срок осуществления подключения медицинских организаций к сети Интернет в 2019 году, что не соответствует срокам подключения, установленным Поручением Президента Российской Федерации № Пр-2346.

8.            Национальной программой «Цифровая экономика» предусмотрены проекты по оказанию типовых цифровых услуг по сервисной модели ФАП и ФП, и образовательным учреждениям, включающие в себя помимо организации подключения к сети Интернет, аналогично проекту по подключению медицинских организаций, и оказание услуг связи.

9.            Национальной программой «Цифровая экономика» установлены два способа организации каналов связи: не ниже 10 Мбит/с посредством ВОЛС, не ниже 1 Мбит/с с использованием спутника. При этом на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия требования к скорости передачи данных для ФАП и ФП, и образовательных учреждений носили предварительный характер, что создает риски невостребованности медицинскими организациями в предоставленных каналах связи (в 33 субъектах Российской Федерации необходимая скорость передачи данных составляет от 2 до 5 Мбит/с) и может привести к неэффективному расходованию средств федерального бюджета на закупку услуг связи.

10.        Отсутствие должного взаимодействия и координации деятельности между Минкомсвязи России, Минздравом России и Минпросвещения России по вопросам определения объектов подключения - ФАП и ФП, и образовательных организаций, в том числе их количества, создает риски многочисленных корректировок перечней ФАП и ФП, и образовательных организаций в ходе исполнения государственных контрактов, а также к включению в перечни подключаемых объектов точек, где уже было ранее подключение альтернативного оператора.

11.       Национальной программой «Цифровая экономика Российской Федерации» установлены показатели «Доля медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения (больницы и поликлиники), подключенных к сети Интернет» и «Доля фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов государственной и муниципальной систем здравоохранения, подключенных к сети Интернет». При этом плановые значения количества медицинских организаций, ФАП и ФП, используемые для расчета показателей достижения целей Национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», Минздравом России не определены, что свидетельствует о формальном подходе при установлении данных показателей и приводит к невозможности оценить вклад от реализации мероприятий в достижении целей Национальной программы.

12.       В 68,3 % медицинских организациях, подключенных в 2018 году, ранее было подключение к сети Интернет, преимущественно по технологии ADSL. Отсутствие проработанных перечней привело к модернизации каналов связи за счет средств федерального бюджета, позволявших ранее предоставлять скорость передачи данных, достаточную в соответствии с Распоряжением № 2094-р и Распоряжением № 365-р.

13.       В настоящий момент оказание услуг связи на высокой скорости представляется нецелесообразным в виду низкой загруженности каналов связи, которая свидетельствует о невостребованности медицинскими организациями предоставленного ресурса в полном объеме, кроме того приводит к удорожанию тарифа и потребности в дополнительных средствах субъектов Российской Федерации.

Предложения

1. Направить информационное письмо в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации с учетом результатов Контрольного мероприятия.

2. Направить информационное письмо Президенту Российской Федерации с учетом результатов Контрольного мероприятия.

3. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия и информацию об основных итогах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 

 

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации В.Е.ЧИСТОВА

 

 

 

ОТЧЕТ
О результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг строительства (реконструкции)
автомобильных дорог федерального значения, передаваемых
в доверительное управление в 2018 году»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

30 апреля 2019 года

Основание для проведения мероприятия

Пункт 3.9.0.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

·                  Бюджетные ассигнования федерального бюджета, а также собственные средства государственной компании «Российские автомобильные дороги», направленные на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования федерального значения;

·                  деятельность государственной компании «Российские автомобильные дороги», направленная на выполнение показателей государственной программы «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 319, и программы деятельности государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010–2021 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 года № 2146-р.

Цель экспертно-аналитического мероприятия

Оценка результативности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета и собственных средств государственной компании «Российские автомобильные дороги» на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования федерального значения, передаваемых в доверительное управление.

Объект экспертно-аналитического мероприятия

Государственная компания «Российские автомобильные дороги».

Исследуемый период

2018 год.

Сроки проведения мероприятия

С 31 октября 2018 года по 30 апреля 2019 года.

Краткая характеристика деятельности объекта 
экспертно-аналитического мероприятия

Государственная компания «Российские автомобильные дороги» (далее – Госкомпания, ГК «Автодор»)[18] является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией на основе имущественных взносов в целях оказания государственных услуг и выполнения иных полномочий в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления.

В доверительное управление ГК «Автодор» были переданы[19] автомобильные дороги М-4 «Дон», М-1 «Беларусь», М-11 «Москва – Санкт-Петербург», А-113 «Центральная кольцевая автомобильная дорога», М-3 «Украина», А-107 «Московское малое кольцо».

Кроме того, в срок до 1 января 2019 года в доверительное управление ГК «Автодор» подлежала передаче[20] автомобильная дорога А-105 «Подъездная дорога от Москвы к аэропорту Домодедово». Однако, по данным бюджетной отчетности[21], по состоянию на указанную дату в составе нефинансовых активов имущества казны данная автомобильная дорога не числится.

По итогам 2019 года в доверительном управлении Госкомпании находится 3 197,6 км автомобильных дорог общего пользования федерального значения, в том числе: М-1 «Беларусь» - протяженностью 475,7 км, М-3 «Украина» - протяженностью 454,0 км, М-4 «Дон» - протяженностью 1 757,2 км, А-107 «Московское малое кольцо» - протяженностью 83,1 км, скоростная автомобильная дорога М-11 «Москва – Санкт-Петербург» - общей протяженностью 427,6 км.

Протяженность автомобильных дорог, соответствующих требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, на 1 января 2019 года составила 2 555,8 км, или 79,9 % от общей протяженности автомобильных дорог (3 197,6 км).

Учредителем ГК «Автодор» выступает Российская Федерация. Права и обязанности учредителя Госкомпании осуществляет от имени Российской Федерации Министерство транспорта Российской Федерации.

Госкомпания осуществляет следующие виды деятельности[22]:

·                  деятельность по доверительному управлению автомобильными дорогами Госкомпании (капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог);

·                  деятельность по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог, переданных или передаваемых Госкомпании в доверительное управление;

·                  иная деятельность, направленная на достижение целей деятельности Госкомпании.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

1. Анализ использования бюджетных ассигнований федерального 
бюджета и собственных средств Госкомпании на строительство
и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования 
федерального значения, передаваемых в доверительное управление

В целях осуществления деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог между Минтрансом России и Госкомпанией в 2018 году заключено соглашение о предоставлении субсидии от 23 января 2018 года № 1-С (далее – соглашение) на сумму 74 798,6 млн рублей.

1) Одним из условий предоставления субсидии в соответствии с заключенным соглашением является предоставление Госкомпанией в Минтранс России заверенной в установленном порядке копии финансового плана и перечня мероприятий (по установленной форме).

При этом перечень мероприятий и финансовый план содержат только направления расходования субсидии по объектам строительства и реконструкции автомобильных дорог.

Предоставление сведений о протяженности и сроках ввода участков автомобильных дорог Госкомпании в результате строительства и реконструкции, реквизитов заключенных договоров (соглашений), а также о наличии проектной документации или сроках ее разработки предусмотрено не было.

Указанные недостатки отмечались и по итогам 2017 года.

Необходимо отметить, что в 2019 году рекомендации Счетной палаты Российской Федерации[23] в основном были учтены Минтрансом России.

Так, с 2019 года Госкомпания обязана[24] предоставлять Минтрансу России в течение пяти дней с момента заключения соглашения информацию о мероприятиях, реализуемых ГК «Автодор» за счет субсидии (далее – Информация), которая в том числе содержит сведения о протяженности и сроках ввода участков автомобильных дорог Госкомпании в результате строительства и реконструкции, реквизитах заключенных договоров (соглашений), а также о наличии проектной документации и сроках ее разработки.

Вместе с тем в целях усиления контроля за использованием предоставленных Госкомпании субсидий, в том числе в части не превышения объемов капитальных вложений над сметной стоимостью строительства объектов, Минтрансу России предлагается организовать работу по внесению дополнительных сведений в форму Информации, в том числе:

·                  общий объем капитальных вложений (нарастающим итогом) за счет всех источников финансового обеспечения, включая объем предоставляемой субсидии;

·                  сметную стоимость объекта строительства или реконструкции в ценах текущего периода.

Правилами предоставления субсидий № 1127[25] и пунктом 1.2 соглашения предусмотрено предоставление субсидии на условиях последующего достижения Госкомпанией значения показателя результативности предоставления субсидии – протяженности участков автомобильных дорог, введенных в эксплуатацию в результате осуществления мероприятий по строительству и реконструкции автомобильных дорог.

Показатель устанавливается в соответствии с программой деятельности ГК «Автодор» – 578,6 км (на 2018 год). По итогам 2018 года фактическая величина показателя по строительству и реконструкции автомобильных дорог составила 260,9 км, или 45,1 % от установленного значения.

В соответствии с Правилами предоставления субсидии № 1127[26] в случае установления в ходе проведения Минтрансом России и уполномоченным органом государственного финансового контроля проверок факта нарушения целей, условий и порядка предоставления субсидии соответствующие денежные средства подлежат возврату в доход федерального бюджета.

При этом следует отметить, что порядок расчета размера денежных средств, подлежащих возврату за нарушения целей, условий и порядка предоставления субсидии, соглашением, а также Правилами предоставления субсидии № 1127 не установлен.

2) По итогам 2018 года Госкомпанией использована субсидия на осуществление деятельности по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог в размере 74 678,8 млн рублей, или 99,8 % от суммы соглашения (74 798,6 млн рублей)[27].

Кроме того, Госкомпании направлены[28] остатки субсидии прошлых лет на общую сумму 3 025,0 млн рублей, а также средства от возврата дебиторской задолженности в размере 28,9 млн рублей.

Таким образом, всего в 2018 году с учетом переходящих остатков и средств от возврата дебиторской задолженности Госкомпании предусмотрены средства федерального бюджета на строительство и реконструкцию автомобильных дорог в размере 77 852,5 млн рублей. По состоянию на 31 декабря 2018 года фактическое использование составило 76 757,7 млн рублей.

Финансирование осуществлялось в разрезе следующих мероприятий.

На строительство и реконструкцию автомобильной дороги М-1 «Беларусь» от г. Москвы до границы с Республикой Беларусь (на г. Минск, г. Брест) – Госкомпанией направлено 1 150,8 млн рублей, или 73,8 % от объема средств, предусмотренного финансовым планом Госкомпании[29].

Основной причиной низкого освоения средств федерального бюджета послужило невыполнение подрядных работ при строительстве транспортной развязки на км 27 указанной автодороги, в том числе связанное с длительностью проведения земельно-кадастровых работ.

Необходимо отметить, что на 1 января 2019 года изъято и арендовано только 81,9 % от предусмотренной площади земельных участков. В результате в 2018 году на строительство данного объекта фактически было направлено 414,7 млн рублей, или 53,8 % от предусмотренного финансовым планом объема (770,2 млн рублей).

При этом следует отметить, что строительство транспортной развязки осуществляется с октября 2013 года, вместе с тем проектом организации строительства срок выполнения работ составляет 33 месяца.

Таким образом, с учетом установленной договором плановой даты завершения работ (сентябрь 2019 года) общий срок проведения работ составляет 71 месяц, или в 2,2 раза больше, чем предусмотрено проектом строительства.

На строительство и реконструкцию с последующей эксплуатацией на платной основе федеральной автомобильной дороги М-3 «Украина»  от г. Москвы через г. Калугу, г. Брянск до границы с Украиной (на г. Киев) Госкомпанией направлено 452,6 млн рублей, или 64,7 % от финансового плана.

Низкое освоение средств федерального бюджета связано с корректировкой проектной документации в части устройства пункта взимания платы по объекту «Реконструкция автомобильной дороги М-3 «Украина» на участке км 124 – км 173». Следует отметить, что 5 февраля 2019 года ФАУ «Главгосэкспертиза России» выдано отрицательное заключение на проектную документацию и результаты инженерных изысканий.

В результате на реализацию указанного объекта в 2018 году направлено средств федерального бюджета в сумме 296,9 млн рублей, или 57,9 % от предусмотренного финансовым планом объема (512,7 млн рублей).

На строительство и реконструкцию автомобильной дороги М-4 «Дон» от г. Москвы через г. Воронеж, г. Ростов-на-Дону, г. Краснодар до г. Новороссийска Госкомпанией направлено 18 907,5 млн рублей, или 99,7 % от финансового плана.

Высокий уровень использования бюджетных ассигнований связан в первую очередь с предоставлением Госкомпанией подрядным организациям авансовых платежей в рамках договоров (соглашений) на строительство и реконструкцию автомобильных дорог.

Так, по объекту «Строительство автомобильной дороги М-4 «Дон» на участке км 633 – км 715 (обход с. Лосево и г. Павловск)» Госкомпанией в 2018 году профинансировано работ на общую сумму 13 325,6 млн рублей, из которых 8 373,7 млн рублей перечислены Госкомпанией 28 декабря 2018 года ООО «Трансстроймеханизация» в качестве аванса и полностью числились в составе дебиторской задолженности.

Следует отметить, что указанный авансовый платеж составляет 44,3 % от общего объема бюджетных ассигнований, направленных Госкомпанией в 2018 году на финансирование мероприятий по строительству и реконструкции автомобильной дороги М-4 «Дон».

На строительство скоростной автомобильной дороги М-11 «Москва – Санкт-Петербург» Госкомпанией направлена субсидия в размере 33 141,3 млн рублей, или 100 % от финансового плана.

Высокий уровень использования бюджетных ассигнований также связан с предоставлением Госкомпанией авансовых платежей подрядным организациям.

Так, по объекту «Строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург (I этап км 58 – км 97, II этап км 97 - км 149)» Госкомпанией в 2018 году профинансировано работ на сумму 28 842,7 млн рублей, в том числе предоставлен ООО «Трансстроймеханизация» 7 ноября 2018 года авансовый платеж в размере 20 695,7 млн рублей. На 1 января 2019 года дебиторская задолженность составила 6 033,5 млн рублей.

Кроме того, подрядной организацией в 2018 году не выполнен график строительства[30]. Так, в отчетном периоде принято и оплачено работ на сумму 34 819,3 млн рублей, или 90,1 % от предусмотренного объема работ (38 270,1 млн рублей). Таким образом, отставание от графика строительства в 2018 году составило 3 450,8 млн рублей, или 9,9 %.

На строительство автомобильной дороги А-113 «Центральная кольцевая автомобильная дорога» (далее - А-113 «ЦКАД») Госкомпанией направлено 18 764,5 млн рублей, или 100 % от финансового плана. Кроме того, Госкомпанией направлено за счет средств ФНБ 28 999,9 млн рублей.

Аналогично, как и при реализации объектов строительства и реконструкции автодорог М-4 «Дон» и М-11 «Москва – Санкт-Петербург», Госкомпанией в ноябре-декабре 2018 года предоставлялись авансовые платежи подрядным организациям, что позволило обеспечить высокий уровень исполнения бюджетных ассигнований, но фактически не повлияло на увеличение технической готовности объектов.

Так, из общего объема государственного финансирования 2018 года в сумме 47 764,4 млн рублей предоставлено авансов на сумму 33 899,9 млн рублей, или 71 %, вместе с тем объем дебиторской задолженности за отчетный период увеличился на 11 745,0 млн рублей и составил 43 473,2 млн рублей.

Проведенное Счетной палатой Российской Федерации в 2018 году контрольное мероприятие по проверке использования бюджетных ассигнований, направленных на финансирование инфраструктурного проекта А-113 «ЦКАД», показало наличие системных проблем в вопросах организации строительства автомобильных дорог (низкое качество проектирования, длительность процедур по изъятию и оформлению земельных участков), а также недостаточно эффективную систему управления строительством, которые привели к срыву сроков строительства А-113 «ЦКАД» (строительная готовность по итогам 2018 года составила от 0 до 66 %).

Кроме того, в ходе проведения проверки деятельности ГК «Автодор» установлены факты завышения стоимости принятых и оплаченных работ, а также неэффективного использования ресурсов, созданных за счет средств федерального бюджета, на общую сумму 7 058,8 млн рублей.

На строительство автомобильной дороги «Москва – Нижний Новгород – Казань» Госкомпанией направлена субсидия в размере 2 437,4 млн рублей, или 100 % от финансового плана.

В рамках реализации указанного мероприятия осуществлялась подготовка территории строительства объекта «Новый выход на Московскую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-7 «Волга» (обходы г. Балашиха, г. Ногинск)».

На строительство Новороссийского транспортного узла Госкомпанией направлена субсидия в размере 1 617,5 млн рублей, или 81 % от финансового плана.

В 2018 году осуществлялись работы по строительству транспортной развязки. Срок окончания работ – декабрь 2019 год (техническая готовность объекта – 60 %).

На проектирование перспективных объектов опорной сети скоростных автомобильных дорог Российской Федерации направлена субсидия в размере 286,1 млн рублей Госкомпанией, или 100 % от финансового плана.

В целом за 2018 год Госкомпанией осуществлялось финансирование работ по строительству и реконструкции автомобильных дорог и искусственных сооружений на них по 52 мероприятиям.

3) Выборочный анализ заключенных Госкомпанией договоров и соглашений по указанным мероприятиям показал, что на основании дополнительных соглашений неоднократно переносились сроки завершения работ, а также сроки привлечения инвестиций исполнителей и в итоге приходились на завершающий год реализации объекта.

Так, срок завершения работ по строительству автомобильной дороги М-11 «Москва – Санкт-Петербург» на участке км 97 – км 149 перенесен[31] с 1 ноября 2018 года на 30 июня 2019 года, а также изменен срок привлечения средств инвестора на 2019 год в полном объеме (7 459,0 млн рублей).

Аналогичная ситуация сложилась при строительстве транспортной развязки на км 1 346 автомобильной дороге М-4 «Дон». Согласно дополнительному соглашению срок завершения работ перенесен с 20 сентября 2018 года на 30 сентября 2019 года. Следует отметить, что работы по строительству указанной развязки велись ГК «Автодор» по двум договорам, начиная с 2013 года, которые были расторгнуты в 2014 и 2016 годах.[32]

Полномочия Госкомпании, связанные с изъятием земельных участков в целях размещения автомобильных дорог, в 2018 году осуществлялись на недостаточном уровне.

Так, на 1 января 2019 года Госкомпанией не изъяты либо не заключены договоры аренды по 4 789 земельным участкам общей площадью 4 369,1 гектара, что составляет 53,9 % от предусмотренного проектами планировки количества (12 198 земельных участков общей площадью 16 062,6 гектара). При этом на указанных объектах строительно-монтажные работы либо уже завершены, либо находятся в стадии реализации.

Также проведенный анализ деятельности Госкомпании по строительству и реконструкции автодорог показал, что в большинстве случаев продолжительность производства работ по заключенным договорам (соглашениям) превышает предусмотренную проектами организации строительства.

Так, в рамках строительства путепровода на автомобильной дороге М-4 «Дон» (км 211 – км 212) срок выполнения работ[33] составляет 20 месяцев, при этом проектом организации строительства продолжительность указанных работ – пять месяцев.

Указанный рост продолжительности производства работ создает предпосылки к увеличению стоимости договоров (соглашений) на выполнение строительно-монтажных работ, в том числе на этапе расчета начальных (максимальных) цен.

Например, в соответствии с проектом строительства «Автомобильная дорога «Москва - Санкт-Петербург» на участке км 646 – км 684» сметная стоимость определена в размере 5 356,0 млн рублей (в ценах соответствующих лет) со сроком производства работ - 22 месяца.

Вместе с тем цена договоров по строительству указанного объекта составила 5 606,5 млн рублей (на 250,5 млн рублей больше), что связано с увеличением сроков производства работ до 36 месяцев и применением Госкомпанией индекса-дефлятора инвестиций в основной капитал на период работ, превышающий срок, определенный проектом организации строительства.

Аналогичная ситуация сложилась при реализации строительства путепроводов на автодороге М-4 «Дон»[34] на общую сумму 34,8 млн рублей.

2. Оценить объемы дебиторской и кредиторской задолженности,
а также незавершенного строительства

2.1. По состоянию на 31 декабря 2018 года дебиторская задолженность Госкомпании составила 68 412,7 млн рублей, из которой основную долю занимает дебиторская задолженность по расходам инвестиционного характера (авансы, выданные в рамках деятельности по организации строительства и реконструкции) в размере 67 785,8 млн рублей.

Дебиторская задолженность Госкомпании по расходам инвестиционного характера за 2018 год уменьшилась на 6 445,1 млн рублей (или на 8,7 %) и по состоянию на 31 декабря 2018 года составила 67 785,8 млн рублей.

Из сложившейся по состоянию на 31 декабря 2018 года дебиторской задолженности по объектам строительства и реконструкции автомобильных дорог в размере 67 785,8 млн рублей 87,1 % (58 976,1 млн рублей) приходится на 3 объекта, в том числе:

·                  по объекту «Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области (с последующей эксплуатацией на платной основе)» дебиторская задолженность составляет 44 568,9 млн рублей (65,8 %);

·                  по объекту «Строительство с последующей эксплуатацией на платной основе автомобильной дороги М-4 «Дон» от г. Москвы через г. Воронеж, г. Ростов-на-Дону, г. Краснодар до г. Новороссийска на участке км 633 – км 715 (обход с. Лосево и г. Павловска), Воронежская область» дебиторская задолженность составляет 8 373,7 млн рублей, или 12,4 %;

·                  по объекту «Строительство скоростной автомобильной дороги «Москва – Санкт-Петербург» на участке км 58 – км 684 (с последующей эксплуатацией на платной основе)» по II этапу км 97 – км 149 – 6 033,5 млн рублей (8,9 %).

Основная дебиторская задолженность приходилась на вышеуказанные объекты строительства и в 2017 году.

2.2. В течение 2018 года Госкомпанией предоставлены авансовые платежи по объектам строительства и реконструкции на общую сумму 82 369,4 млн рублей, или 66,7 % от общих расходов (123 487,0 млн рублей) на строительство и реконструкцию автодорог.

Анализ сроков перечисления Госкомпанией авансовых платежей в рамках заключенных договоров и соглашений показал, что их значительная доля приходится на конец декабря соответствующего года.

Так, в указанный период 2018 года Госкомпанией предоставлены авансы на общую сумму 30 944,1 млн рублей (37,6 % от общего объема авансовых платежей). В 2017 году данный показатель составлял 33 961,9 млн рублей, или 51,2 % от общего объема авансовых платежей (66 300,9 млн рублей).

Наличие указанной практики предоставления авансов в конце года позволяет Госкомпании значительно увеличивать фактическое значение показателя по использованию субсидии (кассовому исполнению), предусмотренного отчетными формами соглашений, заключенных с Минтрансом России.

При этом следует отметить, что Госкомпанией как в 2017, так и 2018 году осуществлялось авансирование исполнителей (подрядчиков) в объеме, превышающем установленные заключенными договорами и соглашениями максимальные размеры авансов.

Так, пунктом 2 статьи 5.3 долгосрочного инвестиционного соглашения от 9 августа 2016 года № ДИП-2016-834 на строительство I и II этапов[35] скоростной автомобильной дороги М-11 «Москва – Санкт-Петербург» установлено, что Госкомпания обеспечивает авансирование в размере 30 % (20 109,2 млн рублей) от общего размера государственного финансирования строительства (67 030,6 млн рублей). Вместе с тем ГК «Автодор» предоставлены авансовые платежи ООО «Трансстроймеханизация» в общей сумме 52 142,7 млн рублей (77,8 % от государственного финансирования), в том числе 18 033,5 млн рублей - в 2018 году.

По долгосрочному инвестиционному соглашению от 23 мая 2014 года № ИД-2014-461 на строительство пускового комплекса № 1 А-133 «ЦКАД» согласно пункту 2 статьи 5.3 Госкомпания вправе выплачивать аванс исполнителю в размере до 30 % (12 634,9 млн рублей) от общего размера государственного финансирования строительства (42 116,5 млн рублей). При этом по итогам 2018 года ГК «Автодор» предоставлены авансовые платежи АО «Крокус Интернэшнл» в общей сумме 17 334,9 млн рублей, или 37,2 % от общего размера государственного финансирования строительства.

2.3. Следует отметить, что по 165 договорам по реализации объектов строительства, включая контрагентов, числится дебиторская задолженность на общую сумму 1 059,4 млн рублей, обороты по которой в течение 2018 года не производились, в том числе по 52 договорам на строительно-монтажные работы на общую сумму 950,0 млн рублей.

Так, по объекту «Комплексное обустройство с последующей эксплуатацией на платной основе автомобильной дороги М-4 «Дон» на участке км 21 – км 225, 1 пусковой комплекс, 1, 7, 8 и 9 очереди работы в 2017 и 2018 годах в связи с внесением в проектно-сметную документацию изменений, требующих повторного прохождения государственной экспертизы, не производились, субсидия Госкомпанией на реализацию объекта не направлялась, при этом за 2017–2018 годы дебиторская задолженность прошлых лет ГК «Автодор» не сокращалась и составила 696,1 млн рублей, в том числе:

·                  по договору от 18 декабря 2014 года № ОД-2014-1237 с ООО «Автодор – Платные Дороги» (зависимая организация Госкомпании) на реализацию 1 и 7 очереди комплексного обустройства участка км 21 – км 225 автомобильной дороги М-4 «Дон» дебиторская задолженность ГК «Автодор» составляла 470,3 млн рублей;

·                  по договору от 12 декабря 2014 года № ДС-2014-1222 с ООО «Исток Проходка» на реализацию 8 очереди комплексного обустройства участка км 21 – км 225 автомобильной дороги М-4 «Дон» дебиторская задолженность ГК «Автодор» составляла 41,3 млн рублей;

·                  по договору от 21 августа 2015 года № УОД-2015-630 с АО «Автодор – Телеком» (зависимая организация Госкомпании) на реализацию 9 очереди комплексного обустройства участка км 21 – км 225 автомобильной дороги М-4 «Дон» дебиторская задолженность ГК «Автодор» составляла 184,5 млн рублей.

Кредиторская задолженность

Кредиторская задолженность ГК «Автодор» на 31 декабря 2018 года составила 8 370,5 млн рублей, из которой основную долю занимает кредиторская задолженность со сроком погашения менее 12 месяцев в размере 5 541,4 млн рублей.

Краткосрочная кредиторская задолженность Госкомпании увеличилась, с 5 404,2 млн рублей на начало 2018 года на 137,2 млн рублей (или на 2,5 %), и по состоянию на 31 декабря 2018 года составила 5 541,4 млн рублей.

Незавершенное строительство

Госкомпания ведет обособленный учет получения и использования средств, связанных с доверительным управлением, и средств, связанных с собственной деятельностью.

В бухгалтерском учете по доверительному управлению отражены капитальные вложения, переданные Росавтодором на баланс Госкомпании в качестве объектов незавершенного строительства.

По состоянию на 1 января 2019 года общий объем незавершенного строительства Госкомпании составил 265 470,3 млн рублей, в том числе по объектам, переданным Росавтодором на баланс Госкомпании с общим объемом вложений на сумму 10 758,9 млн рублей, по объектам собственной деятельности Госкомпании – 254 711,4 млн рублей, из них:

·                  капитальные вложения в проектно-изыскательские работы, которые не были реализованы – 3 920,6 млн рублей по 22 объектам;

·                  капитальные вложения в объекты строительства и реконструкции автодорог Госкомпании, по которым получены заключения Ростехнадзора (ЗОС)[36], но не осуществлен ввод в эксплуатацию,[37] – 76 285,5 млн рублей по 21 объекту.

По итогам 2018 года в связи с вводом в эксплуатацию 11 объектов строительства и реконструкции автодорог объем незавершенного строительства сократился на 129 849,6 млн рублей.

Анализ представленных Госкомпанией данных по объектам незавершенного строительства показал, что по отдельным объектам объем незавершенного строительства не изменялся более года, при этом количество таких объектов ежегодно увеличивается.

По сравнению с 2017 годом объем незавершенного строительства по таким объектам увеличился с 3 765,7 млн рублей до 19 105,1 млн рублей, а их количество увеличилось с 27 до 53 единиц.

Основной причиной отсутствия ввода объектов в эксплуатацию, строительно-монтажные работы по которым завершены и получены заключения Ростехнадзора (ЗОС), являлось несвоевременное завершение работы по изъятию земельных участков, в связи с чем данные объекты числятся в составе незавершенного строительства.

Так, по объекту «Реконструкция на участке км 28+000 – км 32+500, Московская область (I этап км 28 – км 30)» получено заключение Ростехнадзора (ЗОС) от 27 декабря 2013 года, однако указанный объект числится в составе незавершенного строительства на общую сумму вложений 1 478,1 млн рублей.

Представляется целесообразным рекомендовать Госкомпании заключать договоры (соглашения) на выполнение строительно-монтажных работ после выполнения процедур по резервированию, изъятию и выкупу земельных участков, что в свою очередь позволит вводить объекты в эксплуатацию непосредственно после завершения строительно-монтажных работ, и тем самым будет способствовать сокращению объемов незавершенного строительства.

3. Оценить меры, принимаемые ГК«Автодор» в целях
стимулирования привлечения внебюджетных средств
на строительство и реконструкцию автомобильных дорог
общего пользования федерального значения

Одной из основных задач Госкомпании, установленных программой деятельности ГК «Автодор», является привлечение внебюджетных инвестиций в проектирование, строительство и реконструкцию автомобильных дорог Госкомпании на основе механизмов государственно-частного партнерства.

Проведенный анализ показал, что Госкомпанией неэффективно решается задача по привлечению внебюджетных инвестиций на строительство автомобильных дорог.

Объем привлеченных Госкомпанией собственных и заемных средств инвесторов (концессионеров) в 2018 году составил 30 292,9 млн рублей, или 34,4 % от плана (88 024,9 млн рублей). По итогам 2017 года было привлечено 45 % (11 998,5 млн рублей из 26 682,4 млн рублей). Таким образом, по сравнению с 2017 годом указанный показатель значительно ухудшился.

Следует отметить, что в течение 2018 года в программу деятельности ГК «Автодор» изменения в части приведения плановых значений показателей 2017 года по привлечению собственных и заемных средств инвесторов (концессионеров) к фактически достигнутым значениям не вносились.

В 2018 году общий объем привлеченных собственных и заемных средств инвесторов (концессионеров) с учетом переходящих с 2017 года обязательств (14 683,9 млн рублей) должен был составить 102 708,8 млн рублей. Следовательно, фактически Госкомпанией за 2017–2018 годы не привлечены средства инвесторов (концессионеров) на общую сумму 72 415,9 млн рублей.

Отклонения от плановых показателей, установленных программой деятельности ГК «Автодор», в основном связаны с переносом сроков начала реализации объектов строительства и реконструкции, а также окончания выполнения работ на объектах строительства и реконструкции.

Выборочный анализ заключенных Госкомпанией соглашений на строительство и реконструкцию автомобильных дорог и искусственных сооружений, предусматривающих привлечение средств инвесторов, показал, что сроки привлечения инвестиций исполнителей в соответствии с дополнительными соглашениями неоднократно переносились и в итоге приходились на завершающий год реализации объекта.

Отсутствие расходов собственных средств инвесторов (концессионеров) в ходе реализации инвестиционных проектов не обеспечивает соблюдение принципа государственно-частного партнерства и перекладывает риски по его реализации исключительно на государство.

Следует отметить, что в 2018 году Госкомпанией осуществлены расходы на сумму 97,9 млн рублей, или 100 % от предусмотренных объемов на маркетинговые мероприятия по продвижению Госкомпании и организацию взаимодействия по вопросам привлечения инвестиций в проекты строительства автодорог.

4. Оценить достижение показателей государственной программы 
«Развитие транспортной системы» и программы деятельности 
государственной компании «Российские автомобильные дороги»
на долгосрочный период (2010–2020 годы)» в части строительства
и реконструкции автомобильных дорог общего пользования 
федерального значения. Установить причины их невыполнения

4.1.Согласно отчетам о выполнении программы деятельности ГК «Автодор» с 2012 года (за исключением 2016 года) Госкомпанией не выполняется план по строительству автомобильных дорог.

В 2018 году отмечается наименьший уровень достижения показателя по строительству и реконструкции автодорог Госкомпании. За отчетный период не введено 317,7 км, или 54,9 % от планового показателя (578,6 км).

При этом субсидия на строительство и реконструкцию автомобильных дорог Госкомпании фактически использовалась в соответствии с плановыми показателями, предусмотренными соглашениями.

Так, за 2010–2018 годы Госкомпанией использованы субсидии в сумме 640 528,1 млн рублей, что составляет 99,8 % от предусмотренных бюджетных ассигнований.

В 2018 году завершены строительством следующие участки автомобильной дороги М-11 «Москва – Санкт-Петербург»:

·                  I этап км 58 – км 97, первая очередь строительства протяженностью 43,8 км;

·                  VI этап км 334 – км 543, Новгородская область протяженностью 217,1 км.

Ряд объектов протяженностью 323,3 км не завершены строительством и реконструкцией, в том числе:

·                  строительство транспортной развязки на км 27 автомагистрали М-1 «Беларусь» протяженностью 2,75 км;

·                  строительство транспортной развязки на км 1 346 автомобильной дороги М-4 «Дон» протяженностью 2,22 км;

·                  строительство скоростной автомобильной дороги М-11 «Москва – Санкт-Петербург», II этап км 97 – км 149 протяженностью 50,88 км;

·                  строительство скоростной автомобильной дороги М-11 «Москва – Санкт-Петербург», VII этап км 543 – км 646 протяженностью 103,39 км;

·                  строительство скоростной автомобильной дороги М-11 «Москва – Санкт-Петербург», VIII этап км 646 – км 684 протяженностью 34,21 км;

·                  пусковой комплекс (этап строительства) № 1 А-113 «ЦКАД» протяженностью 49,49 км;

·                  пусковой комплекс (этап строительства) № 5 А-113 «ЦКАД» протяженностью 76,44 км, в том числе: строительство – 28,33 км, реконструкция – 48,11 км;

·                  подключение улично-дорожной сети г. Санкт-Петербург (продолжение ул. Софийской) к автомобильной дороге М-11 «Москва – Санкт-Петербург» протяженностью 2,43 км;

·                  строительство автомобильных дорог для обеспечения комплексного развития Новороссийского транспортного узла протяженностью 1,52 км.

Основные системные проблемы:

§   наличие большого количества пересечений границ земельных участков, подлежащих изъятию, и исходных земельных участков с границами смежных земельных участков, в том числе категории земель лесного фонда, а также с границами муниципальных образований;

§   длительные судебные разбирательства в связи с несогласием ряда правообладателей земельных участков с условиями изъятия;

§   выявление инженерных коммуникаций (сети связи, распределительные газопроводы, линии электроснабжения, водопроводы и т.д.), переустройство которых не было предусмотрено проектной документацией, что свидетельствует о ее низком качестве, а также потери актуальности в связи с длительностью сроков ее реализации;

§   длительные сроки получения разрешительных документов от субъектов естественных монополий.

Основным фактором, который может существенно повлиять на своевременность строительства и реконструкции автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, является устранение причин, приводящих к вышеуказанным системным проблемам.

Так, целесообразно заключать договоры (соглашения) на строительно-монтажные работы после выполнения процедур по резервированию, изъятию и выкупу земельных участков, а также по подготовке территории (переустройство инженерных коммуникаций), что в свою очередь позволит вводить объекты в эксплуатацию непосредственно после завершения их строительства.

Кроме того, необходимо повысить эффективность планирования дорожных работ в части своевременного использования проектной документации в целях устранения потери актуальности проектных решений.

4.2. Согласно государственной программе и программе деятельности Госкомпании автомобильная дорога М-11 «Москва – Санкт-Петербург» подлежала к полному вводу (поэтапно) в 2018 году общей протяженностью 617,6 км.

Вместе с тем на 1 января 2019 года завершены работы по строительству только 428,6 км, или 69,4 %. В настоящее время в работе находится 190,9 км автодороги, завершение которых согласно соглашениям предусмотрены в сентябре 2019 года.

Аналогичная ситуация связана со строительством автомобильной дороги А-113 «ЦКАД», завершение которой изначально было запланировано на 2018 год. При этом окончание строительно-монтажных работ фактически ожидается не ранее II квартала 2021 года.

Таким образом, заявленные Госкомпанией в программе деятельности ГК «Автодор» цели и задачи по созданию эффективной системы скоростного автомобильного сообщения между городами Москвой и Санкт-Петербургом, а также по повышению эффективности работы и интенсивности грузооборота Московского транспортного узла, до настоящего времени не реализованы.

4.3. В целом за 2018 год Госкомпанией не выполнено 11 из 12 целевых индикаторов и показателей, связанных с проведением дорожных работ, в том числе:

·                  протяженность автодорог, соответствующих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям, составила 2 555,8 км, при плане 2 749 км;

·                  отсутствует прирост протяженности автодорог, на которых устранены ограничения пропускной способности, при плане - 92,4 км;

·                  протяженность автодорог, обслуживающих движение в режиме перегрузки, составила 472 км, при плановом показателе – 455 км.

В отчете Госкомпании за 2018 год указано, что общее количество дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах ГК «Автодор» составило 2 013 единиц. Однако анализ показал, что, по официальным данным Госавтоинспекции, количество дорожно-транспортных происшествий (далее –ДТП) в 2018 году на автодорогах Госкомпании составило 2 035 единиц, или на 22 ДТП больше.

Кроме того, количество погибших и пострадавших в указанных дорожно-транспортных происшествиях в 2018 году составило 538 и 2 834 человек, что превышает аналогичный показатель, отраженный Госкомпанией, на 6 и 56 человек соответственно.

Также необходимо отметить, что в отчете Госкомпании за 2018 год дорожно-транспортных происшествий с недостатками транспортно-эксплуатационного состояния на автодороге М-11 «Москва – Санкт-Петербург» не происходило, при этом по данным Госавтоинспекции на данной автодороге в 2018 году установлено 2 указанных ДТП, в которых пострадало 4 человека.

Недостаточно эффективная система управления Госкомпанией проектами по строительству автодорог ежегодно приводит к недостижению показателей по вводу платных участков автомобильных дорог и, как следствие, по сбору платы от их эксплуатации.

Так, общая протяженность платных участков автомобильных дорог Госкомпании составила 1 071,0 км при плановом показателе 1 459,0 км. Доходы от сбора платы составили 13 056,1 млн рублей, или 76,9 % от предусмотренного объема (17 135,1 млн рублей).

Необходимо отметить, что предусмотренные программой деятельности ГК «Автодор» задачи по формированию сети платных участков, новых международных автодорожных маршрутов, а также по привлечению внебюджетных инвестиций в проектирование, строительство и реконструкцию автомобильных дорог в целях создания условий для обеспечения экономического роста, повышения конкурентоспособности отраслей экономики решаются Госкомпанией на недостаточном уровне.

Выводы

1. Оценка результативности использования Госкомпанией бюджетных ассигнований на строительство и реконструкцию автомобильных дорог показала следующее:

·                  Госкомпанией в 2018 году не обеспечено выполнение целевых показателей, предусмотренных Программой деятельности ГК «Автодор», при этом расходование субсидии составило 99,8 процентов;

·                  не завершены работы по строительству и реконструкции 317,7 км автомобильных дорог, что свидетельствует о недостижении Госкомпанией показателя результативности предоставления субсидии (45,1 % от установленного значения);

·                  Госкомпанией не соблюдаются сроки выполнения договоров (соглашений) на строительство, реконструкцию и комплексное обустройство автодорог и по большинству объектов переносятся на последующие годы;

·                  в ряде случаев продолжительность производства работ по заключенным договорам (соглашениям) на выполнение строительно-монтажных работ превышает предусмотренную проектами организации строительства сроки, что, в свою очередь, создает предпосылки к увеличению их стоимости, в том числе на этапе расчета начальных (максимальных) цен.

2. По итогам 2018 года отмечается наименьший процентный уровень достижения показателя по строительству и реконструкции автодорог Госкомпании.

Так, за отчетный период не введено 317,7 км, или 54,9 % от планового показателя (578,6 км).

В целом за 2018 год Госкомпанией не выполнено 11 из 12 целевых индикаторов и показателей Программы деятельности ГК «Автодор», связанных с проведением дорожных работ.

Основным фактором, который может существенно повлиять на своевременность строительства и реконструкции автомобильных дорог и искусственных сооружений на них, является устранение системных проблем (низкое качество проектирования, длительность процедур по изъятию и оформлению земельных участков).

3. Согласно государственной программе и программе деятельности ГК «Автодор» автомобильная дорога М-11 «Москва – Санкт-Петербург» подлежала к полному вводу (поэтапно) в 2018 году общей протяженностью 617,6 км.

Вместе с тем на 1 января 2019 года завершены работы по строительству только 428,6 км, или 69,4 %. В настоящее время в работе находится 190,9 км автодороги, завершение которых согласно соглашениям предусмотрены в сентябре 2019 года.

Аналогичная ситуация связана со строительством автомобильной дороги А-113 «ЦКАД», завершение которой изначально было запланировано на 2018 год. При этом окончание строительно-монтажных работ фактически ожидается не ранее II квартала 2021 года.

Таким образом, заявленные Госкомпанией в программе деятельности ГК «Автодор» цели и задачи по созданию эффективной системы скоростного автомобильного сообщения между городами Москвой и Санкт-Петербургом, а также по повышению эффективности работы и интенсивности грузооборота Московского транспортного узла, до настоящего времени не реализованы.

4. Недостаточно эффективная система управления Госкомпанией проектами по строительству автодорог ежегодно приводит к недостижению показателей по вводу платных участков автомобильных дорог и сбору платы от их эксплуатации.

Так, общая протяженность платных участков автомобильных дорог Госкомпании составила 1 071,0 км, при плановом показателе – 1 459,0 км. Доходы от сбора платы составили 13 056,1 млн рублей, или 76,9 % от предусмотренного объема (17 135,1 млн рублей).

Необходимо отметить, что предусмотренные программой деятельности ГК «Автодор» задачи по формированию сети платных участков, новых международных автодорожных маршрутов, а также по привлечению внебюджетных инвестиций в проектирование, строительство и реконструкцию автомобильных дорог в целях создания условий для обеспечения экономического роста, повышения конкурентоспособности отраслей экономики решаются на недостаточном уровне.

5. Госкомпанией неэффективно решается задача по привлечению внебюджетных инвестиций на строительство автомобильных дорог.

По сравнению с 2017 годом указанный показатель значительно ухудшился. Так, объем привлеченных Госкомпанией собственных и заемных средств инвесторов (концессионеров) в 2018 году составил 30 292,9 млн рублей, или 34,4 % от плана (88 024,9 млн рублей). По итогам 2017 года было привлечено 45 % (11 998,5 млн рублей из 26 682,4 млн рублей).

Фактически Госкомпанией за 2017–2018 годы не привлечены средства инвесторов (концессионеров) на общую сумму 72 415,9 млн рублей.

Анализ заключенных ГК «Автодор» соглашений на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, предусматривающих привлечение средств инвесторов (концессионеров), показал, что сроки привлечения инвестиций исполнителей в соответствии с дополнительными соглашениями неоднократно переносились и в итоге приходились на завершающий год реализации объекта.

6. В отчете Госкомпании за 2018 год общее количество ДТП составило 2 013 единиц, в которых погибло и пострадало 532 и 2 778 человек, при этом по официальным данным Госавтоинспекции на автодорогах Госкомпании зарегистрировано на 22 ДТП больше, а также количество погибших и пострадавших превышает данные Госкомпании на 6 и 56 человек соответственно.

7. Анализ объемов дебиторской задолженности показал ее несущественное сокращение.

Дебиторская задолженность Госкомпании по расходам инвестиционного характера за 2018 год уменьшилась на 6 445,1 млн рублей (или на 8,7 %) и по состоянию на 31 декабря 2018 года составила 67 785,8 млн рублей.

При этом следует отметить, что по 165 договорам по реализации объектов строительства, включая контрагентов, числится дебиторская задолженность на общую сумму 1 059,4 млн рублей, обороты по которой в течение 2018 года не производились, в том числе по 52 договорам на строительно-монтажные работы на общую сумму 950,0 млн рублей.

Анализ сроков перечисления Госкомпанией авансовых платежей в рамках заключенных договоров и соглашений показал, что их значительная доля приходится на конец декабря соответствующего года, что позволяет ГК «Автодор» значительно увеличивать значение показателя по кассовому исполнению субсидии, но фактически не влияет на увеличение строительной готовности объектов.

8. По состоянию на 1 января 2019 года общий объем незавершенного строительства Госкомпании составил 265 470,3 млн рублей, в том числе по объектам, переданным Росавтодором на баланс Госкомпании с общим объемом вложений на сумму 10 758,9 млн рублей, по объектам собственной деятельности Госкомпании – 254 711,4 млн рублей.

В течение 2018 года объем незавершенного строительства сократился на 129 849,6 млн рублей в связи с вводом в эксплуатацию 11 объектов строительства и реконструкции автодорог.

Анализ представленных Госкомпанией данных по объектам незавершенного строительства показал, что по отдельным объектам объем незавершенного строительства не изменялся более года, при этом количество таких объектов ежегодно увеличивается.

По сравнению с 2017 годом объем незавершенного строительства по таким объектам увеличился с 3 765,7 млн рублей до 19 105,1 млн рублей, а их количество увеличилось с 27 до 53 единиц.

По 21 объекту с объемом капитальных вложений на сумму 76 285,5 млн рублей, техническая готовность которых составляет 100 %, а также получены заключения Ростехнадзора (ЗОС), не завершены работы по изъятию земельных участков, в связи с чем данные объекты числятся в составе незавершенного строительства.

9. Полномочия Госкомпании, связанные с изъятием земельных участков в целях размещения автомобильных дорог, в 2018 году осуществлялись на недостаточном уровне.

Так, на 1 января 2019 года Госкомпанией не изъяты, либо не заключены договоры аренды по 4 789 земельным участкам общей площадью 4 369,1 гектар, что составляет 53,9 % от предусмотренного проектами планировки количества, однако на указанных объектах строительно-монтажные работы либо уже завершены, либо находятся в стадии реализации.

10. Анализ положений Правил предоставления субсидии № 1127, а также заключенных Министерством транспорта Российской Федерации с Госкомпанией соглашений о предоставлении субсидий, показал, что в случае установления в ходе проведения Минтрансом России и уполномоченным органом государственного финансового контроля проверок факта нарушения целей, условий и порядка предоставления субсидии соответствующие денежные средства на основании требования Минтранса России подлежат возврату в доход федерального бюджета.

Вместе с тем порядок расчета размера денежных средств, подлежащих возврату за нарушения целей, условий и порядка предоставления субсидии, соглашениями, а также Правилами предоставления субсидии № 1127 не установлен.

Предложения

1. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации с предложением о внесении изменений в Правила предоставления субсидии № 1128, в части установления порядка расчета размера денежных средств, подлежащих возврату в доход федерального бюджета за нарушения целей, условий и порядка предоставления субсидии.

2. Направить информационное письмо в Министерство транспорта Российской Федерации с предложением по внесению дополнительных сведений в форму информации о мероприятиях, реализуемых ГК «Автодор» за счет субсидии, в целях усиления контроля за использованием предоставленных Госкомпании бюджетных ассигнований, в том числе в части не превышения объемов капитальных вложений над сметной стоимостью строительства объектов.

3. Направить информационное письмо в государственную компанию «Российские автомобильные дороги».

4. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации В.Н.БОГОМОЛОВ

 

 

 

ОТЧЕТ

о результатах контрольного мероприятия

«Проверка ликвидационных мероприятий по упразднению Федерального агентства научных организаций»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

16 апреля 2019 года

 

Основание для проведения контрольного мероприятия

План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (пункты 3.13.0.3, 3.13.0.3.1–3.13.0.3.3).

Предмет контрольного мероприятия

Деятельность федеральных органов исполнительной власти при реализации ликвидационных мероприятий по упразднению Федерального агентства научных организаций.

Объекты контрольного мероприятия

·     Федеральное агентство научных организаций (г. Москва).

·     Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (г. Москва).

·     Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (г. Москва) (камерально).

Срок проведения контрольного мероприятия

Ноябрь 2018 года – апрель 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

Проверка своевременности и полноты реализации федеральными органами исполнительной власти ликвидационных мероприятий по упразднению Федерального агентства научных организаций (далее – ФАНО, Агентство).

Проверка деятельности ФАНО по управлению и распоряжению средствами федерального бюджета, федеральной собственностью и иными ресурсами.

Проверяемый период деятельности

2018 год и истекший период 2019 года (при необходимости более ранние периоды).

Результаты контрольного мероприятия

1. Проверка своевременности и полноты реализации федеральными органами исполнительной власти ликвидационных мероприятий по упразднению ФАНО

1.1. Проверка выполнения федеральными органами исполнительной власти требований нормативных правовых актов, поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации при проведении ликвидационных мероприятий, связанных с упразднением ФАНО, в том числе сроков их проведения

ФАНО упразднено в соответствии Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ № 215), а его функции по нормативно-правовому регулированию и оказанию государственных услуг в соответствующей сфере деятельности, а также функции по управлению имуществом переданы Министерству науки и высшего образования Российской Федерации (далее – Минобрнауки, Министерство).

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2018 года № 1055-р (далее – распоряжение № 1055-р) Минобрнауки определено федеральным органом исполнительной власти (ФОИВ), ответственным за проведение ликвидационных мероприятий по упразднению ФАНО, которые необходимо завершить до 31 декабря 2018 года. Председателем ликвидационной комиссии ФАНО утвержден Д.В.Бриль (далее – ликвидационная комиссия, председатель ликвидационной комиссии соответственно).

Наличие правопреемства при упразднении ФАНО фактически не предусматривает ликвидацию Агентства в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс), согласно пункту 1 статьи 61 которого ликвидация юридического лица влечет прекращение без перехода в порядке универсального правопреемства его прав и обязанностей к другим лицам.

Процедура упразднения ФОИВ, имеющая особенности, связанные со спецификой правового статуса ликвидируемого юридического лица и специальным составом лиц, принимающих решения об упразднении и проведении ликвидационных мероприятий, нормативно не определена.

Не установлены порядок финансового обеспечения ликвидационных мероприятий, в том числе формирования ликвидационной сметы и ведения ее в интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – ГИИС «Электронный бюджет), правовой статус ликвидационной комиссии и членов комиссии. Не определен порядок формирования и использования фонда оплаты труда и фонда материального стимулирования в отношении членов ликвидационной комиссии. Существует правовой пробел в части регулирования вопросов, связанных с расчетом дополнительной компенсации государственным гражданским служащим при увольнении в связи с упразднением ФОИВ, а также отсутствует порядок расчета неиспользованных дней отпуска при увольнении с государственной гражданской службы. Не установлены требования к составу документов, предоставляемых для согласования упраздняемыми ФОИВ в Росимущество по вопросам списания федерального имущества. Не установлены требования к форме, содержанию, порядку подготовки, согласования и утверждения перечней имущества, передаваемого от упраздняемого ФОИВ, а также требования по уведомлению кредиторов о ликвидации ФОИВ. Отсутствует нормативно-правовое регулирование обеспечения требований по противодействию коррупции при ликвидации (упразднении) федеральных органов исполнительной власти

Основанием необходимости нормативного регулирования упразднения ФОИВ также является статус упраздняемого ФОИВ как участника бюджетного процесса. Условия очередности и сроков выплат кредиторам ликвидируемого юридического лица, установленные пунктом 5 статьи 63 Гражданского кодекса и пунктом 5 статьи 19 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», не применимы при ликвидации ФОИВ, руководствующихся бюджетной классификацией расходов.

В связи с наличием правовых пробелов в регулировании вопросов, связанных с упразднением ФОИВ, Минфином России разработан проект указа Президента Российской Федерации «О регулировании некоторых вопросов, возникающих при упразднении федеральных органов исполнительной власти».

Проверкой выполнения Минобрнауки требований нормативных правовых актов, поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации при проведении ликвидационных мероприятий, связанных с упразднением ФАНО, установлено следующее.

1) Во исполнение пункта 1 распоряжения № 1055-р Министром науки и высшего образования Российской Федерации М.М.Котюковым (далее – Министр М.М.Котюков) 6 июня 2018 года утвержден план работы ликвидационной комиссии (далее – план работы ликвидационной комиссии).

2) Министром М.М.Котюковым 9 июня 2018 года утвержден состав ликвидационной комиссии, а также состав ликвидационных подкомиссий трех территориальных управлений ФАНО в срок, установленный подпунктом «а» пункта 6 распоряжения № 1055-р на основании предложений председателя ликвидационной комиссии[38]. В состав ликвидационной комиссии помимо сотрудников ФАНО включены 2 сотрудника Росимущества[39], 2 сотрудника Росархива[40] и сотрудник Казначейства России[41].

3) Во исполнение подпункта «б» пункта 6 распоряжения № 1055-р Министром М.М.Котюковым 29 июня 2018 года утверждена смета бюджетных расходов на 2018 год на проведение ликвидационных мероприятий Федерального агентства научных организаций (далее – ликвидационная смета) с соблюдением установленного месячного срока.

Первоначально ликвидационная смета, согласованная Минфином России за подписью первого заместителя министра Т.Г.Нестеренко 29 июня 2018 года с общим объемом бюджетных ассигнований на проведение ликвидационных мероприятий – 23 005 018,4 тыс. рублей, содержала ошибку в расчете общей суммы расходов, которая привела к увеличению баланса сметы на 79 374,0 тыс. рублей.

Также в составе обосновывающих материалов ликвидационной сметы содержалась расшифровка к расчету потребности на оплату текущих расходов и расходов на ликвидацию, показатели которой не соответствовали показателям утвержденной ликвидационной сметы. Так, в расшифровку были включены расходы на проведение текущего ремонта фасада (ул. Солянка д. 14) в размере 59 553,4 тыс. рублей, при этом общая сумма расходов на закупку товаров работ и услуг (ВР 244) составляла 53 625,7 тыс. рублей. Объем бюджетных ассигнований на командировочные расходы, предусмотренные ликвидационной сметой, составил 1 564,4 тыс. рублей, а кассовое исполнение - 25,4 тыс. рублей (1,6 %). Вышеуказанное свидетельствует о низком качестве подготовки ликвидационной сметы.

Ликвидационная смета утверждалась 4 раза в новой редакции от первоначально утвержденной: 23 июля 2018 года – объем бюджетных ассигнований 22 984 842,2 тыс. рублей; 8 августа 2018 года – 23 004 447,0 тыс. рублей; 27 августа 2018 года – 266 285,9 тыс. рублей; 7 сентября 2018 года – 196 476,7 тыс. рублей. В ликвидационной смете от 29 июня 2018 года объем расходов, предусмотренный на перечисление субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания и субсидий на иные цели учреждениям, подведомственным ФАНО, составил 22 700 962,8 тыс. рублей (98,7 %). В ликвидационных сметах от 27 августа и 7 сентября 2018 года расходы на указанные цели не предусматривались.

4) Промежуточный ликвидационный баланс ФАНО утвержден Министром М.М.Котюковым 10 декабря 2018 года. Необходимо отметить длительный период утверждения (более двух месяцев) сформированных промежуточных ликвидационных балансов ФАНО и его территориальных органов. Так, промежуточный ликвидационный баланс центрального аппарата Агентства, сформированный по состоянию на 3 октября 2018 года, утвержден 10 декабря 2018 года, промежуточные ликвидационные балансы Сибирского ТУ ФАНО и Уральского ТУ ФАНО, сформированные 19 сентября 2018 года, утверждены 30 ноября 2018 года.

При отсутствии специального нормативного регулирования порядка составления промежуточных ликвидационных балансов упраздняемых ФОИВ, промежуточные ликвидационные балансы ФАНО и его территориальных органов не содержат сведений о составе имущества ликвидируемого юридического лица, перечне требований, предъявленных кредиторами, результатах их рассмотрения, а также о перечне требований, удовлетворенных вступившим в законную силу решением суда, предусмотренных пунктом 2 статьи 63 Гражданского кодекса.

Подтвердить достоверность промежуточного ликвидационного баланса центрального аппарата ФАНО не представляется возможным, поскольку в нем не отражена образовавшаяся на дату составления промежуточного ликвидационного баланса переплата страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний[42] (дебиторская задолженность) в сумме 9 246,93 рубля.

5) Минобрнауки направило 548 государственным служащим центрального аппарата ФАНО и 84 государственным служащим территориальных органов Агентства (далее – гражданские служащие) предложения по замещению вакантных должностей и переводе в Минобрнауки, что свидетельствует об исполнении обязанности, предусмотренной частью 5 статьи 31 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ)[43].

В соответствии с частью 1 статьи 31 Федерального закона № 79-ФЗ с 461 гражданским служащим центрального аппарата ФАНО (83 %) продолжены служебные отношения в связи с предоставлением им должностей государственной гражданской службы в Минобрнауки. Согласно части 3 статьи 24 Федерального закона № 79-ФЗ дата начала исполнения должностных обязанностей является существенным условием при заключении служебных контрактов. Даты начала исполнения служебных обязанностей в служебных контрактах, заключенных с 4 гражданскими служащими, не соответствуют датам назначения на должность, указанным в приказах о назначении[44]. Кроме того, выявлены факты двойной оплаты служебных дней 4 гражданским служащим.

6) На основании приказов Минобрнауки от 10 октября 2018 года № ПР-33/лк и от 4 декабря 2018 года № ПР-50/лк выплачены премии председателю ликвидационной комиссии в общей сумме 3 335,8 тыс. рублей. Обоснования размера премий не представлено. Размер премии председателя ликвидационной комиссии в декабре 2018 года соответствует сумме бюджетных ассигнований по виду расходов 211 «Оплаты труда государственных органов (центральный аппарат)», предусмотренных ликвидационной сметой и нераспределенных по состоянию на 1 декабря 2018 года (за исключением обязательных выплат).

Вопросы порядка премирования председателя ликвидационной комиссии ФОИВ нормативно не урегулированы. По мнению Минтруда России[45], решение о премировании председателя ликвидационной комиссии должно приниматься лицом, наделившим его соответствующими полномочиями (Председателем Правительства Российской Федерации). К проверке не представлены акты Правительства Российской Федерации о премировании председателя ликвидационной комиссии.

7) Во исполнение подпункта «б» пункта 7 распоряжения № 1055-р Минобрнауки совместно с ликвидационной комиссией и Росимуществом определены перечни имущества, передаваемого Минобрнауки[46] (далее – Перечни имущества), содержащие сведения о четырех объектах недвижимого имущества и 29 489 единицах движимого имущества (основные средства, материальные запасы, объекты неисключительных прав), общей стоимостью 1 250 104,53 тыс. рублей.

В Перечни имущества не включено 225 786 объектов учета, принятых по актам о приеме-передаче объектов нефинансовых активов (материальные запасы) от 6 ноября 2018 года №№ 00000020-00000024, №№ 0000208-0000213, № БСО-0000156, № БСО-0000157 и от 30 ноября 2018 года № 00000018, общей стоимостью 31 029,74 тыс. рублей.

При отсутствии нормативного регулирования процедуры формирования карты правообладателя № 3.1 для последующего направления правообладателем - ФОИВ сведений о федеральном имуществе в реестр федерального имущества (РФИ) по состоянию на 4 марта 2019 года в модуле правообладателя на межведомственный портал по управлению государственной собственностью в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не создана карта правообладателя Минобрнауки. Это препятствует исполнению требований Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 (далее – Положение об учете) (нарушены пункты 19, 21 и 22 Положения об учете). При этом не выполнены распоряжения ТУ Росимущества в Москве от 30 августа 2018 года № 1196 и от 30 ноября 2018 года № 1543[47].

8) Центральным аппаратом и территориальными управлениями Минобрнауки в рамках эксперимента по передаче Федеральному казначейству функции ведения бюджетного учета и формирования отчетности, а также начисления и перечисления оплаты труда, иных выплат и связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации заключены соглашения с органами Федерального казначейства о передаче соответствующих полномочий (далее – соглашения о передаче полномочий).

До заключения соглашений о передаче полномочий ведение бюджетного учета в Минобрнауки (в период с июня по сентябрь 2018 года) фактически осуществлялось территориальными органами Федерального казначейства, в части полномочий центрального аппарата Минобрнауки – Управлением Федерального казначейства по Московской области (далее – УФК по Московской области).

Полученные при ликвидационных мероприятиях от ФАНО первичные документы предоставлялись центральным аппаратом Минобрнауки в УФК по Московской области в длительные сроки. В результате бюджетная отчетность центрального аппарата Минобрнауки по состоянию на 1 октября 2018 года формировалась УФК по Московской области при отсутствии отраженных на счетах бюджетного учета оборотов по счетам 304.00, 501.00 и 502.00 (по виду 600), переданных от ФАНО, что не соответствует требованиям пункта 7 инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства от 28 декабря 2010 года № 191н (далее - Инструкция № 191н).

Заключение соглашения о передаче полномочий привело к росту трудозатрат и времени на принятие к бухгалтерскому учету Минобрнауки передаваемых объектов федерального имущества и учета сведений о них в РФИ.

9) В соответствии с пунктом 3 распоряжения № 1055-р организации, ранее находившиеся в ведении упраздняемого ФАНО, отнесены к ведению Минобрнауки. Перечень организаций, подведомственных Минобрнауки, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 июня 2018 года № 1293-р (далее – Перечень организаций, распоряжение № 1293-р).

Согласно разделу I Перечня организаций 867 федеральных государственных учреждений[48] являются подведомственными учреждениями Минобрнауки, из них 582 учреждения[49] ранее находились в ведение ФАНО.

Во исполнение пункта 2 распоряжения № 1293-р Минобрнауки в течение 2018 года утвердило новые редакции уставов 565 подведомственных учреждений (97,2 %), ранее находившихся в ведении ФАНО. По состоянию на 1 января 2019 года не внесены изменения в учредительные документы 16 учреждений, из которых 13 учреждений прекратили свою деятельность, 2 -находятся в стадии ликвидации, 1 – в процессе реорганизации в форме присоединения к нему других юридических лиц.

Выявлены несоответствия наименований 12 учреждений, указанных в разделе I Перечня организаций, учредительным документам и Единому государственному реестру юридических лиц (ЕГРЮЛ)[50]. По состоянию на 5 февраля 2019 года прекратили свою деятельность 38 учреждений. Соответствующие изменения в распоряжение № 1293-р не внесены[51].

Из 581 учреждения, подведомственного Минобрнауки и ранее находивщегося в ведении ФАНО, на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (www.bus.gov.ru) не размещены вновь принятые учредительные документы 228 учреждений[52] (39,2 %), из них 38 учреждений прекратили свою деятельность и 1 учреждение расположено в г. Бишкек.

Согласно разделу II Перечня организаций в ведении Минобрнауки находятся 166 ФГУП, из них 151 организация ранее находилась в ведении ФАНО, из которых: 110 ФГУП, или 72,8 %, Минобрнауки утвердило новую редакцию уставов; 41 ФГУП, или 27,2 %, – уставы не утверждены[53]. Изменения по уточнению количества подведомственных Минобрнауки ФГУП в распоряжение № 1293-р не внесены[54].

Выявлены случаи несоответствия информации, содержащейся в ЕГРЮЛ и реестре участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, учредительным документам в части указания информации в сведениях об учредителях (участниках) юридического лица 23 предприятий, в отношении наименований 5 предприятий, а в части сведений об учредителе – у 3 учреждений.

Сведения о подведомственных Минобрнауки организациях, размещенных в государственных информационных системах, различны. Так, данные сайтов https://egrul.nalog.ru и http://budget.gov.ru в ряде случаев не соответствуют друг другу и информации, содержащейся в учредительных документах организаций, в связи с чем необходимо проведение гармонизации и верификации данных государственных систем.

Указанное свидетельствует об отсутствии надлежащего контроля со стороны Минобрнауки за деятельностью подведомственных организаций, предусмотренного пунктом 4.3.22 Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2018 года № 682.

Проверкой выполнения Росимуществом требований нормативных правовых актов, поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации при проведении ликвидационных мероприятий, связанных с упразднением ФАНО, установлено следующее.

Во исполнение пункта 8 распоряжения № 1055-р девятью распоряжениями территориальных органов Росимущества в Москве, Свердловской области, Новосибирской области и Приморском крае у упраздняемого ФАНО и его территориальных органов изъято и закреплено на праве оперативного управления за Минобрнауки и его территориальными органами 29 493 объекта недвижимого и движимого имущества, что соответствует количеству объектов учета, указанных в Перечнях имущества. В ходе проведения контрольного мероприятия были выявлены ошибки при составлении ТУ Росимущества в Москве распоряжений, в связи с чем были изданы акты[55], уточняющие перечень закрепляемого за Минобрнауки имущества.

В течение пяти лет ФАНО не была обеспечена государственная регистрация права оперативного управления на здания, расположенные по адресам: г. Москва, ул. Солянка, д. 14, стр. 3, 5, 6, 7. В августе 2018 года указанные здания были закреплены на праве оперативного управления за Минобрнауки. На момент окончания контрольного мероприятия Минобрнауки не направило в уполномоченный орган документы, необходимые для осуществления государственной регистрации права оперативного управления.

Подготовка документов, необходимых для заключения и государственной регистрации договора постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок с кадастровым номером 77:01:0001014:22 под зданиями[56], ни ФАНО, ни Минобрнауки не обеспечена.

ФАНО и Минобрнауки подготовили отчетную документацию о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения - «Опекунский совет, 1814-1825 годы: Главный двор с оградой и воротами» (адрес: Москва, ул. Солянка, д. 14, стр. 3), включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – реестр ОКН). Департамент культурного наследия г. Москвы (по состоянию на 4 марта 2019 года) эту документацию не согласовал. В отношении зданий по адресам: Москва, ул. Солянка, д. 14, стр. 5, 6, 7, получен акт от 18 октября 2017 года приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр ОКН.

Необходимо отметить, что в реестре объектов культурного наследия (ОКН)[57] каждое строение, закрепленное на праве оперативного управления за ФАНО (после 30 августа 2018 года – за Минобрнауки), имеет три различных номера.

При отсутствии документов, подтверждающих направление ликвидационной комиссией в адрес Росимущества заключений о техническом состоянии нефинансовых активов, Росимуществом согласовано списание 19 объектов имущества ФАНО балансовой стоимостью от 41 944,4 до 112 332,0 рубля (персональные компьютеры, моноблоки, рабочие станции, цветной принтер), у которых не истек срок полезного использования и/или имелась остаточная стоимость в виде недоамортизированной стоимости объекта[58].

В соответствии с требованиями пункта 5(1) Положения об особенностях списания федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 года № 834 (далее – Положение о списании), перечни объектов нефинансовых активов центрального аппарата ФАНО, подлежащих списанию, были согласованы Росимуществом.

Отсутствие нормативно установленных требований к составу документов, представляемых для согласования упраздняемыми ФОИВ в Росимущество в соответствии с требованиями пункта 5(1) Положения о списании, несет риски принятия Росимуществом решения о согласовании списания федерального имущества, пригодного к дальнейшему использованию.

1.2. Проверка выполнения ликвидационной комиссией требований нормативных правовых актов, поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации при проведении ликвидационных мероприятий, в том числе сроков их проведения

По состоянию на 1 января 2018 года в структуру ФАНО входили центральный аппарат и три территориальных органа: Сибирское территориальное управление Федерального агентства научных организаций (далее – Сибирское ТУ ФАНО), Уральское территориальное управление Федерального агентства научных организаций (далее – Уральское ТУ ФАНО), Дальневосточное территориальное управление Федерального агентства научных организаций (далее – Дальневосточное ТУ ФАНО), которые ликвидированы на основании приказа ликвидационной комиссии от 19 июня 2018 года № Пр-Л-1ЛК.

Особенности упразднения государственных органов, в том числе связанные со специальным составом лиц, принимающих решения о ликвидации, отразились на соблюдении ликвидационной комиссией требований гражданского законодательства в отношении сроков и порядка ликвидации юридических лиц.

Во исполнение пункта 1 статьи 62 Гражданского кодекса, согласно которому орган принявший решение о ликвидации юридического лица, в течение трех рабочих дней обязан сообщить в письменной форме об этом в уполномоченный государственный орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, для внесения в ЕГРЮЛ записи о том, что юридическое лицо находится в процессе ликвидации, а также опубликовать сведения о принятии данного решения в порядке, установленном законом, запись о принятии решения о ликвидации ФАНО и формировании ликвидационной комиссии внесена в ЕГРЮЛ 19 июня 2018 года - по истечении 24 рабочих дней с даты принятия решения об упразднении Агентства и 13 рабочих дней с даты определения председателя ликвидационной комиссии[59].

Во исполнение пункта 1 статьи 63 Гражданского кодекса ликвидационная комиссия опубликовала в части 1 выпуска № 26 (691) журнала «Вестник государственной регистрации» от 4 июля 2018 года за номером 1553 сообщение о ликвидации ФАНО и формировании ликвидационной комиссии, согласно которому требования кредиторов могут быть заявлены в течение 2 месяцев с момента опубликования сообщения. Аналогичные информационные сообщения были опубликованы в отношении территориальных органов ФАНО: Сибирское ТУ ФАНО и Уральское ТУ ФАНО - 11 июля 2018 года № 794 и № 1066 (часть 1 № 27 (692), Дальневосточное ТУ ФАНО – от 5 сентября 2018 года № 342 (часть 1 № 35 (700), содержание которых соответствуют требованиям пункта 1 статьи 63 Гражданского кодекса.

Проверкой обоснованности объемов расходов на оплату труда ФАНО, включенных в ликвидационные сметы, установлено, что расходы на проведение ликвидационных мероприятий, за исключением расходов на выплаты гражданским служащим четырехмесячной денежной компенсации при увольнении, предусмотрены в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных Агентству в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» на финансовое обеспечение его деятельности. Дополнительно, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2018 года № 1842-р на предоставление выплат уволенным гражданским служащим ФАНО за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных Минфину России на 2018 год, выделено 19 604,8 тыс. рублей, в том числе в отношении центрального аппарата Агентства – 18 708,0 тыс. рублей, территориальных органов – 896,8 тыс. рублей, что повлекло увеличение показателей ликвидационной сметы на указанную сумму.

Некорректно определен объем бюджетных ассигнований ликвидационной сметы на выплату компенсаций за неиспользованные отпуска в связи с ошибками, допущенными при расчете количества дней неиспользованного отпуска.

Расходы по оплате труда членам ликвидационной комиссии рассчитаны на 7 месяцев работы 27 человек (до 31 декабря 2018 года) и утверждены в общей сумме 17 032,6 тыс. рублей. В связи с изменением количества членов ликвидационной комиссии, государственных служащих ФАНО (июль – 26 человек, ноябрь – 11, декабрь – 1) показатели ликвидационной сметы не корректировались. Сложившаяся экономия направлена на выплаты стимулирующего характера.

Инвентаризация обязательств и имущества

В рамках реализации подпункта «б» пункта 7 распоряжения № 1055-р в центральном аппарате и территориальных управлениях ФАНО в установленный срок проведена инвентаризация основных средств, материальных запасов, денежных средств, бланков строгой отчетности, денежных документов и обязательств.

Проверкой не подтверждается проведение инвентаризации имущества в центральном аппарате ФАНО в полном объеме ввиду отсутствия документов, подтверждающих проведение инвентаризации имущества, отраженного на забалансовом счете 26 «Имущество, переданное в безвозмездное пользование».

Списание имущества

Комиссией по восстановлению и выбытию нефинансовых активов центрального аппарата ФАНО, утвержденной приказом ликвидационной комиссии от 26 июля 2018 года № Пр-29/ЛК, оформлены и подписаны 7 актов о списании объектов нефинансовых активов, в которые включены 214 объектов нефинансовых активов, в том числе 19 объектов балансовой стоимостью от 41 944,40 до 112 332,0 рубля – персональные компьютеры, моноблоки, рабочие станции, цветной принтер - у которых не истек срок полезного использования и/или не была полностью начислена амортизация.

Сроки, предусмотренные пунктом 1 статьи 63 Гражданского кодекса и пунктом 4 статьи 20 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», в отношении формирования и утверждения промежуточных ликвидационных балансов ФАНО и территориальных органов ликвидационной комиссией соблюдены. Запись о составлении промежуточного ликвидационного баланса ФАНО внесена в ЕГРЮЛ 18 декабря 2018 года, о составлении промежуточных ликвидационных балансов территориальных органов – 14 декабря 2018 года.

Ликвидационной комиссией и Минобрнауки подписан и утвержден 31 акт о приеме-передаче объектов нефинансовых активов, в соответствии с которыми Минобрнауки передано 4 единицы недвижимого и 245 087 единиц движимого имущества. Территориальными органами ФАНО передано территориальным органам Минобрнауки по 24 актам 10 152 единицы движимого имущества с общей первоначальной стоимостью 30 277,81 тыс. рублей.

Проверкой обеспечения прав гражданских служащих ФАНО при проведении ликвидационных мероприятий установлено следующее.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1724[60] установлена предельная штатная численность ФАНО и его территориальных органов, в том числе центрального аппарата Агентства в количестве 711 единиц с фондом оплаты труда в расчете на год в размере 343 037,8 тыс. рублей, территориальных органов – 135 единиц с фондом оплаты труда в расчете на год в размере 46 077,6 тыс. рублей. По состоянию на 1 июня 2018 года фактическая численность центрального аппарата ФАНО составляла 523, а территориальных органов – 98 гражданских служащих.

Во исполнение части 2 статьи 31 Федерального закона № 79-ФЗ ликвидационной комиссией своевременно направлены уведомления 551 гражданскому служащему центрального аппарата ФАНО и 93 гражданским служащим территориальных органов о предстоящем увольнении в связи с упразднением государственного органа. Гражданские служащие ознакомлены с ними под роспись.

До конца 2018 года со всеми гражданскими служащими расторгнуты служебные контракты, в том числе с 545 гражданскими служащими в связи с переводом в Минобрнауки и его территориальные органы, с 88 – в связи с упразднение государственного органа, с 5 – в связи с истечением срока служебного контракта, с 9 – по инициативе гражданского служащего.

При расторжении служебных контрактов с гражданскими служащими ликвидационной комиссией были допущены следующие нарушения трудового законодательства и законодательства о государственной гражданской службе.

В нарушение части 6 статьи 31 Федерального закона № 79-ФЗ, согласно которой в случае отказа гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы при упразднении государственного органа гражданский служащий увольняется с гражданской службы в соответствии с пунктом 8.3 части 1 статьи 37 Федерального закона № 79-ФЗ, ликвидационной комиссией ФАНО расторгнуты служебные контракты с 4 гражданскими служащими центрального аппарата Агентства по пункту 8.3 части 1 статьи 37 Федерального закона № 79-ФЗ до получения отказа гражданских служащих от предложенной им для замещения должности в Минобрнауки.

В нарушении пункта 8.3 части 1 статьи 37 Федерального закона № 79-ФЗ при наличии заявления гражданского служащего о расторжении с ним служебного контракта в связи с упразднением ФАНО до истечения двухмесячного срока ликвидационной комиссией ФАНО расторгнут служебный контракт с указанным служащим на основании пункта 3 части 1 статьи 33 Федерального закона № 79-ФЗ, то есть по инициативе гражданского служащего, а не по инициативе нанимателя. В результате компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания и дополнительная компенсация при увольнении с гражданской службы государственному служащему не выплачены.

В нарушение части 2 статьи 84.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее – Трудовой кодекс), согласно которой работник должен быть ознакомлен под роспись с приказом (распоряжением) работодателя о прекращении трудового договора, 5 гражданских служащих центрального аппарата ФАНО не ознакомлены с приказами об увольнении.

В нарушение части 5 статьи 36 Федерального закона № 79–ФЗ, согласно которой в последний день исполнения гражданским служащим должностных обязанностей представитель нанимателя обязан произвести с ним окончательный расчет, 26 гражданским служащим центрального аппарата и 5 гражданским служащим территориальных органов ФАНО окончательный расчет перечислен позднее дня увольнения.

В нарушение пункта 41 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2003 года № 225 «О трудовых книжках», согласно которому при получении трудовой книжки в связи с увольнением работник расписывается в книге учета движения трудовых книжек и вкладышей в них, ликвидационной комиссией не обеспечена выдача под роспись трудовых книжек 326 гражданским служащим центрального аппарата ФАНО, уволенным в порядке перевода в Минобрнауки.

Отсутствует единообразие при расторжении служебных контрактов с помощниками руководителей Агентства и его территориальных органов. Так, с помощниками руководителей ФАНО и Дальневосточного ТУ ФАНО служебные контракты расторгнуты в связи с истечением срока служебного контракта, с помощником руководителя Уральского ТУ ФАНО - по инициативе гражданского служащего. С помощником руководителя Сибирского ТУ ФАНО служебный контракт расторгнут в связи с упразднением государственного органа, без учета срочности контракта, с выплатой четырехмесячного денежного содержания и дополнительной компенсации.

По состоянию на 29 декабря 2018 года в штате ФАНО числился 1 гражданский служащий - Д.В.Бриль. Акт Правительства Российской Федерации об освобождении Д.В.Бриля от должности заместителя руководителя ФАНО отсутствует. Окончательный расчет с Д.В.Брилем в связи с упразднением ФАНО произведен 18 декабря 2018 года[61].

Положением о порядке выплаты материальной помощи[62] ФАНО установлен порядок единовременной выплаты гражданским служащим при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска, что не предусмотрено Федеральным законом № 79-ФЗ. Проверкой установлено, что в июне 2018 года без предоставления отпусков 78 гражданским служащим центрального аппарата ФАНО выплачены единовременные выплаты при предоставлении отпуска на общую сумму 1 224,99 тыс. рублей, что является нарушением части 11 статьи 46 Федерального закона № 79-ФЗ.

По мнению Минтруда России[63], единовременная выплата при предоставлении отпуска имеет обязательный ежегодный характер как составная часть денежного содержания гражданского служащего. Однако в 2018 году единовременная выплата к отпуску предоставлена не всем гражданским служащим ФАНО в целях реализации гарантированного гражданскому служащему права на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания. Из 554 государственных гражданских служащих ФАНО единовременная выплата к отпуску предоставлена 185 гражданским служащим. Кроме того, предоставление единовременной выплаты к отпуску при отсутствии оснований для ее предоставления увеличило размер компенсаций гражданским служащим центрального аппарата ФАНО за неиспользованные дни отпуска, а также компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания.

При отсутствии нормативного регулирования порядка расчета дополнительной компенсации ликвидационной комиссией осуществлен расчет и выплачена дополнительная компенсация 7 гражданским служащим центрального аппарата ФАНО в общем объеме 1 177,7 тыс. рублей исходя из количества календарных, а не служебных дней, оставшихся до истечения срока предупреждения об увольнении. В октябре 2018 года осуществлен перерасчет дополнительной компенсации и выплачено 748,5 тыс. рублей.

Согласно позиции Минтруда России[64] дополнительная компенсация схожа по своей природе с выплатами, осуществляемыми гражданским служащим в связи с сохранением денежного содержания за определенный период как за фактически отработанное время, в связи с чем расчет дополнительной компенсации следует производить в порядке, установленном пунктом 5 Правил исчисления денежного содержания. Размер дополнительной выплаты, рассчитанной в соответствии с рекомендациями Минтруда России, составляет 319,17 тыс. рублей, что на 429,30 тыс. рублей меньше выплаченной дополнительной компенсации.

В ходе выборочной проверки определения размера компенсации за неиспользованный отпуск 55 гражданским служащим центрального аппарата ФАНО установлены факты неверного определения количества неиспользованных дней отпуска, подлежащих компенсации, что повлекло как дополнительные необоснованные расходы федерального бюджета в размере 352,57 тыс. рублей (расчетно), так и нарушение прав гражданских служащих в связи с недоплатой компенсации за неиспользованные отпуска в совокупном размере 801,01 тыс. рублей (расчетно). Так, в отношении 19 из 55 гражданских служащих определено количество неиспользованных дней отпуска меньше, а в отношении 19 - больше по сравнению с фактическим. Суммы недоплаченной компенсации за неиспользованный отпуск варьируются в размере от 29,33 рубля до 228 642,29 рубля, переплаченной от 268,03 рубля до 89 967,90 рубля (расчетно).

При расчете количества дней неиспользованного отпуска наряду со статьями 45 и 46 Федерального закона № 79-ФЗ и положениями Служебного распорядка центрального аппарата ФАНО[65] ликвидационной комиссией использовались Правила об очередных и дополнительных отпусках, утвержденные Народным Комиссариатом труда СССР 30 апреля 1930 года № 169 (далее – Правила 1930 года), которыми определены основания предоставления полной и пропорциональной компенсации за неиспользованный отпуск работникам предприятий или учреждений, а также порядок округления при подсчете количества неиспользованных дней отпуска (излишки, составляющие менее половины месяца, исключаются из подсчета, а излишки, составляющие не менее половины месяца - округляются до полного месяца).

Учитывая, что законодательством о государственной гражданской службе определен принцип пропорциональности выплаты компенсации за неиспользованные отпуска[66], а также существенную разницу в количестве дней отпуска гражданского служащего (от 33 календарных дней) по сравнению с отпуском работника (от 28 календарных дней), применение Правил 1930 года к расчету количества дней неиспользованных отпусков, подлежащих компенсации при увольнении, приводит к нарушению права гражданских служащих на получение пропорциональной компенсации. В денежном выражении погрешность значительна[67].

В нарушение абзаца 5 части 2 статьи 137 Трудового кодекса, согласно которому удержания из заработной платы работника для погашения его задолженности работодателю за ранее использованные отпуска не производится при увольнении работника в связи с ликвидацией организации, ликвидационной комиссией произведено удержание за ранее использованные дни отпуска 5 государственным гражданским служащим на общую сумму 35,5 тыс. рублей (расчетно).

Проверкой соблюдение требований по противодействию коррупции при проведении ликвидационных мероприятий ФАНО установлено поступление в Минобрнауки 47 уведомлений о трудоустройстве гражданских служащих Агентства, из которых 25 человек замещали должности, входящие в перечень должностей, утвержденный приказом ФАНО от 17 августа 2015 года № 27н.

Анализ перечисленных уведомлений свидетельствует о трудоустройстве 5 гражданских служащих ФАНО в подведомственные Агентству организации с признаками наличия конфликта интересов, оценка соблюдения законодательства о противодействии коррупции в отношении которых Минобрнауки не проведена.

Проверкой закрытия лицевых счетов Агентства в органах Федерального казначейства установлено своевременное обращение ликвидационной комиссии с соответствующими заявлениями[68]. О закрытии лицевых счетов главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств (01951000070) и получателя бюджетных средств (03007000070 и 03007000071) 28 декабря 2018 года получено письмо Межрегионального операционного управления Федерального казначейства (далее – МОУ ФК) от 29 декабря 2018 года № 95-09-11/07-991. Лицевые счета территориальных органов ФАНО по состоянию на 29 декабря 2018 года закрыты в установленном порядке. Согласно письму МОУ ФК от 29 декабря 2018 года № 95-09-11/07-992 на конец рабочего дня 27 декабря 2018 года остатки на лицевых счетах ФАНО, открытых в МОУ ФК, равны нулю.

Во исполнение пункта 3 плана работы ликвидационной комиссии председателем ликвидационной комиссии Д.В.Брилем в адрес Министерства направлены 4 доклада о проведении ликвидационных мероприятий: от 15 августа 2018 года № ЛК-340/ДБ, от 10 декабря 2018 года № ЛК-573/ДБ, от 9 января 2019 года № ЛК-1/ДБ и от 11 января 2019 года № ЛК-4/ДБ.

2. Проверка деятельности ФАНО по управлению и распоряжению средствами федерального бюджета, федеральной собственностью и иными ресурсами

2.1. Анализ исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» и бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета за 2018 год в ФАНО

В части выполнения бюджетных полномочий главного распорядителя бюджетных средств выборочный анализ реестра расходных обязательств на начало 2018 года показал, что в ряде случаев ФАНО указаны ссылки на нормативные правовые акты, не являющиеся правовыми основаниями для возникновения и (или) принятия расходных обязательств Российской Федерации, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Выявлены случаи несоответствия информации реестра участников бюджетного процесса, а также юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, данным выписок из ЕГРЮЛ. Так, при завершении ликвидационных мероприятий в 2018 году по коду главы 007 «Федеральное агентство научных организаций» по состоянию на 15 января 2019 года числилось 38 организаций со статусом «действующая» или «специальные указания».

В нарушение пункта 30 Порядка формирования и предоставления главными распорядителями средств федерального бюджета обоснований бюджетных ассигнований, утвержденного приказом Минфина России от 31 декабря 2016 года № 261н, по состоянию на 7 декабря 2018 года в обоснованиях бюджетных ассигнований ФАНО указаны объемы бюджетных ассигнований на плановый период 2019 и 2020 годов по виду расходов 242, что не соответствует показателям сводной росписи, утвержденной Минфином России 29 ноября 2018 года, предусматривающей бюджетные ассигнования только на 2018 год.

По состоянию на 1 декабря 2018 года выявлено отклонение показателей ОБАС от показателей сводной бюджетной росписи на общую сумму 11 839,7 тыс. рублей, из них по виду расходов 242 в объеме 11 676,3 тыс. рублей, по виду расходов 244 – 163,4 тыс. рублей, что не соответствует пункту 11.1 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), утвержденного приказом Минфина России от 30 ноября 2015 года № 187н (далее – Порядок составления и ведения СБР).

Объемы бюджетных ассигнований (далее – БА) и лимитов бюджетных обязательств (далее – ЛБО), доведенные Федеральным казначейством до начала финансового года до ФАНО с учетом ранее доведенных бюджетных данных, составили 104 601 375,2 тыс. рублей и 103 558 308,8 тыс. рублей соответственно. ЛБО в объеме 1 043 066,4 тыс. рублей заблокированы, в том числе в связи с отсутствием утвержденной проектно-сметной документации и заключений по мероприятиям информатизации, и до начала финансового года до ФАНО не доведены.

ФАНО до начала финансового года распределило и довело до получателей средств федерального бюджета ЛБО. Нераспределенный остаток ЛБО на начало 2018 года составил в сумме 3 889 612,3 тыс. рублей, из них по виду расходов 200 –  в объеме 42 743,9 тыс. рублей, по виду расходов 400 – 3 846 868,4 тыс. рублей. Указанный объем распределялся ФАНО с учетом пунктов 2 и 3 Положения о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2017 года № 1496.

Бюджетная роспись и ЛБО на 2018 финансовый год и на плановый период 2019 и 2020 годов утверждены Агентством в установленный срок. В 2018 году ФАНО осуществляло формирование и ведение бюджетной росписи путем формирования и утверждения в АИС «Бюджетное планирование» приложениями № 15 и № 16, тогда как внесение изменений в бюджетную роспись и ЛБО оформляется справкой согласно приложению № 16.1 к Порядку составления и ведения СБР. Аналогичные нарушения допущены Минобрнауки.

Во исполнение подпункта «в» пункта 6 распоряжения № 1055-р, согласно которому оставшиеся бюджетные ассигнования, предусмотренные ФАНО в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» на финансовое обеспечение его деятельности, передаются Минобрнауки, ФАНО направило в Минфин России предложения о внесении изменений в СБР на общую сумму (-)107 990 921,0 тыс. рублей. В соответствии с пунктом 11.5.1 Порядка составления и ведения СБР ФАНО размещались акты приемки-передачи БА и ЛБО участников бюджетного процесса.

В связи с упразднением ФАНО БА уменьшены в объеме 107 990 921,0 тыс. рублей и ЛБО в размере 107 319 060,1 тыс. рублей. Отклонения составили 671 860,9тыс. рублей, из них БА в объеме 72 481,2 тыс. рублей предназначены на исполнение публичных нормативных обязательств, ЛБО в размере 599 379,7 тыс. рублей заблокированы и казначейскими уведомлениями до ФАНО не доводились.

Показатели СБР на 2018 год по главе 075 «Министерство науки и высшего образования Российской Федерации» увеличены на 454 689 976,8 тыс. рублей, в том числе 107 990 921,0 тыс. рублей – бюджетные ассигнования, переданные от ФАНО.

В ряде случаев Минобрнауки в справках об изменении СБР и ЛБО в качестве оснований для внесения изменений в СБР указывались правовые акты, не устанавливающие порядок передачи БА, ранее предусмотренных ФАНО, что является нарушением пункта 11.1.5 Порядка составления и ведения СБР.

Составление, утверждение и ведение бюджетной росписи и ЛБО Минобрнауки осуществлялось до 26 декабря 2018 года без утвержденного положения об организации работы по составлению, утверждению и ведению бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств[69], предусмотренного пунктом 18 Порядка составления и ведения СБР.

В части выполнения бюджетных полномочий получателя бюджетных средств установлено, что на начало 2018 года общий объем ЛБО на лицевых счетах получателей средств федерального бюджета составил 99 668 696,5 тыс. рублей. В соответствии с пунктом 8 Общих требований к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденных приказом Минфина России от 20 ноября 2007 года № 112н, бюджетные сметы центрального аппарата, территориальных управлений и подведомственного казненного учреждения ФАНО утверждены в установленный срок в общем объеме 99 667 671,8 тыс. рублей. Утвержденные показатели бюджетных смет не соответствуют общему объему ЛБО на 2018 год на 1 024,7 тыс. рублей, которые предназначены ФГБПОУ «Медицинский колледж» (ВР 300). Выборочной проверкой соблюдения сроков при внесении изменений в смету центрального аппарата ФАНО нарушений не выявлено.

В части исполнения расходов федерального бюджета за 2018 год установлено следующее.

1) В целях проведения ликвидационных процедур ФАНО заключено 4 государственных контракта на общую сумму 17 415,2 тыс. рублей, из которых 3 выполнены и оплачены ФАНО, а 1 контракт не исполнен в установленный срок и передан Минобрнауки.

Передача обязательств по государственным контрактам от ФАНО Минобрнауки осуществлялась в соответствии с актами приема-передачи обязательств от 31 июля, 31 августа и 16 ноября 2018 года по 30 контрактам (договорам) на общую сумму 170 992,3 тыс. рублей. Ко всем контрактам (договорам) Минобрнауки заключены дополнительные соглашения, предусматривающие смену заказчика, при этом по трем контрактам от 29 декабря 2017 года с реестровыми номерами 1773666655417000068, 1773666655417000069, 1773666655417000072 дополнительные соглашения о смене заказчика заключены спустя 3,5 месяца (15 ноября 2018 года) с даты подписания акта приема-передачи обязательств (31 июля 2018 года).

В нарушение части 3 статьи 103 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) и пункта 12 Правил ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1084 (далее – Правила ведения реестра контрактов), ФАНО и Минобрнауки несвоевременно направляли в Федеральное казначейство информацию об оплате и исполнении контрактов.

В нарушение статьи 309 Гражданского кодекса, части 1 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ, условий государственных контрактов, переданных от ФАНО, Минобрнауки по ряду контрактов нарушены сроки подписания заказчиком актов сдачи-приемки оказанных услуг и допущена просрочка оплаты услуг, что влечет риски дополнительных расходов федерального бюджета в случае взыскания исполнителями неустойки.

Передача обязательств по контрактам осуществлялась в соответствии с актами приемки-передачи кассовых выплат, поступлений и обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса (форма по КФД 0531728) от 21 сентября, 20 и 29 ноября, 24 и 25 декабря 2018 года, согласно которым ФАНО передало Минобрнауки бюджетные обязательства 2018 года по 55 государственным контрактам и 34 договорам и иным основаниям в общей сумме 240 745,9 тыс. рублей, из них исполненные – 139 211,7 тыс. рублей. Кроме того, переданы бюджетные обязательства 2019 года по контракту на выполнение текущего ремонта фасадов объекта культурного наследия «Опекунский совет» (ул. Солянка, 14) в размере 14 983,2 тыс. рублей.

В указанных актах приемки-передачи отсутствуют записи о передаче бюджетных и денежных обязательств по договорам страхования от 19 апреля 2018 года (полис № SYS1352725265) на сумму 17 640,0 рублей и от 18 мая 2018 года (полис № SYS1281243073) на сумму 46 980,0 рублей, которые были переданы актами приема-передачи обязательств по государственным контрактам от 31 августа 2018 года.

Кроме того, отраженная в акте приема-передачи государственных контрактов, кредиторской и дебиторской задолженности от 21 ноября 2018 года цена контракта от 29 декабря 2017 года № 0195100000617000052-0547786-01 в размере 49 694,54 тыс. рублей не подтверждается содержанием государственного контракта, в котором цена установлена в размере 2 896,56 тыс. рублей.

При отсутствии надлежащего контроля со стороны ФАНО за исполнением условий договоров средства федерального бюджета в размере 281,67 тыс. рублей, направленные на оплату договоров от 28 апреля 2017 года № 01-13/2017/30Д, от 2 мая 2017 года № 01-13/2017/31Д, от 3 мая 2017 года № 01-13/2017/32Д, от 4 мая 2017 года № 01-13/2017/34Д, от 28 февраля 2017 года № 01-13/2017/17Д, заключенных с подведомственным Агентству ФГУП ГИПРОНИИ РАН, израсходованы неэффективно, поскольку полученные в результате документы, частично несоответствующие законодательству Российской Федерации, не обеспечили достижение запланированного результата – государственной регистрации прав оперативного управления ФАНО на здания по адресам: г. Москва, ул. Солянка, д. 14, стр. 3, 5, 6, 7, и постановки их на балансовый счет бухгалтерского учета, государственной регистрации договоров безвозмездного пользования (ссуды) с РАН, Российским научным фондом, ФГБУ «Управление комплексного хозяйственного обеспечения» на занимаемые ими помещения, а также договора постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок с кадастровым номером 77:01:0001014:22 под указанными зданиями.

2) Согласно федеральной адресной инвестиционной программЕ (ФАИП) на 1 сентября 2018 года ФАНО предусмотрены БА на осуществление бюджетных инвестиций в размере 4 935 621,9 тыс. рублей по 20 объектам. Функции государственного заказчика по большинству объектов, включенным в ФАИП, возложены на подведомственное Агентству ФКУ «ДЕЗ СКиТР». По состоянию на 1 сентября 2018 года ФАНО являлось государственным заказчиком по 4 объектам ФАИП[70].

В ФАИП 20 сентября 2018 года внесены изменения, согласно которым БА ФАНО на осуществление бюджетных инвестиций в размере 4 935 621,9 тыс. рублей по 20 объектам переданы Минобрнауки (доведены по виду расходов 400 в указанном размере в период с 30 августа по 18 сентября 2018 года).

Минобрнауки заключены дополнительные соглашения в части перемены стороны соглашения по объектам ФАИП посредством ГИИС «Электронный бюджет», за исключением дополнительного соглашения от 16 октября 2018 года к соглашению от 25 сентября 2014 года (реконструкция корпуса № 10 ФИАН), составленного в форме бумажного документа. В соглашении от 8 июня 2018 года не указан размер штрафа, уплачиваемого ФГБУ науки Институт солнечно-земной физики Сибирского отделения РАН в случае неисполнения обязательных для исполнения указаний получателя средств федерального бюджета.

3) Объем бюджетных ассигнований по виду расходов 600 «Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям» на начало 2018 года составил 99 101 801,3 тыс. рублей, а с учетом внесенных изменений - 101 547 449,9 тыс. рублей.

Выборочной проверкой установлено соответствие выполняемых учреждениями государственных услуг (работ) основным видам деятельности, предусмотренным учредительными документами. Государственные задания своевременно сформированы и утверждены ФАНО в виде электронного документа в ГИИС «Электронный бюджет», что соответствует пункту 4 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 года № 640 (далее – Положение о формировании государственного задания), и пункту 17 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1705[71].

Длительное формирование нового государственного задания ФГАУН Институт конструкторско-технологической информатики РАН, а также соглашения на его финансовое обеспечениЕ (в связи с изменением типа учреждения) привело к несоблюдению пункта 45 Положения о формировании государственного задания в части перечисления субсидии не реже одного раза в квартал в сумме, не превышающей 50 % годового размера субсидии в течение первого полугодия. Ликвидационная комиссия ФАНО произвела перечисление второго и третьего платежа субсидии ФГАУН Институт конструкторско-технологической информатики РАН 25 июля 2018 года. Выявлены случаи несоблюдения пункта 3 распоряжения № 1293-р, согласно которому в срок до 6 июля 2018 года ликвидационная комиссия должна обеспечить перечисление субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственного задания и субсидий на иные цели учреждениям, подведомственным ФАНО, в объемах, подлежащих перечислению указанным учреждениям в III квартале 2018 года в соответствии с заключенными соглашениями. Так, перечисление третьего платежа субсидии ФГАНУ «Всероссийский научно-исследовательский институт молочной промышленности» и ФГАНУ Институт сверхвысокочастотной полупроводниковой электроники имени В.Г.Мокерова РАН не осуществлено.

4) План командирования центрального аппарата ФАНО содержит ошибки в расчетах. В ряде случаев заявления на возмещение расходов от подотчетных лиц предоставлялись на утверждение руководителю (заместителю руководителя) ФАНО значительно позднее представления авансовых отчетов, что не соответствует требованиям пункта 44 Положения о порядке направления федеральных государственных гражданских служащих Федерального агентства научных организаций в служебные командировки[72]. В нарушение части 7 статьи 9 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» к учету принимались авансовые отчеты с исправлениями, не заверенными в установленном порядке.

В ряде случаев изменения, вносимые в приказы о командировании гражданских служащих центрального аппарата ФАНО в части изменения периода (срока) командирования или отмены командирования, утверждались заместителем руководителя ФАНО позже сроков служебных командировок, установленных приказами ФАНО, и после предоставления авансовых отчетов.

Согласно авансовому отчету от 21 мая 2018 года подотчетному лицу оплачена стоимость проезда Санкт-Петербург – Москва железнодорожным транспортом в сумме, превышающей фактические затраты на 697,9 рубля, что не соответствует абзацу «в» пункта 21 Порядка и условий командирования федеральных государственных гражданских служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2005 года № 813.

Выявлены случаи несоответствия данных в журнале операций № 3 расчетов с подотчетными лицами за март 2018 года в части содержания операции номерам счетов по дебету и кредиту.

Управление имуществом

В отсутствие оформленных вещных прав в отношении зданий по адресам: г. Москва, ул. Солянка, д. 14, стр. 3, 5, 6, 7, и земельного участка с кадастровым номером 77:01:0001014:22 ФАНО не обеспечена государственная регистрация договора от 27 июля 2017 года № Д-30/190 безвозмездного пользования помещениями в здании, являющимся объектом культурного наследия федерального значения, заключенного с ФГБУ «Российская академия наук» (далее – РАН), а также не заключен договор на возмещение всех расходов, связанных с содержанием объекта (договор на возмещение затрат), сумма недополученного в 2018 году возмещения расходов, связанных с содержанием переданного в безвозмездное пользование РАН имущества, составила 3 076,22 тыс. рублей.

ФАНО не было обеспечено систематическое направление сведений о находящемся на праве оперативного управления федеральном имуществе в информационную подсистему «Автоматизированная система учета федерального имущества» (далее – система учета), в связи с чем по состоянию на 4 марта 2019 года в РФИ учтен 31 (из 56, или 55,4 %) объект движимого имущества, первоначальная стоимость которого равна или превышает 500 тыс. рублей. Общая первоначальная стоимость указанных учтенных объектов составляет 40 952,46 тыс. рублей, а их совокупная остаточная стоимость – 37 346,49 тыс. рублей, что составляет 32,1 % от общей первоначальной стоимости и 31,3 % от общей остаточной стоимости соответственно всех таких объектов, сведения о которых направлены ФАНО.

В результате ненадлежащего выполнения ФАНО требований Положения об учете, при отсутствии надлежащего контроля со стороны Росимущества и его территориальных органов за учетом федерального имущества недвижимое и движимое имущество передавалось с временными реестровыми номерами федерального имущества, при этом вторым абзацем пункта 18 Положения об учете предусмотрено вовлечение в сделку объектов федерального имущества, имеющих постоянные реестровые номера федерального имущества.

В картах правообладателей (ФАНО и его территориальных органов) в период ликвидационных мероприятий содержались недостоверные/ неактуальные сведения.

В соответствии с приказом ФАНО «О перечислении федеральными государственными унитарными предприятиями, подведомственными Федеральному агентству научных организаций, части прибыли в федеральный бюджет в 2018 году» от 27 апреля 2018 года № 345 утвержден реестр начислений части прибыли в 2018 году, состоящий из 87 ФГУП, подведомственных ФАНО, согласно которому часть чистой прибыли, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, установлена в размере 217 062,1 тыс. рублей, что на 3 130,3 тыс. рублей больше уточненного прогноза доходов и на 114 977,69 тыс. рублей меньше показателей экономической деятельности согласно утвержденным программам деятельности ФГУП. В соответствии с информацией Федерального казначейства в 2018 году перечислено в федеральный бюджет 145 633,59 тыс. рублей от 72 ФГУП, подведомственных ФАНО.

2.2. Проверка достоверности ликвидационного баланса ФАНО

Во исполнение подпункта «г» пункта 7 распоряжения № 1055-р, согласно которому председателю ликвидационной комиссии поручено представить до 31 декабря 2018 года в Казначейство России и Минобрнауки ликвидационный баланс на дату завершения ликвидационных мероприятий в объеме форм годовой бюджетной отчетности (с приложением сводных актов приема-передачи имущества и обязательств), ликвидационной комиссией сформирована и представлены в Минобрнауки письмом от 29 декабря 2018 года № ЛК-612/ДБ и в Казначейство России письмом от 29 декабря 2018 года № ЛК-611/ДБ бюджетная отчетность по состоянию на 27 декабря 2018 года с приложением подписанных актов приема-передачи активов, обязательств, показателей финансового результата, бюджетных данных в соответствии с пунктом 275 Инструкции № 191н.

Письмом от 4 февраля 2019 года № 02-01-03/2250 Федеральное казначейство сообщило о принятии ликвидационной бюджетной отчетности ФАНО.

Бюджетная отчетность упраздненного ФАНО (формы по ОКУД 0503230, 0503125, 0503110, 0503127, 0503121, 0503160, 0503169, 0503178, 0503173) содержит «нулевые» показатели.

Формы бюджетной отчетности ФАНО с «нулевыми» показателями не могут быть использованы для финансового и (или) экономического анализа, как это предусмотрено пунктом 11 федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Концептуальные основы бухгалтерского учета и отчетности организаций государственного сектора», утвержденного приказом Минфина России от 31 декабря 2016 года № 256н.

К бюджетной отчетности упраздненного ФАНО приложены акты приема-передачи активов, обязательств, финансового результата, бюджетных данных, в том числе финансовых требований, показателей забалансовых счетов, с приложением соответствующих извещений (форма по ОКУД 0504805).

Сводный акт приема-передачи активов и обязательств, подлежащих передаче от ФАНО в Минобрнауки, составлен в форме, не имеющей кода по ОКУД, и утвержден 27 декабря 2018 года председателем ликвидационной комиссии и Министром М.М.Котюковым (далее – сводный акт приема-передачи). Фактически сводный акт приема-передачи содержит данные, предусмотренные для отражения в разделах ликвидационного баланса в соответствии с пунктами 283-285 Инструкции № 191н, а его форма соответствует форме разделительного (ликвидационного) баланса (ф. 0503230).

В сводном акте приема-передачи по счету 0111.40 не учтены права пользования Дальневосточного и Сибирского ТУ ФАНО активами (нежилым помещениями, переданными в безвозмездное пользование[73]), при наличии извещений[74] об их передаче территориальным органам Минобрнауки.

В соответствии с распоряжением № 1055-р срок завершения ликвидационных мероприятий ФАНО - до 31 декабря 2018 года. Фактически ликвидационные мероприятия в отношении ФАНО и его территориальных органов завершены 29 декабря 2018 года внесением записи об исключении из ЕГРЮЛ.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия

На возражения председателя ликвидационной комиссии ФАНО Д.В.Бриля (от 1 февраля 2019 года № ЛК-18/ДБ) составлено заключение от 8 апреля 2019 года № 14-449/14-02вн.

На возражения Министра науки и высшего образования Российской Федерации М.М.Котюкова (от 12 марта 2019 года № МН-562/МК) составлено заключение от 8 апреля 2019 года № 14-448/14-02вн.

На возражения руководителя Росимущества В.В.Яковенко (от 18 марта 2019 года № ВЯ-08/8466) составлено заключение от 8 апреля 2019 года № 14-447/14-02вн.

Выводы

1.            Процедура упразднения федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), имеющая особенности, связанные со спецификой правового статуса ликвидируемого юридического лица, специальным составом лиц, принимающих решения об упразднении и проведении ликвидационных мероприятий, нормативно не урегулирована.

Отношения по упразднению ФОИВ регулируются в каждом конкретном случае актами Президента и Правительства Российской Федерации, определяющими индивидуальные поручения по проведению ликвидационных мероприятий, однако отсутствуют общие требования. Так, нормативно не определены:

·                   порядок финансового обеспечения ликвидационных мероприятий, в том числе формирования ликвидационной сметы и ведения ее в ГИИС «Электронный бюджет», установления необходимого объема бюджетных ассигнований;

·                   правовой статус ликвидационной комиссии и ее членов, порядок формирования и использования фонда оплаты труда и фонда материального стимулирования в отношении членов ликвидационной комиссии;

·                   требования по уведомлению кредиторов о ликвидации ФОИВ, а также порядок и сроки расчета с кредиторами упраздняемого ФОИВ. Условия об очередности и сроках выплат кредиторам ликвидируемого юридического лица, установленные пунктом 5 статьи 63 Гражданского кодекса и пунктом 5 статьи 19 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», не применялись при ликвидации ФОИВ, руководствующих бюджетной классификацией расходов;

·                   требования к составу документов, предоставляемых для согласования упраздняемыми ФОИВ в Росимущество по вопросам списания имущества;

·                   требования к форме, содержанию, порядку подготовки, согласования и утверждения перечней имущества, передаваемого от упраздняемого ФОИВ;

·                   порядок расчета дополнительной компенсации гражданским служащим и расчета неиспользованных дней отпуска, подлежащих компенсации, при увольнении;

·                   порядок обеспечения исполнения требований по противодействию коррупции при ликвидации (упразднении) ФОИВ.

2.            Во исполнение требований нормативных правовых актов при проведении ликвидационных мероприятий ФАНО Минобрнауки утвержден план работы ликвидационной комиссии, своевременно утверждены состав ликвидационной комиссии, смета бюджетных расходов на 2018 год на проведение ликвидационных мероприятий Агентства, направлены предложения на замещение вакантных должностей 632 государственным гражданским служащим ФАНО. Результаты проверки показали низкое качество подготовки обоснований расходов ликвидационной сметы, нарушения существенных условий при заключении 4 служебных контрактов и факты двойной оплаты служебных дней 4 гражданским служащим.

3.            Проверкой не подтверждается проведение инвентаризации имущества в центральном аппарате ФАНО в полном объеме ввиду отсутствия документов, подтверждающих проведение инвентаризации имущества, отраженного на забалансовом счете 26 «Имущество, переданное в безвозмездное пользование».

4.            При отсутствии специального нормативного регулирования порядка составления промежуточных ликвидационных балансов упраздняемых ФОИВ, промежуточные ликвидационные балансы ФАНО и его территориальных органов не содержат сведений о составе имущества ликвидируемого юридического лица, перечне требований, предъявленных кредиторами, результатах их рассмотрения, а также о перечне требований, удовлетворенных вступившим в законную силу решением суда, предусмотренных пунктом 2 статьи 63 Гражданского кодекса.

Достоверность промежуточного ликвидационного баланса центрального аппарата ФАНО не подтверждается, поскольку в нем не отражена образовавшаяся у центрального аппарата ФАНО на 3 октября 2018 года (на дату составления промежуточного ликвидационного баланса) переплата страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (дебиторская задолженность) в сумме 9 246,93 рубля.

5.            Минобрнауки совместно с ликвидационной комиссией и Росимуществом определены и утверждены 29 ноября 2018 года перечни имущества, передаваемого от ФАНО Минобрнауки, содержащие сведения о четырех объектах недвижимого имущества и 29 489 единицах движимого имущества, общей стоимостью 1 250 104,53 тыс. рублей. В Перечни имущества не включены 225 786 объектов учета (материальные запасы), принятых по актам о приеме-передачи объектов нефинансовых активов.

Установлены факты закрепления Росимуществом за Минобрануки недвижимого и движимого имущества, имеющего в реестре федерального имущества временные реестровые номера или не имеющего реестровых номеров, при этом пунктом 18 Положения об учете предусмотрено вовлечение в сделку объектов федерального имущества, имеющих постоянные реестровые номера федерального имущества.

6.            В течение пяти лет ФАНО не была обеспечена государственная регистрация права оперативного управления на объекты недвижимого имущества (здания) по адресам: г. Москва, ул. Солянка, д. 14, стр. 3, 5, 6, 7. Кроме того, не обеспечена подготовка документов, необходимых для заключения и государственной регистрации договора постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок с кадастровым номером 77:01:0001014:22 под указанными зданиями.

При отсутствии оформленных вещных прав в отношении указанных зданий ФАНО не обеспечена государственная регистрация договора от 27 июля 2017 года № Д-30/190 безвозмездного пользования помещениями в здании, являющимся объектом культурного наследия федерального значения, заключенного с РАН, а также не заключен договор на возмещение всех расходов, связанных с содержанием объекта (договор на возмещение затрат), сумма недополученного в 2018 году возмещения расходов, связанных с содержанием переданного в безвозмездное пользование РАН имущества, составила 3 076,22 тыс. рублей.

В связи с тем, что ФАНО не были предприняты необходимые и достаточные меры по предоставлению ему земельного участка с кадастровым номером 77:01:0001014:22 по договору постоянного (бессрочного) пользования, указанный земельный участок не был поставлен на бухгалтерский учет, не проведена инвентаризация и не осуществлено его включение в распоряжение ТУ Росимущества в Москве и акты приема-передачи Минобрнауки.

Минобрнауки также не обеспечена подготовка и направление уполномоченному органу надлежащим образом оформленных документов в целях государственной регистрации права оперативного управления на закрепленные за ним здания, расположенные по адресу г. Москва, ул. Солянка, д. 14, стр. 3, 5, 6, 7, и оформление земельно-правовых отношений.

7.            Во исполнение пункта 8 распоряжения № 1055-р девятью распоряжениями территориальных органов Росимущества в Москве, Свердловской области, Новосибирской области и Приморском крае у упраздняемого ФАНО и его территориальных органов изъято и закреплено на праве оперативного управления за Минобрнауки и его территориальными органами 29 493 объекта недвижимого и движимого имущества, что соответствует количеству объектов учета, указанных в Перечне имущества. В ходе проведения контрольного мероприятия были выявлены ошибки при составлении территориальным органом Росимущества в Москве распоряжений, в связи с чем были изданы акты, уточняющие перечень закрепляемого за Минобрнауки имущества.

8.            ФАНО не было обеспечено систематическое направление сведений о находящемся на праве оперативного управления федеральном имуществе в информационную подсистему «Автоматизированная система учета федерального имущества для учета в РФИ, в связи с чем по состоянию на 4 марта 2019 года в РФИ учтен 31 (из 56 или 55,4 %) объект движимого имущества, первоначальная стоимость которого равна или превышает 500 тыс. рублей.

9.            Первичные документы, полученные при ликвидационных мероприятиях от ФАНО, предоставлялись центральным аппаратом Минобрнауки в УФК по Московской области в длительные сроки, в результате чего бюджетная отчетность центрального аппарата Минобрнауки по состоянию на 1 октября 2018 года формировалась УФК по Московской области при отсутствии отраженных на счетах бюджетного учета оборотов по счетам 304.00, 501.00 и 502.00 (по виду 600), переданных от ФАНО Минобрнауки, что не соответствует требованиям пункта 7 Инструкции № 191н.

10.       Выявлены факты нарушения трудового законодательства и законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации при упразднении ФАНО.

В 2018 году без предоставления отпусков 78 гражданским служащим центрального аппарата ФАНО (15 % списочной численности) выплачены единовременные выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска на общую сумму 1 224,99 тыс. рублей.

При наличии правового пробела в части регулирования вопросов, связанных с расчетом дополнительной компенсации, выплачена дополнительная компенсация гражданским служащим в совокупном размере 748,47 тыс. рублей, что на 429,30 тыс. рублей превосходит размер дополнительной выплаты, рассчитанной в соответствии с рекомендациями Минтруда России (319,17 тыс. рублей).

Ошибки при определении количества неиспользованных дней отпуска, подлежащих компенсации, повлекли как дополнительные необоснованные расходы федерального бюджета в размере 352,57 тыс. рублей (расчетно), так и нарушение прав гражданских служащих в связи с недоплатой компенсации за неиспользованные отпуска в совокупном размере 801,01 тыс. рублей (расчетно).

Ликвидационной комиссией допущены нарушения сроков выплаты окончательного расчета 26 государственным служащим центрального аппарата ФАНО и 5 государственным служащим территориальных органов.

В нарушение абзаца 5 части 2 статьи 137 Трудового кодекса, согласно которому удержание из заработной платы работника для погашения его задолженности работодателю за использованные дни отпуска не производится при увольнении работника в связи с ликвидацией организации, ликвидационной комиссией произведено удержание за ранее использованные дни отпуска 5 гражданским служащим на общую сумму 35,5 тыс. рублей (расчетно).

11.       Минобрнауки не проведена оценка соблюдения законодательства о противодействии коррупции в отношении уволенных из ФАНО гражданских служащих, заключивших трудовые договоры с признаками наличия конфликта интересов.

12.       В ряде случаев Минобрнауки в справках об изменении сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств указывались в качестве оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись правовые акты, не устанавливающие порядок передачи бюджетных ассигнований, ранее предусмотренных ФАНО.

13.       В нарушение части 3 статьи 103 Федерального закона № 44-ФЗ и пункта 12 Правил ведения реестра контрактов ФАНО и Минобрнауки несвоевременно направляли в Федеральное казначейство информацию об оплате и исполнении контрактов.

14.       Выявлены факты нарушения сроков подписания Минобрнауки актов сдачи-приемки оказанных услуг и сроков оплаты, предусмотренных переданными государственными контрактами, что влечет риски дополнительных расходов федерального бюджета в случае взыскания исполнителями неустойки.

15.       Во исполнение пункта 5 распоряжения № 1055-р, установившего срок завершения ликвидационных мероприятий до 31 декабря 2018 года, ликвидационные мероприятия в отношении ФАНО и его территориальных органов завершены 29 декабря 2018 года внесением записи в ЕГРЮЛ.

16.       В соответствии с подпунктом «г» пункта 7 распоряжения № 1055-р ликвидационной комиссией в установленных срок (27 декабря 2018 года) сформирована ликвидационная бюджетная отчетность упраздненного ФАНО (формы по ОКУД 0503230, 0503125, 0503110, 0503127, 0503121, 0503160, 0503169, 0503178, 0503173), которая принята Федеральным казначейством.

Необходимо отметить, что ликвидационная бюджетная отчетность имела «нулевые» показатели как на начало года, так и на дату реорганизации (ликвидации). При этом к отчетности был приложен сводный акт приема-передачи активов и обязательств по форме, соответствующей форме ликвидационного баланса.

Указанный порядок формирования ликвидационной отчетности при упразднении ФОИВ нормативно не урегулирован.

17.       В настоящее время сведения о подведомственных Минобрнауки организациях, размещенных в государственных информационных системах, различны. Так, данные сайтов https://egrul.nalog.ru и http://budget.gov.ru в ряде случаев не соответствуют друг другу и информации, содержащейся в учредительных документах организаций, в связи с чем необходимо проведение гармонизации и верификации данных государственных систем.

Предложения

1. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Минобрнауки России.

2. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Минобрнауки России.

3. Направить информационные письма Счетной палаты Российской Федерации в Правительство Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации, Росимущество, обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

4. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации             М.С.РОХМИСТРОВ

 

 

 

ОТЧЕТ
о результатах совместного контрольного мероприятия
«Проверка результативности мер, принятых органами 
исполнительной власти Омской области и администрацией 
города Омска в целях выполнения представлений Счетной 
палаты Российской Федерации, направленных
по результатам контрольного мероприятия «Проверка 
соблюдения законодательства при осуществлении 
бюджетного процесса и целевого использования средств 
федерального бюджета, выделенных бюджету Омской 
области, в том числе на мероприятия в соответствии
с планом основных мероприятий, связанных
с подготовкой и проведением празднования 
300-летия Омска, утвержденным распоряжением
Правительства Российской Федерации от 29 декабря
2008 года № 2040-р» (совместно с контрольно-счетным 
органом субъекта Российской Федерации)

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

2 апреля 2019 года

Основание для проведения совместного контрольного мероприятия

Пункты 3.12.0.2, 3.12.0.2.1–3.12.0.2.5 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет совместного контрольного мероприятия

·                   Законодательные, нормативные правовые, финансовые и иные документы, подтверждающие выполнение представлений Счетной палаты Российской Федерации, направленных губернатору Омской области и мэру г. Омска по результатам контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства при осуществлении бюджетного процесса и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных бюджету Омской области, в том числе на мероприятия в соответствии с Планом основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования 300-летия основания г. Омска, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года № 2040-р» (далее - План).

·                   Деятельность государственных органов Омской области и органов местного самоуправления муниципального образования г. Омска в части реализации мероприятий Плана.

Объекты совместного контрольного мероприятия

·                   Правительство Омской области (Омская область, г. Омск).

·                   Министерство финансов Омской области (Омская область, г. Омск).

·                   Министерство строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (Омская область, г. Омск).

·                   Министерство промышленности, транспорта и инновационных технологий Омской области (Омская область, г. Омск).

·                   Администрация города Омска (Омская область, г. Омск).

Срок проведения совместного контрольного мероприятия

Январь – апрель 2019 года.

Цели совместного контрольного мероприятия

1. Оценка результативности выполнения органами исполнительной власти Омской области и администрацией г. Омска требований, содержащихся в представлениях Счетной палаты Российской Федерации, направленных губернатору Омской области и мэру г. Омска.

2. Анализ реализации Указа Президента Российской Федерации от 4 августа 2010 года № 983 «О рассмотрении предложений и инициатив, связанных с празднованием на федеральном уровне памятных дат субъектов Российской Федерации» и результативности деятельности органов государственной власти Омской области и органов местного самоуправления г. Омска по выполнению мероприятий, связанных с празднованием 300-летия основания г. Омска.

Проверяемый период деятельности

2017–2018 годы.

Результаты совместного контрольного мероприятия

Цель 1. Оценка результативности выполнения органами 
исполнительной власти Омской области и администрацией
города Омска требований, содержащихся в представлениях
Счетной палаты Российской Федерации, направленных
губернатору Омской области и мэру г. Омска

В 2016 году Счетной палатой Российской Федерации (далее - Счетная палата) в Омской области проводилась проверка соблюдения законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также целевого использования средств федерального бюджета, выделенных региональному бюджету, в том числе на подготовку и проведение празднования 300-летия основания г. Омска.

По результатам контрольного мероприятия губернатору Омской области и мэру г. Омска были направлены представления Счетной палаты[75], которые содержали требования к органам исполнительной власти Омской области и органам местного самоуправления г. Омска о принятии мер:

·                   по сокращению объемов незавершенного строительства и вовлечению построенных объектов в хозяйственный оборот, а также рассмотрению вопроса о целесообразности консервации объекта незавершенного строительства Омского метрополитена;

·                   по достижению целевых значений критериев доступности медицинской помощи, установленных территориальными программами Омской области, а также по сокращению кредиторской задолженности медицинских организаций;

·                   по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот;

·                   по завершению работ на объектах социально-культурной и дорожной сферы, предусмотренных Планом;

·                   по обеспечению переселения до 1 сентября 2017 года граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым по состоянию на 1 сентября 2012 года.

По решению Коллегии Счетной палаты[76], с учетом социальной значимости вопрос о проведении контрольного мероприятия в Омской области по проверке выполнения представлений включен в План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

1.1. В ходе проверки выполнения представлений установлено следующее

1) Правительством Омской области приняты не полные меры в части сокращения объемов незавершенного строительства и вовлечения построенных объектов в хозяйственный оборот, а также консервации Омского метрополитена.

Реализация поэтапного плана снижения объемов и количества объектов незавершенного строительства[77], в соответствии с которым предусмотрены мероприятия по снижению объемов и количества объектов незавершенного строительства на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне, в регионе осуществляется не на должном уровне.

Задачи проведения инвентаризации объектов незавершенного строительства: обеспечение качественного и достоверного анализа информации об их состоянии, установление возможности завершения строительства в ближайшей перспективе, целесообразность такого завершения и вовлечение построенных объектов в хозяйственный оборот, государственными и муниципальными заказчиками Омской области не решены.

По состоянию на 1 января 2019 года количество объектов на балансах государственных и муниципальных заказчиков Омской области увеличилось с 953 до 1026 объектов, общий объем затрат снизился с 29 978,7 млн рублей до 26 773,9 млн рублей.

На долю государственных заказчиков приходилось 88,3 % затрат и 40,3 % общего количества объектов, на долю муниципальных заказчиков - 11,7 % и 59,7 % соответственно. Средства федерального бюджета в общем объеме затрат незавершенного строительства консолидированного бюджета составляли 30,4 %.

2) Из общего объема затрат незавершенного строительства затраты на «текущее» строительство (с плановым сроком завершения в 2016-2021 годах) в области составляют 3 %, в муниципальных образованиях - 20,8 %.

Государственными заказчиками ведется строительство 12 объектов, затраты по которым составили 712,9 млн рублей (из них средства федерального бюджета - 293,3 млн рублей), муниципальными заказчиками - 47 объектов, объем затрат по которым составил 653,1 млн рублей (из них средства федерального бюджета - 234,7 млн рублей).

Инвестиционная деятельность региона характеризуется следующим образом:

·                   незначительная доля бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в общем объеме расходов областного бюджета, которая не превышала 3,5 % объема налоговых и неналоговых доходов (в 2017 году налоговые и неналоговые доходы составляли 58 258,1 млн рублей, в 2018 году – 61 411,1 млн рублей);

·                   направление основной части инвестиций на дорожную деятельность в связи с образованием региональных дорожных фондов (в 2017 году - 40,1 %, в 2018 году - 40,3 % общего объема региональной адресной инвестиционной программы);

·                   низкое исполнение региональной адресной инвестиционной программы (объем выполнения в 2017 году составил 62 %, в 2018 году - 77,9 % фактически профинансированных расходов).

Незначительная доля бюджетных инвестиций в общем объеме расходов областного бюджета негативно сказывается на социально-экономическом развитии области, которое во многом зависит от усиления инвестиционной активности региона.

Низкое исполнение бюджетных ассигнований, предусмотренных на бюджетные инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности, свидетельствует о недостаточном контроле главных распорядителей бюджетных средств за выполнением проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ.

Неполное освоение бюджетных средств складывалось по объектам дорожного хозяйства, образования и культуры в основном по причине (кроме экономии по результатам торгов) не исполнения подрядными организациями обязательств по контрактам и связанной с этим необходимостью их расторжения (в том числе в судебном порядке) и проведения повторных конкурсных процедур.

3) Структура объектов, числящихся на балансах государственных и муниципальных заказчиков Омской области, характеризуется значительным количеством разработанной проектно-сметной документации (далее - ПСД): на балансах государственных заказчиков - 73 объекта с объемом затрат 476,5 млн рублей (в основном объекты социальной и дорожной сферы), муниципальных заказчиков - 89 объектов с объемом затрат 142,8 млн рублей (в основном объекты коммунальной инфраструктуры).

Затраты в сумме 403,1 млн рублей на разработку ПСД по 65 объектам, которая остается невостребованной более трех лет (по отдельным объектам – свыше 10 лет), свидетельствуют о неэффективном использовании ресурсов, созданных за счет бюджетных средств, и создают риски потери ее актуальности.

4) Государственными заказчиками приостановлено строительство 51 объекта с объемом затрат 15 500,2 млн рублей (из них средства федерального бюджета – 5 014,0 млн рублей), муниципальными заказчиками - 39 объектов с объемом затрат 320,6 млн рублей (из них средства федерального бюджета - 95,9 млн рублей).

Причинами приостановки строительства объектов являлось:

·                   отсутствие (недостаточность) финансирования из бюджетов всех уровней;

·                   отсутствие заключенных государственных (муниципальных) контрактов и (или) их расторжение по различным основаниям;

·                   отсутствие актуализированной ПСД для выполнения строительно-монтажных работ;

·                   позднее проведение конкурсных процедур по определению подрядной организации;

·                   рассмотрение жалоб Федеральной антимонопольной службой.

5) Основными долгостроями Омской области остаются Красногорский водоподъемный гидроузел на р. Иртыш (далее - Красногорский гидроузел) и Омский метрополитен[78].

Строительство Красногорского гидроузла[79] начато с привлечением средств федерального бюджета в 2012 году, с 2014 года строительство приостановлено, строительная готовность объекта составляет 53 %[80].

При начальной стоимости строительства в сумме 9 165,8 млн рублей (из них средства федерального бюджета – 5 645,9 млн рублей) работы были профинансированы на сумму 6 172,3 млн рублей (из них 3 677,7 млн рублей - средства федерального бюджета).

Потери областного бюджета от перечисленного в 2013 году ООО «НПО «Мостовик» и не погашенного до настоящего времени аванса составили 794,5 млн рублей.

На поддержание Красногорского гидроузла в безопасном состоянии из областного бюджета выделялись дополнительные средства в сумме 649,7 млн рублей.

Федеральными органами исполнительной власти и правительством Омской области отмечена единая позиция о необходимости завершения строительства Красногорского гидроузла. Предполагаемые затраты составят 10 351,3 млн рублей.

За два года на федеральном и региональном уровнях не урегулированы вопросы:

·                   финансирования строительства объекта;

·                   получения положительного заключения экспертизы откорректированной проектной документации и подтверждения предельной стоимости строительства объекта;

·                   закрепления исполнения полномочий по строительству и содержанию объекта в процессе его эксплуатации.

Текущее техническое состояние Красногорского гидроузла, отсутствие достоверности в определении сметной стоимости строительства, а также источников финансирования создают риск затягивания на неопределенное время завершения строительства объекта, имеющего важное социально-экономическое и стратегическое значение.

Строительство Омского метрополитена начато с привлечением средств федерального бюджета в 2008 году[81].

В период проведения Счетной палатой предыдущего контрольного мероприятия (декабрь 2016 года) государственный контракт[82] между заказчиком-застройщиком и генеральным подрядчиком на строительство объектов Омского метрополитена был расторгнут, работы не велись, степень строительной готовности объекта составляла 36 %.

При предусмотренном объеме финансирования строительства в сумме 30 582,4 млн рублей (из них средства федерального бюджета – 6 116,5 млн рублей) объем затрат незавершенного строительства составил 8 773,8 млн рублей (из них средства федерального бюджета – 2 815,8 млн рублей)[83]. В соответствии с положительными заключениями экспертизы стоимость работ по консервации объектов Омского метрополитена составляет 2 904,7 млн рублей.

В нарушение норм Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс)[84] застройщиком (КУ «Управление по строительству») не обеспечена консервация объекта, а правительством Омской области не приняты надлежащие меры по консервации Омского метрополитена:

·                   до настоящего времени не выделены бюджетные ассигнования на консервацию объекта (в том числе за счет неиспользованного остатка средств дотации из федерального бюджета в сумме 709,3 млн рублей);

·                   отсутствуют соответствующие ассигнования в бюджете Омской области на 2019 год, что не позволит выполнить работы по консервации объектов Омского метрополитена и в 2019-2020 годах[85].

В ходе осмотра сооружений Омского метрополитена установлено, что его содержание не осуществлялось, водоотведение отсутствовало, все объекты были отключены от источников электроснабжения, происходило неконтролируемое подтопление подземных сооружений грунтовыми водами[86].

Непринятие в 2017-2018 годах мер в части консервации объекта, в том числе предложенных Счетной палатой, привело к значительной деформации котлованов Омского метрополитена, что влечет риски:

·                   существенного удорожания работ по его консервации;

·                   возникновения аварийных ситуаций с тяжелыми последствиями, в том числе на прилегающей к жилой застройке территории (возможно уже в 2019 году).

По информации министерства экономического развития Омской области, расчетная потребность на завершение строительства объектов незавершенного строительства (без учета объектов, по которым потребность в достройке может быть определена после разработки (актуализации) ПСД) государственных заказчиков составляет 64 193,5 млн рублей (из которых 86,6 % занимают средства, необходимые для достройки Красногорского гидроузла и Омского метрополитена), муниципальных заказчиков - 5 269,6 млн рублей.

6) В составе незавершенного строительства числились затраты по построенным объектам, не вовлеченным в хозяйственный оборот, права собственности на которые в установленном порядке не зарегистрированы[87]:

·                   на балансах государственных заказчиков - 46 объектов (в основном дорожных) на сумму 5 237,7 млн рублей (из них средства федерального бюджета – 2 010,4 млн рублей);

·                   на балансах муниципальных заказчиков - 380 объектов (коммунальной инфраструктуры) на сумму 2 025,0 млн рублей (из них средства федерального бюджета - 487,5 млн рублей).

Основными причинами сложившейся ситуации являются:

·                   отсутствие документов, подтверждающих соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации и техническим условиям, а также иных документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию[88];

·                   отсутствие акта ввода объектов в эксплуатацию;

·                   отсутствие технических планов для регистрации объектов в государственную и муниципальную собственность;

·                   отказ эксплуатирующей организации принимать на баланс построенный объект.

В ходе анализа объемов незавершенного строительства области на балансе министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области (далее - минстрой области) выявлено три объекта с объемом затрат в сумме 7,7 млн рублей, построенных в рамках программы газификации области в 2004-2007 годах, которые эксплуатируются с нарушением норм Градостроительного кодекса при отсутствии разрешения на ввод объекта в эксплуатацию[89].

Кроме того, на балансе минстроя области и его подведомственного бюджетного учреждения[90] числятся затраты в сумме 1 687,9 млн рублей по 218 объектам незавершенного строительства (в основном коммунальной и социальной инфраструктуры).

Часть затрат - объекты, которые можно отнести к категории невостребованных, так как не определен их балансодержатель, не установлен собственник либо от права собственности на эти объекты собственник отказался. Другая часть - средства, перечисленные в 2004-2005 годах муниципальным образованиям на различные мероприятия по коду бюджетной классификации «Увеличение стоимости основных средств», порядок списания которых действующим законодательством не установлен.

1.2. В целях обеспечения конституционных прав граждан на бесплатную медицинскую помощь в Омской области ежегодно постановлением правительства Омской области утверждается территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на соответствующий финансовый период[91] (далее - территориальная программа).

Правительством Омской области не учитываются рекомендации Минздрава России в части утверждения стоимости территориальных программ за счет консолидированного бюджета Омской области[92].

Расчетная стоимость территориальных программ соответствует нормативам, установленным программами государственных гарантий, ежегодно утверждаемым Правительством Российской Федерации (в 2016 году – 7 522,3 млн рублей, в 2017 году – 7 538,7 млн рублей, в 2018 году -7 448,5 млн рублей).

При этом в соответствии с законами Омской области о региональном бюджете на соответствующий финансовый год финансирование территориальных программ утверждалось с дефицитом: в 2016 году - 2 746,0 млн рублей, в 2017 году – 2 440,4 млн рублей, в 2018 году - 1 180,6 млн рублей.

Органами государственной власти Омской области принимаются меры, направленные на сокращение дефицита финансового обеспечения территориальных программ; за последние три года доля средств областного бюджета, направленных в систему здравоохранения, незначительна, но увеличилась с 21,9 % в 2016 году до 22,2 % в 2018 году.

Однако дефицит финансового обеспечения территориальных программ за счет средств областного бюджета ограничивает права граждан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объеме, установленном Правительством Российской Федерации в программах государственных гарантий, и несет в себе риски возможного снижения уровня доступности получения гражданами бесплатной медицинской помощи и увеличения объема платных медицинских услуг.

За три года при увеличении кредиторской задолженности, числящейся на балансе государственных казенных, бюджетных и автономных учреждений здравоохранения Омской области, с 1 363,7 млн рублей на 1 января 2017 года до 1 489,5 млн рублей на 1 января 2019 года отмечается снижение просроченной кредиторской задолженности на 92,8 %, которая по состоянию на 1 января 2019 года составила 16,1 млн рублей.

За тот же период количество учреждений, имеющих просроченную кредиторскую задолженность перед поставщиками товаров, работ и услуг, снизилось с 48 до 21 единицы (из 115 учреждений здравоохранения Омской области).

При этом наличие просроченной кредиторской задолженности приводит к нарушениям условий государственных контрактов в части предельного срока их оплаты[93], в результате с учреждений здравоохранения Омской области в судебном порядке взыскивалась задолженность перед субъектами предпринимательской деятельности.

За два года сумма по судебным решениям о взыскании просроченной кредиторской задолженности составила 59,9 млн рублей, сумма дополнительных расходов на уплату судебных расходов, неустоек (пеней, штрафов) - 14,5 млн рублей, или 24,2 % взысканной просроченной кредиторской задолженности.

1.3. В Омской области ситуация с обеспечением жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети-сироты), имеет негативную тенденцию развития (отражено на следующей инфограмме):

·                   7039 человек - общее количество детей-сирот по состоянию на 1 января 2019 года, которые в соответствии с федеральным законодательством[94] подлежат обеспечению жильем;

·                   5031 человек (74,5 % общего количества детей-сирот) - дети-сироты в возрасте от 18 лет и старше, чье право на обеспечение жилыми помещениями уже возникло и не реализовано (количество детей-сирот, имеющих право на жилые помещения, в 2018 году по сравнению с 2016 годом увеличилось на 22 %);

·                   5692 человека (80 % общего количества детей-сирот) - социальные сироты, у которых либо отсутствует закрепленное жилое помещение, либо установлены факты невозможности их проживания в имеющихся жилых помещениях;

·                   2006 человек - дети-сироты, обеспеченные жилыми помещениями в 2013-2018 годах (показатель ежегодно снижается: с 466 человек в 2013 году до 222 человек в 2018 году).

Особого внимания требует сложившаяся практика обращения детей-сирот в судебные органы, которые выносят решения о немедленном предоставлении им благоустроенных жилых помещений:

·                   в 2013-2018 годах по решениям суда жилье получили 1669 человек, или 83,2 % общего количества детей-сирот, обеспеченных жилыми помещениями;

·                   по состоянию на 1 января 2019 года учтено 1076 неисполненных судебных решений о предоставлении жилых помещений;

·                   количество неисполненных судебных решений об обеспечении детей-сирот жилыми помещениями ежегодно увеличивается и за пять лет (с 1 января 2014 года) выросло в 8,3 раза;

·                   обеспечение детей-сирот жильем в 2017-2018 годах осуществлялось только по решениям судов.

По оценке Счетной палаты, исходя из численности детей-сирот, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, при ежегодном финансировании расходов в сумме порядка 250–300 млн рублей в целом период ожидания детьми-сиротами жилья в Омской области составляет более 25 лет. Расчетная потребность в бюджетных ассигнованиях для единовременной реализации указанного полномочия в полном объеме - более 6 000,0 млн рублей.

В вопросе обеспечения жильем детей-сирот прослеживается его прямая связь с социальным сиротством.

Сложившаяся критическая ситуация по обеспечению жильем детей-сирот в Омской области, характерная для многих регионов[95], вызвана продолжающимся значительным ростом числа социальных сирот, то есть сирот при живых родителях.

По мнению Счетной палаты, основным фактором, который может существенно повлиять на ситуацию с обеспечением жильем детей-сирот, является не столько финансовая составляющая, сколько устранение причин, приводящих к росту численности социальных сирот. Решение проблемы социального сиротства возможно только при комплексном взаимодействии государства и общества.

Кроме того, Счетная палата полагает, что механизм обеспечения жильем детей-сирот нуждается в доработке, в том числе в части:

·                   формирования общего списка детей-сирот по дате постановки на учет, исключающего ситуации, когда граждане получают преимущество на получение жилья по сравнению с гражданами той же категории, поставленными на учет в установленном порядке;

·                   рассмотрения возможности обеспечения лиц из числа детей-сирот, вставших на учет после 1 января 2013 года и достигших возраста 23 лет, альтернативными способами предоставления (улучшения) жилья.

1.4. В ходе проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных бюджету Омской области на мероприятия в соответствии с Планом, выявлено, что по состоянию на 1 января 2017 года не завершены работы на ряде объектов строительства и реконструкции.

Из первоначально предусмотренных Планом 33 мероприятий с объемом финансирования за счет всех источников в сумме 91 089,2 млн рублей (из них средства федерального бюджета – 31 141,8 млн рублей) в итоге реализовывалось 22 мероприятия, объем финансирования по которым составил 30 672,9 млн рублей (из них средства федерального бюджета – 16 024,9 млн рублей).

На дату празднования юбилейной даты г. Омска (август 2016 года) полностью были завершены 14 мероприятий, объем финансирования по которым составил 14 496,4 млн рублей (из них средства федерального бюджета – 9 944,7 млн рублей).

Реализация Плана продолжалась после празднования юбилейной даты, реконструкция объекта культурного наследия «Здание страхового товарищества «Саламандра», 1913–1914 годы» (далее - здание страхового товарищества) не завершена до настоящего времени.

Минстроем области не обеспечено в должной мере выполнение функций, предусмотренных положением об организации деятельности министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области[96] в части проверки соответствия качества выполнения работ, а также приемки выполненных работ на соответствие их объема и качества требованиям, установленным в государственном контракте, при реконструкции здания страхового товарищества и объектов бюджетного учреждения здравоохранения Омской области «Городская клиническая больница № 3», 1 очередь. Реконструкция хирургического стационара № 1» (далее - хирургический стационар), при строительстве и вводе в эксплуатацию объекта «Поликлиника на 1000 посещений в смену по ул. 70 лет Октября - проспект Комарова, г. Омск» (далее - поликлиника).

1) Реконструкция здания страхового товарищества в г. Омске ведется с 2014 года, общий объем затрат реконструкции составил 314,5 млн рублей (из них средства федерального бюджета - 225,3 млн рублей).

По состоянию на 1 января 2019 года техническая готовность объекта составляет 52,5 %, для завершения реконструкции и ввода его в эксплуатацию (с учетом строительно-монтажных работ и расходов на оборудование) необходимо 350,1 млн рублей.

В ходе реконструкции, которая была начата в рамках ФЦП «Культура России (2012-2018 годы)», минстроем области неоднократно нарушались условия соглашений[97], заключенных Минкультуры России и правительством Омской области, в части достижения показателя результативности «Техническая готовность объекта»[98].

Длительность сроков реконструкции здания страхового товарищества обусловлена следующими причинами:

·                   неисполнением подрядчиком принятых обязательств[99];

·                   заключением государственных контрактов на выполнение строительно-монтажных работ с различными подрядными организациями сроком на один год[100].

В 2019 году при наличии доведенных лимитов бюджетных обязательств государственный контракт на выполнение работ по реконструкции объекта не заключен. С учетом указанных обстоятельств существуют риски дальнейшего затягивания завершения реконструкции здания страхового товарищества.

2) В рамках Плана в г. Омске осуществлялись реконструкция хирургического стационара, строительство поликлиники.

Продолжительность реконструкции хирургического стационара и строительства поликлиники в три раза превысили сроки строительства, установленные ПСД.

С ноября 2012 года по декабрь 2017 года осуществлялась реконструкция хирургического стационара, общий объем финансирования по которому составил 756,3 млн рублей (из них 237,8 млн рублей - средства федерального бюджета).     

Правительством Омской области приняты неэффективные управленческие решения в части проведения реконструкции здания для размещения детского хирургического стационара, которое построено в 60-х годах ХХ века, находилось в аварийном состоянии, на момент проведения обследования (январь 2012 года) не эксплуатировалось, требовало серьезного усиления конструкций и устройства монолитных железобетонных поясов.

Проектом реконструкции объекта не было предусмотрено обустройство чистых помещений отделений реанимации, операционных, наркозных и предоперационных, что существенно усугубило сложившуюся ситуацию.

Объект более года введен в эксплуатацию, но не передан в оперативное управление БУЗОО «Городская детская клиническая больница № 3», так как по назначению использоваться не может.

Установлено, что здание не эксплуатируется в связи с некачественно выполненными строительными работами, а также выявленным несоответствием выполнения электромонтажных работ, необходимых для функционирования хирургического стационара, нормам противопожарной безопасности (требуется замена кабеля)[101].

Кроме того, приобретенное в 2015 году медицинское оборудование на сумму 268,8 млн рублей (из них 210,9 млн рублей - средства федерального бюджета) не смонтировано, свыше трех лет не используется по назначению, срок действия гарантийных обязательств по нему истек. При этом согласно акту приемки законченного строительством объекта[102] оборудование в соответствии с документами о его приемке после индивидуального испытания и комплексного апробирования установлено.

Здание хирургического стационара находится в оперативном управлении и числится на балансе застройщика[103] (КУОО «Омскоблстройзаказчик»).

Минстрой области вынужден нести дополнительные расходы на содержание здания хирургического стационара (тепло-, электроснабжение, охрана, налог на имущество), которые в 2018 году составили 14,4 млн рублей.

При осуществлении проверки реконструкции хирургического стационара установлены следующие нарушения:

·                   минстроем области - законодательства об инвестиционной деятельности в Российской Федерации в части проверки инвестиционного проекта «Реконструкция хирургического стационара №1» на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов и достоверности определения его сметной стоимости[104];

·                   КУОО «Омскоблстройзаказчик» - норм Градостроительного кодекса[105] в части осуществления строительных работ по устройству чистых помещений с отклонением от параметров проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы. Измененная проектная документация получила положительное заключение государственной экспертизы на проектную часть и сметную стоимости после окончания реконструкции[106];

·                   ООО «СПК «Сибцентрострой» (подрядчик) - срока ввода объекта в эксплуатацию, предусмотренного государственными контрактами[107];

·                   правительством Омской области - соглашений, заключенных Минздравом России и правительством Омской области[108], в части соблюдения графика выполнения мероприятий реконструкции объекта, а также предоставления достоверной информации в Минздрав России о выполнении полного монтажа медицинского оборудования[109];

·                   КУОО «Омскоблстройзаказчик» - требований Гражданского кодекса[110], норм законодательства в сфере закупок и государственных контрактов[111] в части принятия в период с декабря 2015 года по декабрь 2016 года и оплаты в полном объеме на общую сумму 23,9 млн рублей фактически не выполненных исполнителем работ по монтажу (сборке), установке (расстановке) медицинского оборудования, его пусконаладке и обучению персонала[112];

·                   КУОО «Омскоблстройзаказчик» - норм федерального законодательства в сфере защиты конкуренции в части заключения государственных контрактов[113] на приобретение медицинского оборудования, фактически образующих единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную самостоятельными контрактами на сумму, не превышающую 100 тыс. рублей, что способствовало ограничению доступа на товарный рынок других хозяйствующих субъектов[114];

·                   КУОО «Омскоблстройзаказчик» - норм законодательства в сфере закупок[115] в части изменения существенных условий государственных контрактов[116] на поставку медицинского оборудования на сумму 2,9 млн рублей[117].

Строительство поликлиники, общий объем финансирования по которому составил 966,5 млн рублей (из них 382,0 млн рублей - средства федерального бюджета), осуществлялось с 2013 по 2018 год.

Объект введен в эксплуатацию в октябре 2018 года, но не эксплуатируется в связи с осуществлением с декабря 2018 года установки и монтажа медицинского оборудования, мебели и бытовой техники.

Закупленное в 2015 году медицинское оборудование на сумму 187,0 млн рублей (из них 157,3 млн рублей - средства федерального бюджета) не используется свыше трех лет по назначению, срок действия гарантийных обязательств по нему истек.

При осуществлении проверки строительства поликлиники установлены нарушения:

·                   минстроем области - законодательства об инвестиционной деятельности в Российской Федерации в части проверки инвестиционного проекта «Строительство поликлиники» на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов[118];

·                   КУОО «Омскоблстройзаказчик» - норм Градостроительного кодекса в части неосуществления консервации объекта, строительство которого приостанавливалось с сентября 2015 года по сентябрь 2016 года[119];

·                   правительством Омской области - соглашений, заключенных Минздравом России и правительством Омской области[120] в части нарушения сроков ввода объекта в эксплуатацию[121];

·                   КУОО «Омскоблстройзаказчик» - требований Гражданского кодекса[122], законодательства в сфере закупок и государственных контрактов[123] в части принятия в период с декабря 2015 года по декабрь 2016 года и оплаты в полном объеме на общую сумму 7,1 млн рублей фактически не выполненных исполнителем работ по монтажу (сборке), установке (расстановке) медицинского оборудования, его пусконаладке и обучению персонала[124];

·                   КУОО «Омскоблстройзаказчик» - норм законодательства в сфере закупок[125] в части изменения существенных условий государственных контрактов[126] на поставку медицинского оборудования на сумму 7,1 млн рублей[127].

1.5. Обязательства, принятые правительством Омской области, по переселению до 1 сентября 2017 года граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 1 января 2012 года, выполнены[128].

Переселены 11 449 человек, расселено 166,12 тыс. кв. м аварийного жилищного фонда. Объем финансирования мероприятий по переселению составил 6 253,4 млн рублей, из них средства Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд ЖКХ) – 2 701,1 млн рублей.

Так как снос аварийных многоквартирных жилых домов отнесен к компетенции муниципальных образований, темпы сноса связаны с наличием средств на указанные цели в местных бюджетах. Из 1025 аварийных многоквартирных жилых домов, подлежащих сносу, в области снесено 623 дома.

Минстроем области проводится работа по формированию реестров многоквартирных жилых домов и жилых домов, признанных аварийными после 1 января 2012 года[129], согласно которому на 1 января 2017 года в области признано аварийными 309 многоквартирных домов общей площадью жилых помещений 79,83 тыс. кв. м, в которых проживают 5,2 тыс. человек. Предполагаемая стоимость расселения указанных домов составляет 2879,9 млн рублей[130].

Согласно информации, представленной правительством Омской области, по запросу Счетной палаты[131]:

·                   в настоящее время региональная программа Омской области по переселению граждан из непригодного для проживания жилищного фонда на 2019-2024 годы в соответствии с федеральным проектом «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» не утверждена;

·                   согласно паспорту регионального проекта Омской области «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» к 31 декабря 2024 года планируется расселить не менее 63,45 тыс. кв. м аварийного жилья, переселить 3,52 тыс. человек[132].

Цель 2. Анализ реализации Указа Президента Российской Федерации 
от 4 августа 2010 года № 983 «О рассмотрении предложений 
и инициатив, связанных с празднованием на федеральном
уровне памятных дат субъектов Российской Федерации»
и результативности деятельности органов государственной
власти Омской области и органов местного самоуправления
г. Омска по выполнению мероприятий, связанных
с празднованием 300-летия основания г. Омска

В целях совершенствования правового регулирования деятельности по рассмотрению предложений и инициатив, связанных с празднованием на федеральном уровне памятных дат субъектов Российской Федерации, Президентом Российской Федерации подписан Указ № 983[133], которым утверждены соответствующие правила, Правительством Российской Федерации утвержден ряд нормативных документов, регламентирующих предоставление и распределение субсидий из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на подготовку и проведение памятных дат[134].

Указанный механизм устанавливает:

·                   100-летнюю кратность юбилейной даты;

·                   срок реализации мероприятий по празднованию не более трех лет;

·                   направление средств на мероприятия, непосредственно относящиеся к проведению юбилея;

·                   исключение расходов капитального характера.

Правительством Российской Федерации до настоящего времени не установлен[135] порядок утверждения планов основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования памятных дат субъектов Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации по празднованию юбилейной даты г. Омска был подписан в январе 2007 года[136], План основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования 300-летия основания г. Омска, утвержден Правительством Российской Федерации в декабре 2008 года.

Реализация Плана была направлена не только на культурно-массовые мероприятия и реставрацию объектов культурного наследия федерального и регионального значения, а также на строительство (реконструкцию) объектов социальной и дорожной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры, строительство и модернизацию социальной инфраструктуры и жилья, объектов водоснабжения и водоотведения.

Анализ Плана показал отсутствие формализованных и понятных подходов к составлению мероприятий, непосредственно связанных с празднованием 300-летия основания г. Омска, механизм подготовки и празднования 300-летия г. Омска не позволил оценить достигнутые результаты.

Корректировка Плана в части объектов капитального строительства (реконструкции), объемов финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников не позволили обеспечить прозрачность и открытость реализуемых мероприятий, а также привели к значительному увеличению объектов незавершенного строительства.

Предусмотренный Правительством Российской Федерации механизм, регламентирующий предоставление и распределение субсидий из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на подготовку и проведение памятных дат субъектов Российской Федерации, не предусматривает процедур по завершению мероприятий, начатых до подписания Указа № 983, в части контроля за результативным расходованием бюджетных средств, представления отчетности и недопущения возникновения недостроенных объектов.

В ходе проведения совместного контрольного мероприятия подписаны пять актов без замечаний и возражений.

Выводы

1. Оценка результативности выполнения органами исполнения представлений Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверки, проведенной в 2016 году в Омской области, показала следующее.

1.1. Правительством Омской области в полной мере не решены задачи в части сокращения объемов незавершенного строительства и вовлечения построенных объектов в хозяйственный оборот. За два года при снижении общего объема затрат незавершенного строительства на балансах государственных и муниципальных заказчиков на 3 204,8 млн рублей общее количество объектов увеличилось с 953 до 1026 объектов.

Реализация поэтапного плана снижения объемов и количества объектов незавершенного строительства от 31 января 2017 года № 727п-П13, утвержденного Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шуваловым, в регионе осуществляется не на должном уровне.

·                    Государственными и муниципальными заказчиками:

-                       ведется строительство 59 объектов, затраты по которым в области составляют 3 %, в муниципальных образованиях - 20,8 % общего объема затрат;

-                       разработана проектно-сметная документация по 65 объектам на сумму 403,1 млн рублей, которая остается невостребованной более трех лет (по отдельным объектам - свыше 10 лет), что свидетельствует о неэффективном использовании ресурсов, созданных за счет бюджетных средств, и создает риски потери ее актуальности;

-                       приостановлено строительство 90 объектов с общим объемом затрат 15 820,8 млн рублей, из которых основными долгостроями являются Красногорский гидроузел и Омский метрополитен (94 % общего объема затрат);

-                       не вовлечены в хозяйственный оборот 426 построенных объектов на сумму 7 262,7 млн рублей, права собственности на которые в установленном порядке не зарегистрированы.

·                   На балансе министерства строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области числятся:

-                   три объекта с объемом затрат в сумме 7,7 млн рублей, построенных в 2004-2007 годах, которые эксплуатируются с нарушением норм Градостроительного кодекса Российской Федерации при отсутствии разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;

-                   затраты в сумме 1 687,9 млн рублей по 218 объектам, из которых часть затрат - объекты, которые можно отнести к категории невостребованных, еще часть - средства, перечисленные в 2004-2005 годах муниципальным образованиям на различные мероприятия, порядок списания которых действующим законодательством не установлен.

·                   По информации министерства экономического развития Омской области, расчетная потребность на завершение строительства объектов (без учета объектов, по которым потребность в достройке может быть определена после разработки (актуализации) ПСД) государственных заказчиков составляет 64 193,5 млн рублей (из которых 86,6 % занимают средства, необходимые для достройки Красногорского гидроузла и Омского метрополитена), муниципальных заказчиков – 5 269,6 млн рублей.

·                   Правительством Омской области не приняты надлежащие меры по выполнению представления Счетной палаты в части выделения бюджетных ассигнований на консервацию объектов Омского метрополитена. Отсутствие соответствующих ассигнований в бюджете Омской области на 2019 год не позволит выполнить консервацию объектов Омского метрополитена в 2019-2020 годах.

Непринятие в 2017-2018 годах мер в части консервации объекта, в том числе предложенных Счетной палатой, привели:

-                   к значительной деформации котлованов Омского метрополитена, что влечет риски существенного удорожания работ по его консервации;

-                   к риску возникновения аварийных ситуаций с тяжелыми последствиями, в том числе в прилегающей инфраструктуре жилой застройки (возможно уже в 2019 году);

-                   к неконтролируемому подтоплению подземных сооружений грунтовыми водами.

·                   За два года не урегулированы вопросы строительства Красногорского гидроузла. Текущее техническое состояние Красногорского гидроузла, отсутствие достоверности определения сметной стоимости, источников финансирования создают риск затягивания на неопределенное время завершения строительства объекта, имеющего важное социально-экономическое и стратегическое значение.

1.2. В части достижения целевых значений критериев доступности медицинской помощи, а также сокращения кредиторской задолженности медицинских организаций отмечается, что органами государственной власти Омской области принимаются меры, направленные:

·                   на сокращение дефицита финансового обеспечения территориальных программ;

·                   на снижение просроченной кредиторской задолженности.

Правительством Омской области не учитываются рекомендации Минздрава России в части утверждения стоимости территориальных программ за счет консолидированного бюджета Омской области.

Дефицит финансового обеспечения территориальных программ за счет средств областного бюджета ограничивает права граждан на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в объеме, установленном Правительством Российской Федерации в программах государственных гарантий, несет в себе риски возможного снижения уровня доступности получения гражданами бесплатной медицинской помощи и увеличения объема платных медицинских услуг.

Наличие просроченной кредиторской задолженности перед субъектами предпринимательской деятельности за выполненные работы (оказанные услуги) по государственным контрактам приводит к ее взысканию с учреждений здравоохранения Омской области в судебном порядке, а также к дополнительным расходам на судебные издержки, которые за два года составили 14,5 млн рублей.

1.3. В Омской области ситуация с обеспечением жилыми помещениями детей-сирот имеет негативную тенденцию в части:

·                   ежегодного снижения количества детей-сирот, обеспеченных жилыми помещениями (с 466 человек в 2013 году до 222 человек в 2018 году);

·                   ежегодного увеличения доли детей-сирот, обеспеченных жилыми помещениями по судебным решениям (до 83,2 % количества детей-сирот, обеспеченных жилыми помещениями в 2013-2018 годах);

·                   ежегодного увеличения количества неисполненных судебных решений по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями (за пять лет выросло в 8,3 раза);

·                   обеспечение детей-сирот жильем в 2017-2018 годах только по решениям судов.

Сложившаяся критическая ситуация по обеспечению жильем детей-сирот в Омской области характерная для многих регионов, вызвана продолжающим значительным ростом числа социальных сирот.

По мнению Счетной палаты, основным фактором, который может существенно повлиять на ситуацию с обеспечением жильем детей-сирот, является не столько финансовая составляющая, сколько устранение причин, приводящих к росту численности социальных сирот. Решение проблемы социального сиротства возможно только при комплексном взаимодействии государства и общества.

1.4. В ходе проверки целевого использования средств федерального бюджета, выделенных бюджету Омской области на мероприятия в соответствии с Планом основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования 300-летия основания г. Омска, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года № 2040-р (далее - План), выявлено, что до настоящего времени:

·                   не завершена реконструкция объекта культурного наследия «Здание страхового товарищества «Саламандра», 1913–1914 годы»;

·                   не используются по назначению два объекта здравоохранения: «Городская клиническая больница № 3». 1 очередь. Реконструкция хирургического стационара № 1» (введен в эксплуатацию в 2017 году) и «Поликлиника на 1000 посещений в смену по ул. 70 лет Октября - проспект Комарова, г. Омск».

Минстроем области не обеспечено в должной мере выполнение функций, предусмотренных положением об организации его деятельности в части проверки соответствия качества выполнения работ, а также приемки выполненных работ на соответствие их объема и качества требованиям, установленным в государственном контракте, при строительстве и реконструкции указанных объектов.

Выявленные в ходе контрольного мероприятия нарушения при реконструкции и строительстве объектов здравоохранения в г. Омске могут свидетельствовать о наличии коррупционных рисков при реализации государственных контрактов, а также о причинении ущерба экономическим интересам государства на общую сумму 31,0 млн рублей.

1.5. Обязательства, принятые Омской областью по переселению до 1 сентября 2017 года граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 1 января 2012 года, выполнены.

В настоящее время министерством строительства и жилищно-коммунального комплекса Омской области проводится работа по формированию реестров многоквартирных жилых домов, признанных аварийными после 1 января 2012 года, согласно которому на 1 января 2017 года признано аварийными 309 многоквартирных домов общей площадью жилых помещений 79,83 тыс. кв. м, в которых проживают 5 194 человека. Предполагаемая стоимость расселения указанных домов составляет 2 879,9 млн рублей.

2. Деятельность Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по рассмотрению предложений и инициатив, связанных с празднованием на федеральном уровне памятных дат субъектов Российской Федерации, урегулирована Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2010 года № 983.

Правительством Российской Федерации до настоящего времени не установлен порядок утверждения планов основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования памятных дат субъектов Российской Федерации.

2.1. Анализ Плана показал отсутствие формализованных и понятных подходов к составлению мероприятий, непосредственно связанных с празднованием 300-летия основания г. Омска.

Корректировка Плана в части объектов капитального строительства (реконструкции), объемов финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников не позволила обеспечить прозрачность и открытость реализуемых мероприятий, а также привела к значительному увеличению объектов незавершенного строительства.

2.2. На федеральном уровне отсутствует порядок по осуществлению контроля за завершением мероприятий по празднованию юбилейных дат, начатых в субъектах Российской Федерации ранее подписания Указа № 983, в части результативного расходования бюджетных средств и недопущения возникновения недостроенных объектов.

Предложения

1. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Правительство Российской Федерации с предложением:

·                   установить порядок утверждения планов основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования памятных дат субъектов Российской Федерации, предусмотренный пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации от 4 августа 2010 года № 983, а также мероприятий, проведение которых было начало ранее подписания данного Указа;

·                   проработать вопрос по осуществлению контроля за результативным расходованием бюджетных средств и недопущением возникновения недостроенных объектов в субъектах Российской Федерации;

·                   принять меры по завершению строительства Красногорского гидроузла и началу консервации Омского метрополитена.

2. Направить обращение Счетной палаты Российской Федерации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации с просьбой поручить проведение по изложенным фактам нарушения законодательства Российской Федерации надзорных мероприятий, по результатам которых рассмотреть вопрос о применении мер прокурорского реагирования.

3. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Федеральную антимонопольную службу с предложением провести проверку по вопросам соблюдения антимонопольного законодательства.

4. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Министерство здравоохранения Российской Федерации, в котором рекомендовать взять под контроль завершение мероприятий по передаче двух объектов здравоохранения эксплуатирующим организациям в целях их открытия для осуществления медицинской деятельности.

5. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации губернатору Омской области с предложением рассмотреть выявленные нарушения и недостатки и принять меры по их устранению.

6. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах совместного контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю.В.РОСЛЯК

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации В.Н.БОГОМОЛОВ

 

Председатель Контрольно-счетной палаты Омской области В.С.ЧЕРНАЯ

 

 

 

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка осуществления Федеральной службой по надзору
в сфере связи, информационных технологий и массовых 
коммуникаций полномочий главного администратора
 (администратора) доходов в части администрирования доходов 
от поступления платы пользователей радиочастотным 
спектром, а также правильности исчисления, полноты
и своевременности внесения платы пользователей 
радиочастотным спектром в 2015–2017 годах
и истекшем периоде 2018 года»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

29 марта 2019 года

 

Основание проведения контрольного мероприятия

Пункт 3.1.0.4 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год, пункт 3.1.0.14).

Предмет контрольного мероприятия

·                  Законодательные и иные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственные акты (приказы, распоряжения, методические указания), регламентирующие деятельность объектов контроля в части администрирования доходов от платы за использование радиочастотного спектра.

·                  Деятельность объектов контроля за соблюдением законодательства, нормативных правовых актов, ведомственных актов (приказов, распоряжений, методических указаний) по администрированию доходов от платы за использование радиочастотного спектра.

Объекты контрольного мероприятия

·     Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (г. Москва).

·     Федеральное государственное унитарное предприятие «Главный радиочастотный центр» (г. Москва).

Срок проведения контрольного мероприятия

Ноябрь-декабрь 2018 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Оценить состояние нормативно-правового регулирования в части администрирования доходов от поступления платы пользователей радиочастотным спектром, а также правильности исчисления, полноты и своевременности внесения платы за использование радиочастотного спектра.

2. Проверить деятельность объектов контрольного мероприятия при осуществлении закрепленных полномочий в части исчисления и поступления платы за использование радиочастотного спектра.

Проверяемый период деятельности

2015–2017 годы и истекший период 2018 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами
и деятельности объектов проверки

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 21 июля 2006 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Цель разработки Концепции - определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008–2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе, для реализации которой необходимо создание и развитие информационного общества, совершенствование системы государственного управления и обеспечение конкурентоспособности продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий. Значительное место в создании и развитии конкурентоспособной экономики, современной инновационной экономики занимают технологии с использованием радиочастотного спектра.

Регулирование использования радиочастотного спектра является исключительным правом государства. Оно обеспечивается в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации путем проведения экономических, организационных и технических мероприятий, связанных с конверсией радиочастотного спектра и направленных на ускорение внедрения перспективных технологий, обеспечение эффективного использования радиочастотного спектра в социальной сфере и экономике, а также для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Радиочастотный спектр[137] - это совокупность радиочастот в установленных Международным союзом электросвязи пределах, которые могут быть использованы для функционирования радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств.

Радиочастотный спектр следует характеризовать как ограниченный в пространственных пределах государственный ресурс.

Операторы связи выступают в роли пользователей радиочастотного спектра как лица, которым выделена полоса радиочастот либо присвоена радиочастота или радиочастотный канал. Радиочастотный спектр используется при оказании услуг подвижной радиотелефонной связи, сотовой связи, подвижной радиосвязи, персонального радиовызова, персональной глобальной спутниковой связи, услуг по распределению телевизионных программ.

Государственная функция по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере связи за соблюдением пользователями радиочастотного спектра порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, включая надзор с учетом сообщений (данных), полученных в процессе проведения радиочастотной службой радиоконтроля, исполняется Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее - Роскомнадзор)[138].

Радиочастотный спектр используется в соответствии с определенными принципами, в том числе прозрачности и открытости распределения, а также платности пользования[139].

Для пользователей радиочастотным спектром устанавливаются разовая плата и ежегодная плата за его пользование для обеспечения системы контроля радиочастот, конверсии радиочастотного спектра и финансирования мероприятий по переводу действующих радиоэлектронных средств в другие полосы радиочастот. Платы являются неналоговыми доходами федерального бюджета.

Плата за использование радиочастотного спектра обладает признаками сбора, предусмотренными статьей 8 Налогового кодекса Российской Федерации[140], а именно: взимается на периодической основе с лиц, осуществляющих использование радиочастотного спектра на основании выданных в установленном порядке разрешений на использование радиочастот или радиочастотного канала.

В настоящее время Минфин России[141] проводит разработку законопроекта, который предполагает включение в Налоговый кодекс Российской Федерации пяти платежей, имеющих квазиналоговый характер: экологический сбор, утилизационный сбор, сборы в системе «Платон», обязательные отчисления операторов связи, туристический (курортный) сбор. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопрос о включении платы за использование радиочастотного спектра в Налоговый кодекс Российской Федерации в качестве сбора.

С 2014 года Федеральным законом «О связи»[142] и постановлением Правительства Российской Федерации[143] установлены специальные полномочия радиочастотной службы по обеспечению регулирования использования радиочастот и радиоэлектронных средств при федеральном органе исполнительной власти в области связи.

Все полномочия радиочастотной службы касаются осуществления организационных и технических мер по обеспечению надлежащего использования радиочастот или радиочастотных каналов и соответствующих радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств гражданского назначения во исполнение решений государственной комиссии по радиочастотам, а также участия в предоставлении Роскомнадзором государственных услуг и осуществлении государственных функций.

Полномочия радиочастотной службы с 2014 года были возложены на ФГУП «Главный радиочастотный центр» (далее - ФГУП «ГРЧЦ») при Роскомназдоре.

В целях финансового обеспечения затрат, связанных с выполнением функций, возложенных на радиочастотную службу[144], ФГУП «ГРЧЦ» предоставляется субсидия в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, и лимитов бюджетных обязательств, доведенных в установленном порядке до Роскомнадзора. Также в доход ФГУП «ГРЧЦ» поступает плата за проведение экспертизы электромагнитной совместимости (далее - ЭМС), которая является услугой, необходимой и обязательной для предоставления Роскомнадзором государственной услуги по присвоению (назначению) радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств гражданского назначения.

В процентном отношении размер предоставляемой субсидии на 2015–2018 годы к поступлениям платы за радиочастотный спектр сокращается и составляет 32,8, 28,9, 27,3, 21,1 % соответственно.

Всего в проверяемом периоде, с учетом поступлений сумм задолженности прошлых периодов, в федеральный бюджет по плате за использование радиочастотного спектра поступило 84 827,5 млн рублей, при этом размер субсидии, предоставленной ФГУП «ГРЧЦ» из федерального бюджета, составил 23 121,4 млн рублей, или 27,3 %.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Оценить состояние нормативно-правового
регулирования в части администрирования доходов от поступления 
платы пользователей радиочастотным спектром, а также 
правильности исчисления, полноты и своевременности внесения 
платы за использование радиочастотного спектра

1.1. Существующее нормативно-правовое регулирование администрирования доходов от поступления платы пользователей радиочастотным спектром[145] в полном объеме определяет порядок реализации соответствующих полномочий.

Вместе с тем в ходе контрольного мероприятия установлены недостатки правового акта, изданного Роскомнадзором.

Так, в соответствии с Порядком взаимодействия Роскомнадзора с радиочастотной службой при организации контроля внесения платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра[146], функции по контролю за соблюдением сроков внесения платы за радиочастотный спектр в бюджет были возложены на ФГУП «РЧЦ ЦФО», который в 2017 году был реорганизован путем присоединения к ФГУП «ГРЧЦ».

В связи с чем с 2017 года функции по контролю за соблюдением сроков внесения платы фактически осуществляет ФГУП «ГРЧЦ».

При этом Положением о радиочастотной службе[147] установлен исчерпывающий перечень выполняемых функций и полномочий радиочастотной службой, к которым контроль за соблюдением сроков внесения платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра не отнесен.

Таким образом, Порядок взаимодействия Роскомнадзора с радиочастотной службой не соответствует Положению о радиочастотной службе, в связи с чем требует корректировки, в том числе в части актуализации с учетом произошедших в 2017 и 2018 годах организационно-штатных мероприятий в радиочастотной службе.

При этом следует отметить, что в соответствии с бюджетным законодательством[148] бюджетными полномочиями по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет обладает только администратор доходов бюджета, которым является Роскомнадзор.

1.2. Размеры разовой и ежегодной платы за использование радиочастотного спектра определяются в соответствии с Методикой расчета размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра[149].

Методика № 164 включает в себя ставки и коэффициенты, дифференцируемые в зависимости от используемых диапазонов радиочастот, количества используемых радиочастот (радиочастотных каналов) и технологий, применяемых при использовании радиочастотного спектра. Такие ставки и коэффициенты подлежат пересмотру[150] не реже 1 раза в 2 года с учетом сроков формирования федерального бюджета.

В период с 2012 по 2018 год изменение ставок по платежам за пользование радиочастотным спектром осуществлялось 5 раз.

В 2012 году произошло первое изменение (снижение) ставки по разовому платежу на 62,5 % (с 800 рублей до 300 рублей). В 2015 году произошло увеличение ставок по разовому платежу за пользование радиочастотным спектром у сотовых операторов в 233,3 раза и по ежегодной плате у сотовых операторов в 188,6 раза.

При формировании бюджета на 2018–2020 годы при поиске источника финансирования мероприятий по подключению больниц и поликлиник к сети Интернет Минфин России[151] предложил осуществлять финансовое обеспечение данных мероприятий за счет увеличения совокупного годового объема доходов от платы за использование радиочастотного спектра путем изменения размеров ставок для расчета разовой и ежегодной платы за радиочастотный спектр. В результате в 2018 году Минкомсвязью России[152] дважды увеличивались размеры ставок: на 46,0 % на период с 1 июля по 30 сентября 2018 года и на 37,0 % на период с 1 октября по 31 декабря 2018 года.

Вместе с тем Минкомсвязью России одновременно было установлено[153], что с 1 января 2019 года размеры ставок уменьшаются на 100 %, т.е. фактически приводятся к размеру ставок разовой и ежегодной платы для радиотехнологий сотовой связи, установленных на уровне 2015 года, а размеры ставок разовой и ежегодной платы для иных радиотехнологий - на уровне 2012 года.

В результате снижение поступлений только в 2019 году (расчетно) составит не менее 7,6 млрд рублей[154].

Следует отметить, что финансово-экономическое обоснование установленных с 1 января 2012 года размеров ставок, применяемых при использовании радиочастотного спектра, отсутствует. Какие-либо документы по расчету размера ставок Минкомсвязью России не представлены по причине «истечения срока хранения»[155].

Несмотря на неоднократный пересмотр ставок, их индексация по состоянию на 1 января 2019 года по сравнению с 2015 годом не проводилась.

По данным Росстата, за период 2015–2018 годов индекс потребительских цен на товары и услуги составил 27,18 %.

Несмотря на неоднократный пересмотр ставок, их индексация по состоянию на 1 января 2019 года по сравнению с 2015 годом не проводилась.

Федеральным законом «О связи» установлено целевое назначение использования платы за использование радиочастотного спектра. Так, разовая и ежегодная плата за использование радиочастотного спектра устанавливается для обеспечения системы контроля радиочастот, конверсии радиочастотного спектра и финансирования мероприятий по переводу действующих радиоэлектронных средств в другие полосы радиочастот[156].

Сумма перечисленной пользователями радиочастотного спектра в федеральный бюджет платы за использование радиочастотного спектра в 2018 году составила 25 043,7 млн рублей, а расходы федерального бюджета (субсидия ФГУП «ГРЧЦ») - 5 276,7 млн рублей, или 21,1 % от общей суммы платы, в 2017 году поступления составили 19 989,4 млн рублей, расходы - 5 457,0 млн рублей, или 27,3 %, в 2016 году поступления - 20 060,4 млн рублей, расходы - 5 800,1 млн рублей, или 28,9 %.

При этом согласно установленному[157] принципу общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета, если иное не предусмотрено законом о бюджете в части, касающейся в том числе отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Учитывая изложенное, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, нормы Федерального закона «О связи» в части целевого назначения использования платы за использование радиочастотного спектра не в полной мере обеспечивают принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленный бюджетным законодательством Российской Федерации.

1.3. В соответствии с решением[158] межведомственного коллегиального органа по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи, которым является Государственная комиссия по радиочастотам (далее - ГКРЧ), операторам связи выданы лицензии на оказание услуг связи для внедрения сетей связи мобильного широкополосного доступа перспективных радиотехнологий.

Положениями лицензий предусмотрено начало действия оказания услуг не позднее 1 июня 2013 года, в соответствии с динамикой развертывания сети связи стандарта LTE и его последующих модификаций, а также обеспечение технической возможности оказания услуг связи на базе собственных сетей, построенных на основе радиоэлектронных средств соответствующего стандарта, во всех населенных пунктах численностью 50 тысяч человек и более. Кроме того, лицензиаты обязаны обеспечить финансирование работ в объеме, необходимом для развертывания сети связи стандарта LTE и его последующих модификаций, но не менее 15 млрд рублей ежегодно до момента полного исполнения требований.

Выборочный анализ выполнения операторами подвижной радиотелефонной связи лицензионных условий в части обеспечения финансирования работ в объеме, необходимом для развертывания сети связи стандарта LTE и его последующих модификаций, показал, что порядком предоставления Роскомнадзором в Минкомсвязи России информации об операторах связи или их аффилированных лицах, оказывающих услуги связи в соответствии с условиями, установленными решением ГКРЧ[159], не предусмотрено направление сведений об исполнении лицензионных условий. Фактический контроль лицензирующего органа за исполнением указанных выше обязательств в настоящее время реализуется предоставлением лицензиатами соответствующей информации в заявительном порядке.

Исполнение (или неисполнение) указанных требований непосредственно влияет на объемы доходов, поступающих в федеральный бюджет, так как применение радиотехнологий стандарта LTE и его последующих модификаций снижает размер платы за пользование радиочастотным спектром в 10 раз.

Так, Минкомсвязь России в сентябре 2014 года в целях развертывания на территории Российской Федерации сети связи стандарта LTE и его последующих модификаций внесла изменения[160] в Методику № 164. В результате коэффициент, учитывающий перспективность технологии, применяемой при использовании радиочастотного спектра (далее - Кперсп), составил 0,1.

Кроме того, в сентябре 2017 года Минкомсвязью России внесены изменения в Методику № 164[161], предусматривающие дополнительное применение понижающего коэффициента Кперсп от 0,5 до 1, в случае преобладания в полосе радиочастот, выделенной для применения нескольких радиотехнологий сотовой связи (2G, 3G и LTE), радиоэлектронных средств радиотехнологии LTE.

Анализ начислений платы в разрезе операторов связи в период 2016–2017 годов и за 9 месяцев 2018 года показал увеличение начислений по технологии 4 G (LTE) у всех операторов сотовой связи на 71,1 млн рублей, а по технологиям 2G и 3G - снижение начислений на 3 676,9 млн рублей. Таким образом, уменьшение доходов федерального бюджета по всем операторам сотовой связи, расчетно, составило 3 605,7 млн рублей.

За период с 2013 по 2018 год сети связи стандарта LTE развернуты более чем на 60 % территорий, определенных в лицензионных требованиях. При этом какими-либо нормативными правовыми актами не установлены параметры отнесения конкретных видов связи к виду связи, учитывающему перспективность технологии.

С января 2018 года в Российской Федерации внедряется технология подвижной радиосвязи 5G (план мероприятий по направлению «Информационная инфраструктура» программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденный Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 18 декабря 2017 года № 2).

Учитывая изложенное, представляется целесообразным поэтапный пересмотр значений понижающих коэффициентов с учетом расширения зоны покрытия территории Российской Федерации сетями связи стандарта LTE.

1.4. Действующим законодательством не предусмотрено установление финансовой ответственности за неуплату или неполную уплату, за несвоевременную уплату сумм разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра.

Вместе с тем проведенный анализ внесения в бюджет платы за пользование радиочастотным спектром показал, что в отдельных расчетных периодах 2015–2017 годов и за 9 месяцев 2018 года несвоевременное внесение платы допускали от 19,4 % до 99,3 % пользователей. При этом в среднем за квартал просрочку платежа до 30 дней допускают 3 550 пользователей, что составляет 22,6 % от общего количества пользователей.

Гражданским кодексом Российской Федерации[162] неустойкой (штрафы, пени) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения.

В связи с чем даже применение в качестве финансовой ответственности за просрочку исполнения обязательства по уплате сумм разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра пеней в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действовавшей в 2015 году, и ключевой ставки Банка России, используемой в целях расчета пеней с 1 января 2016 года, позволило бы за 2015–2017 годы и за 9 месяцев 2018 года дополнительно привлечь в доходы федерального бюджета (расчетно) примерно 5,3 млн рублей.

1.5. В целях представления сведений, необходимых для составления проекта федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, составления и ведения кассового плана и исполнения полномочий главного администратора доходов Роскомнадзором разработана методика прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации[163].

Расчет прогноза поступлений доходов в федеральный бюджет по КБК 096 1 13 01110 01 6000 130 «Плата пользователей радиочастотным спектром (федеральные государственные органы, Банк России, органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации)» определен[164] только для ежегодной платы за использование радиочастотного спектра.

В нарушение общих требований к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации[165], согласно которому методика прогнозирования разрабатывается по каждому виду доходов, Роскомнадзором при прогнозировании платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра не учитываются суммы поступлений разовой платы[166], а также суммы ежегодной платы, вносимой за квартал, в течение которого было принято решение о присвоении радиочастоты, которые в проверяемом периоде в среднем составили 0,44 % от общей суммы поступлений в федеральный бюджет.

Расчет прогноза поступлений в федеральный бюджет ежегодной платы за использование радиочастотного спектра осуществляется в том числе с учетом расчета изменений размера ежегодной платы за использование радиочастотного спектра[167]. В расчете учитываются весовые коэффициенты, рассчитываемые с учетом баллов, выставленных эмпирическим путем экспертами каждому параметру в зависимости от значимости влияния на изменение размеров ежегодной платы за использование радиочастотного спектра.

В нарушение установленных требований[168] разработанная Роскомнадзором методика прогнозирования поступлений доходов не содержит информации об источниках данных по указанным весовым коэффициентам.

Цель 2. Проверить деятельность объектов контрольного
мероприятия при осуществлении закрепленных полномочий
в части исчисления и поступления платы
за использование радиочастотного спектра

2.1. Роскомнадзор осуществляет бюджетные полномочия администратора доходов федерального бюджета по плате пользователей радиочастотным спектром (КБК 096 1 13 01110 01 0000 130)[169].

При принятии решения о присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов размер платы за использование радиочастотного спектра устанавливается применительно к каждому выдаваемому разрешению и основанием для начисления платы являются приказы Роскомнадзора.

Зачет излишне уплаченных пользователями сумм в следующих периодах осуществляется на основании ежеквартального приказа Роскомнадзора согласно предложениям ФГУП «ГРЧЦ» по зачету излишне уплаченных сумм[170].

Анализ показал, что в отдельных случаях информация о переплате, представленная ФГУП «ГРЧЦ» в Роскомнадзор, в приказах отсутствует, что не позволяет в полном объеме произвести сопоставление подлежащей уплате и фактически уплаченной суммы за пользование радиочастотным спектром.

2.2. Выявлены факты непринятия Роскомнадзором мер по своевременному взысканию задолженности по администрируемому виду доходов, что свидетельствует о недостаточном качестве претензионно-исковой работы.

Так, подача Роскомнадзором исковых требований к должникам в ряде случаев осуществлялась по истечении 3-х лет с момента окончания срока для оплаты.

Например, по отдельным разрешениям на использование частоты (РИЧ), выданным в 2005–2009 годах, исковое заявление о взыскании суммы задолженности, образовавшейся до 2013 года, подано только в 2016 году, в связи с чем судебными решениями отказано в удовлетворении исковых требований в связи с истечением искового срока давности.

2.3. В нарушение правил ведения бухгалтерского учета[171] Роскомнадзором по субсчету 120531000 «Расчеты с плательщиками доходов от оказания платных работ, услуг» документально не оформлен факт хозяйственной жизни первичным учетным документом (вступившее в законную силу решение Арбитражного суда города Москвы[172]) и не отражен в регистрах бухгалтерского учета. Решением суда установлено отсутствие обязанности по внесению спорной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра, в связи с чем указанная плата, исчисленная Роскомнадзором в отношении юридического лица - пользователя радиочастотным спектром за период с 1 января 2015 года по 31 марта 2017 года в сумме 1 782,0 тыс. рублей, не подлежит взысканию, вследствие чего дебиторская задолженность по указанному субсчету по состоянию на 1 января 2018 года завышена на сумму 1 782,0 тыс. рублей.

2.4. В целях реализации принципа платности использования радиочастотного спектра, установленного Федеральным законом «О связи», разрешение на использование радиочастотного спектра прекращается во внесудебном порядке в случае невнесения пользователем радиочастотным спектром платы за его использование в течение тридцати дней со дня установленного срока платежа[173].

Порядок взаимодействия Роскомнадзора и ФГУП «ГРЧЦ» при возникновении указанной ситуации нормативно не урегулирован. Анализ представленных ФГУП «ГРЧЦ» в Роскомнадзор данных за 2015–2017 годы и 9 месяцев 2018 года показал, что при невнесении пользователем радиочастотным спектром платы за его использование в течение тридцати дней со дня установленного срока платежа разрешения прекращаются в среднем только в 17,0 % случаев (190 из 1 120).

Пользование радиочастотным спектром в данных случаях продолжается безвозмездно, оплата пользователями осуществляется значительно позднее установленного срока, пени и штрафы за просрочку платежа не взимаются в связи с тем, что не установлены.

На основании приказов Роскомнадзора, доведенных до ФГУП «ГРЧЦ» в период с 2015 по 1 октября 2018 года, прекращено 758 разрешений, или 17,0 % от общего количества подлежащих прекращению.

Роскомнадзором нарушены требования законодательства[174] о прекращении во внесудебном порядке разрешений на использование радиочастотного спектра в случае невнесения пользователем радиочастотным спектром платы за его использование в течение тридцати дней со дня установленного срока платежа.

Сводные данные о пользователях, не внесших ежегодную плату, ежеквартально направляются ФГУП «ГРЧЦ» для подготовки проекта приказа Роскомнадзора о прекращении действия разрешения в связи с невнесением платы, с приложением данных по федеральным округам.

Вместе с тем Роскомнадзором поручено[175] ФГУП «ГРЧЦ» при получении последним уведомительных писем от пользователей радиочастотным спектром о гарантированной оплате по «Уведомлениям о необходимости внесения ежегодной платы за использование радиочастотного спектра» своевременно информировать об этом финансовое управление Роскомнадзора для рассмотрения на комиссии по поступлению и выбытию финансовых активов и принятия решения последней о предоставлении отсрочки платы за использование радиочастотного спектра, что не предусмотрено порядком установления и взимания такой платы[176].

2.5. ФГУП «ГРЧЦ» на основании доверенности, выданной Роскомнадзором на имя врио генерального директора ФГУП «ГРЧЦ» на осуществление юридически значимых действий от имени Роскомнадзора с правом передоверия, выдавались доверенности директорам филиалов ФГУП «ГРЧЦ» с правом передоверия.

Директорами филиалов ФГУП «ГРЧЦ» в нарушение требований Гражданского кодекса Российской Федерации[177] выдавались доверенности на осуществление юридически значимых действий от имени Роскомнадзора (последующее передоверие), при этом первоначальная доверенность, выданная Роскомнадзором, право последующего передоверия не предусматривала.

2.6. Роскомнадзором при применении и формировании регистров бухгалтерского учета не соблюдаются Методические указания по применению форм первичных учетных документов и формированию регистров бухгалтерского учета органами государственной власти Минфина России[178] в части надлежащего ведения Журнала операций расчетов с дебиторами по доходам, в котором в графе «Наименование показателя» не отражено наименования дебитора.

При осуществлении расчетов с дебиторами учет ведется в Журнале операций № 5 расчетов с дебиторами по доходам не по мере совершения операций[179], а по итогам квартала (в последней день последнего месяца квартала).

2.7. В соответствии с требованиями законодательства лицензии на право оказания услуг отдельных видов связи выдаются по результатам проведения торгов (аукциона, конкурса)[180].

Согласно Правилам проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи, вступившим в силу в 2014 году[181], начальная цена предмета аукциона определяется на основании заключения оценщика или в соответствии с Методикой определения начальной цены предмета аукциона и устанавливается Минкомсвязью России.

При этом Методика определения начальной цены предмета аукциона на получение лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра (далее - Методика определения начальной цены предмета аукциона) утверждена приказом Минкомсвязи России[182] только в конце 2017 года и до указанного времени какой-либо документ, определяющий стоимость услуг связи, отсутствовал.

В проверяемом периоде Роскомнадзором проведено два аукциона на право получения лицензий на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи, услуг передачи данных и на оказание телематических услуг связи и использование радиоэлектронных средств сетей связи стандарта GSM, LTE и последующих его модификаций в соответствии с решениями Государственной комиссии по радиочастотам - в 2014 году.

Учитывая отсутствие Методики определения начальной цены предмета аукциона, оценка осуществлялась независимым оценщиком.

В условиях отсутствия в Российской Федерации каких-либо нормативов или объектов для определения стоимости, независимый оценщик использовал Международные стандарты оценки и в отчете об определении рыночной стоимости указал, что его услуги не являются оценочными услугами в соответствии с требованиями Федерального закона об оценочной деятельности.

Несмотря на это, аукционы были проведены с начальной ценой, указанной в отчете об оценке.

По итогам проведенных аукционов цена была увеличена более чем в два раза (в целом) - с 6,9 млрд рублей до 14,6 млрд рублей.

Учитывая, что аукцион проведен по ценам, значительно ниже установленных при расчете в соответствии с Методикой (расчетно, на 12 958,5 млн рублей), можно сделать вывод, что несвоевременная разработка Методики определения начальной цены предмета аукциона привела к непоступлению значительного объема доходов в федеральный бюджет.

Выводы

1. Плата за использование радиочастотным спектром обладает признаками сбора, предусмотренными статьей 8 Налогового кодекса Российской Федерации, а именно: взимается на периодической основе с лиц, осуществляющих использование радиочастотного спектра на основании выданных в установленном порядке разрешений на использование радиочастот или радиочастотного канала.

Учитывая, что в настоящее время Минфином России проводится работа над законопроектом, предусматривающим включение в Налоговый кодекс Российской Федерации платежей, имеющих квазиналоговый характер, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о включении платы за использование радиочастотного спектра в Налоговый кодекс Российской Федерации в качестве сбора.

2. Положения приказа Роскомнадзора о взаимодействии Роскомнадзора с радиочастотной службой при организации контроля внесения платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра, предусматривающие осуществление функций по контролю за соблюдением сроков внесения платы за радиочастотный спектр в бюджет ФГУП «Радиочастотный центр Центрального федерального округа», не соответствуют Положению о радиочастотной службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации 14 мая 2014 года № 434, которым контроль за соблюдением сроков внесения платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра к функциям и полномочиям радиочастотной службой не отнесен.

Кроме того, в соответствии с бюджетным законодательством бюджетными полномочиями по осуществлению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет обладает только администратор доходов бюджета, которым является Роскомнадзор.

Также указанный приказ Роскомнадзора о взаимодействии с радиочастотной службой неактуализирован с учетом произошедших в 2017 и 2018 годах организационно-штатных мероприятий в радиочастотной службе.

3. При отсутствии финансово-экономического обоснования размеры ставок разовой и ежегодной платы для радиотехнологий сотовой связи с 1 января 2019 года установлены на уровне 2015 года, а размеры ставок разовой и ежегодной платы для иных радиотехнологий - на уровне 2012 года.

В результате с 2019 года снижение поступлений в федеральный бюджет (расчетно) составит не менее 7,6 млрд рублей ежегодно в сравнении с поступлениями 2018 года.

Несмотря на неоднократный пересмотр ставок, их индексация по состоянию на 1 января 2019 года по сравнению с 2015 годом фактически не проводилась.

Даже увеличение ставок по разовым платежам и ежегодной плате за пользование радиочастотным спектром на уровень инфляции могло бы привести к дополнительным доходам федерального бюджета (расчетно) в размере 5 452,5 млн рублей (20 060,6 млн рублей (фактические поступления за 2015 год) * 27,18 % = 5 452,5 млн рублей).

4. Нормы пункта 4 статьи 23 Федерального закона «О связи» в части целевого назначения использования платы за использование радиочастотного спектра, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, не в полной мере обеспечивают принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленный бюджетным законодательством Российской Федерации.

5. Выборочный анализ выполнения операторами подвижной радиотелефонной связи лицензионных условий в части обеспечения финансирования работ в объеме, необходимом для развертывания сети связи стандарта LTE и его последующих модификаций, показал, что порядком предоставления Роскомнадзором в Минкомсвязи России информации об операторах связи или их аффилированных лицах не предусмотрено направление сведений об исполнении указанных лицензионных условий.

В связи с чем фактический контроль лицензирующего органа за исполнением указанных выше обязательств в настоящее время реализуется предоставлением лицензиатами соответствующей информации в заявительном порядке.

Исполнение (или неисполнение) указанных требований непосредственно влияет на объемы доходов, поступающих в федеральный бюджет, за счет установления Минкомсвязью России при расчете размера платы за пользование радиочастотным спектром понижающих коэффициентов Кперсп в целях развертывания на территории Российской Федерации сети связи стандарта LTE и его последующих модификаций в размере 0,1, дополнительного применения понижающего коэффициента Кперсп от 0,5 до 1 в случае преобладания в полосе радиочастот, выделенной для применения нескольких радиотехнологий сотовой связи (2G, 3G и LTE), радиоэлектронных средств радиотехнологии LTE.

Понижающие коэффициенты применялись операторами связи с 2013 года по 2018 год. Сети связи стандарта LTE развернуты более чем в 60 % субъектов Российской Федерации. При внедрении с января 2018 года более современных технологий подвижной радиосвязи 5G представляется целесообразным поэтапный пересмотр значений понижающих коэффициентов с учетом расширения зоны покрытия территории Российской Федерации сетями связи стандарта LTE.

6. Роскомнадзором не выполняются требования Федерального закона «О связи» о прекращении во внесудебном порядке разрешений на использование радиочастотного спектра в случае невнесения пользователем радиочастотным спектром платы за его использование в течение установленного срока, что приводит к безвозмездному использованию радиочастотного спектра и уменьшению объема средств, поступающих в федеральный бюджет.

Порядок взаимодействия Роскомнадзора и ФГУП «ГРЧЦ» при возникновении указанной ситуации нормативно не урегулирован.

7. Роскомнадзором поручено ФГУП «ГРЧЦ» при получении последним уведомительных писем от пользователей радиочастотным спектром о гарантированной оплате по «Уведомлениям о необходимости внесения ежегодной платы за использование радиочастотного спектра» своевременно информировать об этом финансовое управление Роскомнадзора для рассмотрения на комиссии по поступлению и выбытию финансовых активов и принятия решения последней о предоставлении отсрочки платы за использование радиочастотного спектра, что не предусмотрено порядком установления и взимания такой платы.

8. Законодательством Российской Федерации не предусмотрено установление финансовой ответственности за неуплату или неполную уплату, а также за несвоевременную уплату сумм разовой платы и ежегодной платы за использование радиочастотного спектра.

Вместе с тем даже применение в качестве финансовой ответственности за просрочку исполнения обязательства по уплате сумм разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра пеней в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действовавшей в 2015 году, и ключевой ставки Банка России, используемой в целях расчета пеней с 1 января 2016 года, позволило бы за 2015–2017 годы и три квартала 2018 года дополнительно привлечь в доходы федерального бюджета (расчетно) примерно 5,3 млн рублей.

9. Методика прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации Роскомнадзора не соответствует Общим требованиям № 574, так как предусматривает расчет прогноза поступлений платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра в федеральный бюджет только для ежегодной платы за использование радиочастотного спектра и не учитывает суммы поступлений разовой платы, а также суммы ежегодной платы, вносимой за квартал, в течение которого было принято решение о присвоении радиочастоты.

Кроме того, методика прогнозирования поступлений доходов не содержит информации об источниках данных по учитываемым при расчете прогнозных показателей весовым коэффициентам.

10. Зачет излишне уплаченных пользователями сумм в следующих периодах осуществляется на основании ежеквартального приказа Роскомнадзора согласно предложениям ФГУП «ГРЧЦ» по зачету излишне уплаченных сумм.

В отдельных случаях информация о переплате, предоставленная ФГУП «ГРЧЦ» в Роскомнадзор, в приказах отсутствует, что не позволяет в полном объеме произвести сопоставление подлежащей уплате и фактически уплаченной суммы за пользование радиочастотным спектром.

11. Ненадлежащим образом Роскомнадзором осуществляются полномочия администратора доходов.

Выявлены факты подачи исковых требований о взыскании задолженности по истечении трех лет с момента ее возникновения, в результате чего Роскомнадзору отказано в удовлетворении исковых требований.

Выявлены факты искажения бюджетной отчетности в части завышения показателей дебиторской задолженности по состоянию на 1 января 2018 года. В бухгалтерском учете не учтено решение суда об отсутствии обязанности по внесению спорной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра в отношении юридического лица - пользователя радиочастотным спектором за период с 1 января 2015 года по 31 марта 2017 года в сумме 1 782,0 тыс. рублей.

Предоставление ФГУП «ГРЧЦ» директорам своих филиалов доверенностей на осуществление юридически значимых действий от имени Роскомнадзора с правом передоверия, на основании первоначальной доверенности, выданной Роскомнадзором на имя врио генерального директора ФГУП «ГРЧЦ», не предусматривающей право последующего передоверия, привело к нарушению директорами филиалов ФГУП «ГРЧЦ» гражданского законодательства при выдаче доверенностей (последующего передоверия).

12. Роскомнадзором при применении и формировании регистров бухгалтерского учета не соблюдаются Методические указания по применению форм первичных учетных документов и формированию регистров бухгалтерского учета органами государственной власти в части надлежащего ведения Журнала операций расчетов с дебиторами по доходам, в котором в графе «Наименование показателя» не отражено наименования дебитора.

При осуществлении расчетов с дебиторами учет ведется в Журнале операций № 5 расчетов с дебиторами по доходам не по мере совершения операций, а по итогам квартала (в последней день последнего месяца квартала).

13. В проверяемом периоде Роскомнадзором проведено всего два аукциона на право получения лицензий на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи, услуг передачи данных и на оказание телематических услуг связи и использованием радиоэлектронных средств сетей связи стандарта GSM, LTE и последующих его модификаций (в 2014 году).

При этом первоначальная стоимость лотов установлена независимым оценщиком с использованием Международных стандартов оценки с указанием в отчете об определении рыночной стоимости, что его услуги не являются оценочными услугами в соответствии с требованиями Федерального закона об оценочной деятельности.

Учитывая, что аукцион проведен по ценам, значительно ниже установленных при расчете в соответствии с Методикой (расчетно, на 12 958,5 млн рублей), можно сделать вывод, что несвоевременная разработка Методики привела к непоступлению значительного объема доходов в федеральный бюджет.

Предложения

1. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Правительство Российской Федерации с предложением рассмотреть вопрос подготовки и внесения изменения в Федеральный закон от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» в части установления финансовой ответственности за неуплату (неполную уплату), несвоевременную уплату сумм разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра, а также приведения в соответствие с принципом общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации.

2. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации в Роскомнадзор.

3. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.И.ШТОГРИН

 

 

 

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Аудит эффективности использования Фондом социального 
страхования Российской Федерации и органами 
исполнительной власти субъектов Российской Федерации 
средств федерального бюджета, выделенных 
в 2017-2018 годах на закупки кресел-колясок для инвалидов»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

26 марта 2019 года

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункт 3.10.0.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год, пункт 2 Перечня поручений Президента Российской Федерации В.В.Путина по вопросам организации закупок кресел-колясок для инвалидов от 14 августа 2018 года № Пр-1461.

Предмет контрольного мероприятия

Оценка эффективности использования средств федерального бюджета на обеспечение инвалидов креслами-колясками.

Объекты контрольного мероприятия

·     Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (г. Москва).

·     Фонд социального страхования Российской Федерации (г. Москва).

·     Министерство социального развития Саратовской области (г. Саратов).

·     Тамбовское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации (г. Тамбов).

·     Рязанское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации (г. Рязань).

Срок проведения контрольного мероприятия

С 3 декабря 2018 года по 26 марта 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Проанализировать изменения законодательства Российской Федерации, направленные на совершенствование в сфере обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, в том числе креслами-колясками.

2. Определить эффективность расходования средств федерального бюджета на закупку кресел-колясок.

Критерии оценки эффективности:

·          достаточность и своевременность финансирования для удовлетворения потребности инвалидов креслами-колясками в полном объеме;

·          соблюдение принципа экономичности при использовании бюджетных ассигнований на приобретение кресел-колясок;

·          отсутствие коррупционных рисков, связанных с проведением конкурентных процедур по закупке кресел-колясок и при выборе единственного поставщика кресел-колясок;

·          развитие в Российской Федерации рынка реабилитационных услуг в части изготовления кресел-колясок.

3. Оценить качество и своевременность предоставления государственной услуги по обеспечению инвалидов креслами-колясками.

Критерии оценки эффективности:

·          соответствие индивидуальных программ реабилитации или абилитации инвалидов антропометрическим, физиологическим и иным индивидуальным особенностям инвалидов;

·          сокращение времени ожидания получения кресла-коляски;

·          уменьшение обращений инвалидов за преждевременной заменой и ремонтом кресел-колясок, а также отказов от приобретенных кресел-колясок;

·                   уменьшение письменных обращений инвалидов, связанных с обеспечением инвалидов креслами-колясками, в территориальные органы ФСС, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судебные органы;

·                   рост удовлетворения потребности инвалидов в обеспечении креслами-колясками.

Исследуемый период

2017-2018 годы.

Основные используемые в отчете сокращения

·                   ТСР, изделие - техническое средство реабилитации;

·                   ФСС, Фонд - Фонд социального страхования Российской Федерации;

·                   ИПРА - индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида (ребенка-инвалида);

·                   МСЭ - медико-социальная экспертиза;

·                   уполномоченные органы - территориальные органы ФСС и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым в соответствии со статьей 26.8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» переданы полномочия Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов, на основании соглашений, заключенных Минтрудом России и высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее - органы исполнительной власти, соглашение о передаче полномочий);

·                   отделение ФСС - региональное отделение ФСС в соответствующем субъекте Российской Федерации;

·                   министерство Саратовской области, министерство - министерство социального развития Саратовской области.

Краткая характеристика проверяемой сферы

Гарантии инвалидам на проведение реабилитационных мероприятий, получение ТСР и услуг, предоставляемых за счет средств федерального бюджета, установлены статьей 10 Федерального закона от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ  «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 181-ФЗ). ТСР предоставляются инвалидам уполномоченными органами по месту жительства[183].

В 2017 году полномочия Российской Федерации по обеспечению инвалидов ТСР в 76 субъектах Российской Федерации и в г. Байконуре реализовывал ФСС,  в 9 субъектах Российской Федерации (Брянской, Воронежской, Курской, Орловской, Самарской, Саратовской, Тюменской, Ульяновской областях и г. Москве) - органы исполнительной власти.

В 2018 году ФСС реализовывал полномочия в 80 регионах и в г. Байконуре, органы исполнительной власти - в 5 субъектах Российской Федерации (Брянской, Самарской, Саратовской, Ульяновской областях и г. Москве).

С 2019 года от реализации полномочий по обеспечению ТСР отказались все субъекты Российской Федерации, за исключением г. Москвы.

Функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере реабилитации инвалидов, проведения МСЭ, а также руководство и контроль деятельности подведомственных федеральных учреждений МСЭ, и координацию деятельности ФСС осуществляет Минтруд России[184].

Средства федерального бюджета на обеспечение инвалидов ТСР предусматриваются Минтруду России и Фонду в рамках государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2020 годы[185].

По информации Минтруда России, по состоянию на 1 июля 2018 года в Российской Федерации насчитывалось 453,1 тыс. инвалидов-колясочников.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Анализ изменений законодательства Российской Федерации, 
направленных на совершенствование в сфере обеспечения
инвалидов ТСР, в том числе креслами-колясками

За 2017-2018 годы нормативно-правовая база в части обеспечения инвалидов ТСР, в том числе креслами-колясками, значительно обновлена, в том числе с учетом предложений Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата), высказанных по результатам ранее проведенных контрольных мероприятий[186], и в целом обеспечила регулирование деятельности уполномоченных органов в данной сфере.

Анализ изменений нормативных правовых актов показал следующее.

1) Утверждена новая Классификация ТСР[187], в которой кресла-коляски сгруппированы в разделы (с ручным приводом комнатная (раздел № 7-01), с ручным приводом прогулочная (7-02), активная (7-03), с электроприводом (7-04) и малогабаритная (7-05) и содержит 19 видов кресел-колясок.

Новая Классификация ТСР не предусматривает деление кресел-колясок с электроприводом на комнатную и прогулочную, как было предусмотрено в прежней Классификации ТСР[188].

Отсутствие данного деления не противоречит Федеральному перечню ТСР[189], однако подобное исключение снижает возможности дифференцированного подхода к удовлетворению потребностей инвалида.

Так, в настоящее время в ИПРА предусматривается универсальная коляска (используемая как в домашних условиях, так и на улице). В то же время в зависимости от потребности инвалида и от предназначения коляски на рынке реабилитационных услуг предлагаются кресла-коляски с электроприводом универсальные, комнатные и прогулочные.

Кресла-коляски производства ООО «ОТТО БОКК Мобилити» разного предназначения и особенностями эксплуатации существенно различаются и по внешнему виду, и по габаритам.

Например, кресло-коляска модели «А 200» предназначена для использования в помещении, проходит в узких дверных проемах и коридорах, легкая по весу; модель «В 600» - универсальная с повышенными габаритами и техническими возможностями; модель «С 2000» - прогулочная, имеет значительную мощность, используется во время поездок на дальние расстояния.

Внесение в ИПРА только универсальной коляски без учета особенностей ее фактической эксплуатации сужает возможности удовлетворения реальной потребности инвалида в данном виде ТСР, поскольку кому-то требуется исключительно прогулочная кресло-коляска, использование которой в домашних условиях затруднительно, а иногда, вследствие повышенных габаритов, невозможно. При этом дома инвалид может пользоваться компактной коляской, легко преодолевающей межкомнатные проемы.

2) В 2017 году утвержден новый Перечень показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов ТСР[190], вступивший в силу с 18 марта 2018 года[191], в котором кресла-коляски сгруппированы по своей идентичности в соответствии с «ГОСТ Р 51083-2015. Национальный стандарт Российской Федерации. Кресла-коляски. Общие технические условия». При внесении в ИПРА рекомендаций о нуждаемости в кресле-коляске указываются антропометрические данные инвалида (ребенка-инвалида), детализируются технические характеристики и конструктивные особенности кресла-коляски (виды спинки, сиденья, подлокотников, подножки и приспособлений и др.).

В то же время согласно новому Перечню № 888н не допускается одновременное внесение в ИПРА рекомендаций о нуждаемости в кресле-коляске с электроприводом и кресле-коляске с ручным приводом. Учреждения МСЭ могут выбрать только один вид данного ТСР, использование которого, по их оценке, позволит оптимально компенсировать имеющиеся у инвалида (ребенка-инвалида) стойкие нарушения функций организма.

Невозможность предоставления инвалиду одновременно кресла-коляски с электроприводом и с ручным приводом, на наш взгляд, может нарушать права наиболее социально активных инвалидов, для которых подобное ограничение может стать препятствием к участию в общественной и трудовой деятельности. Так, использование только кресла-коляски с ручным приводом на улице из-за ее технических возможностей не позволит инвалиду передвигаться самостоятельно на дальние от дома расстояния.

Следует отметить, что ИПРА, разработанные до утверждения Перечня   № 888н, содержат рекомендации для обеспечения инвалидов одновременно несколькими креслами-колясками - с электроприводом и с ручным приводом.

Таким образом, инвалиды, получившие ИПРА до принятия нового Перечня № 888н, имеют преимущество перед теми, кому ИПРА формировались, начиная с 18 марта 2018 года.

3) При проведении МСЭ проводится анализ социально-бытовых, профессионально-трудовых и других данных гражданина[192].

Однако при внесении в ИПРА сведений о нуждаемости в кресле-коляске, особенно с электроприводом, результаты этого анализа учитываются не всегда. Например, не учитываются условия проживания инвалида (наличие и вид лифта, пандуса, размеры квартиры, ширина дверных проемов, наличие высоких порогов и другие).

В этой связи рекомендованные в ИПРА кресла-коляски зачастую не могут использоваться инвалидом, что является одной из причин отказа от приобретенной уполномоченным органом кресла-коляски.

Так, отделением ФСС в Рязанской области в соответствии с рекомендованными в ИПРА антропометрическими данными инвалида приобретена коляска с ручным приводом фирмы Hoggi Германия стоимостью 233,7 тыс. рублей. Однако ширина коляски с учетом колес не позволяла инвалиду заехать в лифт по месту жительства, что явилось причиной отказа.

По мнению Минтруда России, ТСР компенсируют стойкие нарушения функций организма и ограничения жизнедеятельности инвалида, и это не зависит от уровня доступности самого жилого помещения. Решение же вопросов доступности жилого помещения отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации, а также могут быть решены инвалидом самостоятельно. Таким образом, Минтруд России не планирует соответствующих изменений в законодательство и в нормативные правовые акты, считая, что решение вопросов доступности жилого помещения отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации, а также могут быть решены инвалидом самостоятельно.

Подобный подход ведомства, отвечающего за комплексную реализацию прав и гарантий, предоставляемых инвалидам, реализующего государственную программу «Доступная среда», представляется недопустимым, поскольку существенно ограничивает возможности участия инвалидов в общественной жизни, их социального и профессионального развития, и, в конечном счете, ухудшает качество жизни инвалидов.

4) Механизм отказа инвалида от приобретенного для него в соответствии с ИПРА изделия и его обоснованность в нормативных правовых актах не урегулированы, действия уполномоченного органа в этом случае не установлены.

За 2017-2018 годы, по данным уполномоченных органов, от приобретенных кресел-колясок инвалиды отказывались в 3,8 тыс. случаях, что на 1,1 тыс. случаев больше, чем в период с 2014 года по 30 сентября 2016 года.

Кроме невозможности использования кресла-коляски причиной отказа является желание получить изделие иного производителя (как правило, Польша, Дания, Германия), либо с расширенными техническими характеристиками, не предусмотренными ИПРА.

Так, в Рязанской области для ребенка-инвалида была приобретена коляска модели «Василиса» производства АНО «Катаржина»[193] стоимостью 32,4 тыс. рублей, от которой 8 декабря 2017 года представитель ребенка-инвалида отказался, выразив желание приобрести кресло-коляску производства фирмы Ortonika, имеющей лучшие технические характеристики, меньший вес. В результате ребенок-инвалид был обеспечен креслом-коляской модели «Kitty» производителя Ortonika в августе 2018 года[194]. Стоимость вновь закупленной коляски была на 8,4 тыс. рублей дороже.

Другому ребенку-инвалиду была приобретена кресло-коляска модели «Kitty» фирмы Ortonika, от которой 12 сентября 2017 года представитель ребенка-инвалида отказался в связи с желанием приобретения коляски другого производителя самостоятельно. На момент проведения контрольного мероприятия с заявлением о выплате компенсации за самостоятельно приобретенное ТСР (далее - компенсация) представитель ребенка-инвалида не обращался. Государственная услуга уполномоченным органом считается не оказанной.

При этом в большинстве случаев отказа от коляски инвалиды и представители ребенка-инвалида отказываются в устной форме в момент доставки поставщиком изделия по месту жительства.

Учитывая изложенное, процедура отказа от приобретенного в соответствии с требованиями ИПРА изделия нуждается в урегулировании.

5) Утвержден новый Порядок разработки и реализации ИПРА[195], который вступил в силу с 12 августа 2017 года[196].

Теперь в связи с изменением антропометрических данных инвалиду (законному представителю) достаточно обратиться с заявлением в учреждение МСЭ и ему взамен ранее выданной выдается новая ИПРА без оформления нового направления на МСЭ[197].

Однако ни один из нормативных правовых актов, регламентирующих порядок подготовки ИПРА[198], не предусматривает алгоритм действий работников учреждений МСЭ по проведению оценки изменения антропометирических данных инвалида и выдачи на ее основе новой ИПРА, что создает риски несвоевременного переоформления ИПРА и затягивания сроков обеспечения изделиями.

6) Урегулированы сроки обеспечения инвалидов ТСР[199]. Начиная с 18 марта 2018 года при отсутствии действующего государственного контракта на обеспечение инвалида ТСР извещение о проведении закупки должно размещаться в Единой информационной системе в сфере закупок не позднее 30 календарных дней с даты подачи соответствующего заявления. Срок обеспечения инвалида ТСР серийного производства не может превышать 30 календарных дней со дня обращения инвалида в организацию, с которой заключен государственный контракт на поставку изделия, а в отношении ТСР, изготавливаемых по индивидуальному заказу, - 60 календарных дней[200].

При этом не все нормативные правовые акты Минтруда России приведены в соответствие с Правилами № 240. В частности, не внесены соответствующие изменения в Административный регламент № 657н[201], регулирующий порядок предоставления ТСР.

7) Пунктом 6 Правил № 240 определено, что ТСР передаются инвалиду бесплатно в безвозмездное пользование, не подлежат сдаче, отчуждению в пользу третьих лиц, в том числе продаже или дарению.

При этом алгоритм проверки фактического использования полученных инвалидом ТСР нормативными правовыми актами не определен, что формирует риски их продажи как самим инвалидом, так и его законным представителем.

В рамках исполнения поручения Правительства Российской Федерации[202] Минтрудом России подготовлен проект методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по формированию системы комплексной реабилитации и абилитации инвалидов, в котором предлагается на региональном уровне установить порядок проведения мониторинга использования инвалидами предоставляемых им ТСР, предусматривающего взаимодействие уполномоченных органов с органами социальной защиты населения.

Учитывая, что обеспечение инвалидов ТСР является гарантией Российской Федерации, предоставляемой за счет средств федерального бюджета, требования к проведению мониторинга и оценке его результатов должны быть единообразными для всех субъектов Российской Федерации и разработаны на федеральном уровне.

8) В конце 2016 года урегулирован порядок определения объема средств федерального бюджета, выделяемых ФСС на обеспечение инвалидов ТСР, и распределения средств между его территориальными органами.

Распределение межбюджетных трансфертов между территориальными органами ФСС осуществлялось по Методике № 1137[203] (Правила № 838н и Правила № 858н[204]). При расчете потребности в средствах на очередной финансовый год вместо среднеарифметической стоимости ТСР теперь применяется средневзвешенная, как наиболее экономически эффективная.

Анализ нормативных правовых актов показал, что виды ТСР, указанные в Форме сведений для определения размера субвенции[205], Форме отчета о расходах[206] и Форме предложений по прогнозной численности инвалидов, нуждающихся в обеспечении ТСР[207], не соответствуют новой Классификации ТСР, что приводит к затруднениям при планировании бюджетных средств.

9) Отчет ф. № 1-собес (ТСР)[208] не позволяет использовать данные для оценки степени удовлетворенности инвалидов в обеспечении ТСР, поскольку не содержит показателей о численности инвалидов, не обеспеченных ТСР на начало года, и о количестве заявленных изделий в текущем финансовом году.

10) В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2016 года № 2917-р в соглашениях о передаче полномочий предусмотрен порядок передачи документов от органа исполнительной власти территориальному органу ФСС в случае отказа субъекта Российской Федерации от пролонгации соглашения.

В ходе проверки установлено, что прием-передача сведений об инвалидах осуществлялась не на должном уровне и сопровождалась нарушением прав инвалидов на обеспечение ТСР. Так, в Тамбовской области акт приема-передачи полномочий по обеспечению инвалидов ТСР с 1 января 2017 года отделением ФСС от органа исполнительной власти вместо 26 декабря 2016 года подписан только   3 июля 2017 года. В результате более 200 инвалидов вынуждены были вновь становиться на учет в ФСС.

Цель 2. Эффективность расходования средств федерального бюджета 
на закупку кресел-колясок

2.1. В проверяемом периоде финансирование обеспечения инвалидов ТСР, в том числе кресел-колясок, осуществлялось в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных Минфином России на данные цели. Планирование бюджетных ассигнований, по-прежнему, осуществлялось без учета заявленной уполномоченными органами потребности в средствах.

В федеральном бюджете на обеспечение инвалидов ТСР (без учета административных расходов) в 2017 году было предусмотрено 31,9 млрд рублей, в 2018 году - 30,3 млрд рублей.

При этом обеспеченность Фонда средствами на выполнение гарантий Российской Федерации по обеспечению инвалидов ТСР была удовлетворена в 2017 году на 95,3 %, в 2018 году - на 92,2 %, органов исполнительной власти - на 81,9 % и 85,2 % соответственно (приложение № 3 к настоящему отчету) (приложения в Бюллетене не публикуются).

Требуется совершенствование подходов расчета потребности в средствах, предусмотренных в Методике № 1137.

Во-первых, при формировании проекта федерального бюджета и бюджета ФСС на очередной финансовый год средняя стоимость ТСР определяется по ценам, сложившимся по предшествующему году[209] без учета прогнозируемого уровня инфляции, влияющего на рост себестоимости изделий и стоимость их доставки, что приводит к некачественному планированию потребности в бюджетных средствах.

Во-вторых, не урегулирован механизм определения средней стоимости единицы ТСР в случае отсутствия в регионе государственных контрактов, исполненных в году, предшествующем текущему. Так, в связи с отсутствием в 2016 году исполненных контрактов на закупку кресел-колясок с рычажным приводом прогулочных министерством Саратовской области объем средств на 2017 год на приобретение 23 таких кресел-колясок не определялся.

В-третьих, Методика № 1137 не учитывает задолженность по обеспечению изделиями на начало финансового года, что также приводит к снижению потребности в средствах.

Установлены случаи, когда уполномоченными органами формирование потребности в средствах осуществляется недостаточно качественно, поскольку расчеты в ряде случаев не учитывают результаты анализа фактической потребности, а также сопровождаются нарушениями установленного порядка формирования прогнозной потребности в финансовых ресурсах.

Так, отделениями ФСС в Тамбовской и Рязанской областях в нарушение пункта 6 Порядка № 647н прогнозная численность получателей ТСР рассчитывалась без учета коэффициента изменения численности инвалидов - получателей ТСР за последние 3 года.

Министерством Саратовской области объем субсидии рассчитывался исходя из средней стоимости ТСР с учетом компенсации, что не предусматривается ни Методикой № 1137, ни Порядком № 647н. Учитывая, что размер компенсации в ряде случаев ниже средней стоимости ТСР, сложившейся по государственным контрактам, потребность в средствах на 2017 год была занижена на 457,5 тыс. рублей, на 2018 год - на 240,9 тыс. рублей.

2.2. На обеспечение инвалидов ТСР (с учетом остатков) израсходовано  63,8 млрд рублей, в том числе: в 2017 году - 31,9 млрд рублей, в 2018 году -  31,9 млрд рублей, из них расходы на обеспечение креслами-колясками составили не более 10 % (в 2017 году - 3,2 млрд рублей, в 2018 году - 3,1 млрд рублей).

Структура бюджетных ассигнований на обеспечение инвалидов ТСР приведена в приложении № 4 к настоящему отчету.

Финансирование уполномоченных органов осуществлялось своевременно.

Установлено нарушение Минтрудом России пункта 8 Правил № 838н в части перечисления межбюджетных трансфертов бюджету ФСС в июле 2017 года до представления Фондом отчета о расходах за II квартал 2017 года.

Основная доля лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год доводилась до уполномоченных органов в декабре текущего года, а средства перечислялись в соответствии с заявками регионов на финансирование.

Несмотря на это, расходы в течение года уполномоченными органами осуществлялись неравномерно: в I квартале - не более 10 % предусмотренных средств, во II и III кварталах - не более 25 %, основная доля расходов (40 %) приходилась на IV квартал.

Данная ситуация свидетельствует о том, что планирование и организация закупок кресел-колясок не всегда сопрягались с доведением лимитов бюджетных обязательств. Так, при наличии на начало года бюджетных назначений, а также очереди инвалидов, нуждающихся в обеспечении креслами-колясками, министерством Саратовской области закупки инициировались только по истечении трех месяцев с начала финансового года (в 2017 году - начиная   с 1 апреля, в 2018 году - с 28 марта).

На динамику расходов также влияло приостановление уполномоченными органами торгов в связи с ожиданием определения Правительством Российской Федерации единственного поставщика кресел-колясок.

Нарушений при формировании отчетов о расходах ФСС не установлено. При проверке отчетов о расходах за 2017 год органов исполнительной власти установлены расхождения в объемах затрат (отчеты ф. 0532126[210] и № 1-собес (ТСР) в Воронежской, Орловской, Самарской и Тюменской областях на сумму 1 795,6 тыс. рублей.

Кроме того, в отчете о расходах министерства Саратовской области установлены недостоверные данные. Так, в разделе 5 «Сведения о расходовании средств на административные расходы для осуществления функций в соответствии с переданными полномочиями» отчета о расходах за 2017 год в сумму расходов на аренду помещений включены расходы на хранение изделий на складе в объеме 124,0 тыс. рублей.

При этом установлено, что указанные расходы на хранение ТСР осуществлены министерством за счет бюджетных назначений, предусмотренных по КБК 04010065210151300244224, что не соответствует Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, согласно которым по подстатье КОСГУ 224 подлежат отражению расходы по оплате арендной платы в соответствии с заключенными договорами аренды (субаренды, имущественного найма, проката) объектов нефинансовых активов, к которым заключенные министерством договоры хранения в силу положений гражданского законодательства не относятся.

Выявленные факты, связанные с некорректным формированием отчетов, свидетельствуют об отсутствии должного контроля со стороны Минтруда России за реализацией органами исполнительной власти полномочий по обеспечению инвалидов ТСР, предусмотренного соглашениями о передаче полномочий.

На расходы существенное влияние оказывали средняя стоимость изделий и качество организации конкурентных процедур.

При этом с достоверностью оценить изменения средней стоимости идентичных видов изделий не представляется возможным, поскольку отчет о расходах содержит классификацию колясок, различающуюся по видам фактически закупаемых уполномоченными органами ТСР в соответствии с новым Перечнем № 888н и Классификации ТСР.

Анализ показал, что затраты на приобретение кресел-колясок на одного инвалида в целом по Российской Федерации в 2017 составили 25,8 тыс. рублей, в 2018 году - 26,4 тыс. рублей. При этом затраты в ФСС более чем в 1,5 раза меньше, чем у органов исполнительной власти (в ФСС в 2017 году затраты в среднем составили 21,8 тыс. рублей, в 2018 году - 25,3 тыс. рублей, в органах исполнительной власти - 47,0 тыс. рублей и 39,4 тыс. рублей соответственно).

При проверке установлено, что деятельность ФСС была направлена на недопущение завышения стоимости ТСР по сравнению с рыночной стоимостью. Данную работу Фонд проводил путем постоянного мониторинга средней стоимости ТСР в регионах, изучения рынка реабилитационных услуг, контроля за приобретением территориальными органами дорогостоящих изделий и за формированием НМЦК[211] при проведении конкурентных процедур на закупку ТСР, в том числе кресел-колясок. В отношении органов исполнительной власти подобный мониторинг средней стоимости со стороны Минтруда России не осуществлялся.

На среднюю стоимость кресел-колясок оказывала влияние не только степень технической, конструкционной сложности изделий и инфляция, но и размер выплачиваемой компенсации по цене ниже стоимости идентичных кресел-колясок, закупаемых уполномоченными органами. Например, в Тамбовской области в 39 % случаев выплата компенсаций осуществлялась ниже стоимости аналогичной по техническим характеристикам кресла-коляски, приобретаемой отделением ФСС.

Рост средней стоимости обусловлен также тем, что в ряде случаев уполномоченными органами допускалось самостоятельное расширение потребительских свойств закупаемых кресел-колясок.

Так, при заключении 13 апреля 2018 года отделением ФСС в Рязанской области с ООО «ИТ Стратегия» 9 договоров на поставку 17 кресел-колясок в требованиях к функциональным, техническим и качественным характеристикам, изложенным в технических заданиях, были отнесены в том числе обязательное наличие в комплектности кресла-коляски дождевика, накидки на ноги, корзины для покупок, капюшона, барьера и держателя для бутылочки, не предусмотренных ИПРА. При этом данный перечень существенно улучшает возможности использования кресла-коляски, особенно если учитывать, что данные изделия предназначались для детей-инвалидов.

В Тамбовской области отделением ФСС в техническом задании к закупаемым креслам-коляскам[212] указывались сверх рекомендованных в ИПРА требования в виде обязательного наличия USB разъема для зарядки мобильных устройств.

Следует отметить, что наличие расширенных потребительских свойств кресел-колясок, учитывающих реальные дополнительные потребности инвалида, повышает качество его жизни и, зачастую, расширяет возможности осуществления ухода за ним. В этой связи однозначно оценить эффективность расходования средств на приобретение кресел-колясок с расширенными потребительскими свойствами и, за счет этого, большей ценой невозможно.

Проверка показала, что у ФСС по итогам 2017 года остались не израсходованными 1,1 млрд рублей, у органов исполнительной власти - 0,05 млрд рублей. По итогам 2018 года остаток у ФСС составил 0,4 млрд рублей, у органов исполнительной власти - 0,04 млрд рублей.

Если бы средства были потрачены в полном объеме, то, исходя из сложившейся структуры затрат на обеспечение креслами-колясками (10 % общего объема средств, выделяемых на ТСР), можно было бы ежегодно дополнительно закупить более 5 тыс. изделий.

В то же время в 2017 году использование Фондом выделенных ресурсов в полном объеме стало невозможным, поскольку дополнительные ассигнования из федерального бюджета в сумме 1,6 млрд рублей были перечислены в бюджет ФСС только в ноябре 2017 года.

В 2017 году из заключенных 2 333 государственных контрактов были расторгнуты полностью или частично 6,6 % (155 контрактов), в 2018 году - из 1 790 контрактов расторгнуто 11,7 % (210 контрактов).

Подавляющая часть расторгнутых государственных контрактов (более 77 %) приходится на конец года. Причинами расторжения, как правило, являются: отказ от изделия, смерть инвалида, отсутствие инвалида по месту жительства, не соответствие поставленного изделия заявленным техническим характеристикам и антропометрическим данным инвалида.

В то же время расторжение контрактов не всегда обусловлено объективными причинами. Так, в Саратовской области одной из причин срыва поставок стало несвоевременное представление поставщикам реестров выдачи инвалидам кресел-колясок. При этом в 2017 году из заключенных 26 контрактов 8 контрактов (30,8 %) было расторгнуто, в 2018 году – из 29 контрактов расторгнуто 13 контактов (44,8 %).

2.3. При проверке организации конкурентных процедур по закупке кресел-колясок выявлены нарушения законодательства о контрактной системе в сфере закупок, в том числе связанных с обоснованием НМЦК.

В министерстве Саратовской области:

·                   в нарушение части 6 статьи 38 Федерального закона № 44-ФЗ[213] в состав контрактной службы включены сотрудники, не имеющие соответствующего образования в сфере закупок[214]. Состав контрактной службы в 2018 году не обеспечил принцип профессионализма заказчика[215], поскольку 20 % работников, входящих в ее состав, были уволены и не участвовали в закупках;

·                   в нарушение пункта 9 типового положения (регламента) о контрактной службе, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 29 октября 2013 года № 631, руководителем контрактной службы назначен начальник отдела управления государственного заказа и договоров министерства;

·                   в нарушение части 4 статьи 96 Федерального закона № 44-ФЗ с ООО «Благотворительный центр активной реабилитации инвалидов «Преодоление» (далее – ООО БЦАРИ «Преодоление») заключен государственный контракт на поставку кресел-колясок[216] без предоставления поставщиком обеспечения исполнения контракта[217];

·                   в нарушение части 3 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ и условий государственных контрактов[218] у поставщиков были приняты кресла-коляски без проведения экспертизы поставленных кресел-колясок;

·                   предусмотренный частью 1 статьи 101 Федерального закона № 44-ФЗ контроль за исполнением поставщиками условий контрактов на должном уровне не осуществлялся. Из 26 заключенных государственных контрактов на поставку кресел-колясок в 2017 году по 4 контрактам обязательства на конец 2017 года не исполнены, меры по обеспечению исполнения контрактов, предусмотренные законодательством, не применялись. В результате 65 инвалидов при наличии бюджетных ассигнований не были обеспечены креслами-колясками.

В отделении ФСС в Тамбовской области:

·                   контроль за исполнением поставщиками условий контрактов, предусмотренный частью 1 статьи 101 Федерального закона № 44-ФЗ, осуществлялся не на должном уровне. В актах приема-передачи кресел-колясок не указывались модели поставленных инвалидам кресел-колясок, как это предусмотрено в приложении № 2 к контрактам[219];

·                   нарушен пункт 1 постановления Правительства Российской Федерации от  18 сентября 2017 года № 1995-р, поскольку при формировании НМЦК[220] не использовалась ценовая информация по исполненным контрактам в Тамбовской области и сопредельных с ней регионов. Использование ценовой информации по исполненным контрактам в Республике Башкортостан и в Краснодарском крае привело к завышению расходов федерального бюджета на 10,8 тыс. рублей.

Отделением ФСС в Рязанской области 13 апреля 2018 года с ООО «ИТ Стратегия» заключено 4 договора на поставку 5 кресел-колясок с ручным приводом комнатных модели «JUNIOR» с идентичными техническими характеристиками стоимостью 44,0 тыс. рублей каждая[221], 3 договора - на поставку 3 кресел-колясок с ручным приводом комнатных модели «UMBRELLA»[222] стоимостью 35,0 тыс. рублей каждая, 3 договора - на поставку 3 кресел-колясок с ручным приводом прогулочных модели «UMBRELLA»[223] стоимостью 38,5 тыс. рублей каждая, а также 2 договора - на поставку 2 кресел-колясок с ручным приводом комнатных модели «ОPTIMUS»[224] стоимостью 64,9 тыс. рублей каждая. Аналогичные закупки производились и в 2017 году.

Таким образом, на момент заключения указанных договоров у отделения ФСС в Рязанской области имелась необходимость в поставке кресел-колясок для инвалидов каждого вида на сумму более 100 тыс. рублей, что превышало предельно допустимый размер стоимости поставляемых товаров, при размещении которого его стороны вправе заключить гражданско-правовой договор без проведения конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом № 44-ФЗ.

Данный способ закупки способствовал созданию преимущественного положения ООО «ИТ Стратегия» и лишил возможности других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность, реализовать свое право на заключение государственных контрактов, что свидетельствует о наличии признаков нарушения отделением ФСС в Рязанской области статьи 16 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и части 5 статьи 24 Федерального закона № 44-ФЗ.

2.4. За проверяемый период приобретено 281,4 тыс. кресел-колясок (в 2017 году - 144,0 тыс. кресел-колясок, в 2018 году - 137,4 тыс. кресел-колясок).

В основном кресла-коляски закупались массовыми партиями серийного производства (99,8 % общего объема закупленных кресел-колясок).

Из закупленных кресел-колясок иностранные коляски в 2017 году составили 69 %, в 2018 году - 61 % (в 2015 году - 53 %). Снижение доли закупок иностранных кресел-колясок в 2018 году обусловлено определением единственных поставщиков кресел-колясок[225].

Среди приобретенных иностранных колясок 92 % составляли изделия производства КНР, в основном фирмы «Джезианг Ашуре Медикал Экуипмент Ко. Лтд.» и Ortonica.

Основными производителями кресел-колясок на российском рынке, по-прежнему, оставались ООО «ОТТО БОКК Мобилити», АНО «Катаржина», ООО БЦАРИ «Преодоление», производственная мощность которых не изменилась с 2015 года и составляет 79 тыс. кресел-колясок в год.

Кроме того, приобретались российские кресла-коляски таких производителей, как ООО «ИНКАР-М», ООО «Завод специального оборудования», ООО «ОРТОНИКА».

Сохранение на рынке преобладающей доли иностранных производителей кресел-колясок свидетельствует о том, что импортозамещения и увеличения предложений на российском рынке данных изделий не произошло.

В конце 2017 года была принята Стратегия развития производства промышленной продукции реабилитационной направленности до 2025 года[226], реализация которой на I этапе (2017-2019 годы) предусматривает выполнение комплекса мер по формированию современной отрасли (далее - комплекс мер), а также мер по поддержке развития производства, научно-технической деятельности и инноваций, кадрового потенциала, информационной поддержке развития отрасли, поддержке спроса и экспорта, развития стандартизации и обеспечения высокого качества производимой продукции реабилитационной направленности.

Кроме того, предусматривается модернизация нормативно-правовой базы и институциональной среды отрасли, в том числе развитие таких промышленных технологических платформ, как кресла-коляски.

Поступившая в Счетную палату из Минпромторга России и Фонда развития промышленности информация свидетельствует о том, что российским производителям кресел-колясок в 2017-2018 годах меры поддержки, направленные на развитие производства, практически не оказывались.

Так, в Фонд развития промышленности в 2017 году поступали заявки   от ООО БЦАРИ «Преодоление» на поддержку проекта «Развитие производства колясок для инвалидов» и от ООО «СупримТач» на поддержку проекта «Электрическая приставка для инвалидных кресел UNA с приложением «Доступная среда». Финансирование этих проектов не осуществлялось в связи с не представлением заявителями документов, необходимых для проведения экспертиз. В 2018 году подобного рода заявки в Фонд не поступали.

В Минпромторг России проекты развития производства колясок в целях получения субсидии не поступали.

Фактически Минпромторгом России оказывалась поддержка одного инвестиционного проекта - «Производство кресел-колясок с электроприводом «ОБСЕРВЕР-Стандарт», цель которого - создание импортозамещающего производства, специализирующегося на выпуске кресел-колясок с электроприводом.

Информация о ходе организации и проведении в 2018 году работ по развитию промышленных технологических платформ, включая кресла-коляски, Минпромторгом России в Счетную палату не предоставлена.

Как сообщил Минпромторг России, в настоящее время в опытную эксплуатацию введен «Справочно-информационный портал, содействующий развитию реабилитационной индустрии» (vitrinari.ru) (далее - портал), который включает данные о российских производителях ТСР, в том числе кресел-колясок.

Анализ данных, размещенных на портале, показал, что он содержит информацию о 74 российских организациях - производителях ТСР. Однако только 9 из них являются производителями кресел-колясок[227].

При этом анализ данных, размещенных в сети Интернет, показывает, что в Российской Федерации насчитывается 31 производитель кресел-колясок (приложение № 7 к настоящему отчету). Однако оценить объемы продукции, выпускаемой этими производителями, не представляется возможным в связи с отсутствием в открытом доступе соответствующей информации.

В рамках реализации комплекса мер проведение анализа рынка ТСР поручено Пенсионному фонду Российской Федерации (далее - ПФР) с учетом сведений, содержащихся в ФГИС «Федеральный реестр инвалидов».

Однако информация, предоставленная ПФР, содержит лишь число выданных в субъекте Российской Федерации кресел-колясок, количество выплаченных компенсаций и расходы на данные цели. Анализ рынка кресел-колясок не проводился.

Отсутствие достоверных сведений о действующих в Российской Федерации производителях кресел-колясок и их производственной возможности не позволяет объективно оценить перспективы развития российского рынка кресел-колясок, принимать адекватные решения, направленные на импортозамещение, и фактически замыкая рынок только на основных производителях кресел-колясок, доминирующих в этой сфере, ограничивает возможности развития реабилитационной индустрии.

2.5. В 2018 году Минтрудом России[228] осуществлялась подготовка предложений по составу производителей кресел-колясок для включения их в перечень единственных поставщиков.

Распоряжением № 1943-р объем поставок кресел-колясок единственным поставщикам определен: для ООО «ОТТО БОКК Мобилити» - в количестве 39 тыс. кресел-колясок, для АНО «Катаржина» - 2 тыс. кресел-колясок, для ООО БЦАРИ «Преодоление» и ООО «Обсервер» - по 0,5 тыс. кресел-колясок.

Приказом Минтруда России[229] утвержден типовой контракт на поставку кресел-колясок, заключаемый с единственными поставщиками. Несмотря на то, что типовой контракт утвержден своевременно[230], документ был зарегистрирован в Минюсте России 2 ноября 2018 года (№ 52603). В результате уполномоченные органы начали заключение контрактов с единственными поставщиками только с 13 ноября 2018 года.

Потребность в колясках производства ООО «ОТТО БОКК Мобилити» не удовлетворена почти на 5 %, АНО «Катаржина» - на 36 %.

В то же время потребности в 44 % кресел-колясок производства ООО «Обсервер» и почти 10 % кресел-колясок производства ООО БЦАРИ «Преодоление» у уполномоченных органов не было.

Отсутствие основанной на принципах публичности и открытости процедуры отбора производителей кресел-колясок, которые будут определены единственными поставщиками, фактически лишает возможности российских производителей кресел-колясок направлять предложения по включению их в перечень единственных поставщиков, формирует риски неисполнения поставщиком обязательств и соответственно нарушения прав инвалидов на обеспечение креслами-колясками, а также не исключает коррупционную составляющую при отборе.

По мнению Счетной палаты, без достаточных оснований включено в состав единственных поставщиков ООО «Обсервер», поскольку у данной организации в нарушение требований к сертификации кресел-колясок, действующих с 14 февраля 2010 года[231], отсутствовали регистрационные удостоверения на поставляемые изделия, выданные Росздравнадзором[232].

В этой связи государственные контракты с ООО «Обсервер», как с единственным поставщиком, не заключались.

ООО БЦАРИ «Преодоление» выполнило свои обязательства только на 29,4 % (из запланированных к поставке 452 колясок поставлено и принято заказчиками только 133 коляски). Общий объем штрафных санкций, примененных к ООО БЦАРИ «Преодоление» за нарушение условий государственных контрактов согласно данным, размещенным в ЕИС в сфере закупок, составил 647,1 тыс. рублей.

Кроме того, в связи с постановлениями об аресте права требования, выданными судебным приставом-исполнителем Бабушкинского ОСП УФССП России по г. Москве в декабре 2018 года, ООО БЦАРИ «Преодоление» не представило в территориальные органы документы на оплату обязательств по поставленным креслам-коляскам. В этой связи у Фонда выросла кредиторская задолженность за 2018 год на 12,5 млн рублей, или на 30,2 %.

ООО «ОТТО БОКК Мобилити» обязательства по поставке кресел-колясок исполнены почти на 100 %, АНО «Катаржина» - на 99 %.

При подготовке проекта распоряжения Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков НМЦК Минтрудом России определялась и обосновывалась посредством применения метода сопоставимых рыночных цен аналогичных изделий.

Анализ средней стоимости кресел-колясок, реализуемых единственными поставщиками, показал, что по сравнению с 2016 годом у ООО «ОТТО БОКК Мобилити» она выросла на 1,2 тыс. рублей (6,6 %), АНО «Катаржина» - на 4,7 тыс. рублей (15 %).

Рост цен на кресла-коляски ООО «ОТТО БОКК Мобилити» не превышает уровень инфляции за последние два года, у АНО «Катаржина» - обусловлен в том числе улучшением потребительских свойств изделий.

Так, в коляске серии «Пикник» модели «Стандарт» теперь обтяжка поверхности сиденья выполнена из тканого материала, позволяющего осуществлять его санитарную обработку, спинка кресла-коляски дополнительно оснащена подушкой в чехле, а в комплект поставки включен насос для накачки шин задних колес.

Анализ средней стоимости кресел-колясок производства ООО БЦАРИ «Преодоление» осуществить не представляется возможным, поскольку в 2016 году данная организация, как единственный поставщик, поставляла кресла-коляски, модельный ряд и комплектность которых отличается от моделей и комплектности кресел-колясок, поставляемых в 2018 году.

Показатель удельного веса кресел-колясок, разрешенного к закупке у единственных поставщиков, в общем количестве кресел-колясок, предоставленных инвалидам, не превысил в 2018 году 32 % и не привел к доминирующему положению единственных поставщиков на рынке обращения кресел-колясок[233].

Цель 3. Оценка качества и своевременности
предоставления государственной услуги по обеспечению
инвалидов креслами-колясками

3.1. Проверка 1 452 ИПРА[234] показала, что в целом в части кресел-колясок они соответствуют требованиям, установленным Перечнем № 888н.

В то же время установлено, что при приеме от граждан заявлений на обеспечение ТСР территориальными органами ФСС выявлялись случаи несоответствия параметров кресла-коляски, зафиксированных в ИПРА, антропометрическим данным инвалида. Так, на основании рекомендаций отделения ФСС в Рязанской области учреждением МСЭ были скорректированы 27 ИПРА. Это привело к увеличению срока обеспечения инвалидов креслами-колясками.

3.2. Преобладающим способом обеспечения инвалидов креслами-колясками остается закупка изделий уполномоченным органом.

Доля получивших компенсацию в общем числе инвалидов, обеспеченных креслами-колясками, практически не изменилась (в 2017 году составила 7,4 %, в 2018 году - 7,2 %).

Более чем в 88 % случаях самостоятельно инвалидами приобретаются недорогие кресла-коляски с ручным приводом, в 40 % случаях - кресла-коляски для детей-инвалидов с дополнительными техническими требованиями и потребительскими свойствами.

3.3. По данным ВЦИОМ, доля граждан, удовлетворенных качеством обеспечения инвалидов ТСР Фондом, составила 90 % в 2017 году и 93 % - в 2018 году, что соответствует показателю, установленному Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 (не менее 90 %).

Подавляющее большинство граждан (89 %) не сталкивались с проблемами при обеспечении ТСР, что свидетельствует о фактическом отсутствии каких-либо актуальных сложностей при получении государственных услуг Фонда.

При этом Минтрудом России в нарушение приказа Минтруда России № 804н[235] и пункта 4(1) Правил № 1137 не были проведены репрезентативные социологические исследования по оценке удовлетворенности качеством обеспечения инвалидов ТСР органами исполнительной власти за 2017 год. Отсутствие данной информации не позволяет оценить общую степень удовлетворенности граждан обеспечением ТСР в 2017 году.

Проверка качества предоставления государственной услуги по обеспечению инвалидов креслами-колясками показала следующее.

1) Основной проблемой остается долгое ожидание получения изделия.

Установленные Правилами № 240 сроки обеспечения инвалидов креслами-колясками в связи с сохраняющейся длительностью проведения конкурентных процедур (от 20 до 47 дней) фактически не оказали влияния на сокращение времени ожидания инвалидами ТСР. При отсутствии на момент обращения инвалида действующего у уполномоченного органа государственного контракта срок обеспечения креслом-коляской составляет до 100 дней.

В целом в Рязанской области инвалид может ожидать кресло-коляску   до 384 дней, в Тамбовской области - до 272 дней. В Саратовской области более 74 % кресел-колясок в проверяемый период были предоставлены в течение 300 дней с даты подачи инвалидом заявления.

В Тамбовской области из проверенных 73 заявлений об обеспечении креслом-коляской почти в половине случаев (49,3 %) сроки размещения извещения о проведении закупки превышены до 225 календарных дней.

На увеличение срока предоставления инвалидам кресел-колясок повлияло и ожидание уполномоченными органами принятия Правительством Российской Федерации решения о закупке у единственных поставщиков. В 2017 году решение так и не было принято, в 2018 году соответствующее распоряжение вышло в конце года. В результате инвалиды, обратившиеся за обеспечением креслом-коляской в мае 2018 года, были обеспечены только в декабре.

В целях недопущения подобного рода ситуаций и сокращения сроков обеспечения инвалидов креслами-колясками решение о единственных поставщиках должно приниматься в конце текущего года с исполнением с начала очередного финансового года, либо в начале финансового года.

Установлены случаи нарушения сроков выплаты компенсаций[236]. Так, в Тамбовской и Рязанской областях сроки нарушались до 12 дней.

На официальных сайтах территориальных органов ФСС в ряде случаев отсутствовали актуальные сведения о стоимости закупаемых в текущем финансовом году кресел-колясок, что фактически лишало возможности инвалида оценить возможный размер компенсации. Такие факты выявлены в Иркутской области, в Чукотском автономном округе. В Кабардино-Балкарской Республике в 2018 году была размещена информация о стоимости кресел-колясок за 2014 год, в Республике Дагестан, Ямало-Ненецком автономном округе и Сахалинской области - за 2016 год.

2) При закупке кресла-коляски в ряде случаев соответствующие индивидуальным потребностям и особенностям инвалида параметры, указанные в ИПРА, не учитывались.

Так, в нарушение пункта 2 Правил № 240 отделением ФСС в Тамбовской области приобретена кресло-коляска с максимальной шириной сиденья 50,5 см и грузоподъемностью до 125 кг вместо рекомендованной в ИПРА[237] коляски повышенной грузоподъемности с шириной сиденья 60 см. В результате инвалид отказался от приобретенного изделия, поскольку не смог им пользоваться. Аналогичные случаи выявлены в Саратовской области, где приобретались кресла-коляски с шириной сиденья, не соответствующей указанной в ИПРА[238].

3) Поставка кресел-колясок осуществлялась поставщиками в соответствии с государственными контрактами по месту жительства инвалида.

Вместе с тем в IV квартале 2017 года государственные контракты на поставку кресел-колясок, заключенные министерством Саратовской области, доставку изделий до места жительства инвалида не предусматривали. Коляски поставлялись на склад, арендованный министерством.

Выдача кресел-колясок со склада должна была осуществляться получателям, указанным в пофамильных разнарядках, то есть либо самому инвалиду, либо лицу, имеющему соответствующую доверенность. При этом выдавая инвалиду направление на получение кресла-коляски в организацию, которая предоставляла услуги по их хранению, министерством нарушался пункт 5 Правил № 240, в соответствии с которым данное направление выдается в организацию, обеспечивающую ТСР, отобранную в соответствии с законодательством в сфере закупок.

По факту кресла-коляски получали не имеющие соответствующих доверенностей работники управлений социальной поддержки населения муниципальных районов Саратовской области (далее - управления). Полученные со склада кресла-коляски доставлялись инвалидам на спонсорском либо личном транспорте работников управлений. Обязательства по сохранности упаковки, распаковке, сборке, определению соответствия товара антропометрическим показателям инвалида, по проведению инструктажа об условиях и требованиях к эксплуатации коляски и по передаче инвалиду инструкции для пользователя на русском языке и гарантийного талона не принимались и документально не оформлялись.

Установлены случаи, когда выдача инвалидам кресел-колясок осуществлялась должностными лицами управлений, которые не получали кресла-коляски со склада.

Акты приема-передачи кресел-колясок не содержали сведений о передаче инвалиду гарантийных талонов на кресла-коляски, в соответствии с которыми они могли бы обращаться к производителю (поставщику) кресел-колясок в случае их поломки.

Всего из 152 кресел-колясок, сданных на хранение ООО «Байкал-Сервис Саратов», данным способом была выдана 151 кресло-коляска общей стоимостью 6,4 млн рублей.

При этом подобным образом было организовано обеспечение инвалидов не только креслами-колясками, но и всеми ТСР.

Несмотря на отсутствие претензий со стороны инвалидов, выбранный министерством Саратовской области способ обеспечения ТСР без соответствующего нормативно-правового регулирования, определяющего материально-ответственных лиц, организацию логистики, ответственность за предоставление изделия, создало риски предоставления инвалидам некачественных ТСР, не соответствующих ИПРА, с утраченными потребительскими свойствами, а в перспективе риски отказа поставщиков в гарантийном обслуживании в случае поломки.

3.4. Претензий инвалидов к качеству предоставляемых кресел-колясок не установлено.

За ремонтом кресел-колясок обратилось всего 615 инвалидов (в 2017 году - 372 инвалида, в 2018 году - 243 инвалида). Досрочно было заменено 2,2 тыс. кресел-колясок (в 2017 году - 1,2 тыс. кресел-колясок, в 2018 году - 1,0 тыс. кресел-колясок).

Нарушений сроков проведения медико-технической экспертизы по установлению необходимости ремонта или досрочной замены ТСР не установлено.

Ремонт (замена) кресел-колясок до окончания гарантийного срока эксплуатации изделия обеспечивался поставщиком безвозмездно.

В целях сравнения срока эксплуатации изделий и срока его замены, установленных Минтрудом России[239], проведен анализ инструкций пользователя по эксплуатации кресел-колясок, который показал, что в ряде случаев срок эксплуатации (службы) кресла-коляски (ООО «ОТТО БОКК Мобилити», Ortonica, АНО «Катаржина») в них не указан.

3.5. С обращениями по вопросам непредоставления, несвоевременного предоставления (необходимости ремонта или замены) кресел-колясок, либо о разъяснении порядка обеспечения изделием в уполномоченные органы из 453,1 тыс. инвалидов-колясочников обратилось 14,8 тыс. человек (в 2017 году - 7,6 тыс. человек, в 2018 году - 7,2 тыс. человек).

Вопросы разъяснения порядка обеспечения креслом-коляской в проверяемом периоде содержались в 13,5 тыс. обращениях (91,2 % обращений), из которых  9,1 тыс. обращений (67,4 %) - в адрес департамента труда и социальной защиты населения г. Москвы.

По фактам нарушения прав инвалидов по обеспечению креслами-колясками зафиксировано 1,3 тыс. жалоб (8,8 % обращений), из которых 46,9 % признаны необоснованными.

3.6. По результатам первичного освидетельствования и переосвидетельствования ИПРА с рекомендациями о нуждаемости в креслах-колясках в 2018 году выдано на 16,6 % больше, чем в 2017 году.

При этом по выборке Фонда в территориальные органы ФСС за реализацией права на получение кресла-коляски в году, когда была выдана ИПРА, обращаются не более 72 % инвалидов.

В 2017 году за получением кресел-колясок обратилось 137,4 тыс. человек, в 2018 году - 131,5 тыс. человек.

Уполномоченными органами в 2017 году обеспечено 78 % (124,6 тыс. человек) состоящих на учете по обеспечению креслами-колясками инвалидов, в 2018 году - 77,6 % (115,9 тыс. человек).

Доля обеспеченных инвалидов креслами-колясками территориальными органами ФСС в 2017 году составила 78,5 %, в 2018 году - 77,3 %, органами исполнительной власти в 2017 году обеспечено 75,8 %, в 2018 году - 82 %.

На конец 2018 года креслами-колясками не обеспечено 35,1 тыс. инвалидов (не предоставлено 44,4 тыс. кресел-колясок), в том числе территориальными органами ФСС - 31,4 тыс. инвалидов (не предоставлено 40 тыс. кресел-колясок), органами исполнительной власти - 3,7 тыс. инвалидов (не предоставлено 4,3 тыс. кресел-колясок).

Для полного удовлетворения потребности инвалидов в креслах-колясках требовалось около 4,1 млрд рублей, что на 24,5 % больше, чем было предусмотрено в федеральном бюджете на данные цели.

Согласно оценке эффективности по показателям, установленным приказом Минтруда России № 804н, деятельность уполномоченных органов признается эффективной.

Правилами № 1137 предусматривается проведение оценки эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на обеспечение инвалидов ТСР. При этом уполномоченный орган на разработку плановых значений показателей оценки эффективности и порядка их оценки не определен. В этой связи плановые показатели отсутствуют. Оценить эффективность расходов в соответствии с Правилами № 1137 не представляется возможным.

Оценка эффективности расходования бюджетных средств по критериям, определенным в рамках контрольного мероприятия, представлена в приложении № 10 к настоящему отчету.

По оценке Счетной палаты, ФСС и органы исполнительной власти реализовывали государственные гарантии по обеспечению инвалидов креслами-колясками и расходовали средства федерального бюджета на данные цели с достаточной степенью эффективности.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного 
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия отсутствуют.

Выводы

1. Нормативно-правовая база в части обеспечения инвалидов ТСР за проверяемый период значительно обновлена и в целом обеспечила регулирование деятельности уполномоченных органов в данной сфере.

Вместе с тем отдельные вопросы нуждаются в дополнительной проработке, а ряд вопросов требует урегулирования:

·                   исключение из Классификации ТСР деления кресла-коляски с электроприводом на комнатную и прогулочную снижает возможности дифференцированного подхода к удовлетворению потребности инвалида в изделии с учетом фактической эксплуатации;

·                   лишение возможности предоставления инвалидам одновременно кресла-коляски с электроприводом и кресла-коляски с ручным приводом нарушает права социально активных инвалидов, формирует препятствия к участию в общественной и трудовой деятельности, а также ставит их в неравное положение по сравнению с инвалидами, которым ранее были одновременно рекомендованы кресла-коляски с электроприводом и с ручным приводом;

·                   отсутствие алгоритма отказа инвалида от предоставляемого ему изделия не позволяет определить его причину и соответственно обоснованность, что затрудняет исполнение уполномоченными органами своих полномочий;

·                   отсутствие механизма оценки изменений антропометрических данных инвалида и подготовки по ее результатам новой ИПРА создает риски несвоевременного переоформления ИПРА и нарушения прав инвалидов на обеспечение ТСР;

·                   неопределенность процедур проверки фактического использования полученных инвалидом ТСР формирует риски их продажи как самим инвалидом, так и его законным представителем;

·                   не урегулирован механизм определения средней стоимости единицы ТСР в случае, когда в регионе отсутствовали контракты, исполненные в году, предшествующем текущему, что приводит к некачественному планированию бюджетных средств;

·                   определение при формировании проекта федерального бюджета и бюджета ФСС на очередной финансовый год средней стоимости ТСР по ценам, предшествующего года без учета прогнозируемого уровня инфляции, влияющего на рост себестоимости изделий и стоимость их доставки, приводит к снижению обеспеченности инвалидов ТСР;

·                   форма федерального статистического наблюдения (отчет ф. № 1-собес (ТСР) не позволяет использовать данные для оценки степени удовлетворенности инвалидов в обеспечении ТСР, поскольку не содержит показателей о численности инвалидов, не обеспеченных ТСР на начало года, и о количестве заявленных изделий в текущем финансовом году.

2. При формировании ИПРА учет условий проживания инвалида (наличие лифта, пандуса, размера квартиры и дверных проемов и др.) не предусматривается.

Минтруд России считает, что учет подобного рода рекомендаций в ИПРА ведет к нарушению гарантий соблюдения прав инвалидов, поскольку ТСР компенсируют стойкие нарушения функций организма и ограничения его жизнедеятельности, что не зависит от уровня доступности самого жилого помещения. Решение вопросов доступности жилого помещения отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации, а также могут быть решены инвалидом самостоятельно.

Подобный подход представляется недопустимым, поскольку существенно ограничивает возможности участия инвалидов в общественной жизни, их социального и профессионального развития и, в конечном счете, ухудшает качество их жизни.

3. По оценке Счетной палаты, ФСС и органы исполнительной власти реализовывали государственные гарантии по обеспечению инвалидов креслами-колясками и расходовали средства федерального бюджета на данные цели с достаточной степенью эффективности.

Согласно оценке эффективности по показателям, установленным приказом Минтруда России № 804н, деятельность уполномоченных органов признается эффективной.

Одновременно Правилами № 1137 предусматривается проведение оценки эффективности расходования бюджетных средств, выделенных на обеспечение инвалидов ТСР. При этом уполномоченный орган на разработку плановых значений показателей оценки эффективности и порядка их оценки не определен. Отсутствие плановых значений показателей не позволили оценить эффективность расходов в соответствии с Правилами № 1137.

4. Потребность в средствах на выполнение гарантий Российской Федерации по обеспечению инвалидов ТСР в 2017 году удовлетворена на 92,4 %, в 2018 году - на 91,3 %.

Удовлетворенность инвалидов ТСР у Фонда снизилась с 98,6 % в 2017 году до 97,8 % в 2018 году, у органов исполнительной власти - с 91,6 % до 82,4 %.

Креслами-колясками в 2017 году обеспечено 78 % инвалидов, состоящих на учете по обеспечению данным видом ТСР, в 2018 году - 77,6 %.

Доля обеспеченных инвалидов креслами-колясками территориальными органами ФСС в 2017 году составила 78,5 %, в 2018 году - 77,3 %, органами исполнительной власти в 2017 году обеспечено 75,8 %, в 2018 году - 82 %.

На конец 2018 года креслами-колясками не обеспечено 35,1 тыс. человек.

Для полного удовлетворения потребности инвалидов в креслах-колясках требовалось около 4,1 млрд рублей, что на 24,5 % больше, чем было предусмотрено в федеральном бюджете на данные цели.

5. При наличии на начало года доведенных лимитов бюджетных обязательств и наличии очереди инвалидов, нуждающихся в обеспечении креслами-колясками, министерством Саратовской области закупки инициировались только по истечении трех месяцев с начала финансового года.

6. Выявлены факты некорректного формирования органами исполнительной власти отчетов о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником обеспечения которых являлась субвенция, что свидетельствует об отсутствии должного контроля со стороны Минтруда России за реализацией органами исполнительной власти полномочий по обеспечению инвалидов ТСР, предусмотренного соглашениями о передаче полномочий.

7. Затраты на приобретение кресел-колясок на одного инвалида в целом по Российской Федерации в 2017 году составили 25,8 тыс. рублей, в 2018 году -  26,4 тыс. рублей. При этом затраты в ФСС в 1,5 раза меньше, чем у органов исполнительной власти.

Деятельность ФСС была направлена на недопущение завышения стоимости ТСР по сравнению с рыночной стоимостью. Данную работу Фонд проводил путем постоянного мониторинга средней стоимости ТСР в регионах, изучения рынка реабилитационных услуг, контроля за приобретением территориальными органами дорогостоящих изделий и за формированием НМЦК при проведении конкурентных процедур на закупку ТСР, в том числе кресел-колясок.

В отношении органов исполнительной власти подобный мониторинг средней стоимости ТСР Минтрудом России не осуществлялся.

8. Коррупционные риски, связанные с проведением конкурентных процедур по закупке кресел-колясок, не установлены, однако выявлены нарушения законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд:

·                   министерством Саратовской области заключен государственный контракт на поставку кресел-колясок без представления поставщиком обеспечения исполнения контракта, контроль за исполнением поставщиками условий контрактов на должном уровне не осуществлялся, экспертизы поставленных кресел-колясок в ряде случаев не проводились;

·                   в отделении ФСС в Тамбовской области установлены нарушения и недостатки при формировании НМЦК;

·                   в отделении ФСС в Рязанской области применялись способы закупки, содержащие признаки искусственного дробления сделок, и, как следствие, влекущие ограничение конкуренции, о чем проинформирована ФАС России.

9. За проверяемый период в Российской Федерации приобретено 281,4 тыс. кресел-колясок.

Ключевыми производителями кресел-колясок в Российской Федерации, по-прежнему, остаются АНО «Катаржина», ООО «ОТТО БОКК Мобилити», ООО «НПП «ИНКАР-М» и ООО БЦАРИ «Преодоление», суммарная производственная мощность которых составляет 79 тыс. кресел-колясок в год, что меньше потребности почти в два раза.

В результате в 2017 году 69 % приобретенных кресел-колясок составили изделия зарубежного производства, а в 2018 году - 61 %.

Отсутствие достоверных сведений о действующих в Российской Федерации производителях кресел-колясок и их производственной возможности не позволяет объективно оценить перспективы развития российского рынка кресел-колясок, принимать адекватные решения, направленные на импортозамещение.

На «Справочно-информационном портале, содействующем развитию реабилитационной индустрии», введенном в опытную эксплуатацию Минпромторгом России, содержится информация о 9 российских производителях кресел-колясок. По данным, размещенным в сети Интернет, насчитывается  31 производитель кресел-колясок, однако информация об объемах выпускаемой ими продукции и номенклатуре изделий отсутствует.

Реальной поддержки российского производства кресел-колясок, импортозамещения и увеличения предложений на российском рынке данных изделий не происходит.

Несмотря на утверждение в конце 2017 года Правительством Российской Федерации комплекса мер по формированию современной отрасли промышленной продукции реабилитационной индустрии, меры, направленные на развитие российского производства кресел-колясок, в 2017-2018 годах практически не предоставлялись. Фактически рынок замкнут только на основных производителях, доминирующих в этой сфере, что ограничивает возможности развития реабилитационной индустрии.

10. В 2018 году Правительством Российской Федерации определены единственные поставщики кресел-колясок для инвалидов (ООО «ОТТО БОКК Мобилити», АНО «Катаржина», ООО БЦАРИ «Преодоление» и ООО «Обсервер»). Данное решение было экономически целесообразным, поскольку стоимость кресел-колясок у единственных поставщиков ниже рыночной стоимости аналогичных изделий (ООО «ОТТО БОКК Мобилити» - на 5,0 тыс. рублей, АНО «Катаржина» - на 6,1 тыс. рублей).

Обязательство по обеспечению инвалидов креслами-колясками ООО «ОТТО БОКК Мобилити» и АНО «Катаржина» выполнили в полном объеме, 
ООО «Преодоление» - на 29,4 %.

В то же время ООО «Обсервер» включено в состав единственных поставщиков при отсутствии у данной организации регистрационных удостоверений на поставляемые изделия, выданные Росздравнадзором. В результате государственные контракты с ООО «Обсервер» не заключались.

Данная ситуация сложилась, по мнению Счетной палаты, в связи с отсутствием процедуры отбора производителей кресел-колясок, которые будут определены единственными поставщиками, основанной на принципах публичности и открытости, что фактически лишает возможности российских производителей кресел-колясок направлять предложения по включению их в перечень единственных поставщиков, формирует риски неисполнения поставщиком обязательств и соответственно нарушения прав инвалидов на обеспечение креслами-колясками, а также не исключает коррупционную составляющую при отборе.

11. Качеством предоставления Фондом государственной услуги по обеспечению ТСР удовлетворены более 90 % граждан. Минтрудом России в нарушение приказа № 804н и пункта 4(1) Правил № 1137 репрезентативные социологические исследования по оценке удовлетворенности качеством обеспечения инвалидов ТСР органами исполнительной власти не было проведено. Таким образом, оценить общую степень удовлетворенности граждан качеством предоставления данной услуги не представляется возможным.

12. Основной проблемой остается долгое ожидание получения изделия.

Установленные в 2018 году сроки обеспечения инвалидов ТСР в связи с сохраняющейся длительностью проведения конкурентных процедур не оказали влияния на сокращение времени ожидания инвалидом изделия. При отсутствии на момент обращения инвалида действующего государственного контракта срок обеспечения изделием, по-прежнему, составляет до 100 дней.

На увеличение срока предоставления инвалидам кресел-колясок повлияло ожидание принятия Правительством Российской Федерации решения о закупке у единственных поставщиков (инвалиды, обратившиеся за обеспечением ТСР в мае 2018 года, были обеспечены только в декабре).

13. Претензий инвалидов к качеству предоставляемых кресел-колясок не установлено. Число инвалидов, обратившихся за ремонтом кресел-колясок, уменьшилось с 372 человек в 2017 году до 243 человек в 2018 году, количество замененных уполномоченными органами кресел-колясок уменьшилось с 1,2 тыс. изделий до 1,0 тыс. изделий. По фактам нарушения прав инвалидов по обеспечению креслами-колясками зафиксировано 1,3 тыс. жалоб (8,8 % общего количества обращений, поступивших в проверяемый период), из которых 46,9 % признаны необоснованными.

14. В Саратовской области в конце 2017 года кресла-коляски поставлялись не поставщиками, а со склада работниками управлений социальной поддержки населения. Выбранный способ обеспечения ТСР при отсутствии нормативно-правового регулирования, определяющего материально-ответственных лиц, организацию логистики, ответственность за предоставление изделия, создало риски предоставления инвалидам некачественных ТСР, не соответствующих ИПРА, с утраченными потребительскими свойствами, а в перспективе риски отказа поставщиков в гарантийном обслуживании в случае поломки.

Рекомендации

Предложения для включения в доклад Счетной палаты 
Президенту Российской Федерации

Правительству Российской Федерации:

·                   провести анализ рынка реабилитационной индустрии, составить реестр реальных российских производителей кресел-колясок, определив их производственную мощность и перспективы развития, номенклатуру выпускаемых изделий, уровень локализации производства и возможность внутрироссийской кооперации по ее повышению, возможности поддержки со стороны государства путем предоставления субсидий, предусмотренных Стратегией;

·                   предусмотреть процедуру отбора производителей кресел-колясок, которые будут определены единственными поставщиками, основанную на принципах публичности и открытости, предоставив возможность российским производителям кресел-колясок направлять предложения по включению их в перечень единственных поставщиков;

·                   в целях сокращения сроков обеспечения инвалидов креслами-колясками, эффективности расходования бюджетных средств и поддержки российских производителей кресел-колясок определить единственных поставщиков до начала финансового года.

Предложения для включения в информационное письмо 
Правительству Российской Федерации

Проработать необходимость совершенствования следующих вопросов:

·                   об учете при внесении в ИПРА сведений о нуждаемости в кресле-коляски результатов анализа социально-бытовых данных гражданина, полученного при проведении МСЭ;

·                   об урегулировании процедуры отказа инвалида от приобретенного для него в соответствии с требованиями ИПРА изделия, установив основания для отказа и форму его оформления. При этом учесть, что при отказе государственная услуга может считаться исполненной, но за инвалидом должно быть сохранено право самостоятельного приобретения изделия с последующей компенсацией расходов. Кроме того, следует предусмотреть в качестве альтернативного варианта предоставление инвалиду права выбора ТСР в рамках внедрения системы государственного сертификата, в том числе на приобретение кресла-коляски;

·                   об урегулировании порядка организации деятельности учреждений МСЭ по оценке изменения антропометрических данных инвалида и подготовки на ее основе новой ИПРА без выдачи инвалиду нового направления на МСЭ;

·                   об установлении порядка мониторинга использования инвалидами предоставляемых им ТСР, предусматривающего взаимодействие уполномоченных органов с органами социальной защиты населения субъектов Российской Федерации в целях обеспечения контроля за использованием инвалидом ТСР, реабилитационного эффекта от предоставляемого ТСР;

·                   о совершенствовании отчета ф. № 1-собес (ТСР), включив в него показатели о численности инвалидов, не обеспеченных ТСР на начало года, и о количестве заявленных изделий в текущем финансовом году;

·                   о совершенствовании положений Методики № 1137 в части учета при расчете объема средств федерального бюджета и бюджета ФСС на очередной финансовый год и на плановый период средней стоимости ТСР с учетом прогнозируемого уровня инфляции либо стоимости в году формирования проекта бюджета, регулирования механизма определения средней стоимости ТСР в случае, когда в регионе отсутствуют контракты, исполненные в году, предшествующем текущему, учета задолженности по обеспечению изделиями на начало финансового года;

·                   об определении в Правилах № 1137 уполномоченного органа на разработку значений показателей эффективности расходования бюджетных средств на обеспечение инвалидов ТСР и порядка их оценки.

Предложения для включения в информационное письмо Минтруду России

·                   Привести положения Административного регламента № 657н в соответствие с действующей редакцией Правил № 240;

·                   привести виды ТСР, указанные в форме сведений для определения размера субвенции, форме отчета о расходах и форме предложений по прогнозной численности инвалидов, нуждающихся в обеспечении ТСР, в соответствие с действующей Классификацией ТСР.

Предложения

1. Направить представление в министерство социального развития Саратовской области.

2. Направить информационное письмо Президенту Российской Федерации.

3. Направить информационные письма в Правительство Российской Федерации, Минтруд России, ФАС России, ФСС, губернатору Саратовской области.

4. Направить отчет и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.Ю.ОРЛОВА

 

 

 ОТЧЕТ

о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг и оценка хода реализации приоритетной 
программы «Комплексное развитие моногородов»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

26 марта 2019 года

 

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия

Пункт 2.4.3.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Деятельность исполнителей и соисполнителей по реализации приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов» (далее - Программа).

Цель экспертно-аналитического мероприятия

Оценить своевременность, полноту и эффективность реализации мероприятий Программы, а также достижения ее показателей.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

·                   Министерство экономического развития Российской Федерации.

·                   Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.

·                   Федеральная налоговая служба.

·                   Некоммерческая организация «Фонд развития моногородов» (далее - НК «Фонд развития моногородов», Фонд).

·                   Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (61 субъект).

·                   Иные соисполнители Программы.

Исследуемый период

Период реализации Программы.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия

С января 2018 года по март 2019 года.

При подготовке отчета использованы материалы, представленные по запросам Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата) федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, контрольно-счетных органов регионов, некоммерческой организации «Фонд развития моногородов», итоги контрольных[240] и экспертно-аналитического мероприятий Счетной палаты[241], информация, размещенная в государственной автоматизированной информационной системе «Управление» (далее - ГАС «Управление»), федеральной государственной информационной системе «Единая межведомственная информационно-статистическая система» (далее - ЕМИСС), аналитической системе мониторинга ключевых показателей исполнения бюджетов (КПЭ), системе профессионального анализа рынков и компаний (СПАРК), на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет Федеральной службы государственной статистики (Росстат), Федеральной службы по труду и занятости (Роструд), администраций монопрофильных муниципальных образований, хозяйствующих субъектов.

Результаты мероприятия

Краткая характеристика проверяемой сферы деятельности

На начало 2019 года перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)[242] (далее - Перечень моногородов) включал 319 населенных пунктов, из которых 100 - отнесены к категории с наиболее сложным социально-экономическим положением, в 148 - имеются риски ухудшения их социально-экономического положения, в 71 - стабильная социально-экономическая ситуация[243].

В моногородах, расположенных на территориях 61 субъекта Российской Федерации, проживало 13 469,36 тыс. человек, из них 4 147,90 тыс. человек (треть населения) - в населенных пунктах со сложным социально-экономическим положением.

Большинство российских моногородов образовано в советское время, когда при ускоренном развитии промышленности основным принципом территориального размещения производства была концентрация производства одной отрасли. В постсоветское время монопрофильные территории столкнулись с экономическими и социальными трудностями.

Официально государственные меры поддержки монопрофильных муниципальных образований начинают формироваться после Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2009 году, в котором отмечена необходимость нормализации ситуации в моногородах.

В рамках антикризисных действий Правительства Российской Федерации в 2010-2011 годах реализовывались меры, позволившие на определенное время стабилизировать социально-экономическую ситуацию в наиболее кризисных моногородах, но кардинально ситуацию не изменили.

В 2013-2016 годах Правительством Российской Федерации осуществлялись меры государственной поддержки моногородов по поручению Президента Российской Федерации от 15 октября 2013 года № Пр-2418.

В 2014 году Внешэкономбанком создана НК «Фонд развития моногородов».

В 2016 году Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам в число 11 основных направлений стратегического развития включено направление «Моногорода», и 30 ноября 2016 года утвержден паспорт приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов» (далее - Программа). Программа должна была обеспечить диверсифицированное и стабильное развитие монопрофильных территорий.

Согласно паспорту Программы[244] ее функциональным заказчиком являлось Минэкономразвития России, куратором - Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шувалов, руководителем - заместитель председателя государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», руководитель рабочей группы по модернизации моногородов при Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции И.В.Макиева.

Срок реализации Программы: с ноября 2016 года по декабрь 2025 года.

Решением, принятым на совещании у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шувалова (протокол от 11 августа 2016 года № ИШ-П13-52пр), НК «Фонд развития моногородов» была одобрена в качестве головной организации Программы.

Цель Программы - снижение зависимости моногородов от деятельности градообразующих предприятий путем создания к концу 2018 года 230 тысяч новых рабочих мест, не связанных с их деятельностью, и, как следствие, снижение количества моногородов на 18 единиц к концу 2018 года, а также улучшение качества городской среды в моногородах путем реализации до конца 2018 года во всех моногородах России мероприятий «Пять шагов благоустройства».

1. Оценка Программы на предмет ее соответствия
основным документам стратегического
планирования Российской Федерации

1.1. Анализ Программы в части соответствия основным документам стратегического планирования выявил, что Программа реализовывалась практически без учета стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, а именно[245]:

·     не была ориентирована на повышение производительности труда и создание высокопроизводительных рабочих мест, тем самым не была нацелена на решение задачи, поставленной в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» по созданию 25 млн высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году;

·      не учитывала одно из главных направлений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации[246]: обеспечение взаимной согласованности отраслевого и территориального развития, совершенствования национальной системы расселения и системы размещения производительных сил на территории Российской Федерации;

·     не учитывала Стратегию развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года[247] в части поддержки видов деятельности, связанных с невысокими стартовыми затратами, что не позволило малым предприятиям в рамках данной Программы осуществить инвестиционную деятельность;

·       не соответствовала Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года[248] в части решения задачи сбалансированности социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, диверсификации и развития экономики моногородов со сложным социально-экономическим положением. В рамках Программы возможна поддержка всех 319 моногородов, в том числе со стабильным положением.

Цель Программы не нашла своего отражения в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года[249] мероприятия по дальнейшей реализации Программы также не предусмотрены.

Цель и мероприятия Программы не соответствовали принципу дифференцированного подхода к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей, установленному Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года».

При этом большинство муниципальных образований, входящих в Перечень моногородов, существенно отличаются друг от друга.

С одной стороны, в Перечень моногородов включены города и городские поселения с небольшой численностью (в пгт Беринговский Чукотского автономного округа 736 человек[250]), а также 3 сельских населенных пункта (с. Песочное Ярославской области, с. Туим Республики Хакасия, с. Светлогорье Приморского края).

С другой стороны, около 8 % городов в Перечне моногородов приходится на города с численностью населения свыше 100 тыс. человек (например, г. Череповец - 316,7 тыс. человек, г. Тольятти - 707,4 тыс. человек). Такие города, даже исходя из своей численности, обладают развитой сферой услуг, несмотря на наличие крупного градообразующего предприятия.

Финансовые возможности муниципальных образований также различны. Например, на 2019 год основные характеристики бюджета Надвоицкого городского поселения (Республика Карелия) по доходам и по расходам составляют 20,1 млн рублей[251], а параметры бюджета г. Набережные Челны - 8 689,1 млн рублей[252].

Географическое расположение северных моногородов значительно отличается от расположения населенных пунктов центральной части России и обуславливает ограничения в их развитии. Например, расстояние от пгт Айхал Республики Саха (Якутия) до административного центра субъекта Российской Федерации - г. Якутска составляет 1676 км[253]. Ряд моногородов Республики Коми, Мурманской области, Красноярского края, Чукотского автономного округа находятся за Северным полярным кругом. Моногорода Иркутской области расположены в границах Байкальской природной территории[254].

Семь моногородов имеют статус закрытых административно-территориальных образований, в которых установлен особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов[255].

Кроме того, финансово-экономическое состояние градообразующих предприятий также различно. Так, по информации Минпромторга России, из 319 моногородов в 227 расположены градообразующие предприятия сферы ведения ведомства. Из них по состоянию на 31 декабря 2018 года к кризисным отнесены 40 предприятий, существует возможность ухудшения ситуации в 55, стабильными остаются 132[256].

При этом большинство градообразующих предприятий входят в крупные холдинги, характеризующиеся сложной внутренней структурой, подразумевающей создание центров концентрации затрат в моногороде, а прибыли вне моногорода.

Некоторые в прошлом градообразующие предприятия прекратили свое существование или остановили свою деятельность и, таким образом, не могут считаться основным и наиболее крупным предприятием города. При этом муниципальные образования сохраняют статус моногорода.

При наличии значительного различия в уровне социально-экономического развития муниципальных образований был необходим дифференцированный подход к мерам государственной поддержки соответствующих территорий с учетом уровня развития экономики, транспортной доступности, численности населения и географического расположения.

Как было указано выше, Программа не предусматривала различий в подходах к нормализации ситуации в монопрофильных муниципальных образованиях.

1.2. Согласно паспорту Программы предполагалась связь данной программы с государственными программами Российской Федерации и другими приоритетными проектами, утвержденными Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

Однако, как показало настоящее мероприятие, взаимосвязь носила формальный характер.

Так, в бюджетном процессе финансирование Программы было интегрировано в государственную программу Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»[257].

При этом подпрограммой «Инвестиционный климат» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»[258] в отношении моногородов ставится задача содействовать созданию новых рабочих мест и привлечению инвестиций в моногорода. Ожидаемый результат - переход к 2018 году не менее 4 моногородов со сложным социально-экономическим положением из кризисной категории в иные категории моногородов. В свою очередь, Программой ставилась задача снижения количества моногородов, независимо от их социально-экономического положения, на 18 единиц к концу 2018 года.

Согласно паспорту Программы предусматривалась ее связь с государственной программой Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»[259], которая не содержит специфических мероприятий по поддержке промышленных производств на монопрофильных территориях. В связи с чем, на меры поддержки Минпромторга России могут рассчитывать как градообразующие предприятия, так и вновь создаваемые производства, вне зависимости имеет муниципальное образование статус моногорода или не имеет.

При этом Минпромторг России, являясь одним из соисполнителей Программы, на запрос Счетной палаты о роли министерства в ее реализации, неоднократно отвечал об отсутствии закрепленных за ним контрольных точек[260].

Программа предусматривала взаимосвязь с приоритетным проектом «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» [261] (далее - поддержка бизнеса).

НК «Фонд развития моногородов» оперировала мерами поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (далее - МСП) как инструментом экономического подъема в моногородах (кредиты, гарантии по кредитам, расширение участия субъектов МСП в системе государственных закупок и т.д.). Однако меры поддержки МСП, предусмотренные указанным приоритетным проектом также не предусматривали специфичных мер в отношении монопрофильных территорий, а его паспорт не устанавливал взаимосвязи с другими приоритетными проектами.

При этом у Программы и приоритетного проекта поддержки бизнеса были одни и те же контрольные точки результативности, о которых руководители приоритетных проектов регулярно отчитывались.

Например, «обеспечено информирование глав исполнительной власти моногородов о продуктовой линейке участников Национальной гарантийной системы», «обеспечен доступ субъектов ИМП к сервисам, предоставляемым АО «Корпорация «МСП» через Портал Бизнес-навигатора МСП».

В некоторых случаях связь Программы с другими приоритетными проектами сводилась к тому, что дублировались мероприятия.

Например, «созданы и реализованы пилотные проекты «Школы нового типа» в субъектах Российской Федерации» в рамках приоритетного проекта «Создание современной образовательной среды для школьников»[262], «организованы процессы оказания медицинской помощи с применением телемедицинских технологий» при реализации приоритетного проекта «Электронное здравоохранение»[263].

1.3. В феврале 2019 года Правительство Российской Федерации утвердило Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года[264]. В рамках реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации 20 перспективных центров экономического роста (крупные и крупнейшие городские агломерации), перспективные центры экономического роста субъектов Российской Федерации (75), перспективные центры минерально-сырьевые и агропромышленные (27), а также перспективные центры, в которых сложились условия для формирования научно-образовательных центров (20).

Одним из приоритетов пространственного социально-экономического развития средних и малых городов, сельских территорий за пределами крупнейших и крупных городских агломераций является поддержка социально-экономического развития монопрофильных поселений.

Таким образом, поддержка монопрофильных территорий, как и прежде, остается актуальным стратегическим направлением развития Российской Федерации.

В то же время необходимо отметить, что за последние 10 лет пространственная организация экономики Российской Федерации под влиянием научно-технического прогресса и миграционных процессов значительно трансформировалась, при этом сформировался высокий уровень социально-экономического неравенства регионов. Соответственно социально-экономическое положение моногородов за указанный период существенным образом изменилось. При этом ни один из федеральных органов исполнительной власти не обладает объективными и актуальными данными об оценке их социально-экономического положения.

Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать следующее:

·    Программа реализовывалась без учета стратегических национальных приоритетов Российской Федерации;

·    меры государственной поддержки монопрофильных территорий не носили системного характера, отсутствовали четкие представления о том, какие меры предпочтительны для тех или иных муниципальных образований исходя из их реального социально-экономического положения и перспектив развития (поддержка промышленных предприятий, поддержка малого и среднего предпринимательства, налоговые преференции, создание территорий опережающего развития или иные меры);

·    связь Программы с государственными программами Российской Федерации носила формальный характер. Взаимодействие исполнителей и соисполнителей Программы в рамках связанных с ней государственных программ фактически не обеспечено;

·    Правительству Российской Федерации совместно с исполнительными органами субъектов Российской Федерации целесообразно провести оценку фактического социально-экономического положения монопрофильных муниципальных образований, осуществить анализ их потенциала развития, по результатам которых определить предпочтительные меры государственной поддержки исходя из перспектив развития каждого отдельно взятого муниципального образования. При этом меры государственной поддержки муниципальных образований должны быть интегрированы в систему стратегических целей и задач пространственного развития Российской Федерации, а также отраслевых документов стратегического планирования.

2. Основные показатели социально-экономического
положения монопрофильных муниципальных образований

Анализ основных показателей социально-экономического положения муниципальных образований показал, что предпринимаемые Правительством Российской Федерации меры по поддержке монопрофильных территорий не дали ощутимых и устойчивых положительных результатов.

В большинстве монопрофильных муниципальных образований на протяжении ряда лет число выбывших граждан преобладает над числом прибывших, снижается численность трудоспособного населения.

За период действия Программы (с 2016 по 2018 год) общая численность населения моногородов в целом сократилась на 38,6 тыс. человек и на 1 января 2019 года составила 13 469,36 тыс. человек[265].

В ряде случаев имел место значительный отток населения (г. Сатка Челябинской области - 38,8 тыс. человек, г. Воркута Республики Коми - 6,6 тыс. человек, г. Прокопьевск Кемеровской области - 5,7 тыс. человек, г. Тольятти Самарской области - 5,2 тыс. человек, г. Нижний Тагил Свердловской области - 4,4 тыс. человек, г. Магнитогорск Челябинской области - 3,96 тыс. человек, г. Анжеро-Судженск Кемеровской области - 3,95 тыс. человек, г. Златоуст Свердловской области - 3,4 тыс. человек).

Случаи увеличения численности населения в отдельных муниципальных образованиях обусловлены, прежде всего, преобразованием населенных пунктов путем их объединения. Например, в г. Удомля Тверской области[266] - на 7,9 тыс. человек, в Оренбургской области: г. Гай[267] - на 7,6 тыс. человек, г. Кувандык[268] - на 15,7 тыс. человек, г. Соль - Илецк[269] - на 23,8 тыс. человек.

В целом численность трудоспособного населения в моногородах на 1 января 2019 года сократилась по сравнению с 1 января 2016 года на 353,6 тыс. человек и составила 7 329,7 тыс. человек. При этом покидают моногорода наиболее квалифицированные кадры - бывшие работники градообразующих предприятий. По информации Минтруда России[270], за 2018 год среднесписочная численность работников градообразующих организаций сократилась на 4,8 тыс. человек и на 1 января 2019 года составила 897,0 тыс. человек.

По данным ГАС «Управление», в 2018 году среднемесячная номинальная заработная плата работников организаций в 271 моногороде зафиксирована на уровне ниже среднероссийского показателя (43400 рублей[271]). Например, в пгт Каменка Ивановской области заработная плата составляла 11004 рубля, что ниже минимального размера оплаты труда (11163 рубля в месяц)[272].

На 1 января 2019 года в 182 моногородах[273] (57,1 %) уровень регистрируемой безработицы превышал среднероссийский показатель (0,9 %)[274], в том числе в 27 населенных пунктах превышение составляло 3 и более раз.

Наибольший уровень регистрируемой безработицы отмечался в г. Дагестанские Огни Республики Дагестан (8,3 %), г. Нязепетровске Челябинской области (6,16 %), пгт Ревда Мурманской области (6,0 %).

Анализ данных регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[275] показал, что за период с 2016 по 2018 год на территориях моногородов снизилась предпринимательская активность.

Так, в 2018 году количество зарегистрированных юридических лиц на территориях моногородов составило 15808 единиц, что на 22,7 % ниже 2016 года (20454 единицы). При этом количество ликвидированных юридических лиц в период с 2016 по 2018 год превысило количество зарегистрированных юридических лиц на 28076 единиц, или на 52,2 %.

В отношении индивидуальных предпринимателей показатели регистрации и ликвидации находятся на одном уровне: количество зарегистрированных индивидуальных предпринимателей в период с 2016 по 2018 год превысило количество ликвидированных индивидуальных предпринимателей на 2245 единиц, или на 1,2 %.

Вместе с тем показатели миграции демонстрируют превышение оттока юридических лиц и индивидуальных предпринимателей из моногородов: по юридическим лицам за период с 2016 по 2018 год миграция из региона превысила показатель миграции в регион на 439 единиц, или на 15,6 %, по индивидуальным предпринимателям - на 4239 единиц, или на 68,3 %.

По-прежнему более половины жителей оценивают ситуацию в своем населенном пункте как «возможны ухудшения» и «кризисное»[276].

Счетная палата[277] обращала внимание Минэкономразвития России на целесообразность рассмотрения вопросов об актуальности мероприятий Программы, об их соответствии документам стратегического планирования Российской Федерации, а также о необходимости ее реализации до 2025 года в действующем формате.

В соответствии с протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 3 декабря 2018 года № 14 принято решение о досрочном завершении Программы, с 1 января 2019 года.

Минэкономразвития России 19 февраля 2019 года[278] направило в Правительство Российской Федерации уточненный итоговый отчет о реализации Программы в 2016-2018 годах (далее - итоговый отчет).

3. Оценка итогов реализации программы

Реализация Программы осуществлялась в условиях многочисленных изменений как параметров, содержащихся в паспорте Программы (изменения вносились 4 раза), так и показателей сводного плана (изменения вносились 6 раз). Корректировка производилась в части изменения результатов, этапов и контрольных точек, перечня проектов и мероприятий, а также бюджета программы.

3.1. Несмотря на неоднозначную динамику основных показателей социально-экономического положения монопрофильных муниципальных образований, в соответствии с итоговым отчетом фактические значения отдельных показателей эффективности Программы значительно превысили плановые. Однако объективность данных показателей вызывает сомнение.

Так, Программой к концу 2018 года предусматривалось создать 230 тыс. новых рабочих мест, не связанных с градообразующими предприятиями. В соответствии с итоговым отчетом создано 406,5 тысяч рабочих мест.

Анализ методики, устанавливающей систему расчета показателей «Создание рабочих мест, не связанных с градообразующей организацией» и «Прирост рабочих мест, не связанных с градообразующей организацией»[279], выявил, что мероприятия, проводимые в рамках Программы, не оказывали влияния или влияли на общую ситуацию рынка труда незначительно.

Например, в число новых рабочих мест включались временные рабочие места, рабочие места в бюджетной сфере.

3.2. Программой к концу 2018 года предусматривалось привлечь 170 млрд рублей инвестиций в основной капитал.

В соответствии с итоговым отчетом объем привлеченных инвестиций составил порядка 1,8 трлн рублей, что более чем в 10 раз превышает установленное паспортом Программы плановое значение.

Анализ методики, устанавливающей систему расчета показателя «Привлечение инвестиций в основной капитал, в том числе внебюджетных»[280], показал, что в объеме инвестиций нарастающим итогом учитывались вложения, осуществленные до принятия Программы. Объем инвестиций суммируется за счет всех источников, включая средства бюджетов на возвратной и безвозвратной основе, кредиты, техническую и гуманитарную помощь, договор мены, а также затраты за счет денежных средств граждан и юридических лиц, привлеченных организациями-застройщиками для долевого строительства.

В то же время, по данным ГАС «Управление»[281], на начало реализации Программы общий объем инвестиций в основной капитал в моногородах составлял 767 130,4 млн рублей. В целом за 2016-2018 годы прирост инвестиций отмечен на уровне 0,6 %. На конец 2018 года инвестиции зафиксированы в сумме 771 414,78 млн рублей. Около 25 % общего объема инвестиций приходилось на 4 моногорода (г. Норильск - 82 734,16 млн рублей, г. Набережные Челны - 51 878,94 млн рублей, г. Магнитогорск - 46 114,09 млн рублей, г. Мирный - 11 294,85 млн рублей).

При этом анализ данных ФНС России[282] показал, что в целом за период реализации Программы наблюдалось снижение предпринимательской активности, в том числе инвестиционной, хозяйствующих субъектов на территориях моногородов, в особенности среди среднего и малого предпринимательства. Число ликвидированных организаций превышало вновь созданные, а среди оставшихся, многие не осуществляли деятельность.

С 2016 по 2017 год отмечен рост количества организаций, предоставивших «нулевую» отчетность, на 1726 единиц (2,7 %). Количество индивидуальных предпринимателей, не предоставивших отчетность за 2017 год, за указанный период увеличилось на 2828 единиц (4,5 %).

3.3. Одним из показателей эффективности Программы являлся факт обучения 319 команд, управляющих проектами развития моногородов.

Организация подготовки команд, управляющих проектами развития моногородов, в том числе организация обучения и повышения квалификации членов проектных команд, осуществлялась НК «Фонд развития моногородов» по договорам, заключенным с негосударственным образовательным учреждением «Московская школа управления «Сколково» и с Федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением высшего образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

В рамках заключенных НК «Фонд развития моногородов» договоров на оказание образовательных услуг по обучению команд, управляющих проектами развития моногородов, в период с 2015 по 2017 год были обучены команды 314  моногородов (1546 слушателей) при плановом значении 319 команд.

24 слушателя не были допущены к итоговой аттестации, не защитили дипломные проекты по развитию своего моногорода и не получили дипломы о профессиональной переподготовке по программе обучения.

По информации Фонда[283], по состоянию на 1 января 2019 года из 314 команд, прошедших обучение, в полном составе функционировали 167 команд (53,2 %).

В рамках соглашений о формировании команд, управляющих проектами развития моногородов, и организации их обучения субъектами Российской Федерации принимались обязательства по обеспечению деятельности команд в моногороде на протяжении не менее 3 лет после обучения. При этом субъекты Российской Федерации фактически не могли обеспечить выполнение указанных обязательств, поскольку непосредственно со слушателями обязательства по осуществлению ими деятельности в моногороде не оформлялись.

3.4. В рамках Программы каждый моногород должен был реализовать проекты по повышению качества среды на основе концепции «Пять шагов благоустройства» - благоустройство самого посещаемого общественного пространства, создание инфраструктуры для молодежи, ревитализация городских достопримечательностей, обновление или создание социального объекта, активация заброшенных или неэффективно используемых зданий и территорий (далее - программа).

Для наиболее эффективной реализации мероприятий по благоустройству консалтинговой компанией ООО «КБ «Стрелка» был разработан стандарт развития городской среды моногородов. В документе представлена информация о формировании стратегии развития городской среды, даны инструменты для развития ключевых городских территорий, а также описаны основные подходы для обеспечения связанности проектов в масштабах города[284].

Реализация в комплексе или по отдельности мероприятий в рамках пяти направлений программы предполагала улучшение качества жизни горожан и создание позитивной деловой и социальной атмосферы.

В соответствии с письмом ООО «КБ «Стрелка» от 1 марта 2018 года № 223-18 все 319 моногородов успешно завершили реализацию программы «Пять шагов благоустройства».

Консалтинговой компанией дана высокая (премиальная) оценка отдельных проектов по развитию городской среды в 27 моногородах[285]. При этом каждому из 5 проектов, реализованных в 2 моногородах Республики Татарстан, присвоена премиальная оценка.

Например, в г. Набережные Челны - это проекты по благоустройству площади «Азатлык» и Шишкинского бульвара, набережной Г. Тукая с бульваром К. Тинчурина, причала, школы, реконструкции помещений культурно-образовательной платформы «Метро».

В г. Нижнекамск - реконструкция площади Лемаева, исторического Школьного бульвара, здания диско-центра, капитальный ремонт детского сада «Тургай», строительство городского пляжа.

В то же время в ходе контрольного мероприятия Счетной палатой выявлены факты выполнения работ по благоустройству в Кировской области[286] низкого качества.

3.5. К концу 2018 года Программой планировалось снизить количество муниципальных образований, относящихся к монопрофильным, на 18 единиц. При этом, как показывает практика, муниципальное образование может потерять статус моногорода вне зависимости от государственной поддержки.

По информации НК «Фонд развития моногородов» указанный показатель был не выполнен, Перечень моногородов Правительством Российской Федерации не пересматривался.

Счетная палата по результатам проведенных контрольных мероприятий[287] неоднократно отмечала, что утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года № 1398-р Перечень моногородов на сегодняшний день не актуален.

По оценке Минэкономразвития России[288], уже в начале 2018 года 107 городов не соответствовали критериям монопрофильных муниципальных образований (по численности населения, по доле занятых на градообразующих организациях). Большинство из них потеряли признаки монопрофильности в связи с уменьшением численности работающих на градообразующих предприятиях, оттоком населения и сжатием населенного пункта.

Резюмируя изложенное, можно констатировать следующее:

·     целевые ориентиры Программы не отвечали целям и задачам основных стратегических документов Российской Федерации;

·     предусмотренные показатели результативности и методика их расчета дают искаженную оценку эффективности реализуемых мер государственной поддержки;

·     установленные паспортом Программы показатели носили формальный, неинформативный и скорее статистический характер;

·     данные, полученные из ГАС «Управление» и ФНС России, в целом не подтверждают результативность Программы и свидетельствуют о низкой эффективности реализуемых мер государственной поддержки моногородов.

4. Оценка комплекса мероприятий Программы

4.1. Значительная часть мероприятий не увязана с поставленной целью Программы, направлена на текущую деятельность ее исполнителей и обеспечение функционирования самой Программы.

Например, Программа предусматривала разработку и реализацию программ развития моногородов в 319 городах, формирование и обучение команд, управляющих проектами развития моногородов, проведение рейтинга моногородов, разработку и сопровождение программ повышения качества среды 319 моногородов.

4.2. По сути, Программа была сведена к координации мер по связанным с ней приоритетным проектам в области здравоохранения, образования, качества дорог, жилищно-коммунального хозяйства и городской среды, малого и среднего предпринимательства и практически не предусматривала оказание прямого влияния на достижение ее основной цели - снижение зависимости моногородов от деятельности градообразующих предприятий.

Например, в области качества дорог[289] - развитие транспортной инфраструктуры, в области здравоохранения[290] - внедрение медицинских информационных систем, интегрированных с региональными информационными системами и компонентами Единой государственной системы в сфере здравоохранения, в области образования[291] - создание в 7 моногородах специализированных центров компетенций, аккредитованных по стандартам Ворлдскиллс Россия.

4.3. В рамках реализации Программы количество территорий опережающего социально - экономического развития (далее - территории опережающего развития, ТОР) в моногородах предусматривалось увеличить до 100.

Изначально частью 1 статьи 34 Федерального закона от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» было предусмотрено, что ТОР создаются на территориях монопрофильных муниципальных образований с наиболее сложным социально-экономическим положением.

До начала реализации Программы (ноябрь 2016 года) было создано 9 ТОР.

В июле 2016 года категория моногородов, на территориях которых допускается создание ТОР, была расширена и стало возможным создание ТОР в моногородах с любым социально-экономическим положением[292].

В результате с июля 2016 года по декабрь 2018 года ТОР созданы в 62 моногородах, в том числе в 31 монопрофильном муниципальном образовании первой категории (наиболее сложное социально-экономическое положение) (50,0 %), в 31 - второй (имеются риски ухудшения социально-экономического положения) и третьей (стабильное социально-экономическое положение) категорий (50 %).

Всего на начало января 2019 года ТОР созданы в 65 моногородах, в том числе в 21 населенном пункте (32,3 %), не соответствующем, по оценке Минэкономразвития России, критериям монопрофильных муниципальных образований.

При этом около 74 % из них созданы в моногородах, входящих в состав субъектов Российской Федерации с «высокой (IC1, IC2, IC3) и средней (IC4, IC5, IC6) инвестиционной привлекательностью», по оценке Национального рейтингового агентства[293].

Моногородами, расположенными на территориях регионов России с «умеренной (IC7, IC8, IC9) инвестиционной привлекательностью», мера государственной поддержки в форме создания ТОР за период реализации Программы была востребована незначительно.

Чуть более 45 % созданных территорий функционирует менее одного года. В январе-феврале 2019 года создано еще 13 ТОР, из них 7 - в моногородах со стабильным социально-экономическим положением (третья категория), 6 - в моногородах с рисками ухудшения их социально-экономического положения (вторая категория).

В соответствии с информацией Минэкономразвития России[294] по состоянию на 29 декабря 2018 года в реестр резидентов ТОР включены сведения о 246 юридических лицах.

При этом 34,5 % резидентов зарегистрированы на территориях 4 моногородов (г. Тольятти Самарской области, г. Набережные Челны Республики Татарстан, г. Кумертау Республики Башкортостан, г. Чусовой Пермского края).

Создание ТОР, как мера государственной поддержки, не носит системного характера, нет представления о том, в каких случаях и для каких типов муниципальных образований предпочтительно использование данного инструмента.

Например, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года № 1239 на территории муниципального образования городской округ город Вятские Поляны создана территория опережающего социально-экономического развития «Вятские Поляны».

На декабрь 2018 года в реестр резидентов ТОР включено 4 резидента. При этом данные резиденты также являлись резидентами зоны интенсивного развития промышленного парка «Вятские Поляны», созданного в соответствии с распоряжением правительства Кировской области от 6 июня 2013 года № 160.

В радиусе 100 км от г. Вятские Поляны расположено 12 промышленных зон, в том числе особая экономическая зона «Алабуга», 6 промышленных и индустриальных парков в г. Набережные Челны, Республика Татарстан. Ближайший промышленный парк в пгт Кукмор, Республика Татарстан находится в 12 км от г. Вятские Поляны. В 160 км от г. Вятские Поляны находится ТОР «Набережные Челны».

Создание ТОР «Вятские Поляны» в непосредственной близости от муниципальных образований, расположенных на территории Республики Татарстан, входящей в тройку лидеров национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации[295], увеличивает риск отсутствия новых резидентов на территории моногорода г. Вятские Поляны.

В период с января 2016 года по 29 декабря 2018 года в 10 ТОР («Абаза», «Далматово», «Канаш», «Линево», «Надвоицы», «Ростов» «Селенгинск», «Сердобск», «Черемхово», «Угловка») зарегистрировано по 1 резиденту. При этом на 9 территориях опережающего развития кроме ТОР «Канаш» юридические лица, включенные в реестр резидентов ТОР, ранее уже осуществляли деятельность в моногороде. Иные резиденты со стороны привлечены не были.

Согласно позиции Минэкономразвития России моногорода не являются привлекательными инвестиционными площадками[296].

Это подтверждают и результаты анализа данных регистрации юридических лиц в г. Набережные Челны Республики Татарстан и г. Новокузнецк Кемеровской области[297].

Так, территория опережающего развития «Набережные Челны» создана в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2016 года № 44. За период функционирования ТОР (2016-2018 годы) отток юридических лиц с территории моногорода в результате миграции установлен в количестве 50 единиц.

С 24 марта 2018 года вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации «О создании территории опережающего социально-экономического развития «Новокузнецк»[298]. За 2018 год в моногороде отмечено превышение количества ликвидированных юридических лиц над зарегистрированными организациями на 1245 единиц, или на 148,6 %.

Таким образом, за период реализации Программы мера государственной поддержки в форме создания в моногородах ТОР не оказала существенного влияния на повышение инвестиционной привлекательности их территорий. Отток юридических лиц в результате миграции сохраняется.

4.4. В рамках Программы планировалось построить (реконструировать) объекты инфраструктуры в 15 моногородах. Инвестиционные проекты должны реализовываться в 150 моногородах.

При этом в паспорте Программы объекты инфраструктуры и инвестиционные проекты не нашли своего отражения в разрезе муниципальных образований, что не позволяет конкретизировать состав исполнителей данных мероприятий и оценить фактическое достижение ими установленных результатов.

Резюмируя изложенное, можно констатировать следующее:

·                        значительная часть мероприятий не предусматривала взаимосвязи в полном объеме с целью Программы, так как была направлена на текущую деятельность исполнителей Программы и обеспечение ее функционирования;

·                        реализованный в рамках Программы комплекс мероприятий не оказал существенного влияния на изменение ситуации в моногородах и повышение инвестиционной привлекательности их территорий;

·                        дублирование мероприятий в других связанных с Программой приоритетных проектах привело к завышенной оценке итогов Программы в целом и усложнило анализ результативности расходов федерального бюджета;

·                        создание ТОР, как мера государственной поддержки, не носит системного характера, нет представления о том, в каких случаях и для каких типов муниципальных образований предпочтительно использование данного инструмента.

5. Оценка финансового обеспечения Программы
и использования предоставленной из федерального
бюджета субсидии НК «Фонд развития моногородов»

5.1. Паспортом Программы предусматривалось только финансовое обеспечение деятельности НК «Фонд развития моногородов» на 2017-2020 годы в сумме 25 310 518,0 тыс. рублей.

Средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетные источники не были включены в состав бюджета Программы. При этом мероприятия по развитию моногородов планировалось реализовать непосредственно на территории муниципальных образований.

Оценка готовности регионов к реализации мероприятий Программы при ее разработке не была проведена.

Так, моногорода Удмуртской Республики для реализации мероприятий Программы были вынуждены осуществлять перераспределение средств с иных статей расходов местных бюджетов[299].

Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также нормы отраслевого законодательства при реализации Программы не учитывались.

Например, полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, предусмотренные пунктом 5 части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которым органы местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов утверждают перечни автомобильных дорог общего пользования местного значения, не общего пользования местного значения.

В соответствии со статьей 179Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении дорог общего пользования осуществляется за счет бюджетных ассигнований дорожных фондов.

В Республике Коми основные (центральные) улицы моногородов не относятся к автомобильным дорогам общего пользования[300]. В результате провести ремонт основной улицы в каждом моногороде за счет средств дорожных фондов, как это предусматривалось паспортом Программы, не представилось возможным.

Таким образом, взаимосвязь источников финансирования с мероприятиями Программы в целом отсутствовала.

5.2. В 2014 году Президент Российской Федерации поручил Правительству Российской Федерации[301] предусмотреть на 2015-2017 годы субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование строительства и (или) реконструкции инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционных проектов в моногородах с наиболее сложным социально-экономическим положением (далее - межбюджетные трансферты), в сумме 32,0 млрд рублей.

До 1 сентября 2014 года был установлен срок представления в Правительство Российской Федерации проекта нормативного правового акта о предоставлении в 2014 году за счет средств федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации[302].

Счетной палатой в ходе контрольного мероприятия[303] было установлено, что во исполнение указанного поручения Минэкономразвития России совместно с рабочей группой по модернизации моногородов при Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции[304] предложен механизм реализации мер государственной поддержки моногородов через специализированный фонд государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»[305].

НК «Фонд развития моногородов» создана на основании решения от 9 октября 2014 года № 1 единственного учредителя - Внешэкономбанка.

5.3. Правила предоставления из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации «Фонд развития моногородов» утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1186[306] (далее - Правила предоставления субсидии).

За период 2015-2018 годов в Правила предоставления субсидии шесть раз внесены изменения, в результате чего существенным образом изменены цель субсидии, условия предоставления, порядок и оценка результативности предоставленной субсидии.

Например, отмена приоритета оказания поддержки моногородам с наиболее сложной социально-экономической ситуацией[307] позволила оказывать государственную поддержку в рамках данной субсидии любому моногороду (319 моногородов), в том числе и моногородам со стабильным социально-экономическим положением.

Правила предоставления субсидии предусматривают возможность расходования субсидии не только на направление, обозначенное поручением Президента Российской Федерации[308] (предоставление субсидии бюджетам субъектам Российской Федерации на софинансирование строительства и (или) реконструкции инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционных проектов в моногородах), но и на направления, непосредственно не связанные с созданием инфраструктуры.

Так, субсидия может направляться на содействие в подготовке и (или) участие в финансировании инвестиционных проектов в форме предоставления займа юридическим лицам и (или) осуществления взноса в уставный (складочный) капитал юридических лиц, на развитие городской среды, выполнение функций проектного офиса по реализации инвестиционных проектов в моногородах, формирование команд, управляющих проектами развития моногородов, и организацию их обучения, финансовое обеспечение административно-хозяйственных расходов Фонда.

5.4. Всего за 2014-2018 годы на предоставление субсидии Фонду в федеральном бюджете было предусмотрено 24 866 177,8 тыс. рублей.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета по состоянию на 1 января 2019 года составило 17 760 486,7 тыс. рублей (71,4 %), из них в 2017 году - 4 432 333,1 тыс. рублей, в 2018 году - 5 828 153,6 тыс. рублей.

Анализ использования субсидии, предоставленной Фонду из федерального бюджета, по направлениям расходов показал следующее:

1) По направлению «Выполнение функций проектного офиса по проектам развития моногородов, в том числе обеспечение деятельности работников Фонда, выполняющих эти функции» за 2016-2018 годы расходы Фонда составили 213 983,04 тыс. рублей.

Выполнение функций проектного офиса осуществлялось Фондом посредством института кураторов («линейных менеджеров») моногородов, созданного во исполнение пункта 7 перечня поручений Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2016 года № ИШ-П13-774.

Перечень статей расходов на выполнение функций проектного офиса аналогичен перечню статей расходов на текущую деятельность НК «Фонд развития моногородов», финансовое обеспечение которой осуществляется в рамках административно-хозяйственных расходов. Перечень затрат на финансовое обеспечение административно-хозяйственных расходов проектного офиса Правилами предоставления субсидии не установлен.

В связи с тем, что понятие «проектный офис по проектам развития моногородов» Правилами предоставления субсидии не определено, оценить целевой характер и результативность данных расходов не представляется возможным.

2) По направлению «Финансовое обеспечение административно-хозяйственных расходов» за 2015-2018 годы административно-хозяйственные расходы Фонда составили 857 256,7 тыс. рублей. Наибольшая статья затрат приходилась на оплату труда сотрудников - 81,9 %, и не зависела от результатов деятельности Фонда, была сопоставима с бюджетом целого моногорода.

Например, затраты Фонда на выплаты персоналу за 2018 год в сумме 258 458,58 тыс. рублей сопоставимы, с исполнением доходной части бюджета г. Пикалево Ленинградской области за 2018 год - 191 762,6 тыс. рублей[309].

В целом расходы Фонда на выполнение функций проектного офиса и административно-хозяйственные расходы за 2015-2018 годы составили 1 051 239,74 тыс. рублей.

Расходы на оплату труда (с начислениями) генерального директора НК «Фонд развития моногородов» (оклад в месяц 1 000,0 тыс. рублей[310]) превышают расходы бюджетов отдельных населенных пунктов (расчетно).

Так, в 4 моногородах исполнение бюджетов по расходам за 2018 год составило не более 10 000,0 тыс. рублей.

Например, бюджет с. Светлогорье Приморского края - 5 480,2 тыс. рублей, пгт Бытошь Брянской области - 7 975,9 тыс. рублей, пгт Умет Республики Мордовия - 8 260,6 тыс. рублей, пос. Кизема Архангельской области - 8 415,1 тыс. рублей[311].

3) По направлению «Формирование команд, управляющих проектами развития моногородов, и организация их обучения» на обучение 1 546 слушателей Фонд израсходовал 1 401 460,0 тыс. рублей.

Счетной палатой в ходе контрольного мероприятия[312] было установлено, что субсидия из федерального бюджета, направленная на обучение 24 слушателей, в сумме 16 380,0 тыс. рублей израсходована Фондом без достижения требуемого результата.

В 2018 году расходы по указанному направлению не осуществлялись.

4) В рамках направления «Софинансирование расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях реализации мероприятий по строительству и (или) реконструкции объектов инфраструктуры, необходимых для реализации инвестиционных проектов в моногородах» Фондом заключено 35 соглашений с субъектами Российской Федерации в сумме 12 633 618,73 тыс. рублей.

С Республикой Бурятия, Республикой Карелия, Ивановской и Томской областями соглашения на общую сумму 1 813 340,41 тыс. рублей расторгнуты в связи с нарушением субъектами Российской Федерации условий указанных соглашений.

За 2015-2018 годы Фондом перечислено в бюджеты субъектов Российской Федерации 9 308 411,07 тыс. рублей. При этом 3 116 053,03 тыс. рублей было направлено в моногорода, которые, по оценке Минэкономразвития России, уже не соответствовали критериям монопрофильных муниципальных образований.

В рамках указанных соглашений по состоянию на 1 января 2019 года в 21 моногороде введено в эксплуатацию 55 объектов инфраструктуры, из них 13 объектов транспортной и дорожной инфраструктуры в 11 населенных пунктах.

Вместе с тем синхронизация реализации инвестиционных проектов и строительства объектов инфраструктуры не обеспечена.

Из 55 объектов инфраструктуры, в отношении которых получено разрешение на ввод в эксплуатацию (подписан акт приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией), на начало 2019 года по различным причинам не эксплуатировалось 24 объекта в 8 моногородах.

Счетная палата ранее отмечала[313] о наличии рисков невостребованности в созданных инфраструктурных объектах со стороны хозяйствующих субъектов и применения к регионам финансовых санкций в виде возврата средств, предоставленных НК «Фонд развития моногородов».

При этом в условиях досрочного завершения Программы вопрос о порядке дальнейшего использования Фондом полученных от субъектов Российской Федерации средств не урегулирован.

Например, в ходе совместного контрольного мероприятия было установлено, что Республикой Карелия и Кировской областью загрузка отдельных объектов инфраструктуры не подтверждена. По состоянию на 1 января 2019 года общий объем кредиторской задолженности бюджетов указанных субъектов Российской Федерации перед Фондом составлял 369 143,58 тыс. рублей, в том числе Республики Карелия - 225 482,69 тыс. рублей, Кировской области - 143 660,98 тыс. рублей.

В связи с неисполнением субъектами Российской Федерации обязательств по достижению целевых значений показателей эффективности использования средств «Количество созданных рабочих мест» и «Объем привлеченных инвестиций» Фонд совместно с должностными лицами субъектов Российской Федерации неоднократно вносили изменения в условия соглашений о софинансировании в части корректировки необходимого уровня достижения данных целевых показателей по годам.

Анализ показателей состояния социально-экономического положения моногородов с использованием данных ГАС «Управление» за 2016-2018 годы позволяет сделать вывод о том, что созданные объекты инфраструктуры не оказывают значительного влияния на динамику развития моногородов.

Из 21 указанного моногорода численность населения сократилась в 15 монопрофильных муниципальных образованиях, численность трудоспособного населения сократилась в 16 моногородах, в 8 моногородах наблюдается сокращение численности занятого населения. Снижение объема инвестиций в основной капитал отмечено в 9 населенных пунктах. Показатели миграции хозяйствующих субъектов демонстрируют превышение оттока юридических лиц из 6 моногородов, индивидуальных предпринимателей - из 14 муниципальных образований.

В ходе контрольного мероприятия Счетной палаты в 2018 году было установлено, что отсутствие в Правилах предоставления субсидии нормативно закрепленного понятия «инфраструктурный объект» позволило НК «Фонд развития моногородов» софинансировать расходы субъектов Российской Федерации на строительство объектов, которые фактически являлись частью инвестиционных проектов юридических лиц, работы не относящиеся к объектам инфраструктуры, а также был установлен факт расширения границ моногорода с целью получения финансовой поддержки[314].

5) По направлению «Содействие в подготовке и (или) участие в реализации инвестиционных проектов в моногородах в форме предоставления займа юридическим лицам и (или) осуществления взноса в уставный (складочный) капитал юридических лиц, которые реализуют инвестиционные проекты в моногородах» в 2016-2018 годах с целью финансирования инвестиционных проектов Фондом заключено 11 соглашений с юридическими лицами о предоставлении займов на сумму 7 235 810,0 тыс. рублей. По состоянию на 1 января 2019 года займы предоставлены на общую сумму 6 129 830,0 тыс. рублей.

Анализ перечня юридических лиц, получивших финансовую поддержку, показал, что порядка 50 % общей суммы займов приходилось на организации, входящие в состав крупных холдингов.

Например, в декабре 2018 года Фондом предоставлен заем АО «ПОЛИЭФ» на финансирование нового инвестиционного проекта «Реконструкция действующего производства терефталевой кислоты в АО «ПОЛИЭФ» в сумме 1 000,0 млн рублей. При этом АО «ПОЛИЭФ» является крупнейшим производителем в России сырья для полимерной пищевой упаковки[315] и входит в состав вертикально-интегрированной газоперерабатывающей и нефтехимической компании, лидера нефтехимической отрасли Российской Федерации - ПАО «СИБУР Холдинг»[316].

Фондом в 2018 году ООО «Хевел» (г. Новочебоксарск Чувашская Республика) был предоставлен заем на финансирование нового инвестиционного проекта «Увеличение производительности технологической линии HJT» в сумме 1 000,0 млн рублей.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ ФНС России[317] в уставном капитале общества присутствует доля компании «БЕЛУНА ИНВЕСТМЕНТС ЛИМИТЕД» (46 %), зарегистрированной в качестве юридического лица в Республике Кипр.

В соответствии с заключенными соглашениями о предоставлении займов Фонд предоставлял средства юридическим лицам под 5 % годовых. Срок погашения займов приходится на 2024-2026 годы.

При этом в условиях досрочного завершения Программы нормативно не урегулирован механизм возврата в доход федерального бюджета средств, предоставленных Фондом в форме займов, процентов за пользование займами, срок погашения по которым наступит в 2024-2026 годах.

Счетная палата по результатам проверок отмечала, что механизм предоставления и возврата займов, а также порядок использования доходов по выданным займам, установленный Правилами предоставления субсидии, вызывают неоднозначное толкование при применении.

Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать следующее:

·     неопределенность применяемой терминологии в постановлении Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1186 не исключает коррупционные риски на всех этапах использования средств, направленных на развитие моногородов;

·     в целом большая часть средств, источником которых являлась субсидия, была направлена Фондом на поддержку моногородов, экономика которых уже была относительно дифференцирована;

·     вне поддержки из федерального бюджета оказались небольшие депрессивные города и поселки, которые не обладают возможностями для привлечения инвесторов и потенциалом развития без градообразующих предприятий;

·     созданные за счет субсидии объекты инфраструктуры не оказывают значительного влияния на динамику развития моногородов;

·     существуют риски невостребованности в созданных инфраструктурных объектах со стороны хозяйствующих субъектов и применения к регионам финансовых санкций в виде возврата средств, предоставленных Фондом;

·     в условиях досрочного завершения Программы нормативно не урегулированы вопросы использования средств, предоставленных Фондом субъектам Российской Федерации и подлежащих возврату вследствие нарушений условий соглашений, а также средств, предоставленных Фондом юридическим лицам в форме займов, процентов за пользование займами, срок погашения по которым наступит в 2024-2026 годах.

5.5. Счетная палата неоднократно отмечала о пробелах нормативно-правового регулирования государственной поддержки моногородов[318].

Механизм предоставления средств из федерального бюджета на реализацию мероприятий, направленных на диверсификацию экономики моногородов и создание рабочих мест в субъектах Российской Федерации, через негосударственную некоммерческую организацию, не являющуюся участником бюджетного процесса, выводит за пределы бюджетного законодательства регулирование правоотношений, возникающих у этой организации при использовании полученных из федерального бюджета средств.

Указанный механизм не позволяет в полной мере обеспечить исполнение установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации принципов эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств. Применение бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, также не представляется возможным.

Счетная палата предлагала Минэкономразвития России обеспечить формирование объективного перечня нуждающихся в государственной поддержке муниципальных образований. При этом варианты решения проблем данных муниципальных образований рассмотреть в рамках межбюджетного регулирования.

Минэкономразвития России полагало целесообразным вернуться к вопросу о пересмотре механизма поддержки моногородов исключая некоммерческую организацию после завершения основного этапа реализации Программы, а именно по завершении 2018 года[319].

5.6. С марта 2017 года[320] субсидия предоставлялась НК «Фонд развития моногородов» в рамках Программы, интегрированной в перечень основных мероприятий подпрограммы «Инвестиционный климат» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»[321].

В соответствии с указанной государственной программой ресурсное обеспечение Программы предусмотрено на 2015-2020 годы в сумме 33 386 998,3 тыс. рублей, из них на 2017-2018 годы - 20 473 518,0 тыс. рублей, на 2019-2020 годы - 9 378 200,0 тыс. рублей.

Федеральным законом от 29 ноября 2018 года № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» бюджетные ассигнования на реализацию Программы утверждены в сумме 12 184 500,0 тыс. рублей.

При формировании проекта указанного федерального закона в качестве нормативного правового акта, устанавливающего правовые основания для возникновения и (или) принятия расходных обязательств Российской Федерации, подлежащих исполнению за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2019-2021 годы, Минэкономразвития России[322] приведено постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1186 «О предоставлении из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации «Фонд развития моногородов».

В условиях досрочного завершения Программы Счетная палата полагает целесообразным Минэкономразвития России совместно с Минфином России проработать вопросы:

·     о подготовке предложений по внесению изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие правовые основания для возникновения расходных обязательств Российской Федерации по финансовой поддержки моногородов в части бюджетных ассигнований, которые были предусмотрены на реализацию Приоритетной программы в 2019-2021 годах;

·     о возможности возврата в доход федерального бюджета средств, предоставленных Фондом в форме займов, процентов за пользование займами, срок погашения по которым наступит в 2024-2026 годах, также средств, предоставленных Фондом и подлежащих возврату субъектами Российской Федерации вследствие ненадлежащего исполнения принятых в рамках соглашений обязательств.

6. В ходе экспертно-аналитического мероприятия на основании информации ФНС России[323] проведен анализ поступлений налогов, сборов и иных обязательных платежей[324] (далее - налоговые поступления) в консолидированный бюджет Российской Федерации от налогоплательщиков, зарегистрированных на территориях моногородов, за период реализации Программы.

Общий объем налоговых поступлений с 2016 по 2018 год увеличился на 228,76 млрд рублей и составил 946,41 млрд рублей.

Налогоплательщики 236 моногородов обеспечили 37,7 % прироста налоговых поступлений.

При этом в 70 моногородах за указанный период зафиксировано снижение налоговых поступлений.

В наибольшей степени рост налоговых поступлений отмечен в 13 моногородах (г. Мирный, г. Нижний Тагил, г. Тольятти, г. Набережные Челны, г. Норильск, г. Новокузнецк, г. Магнитогорск, г. Междуреченск, г. Железногорск, г. Северодвинск, г. Череповец, г. Озерск, г. Прокопьевск).

Объем налоговых платежей, уплаченных налогоплательщиками указанных моногородов, за 2016-2018 годы увеличился на 191,76 млрд рублей и составил 484,95 млрд рублей, из которых существенная часть прироста обеспечена градообразующими предприятиями.

По-прежнему существует прямая зависимость доходной базы бюджетов моногородов от финансового состояния градообразующих предприятий.

Например, на территории г. Мирного Республики Саха (Якутия) доля налоговых платежей акционерной компании «АЛРОСА» (ПАО) в 2018 году составляла 98 %. В г. Железногорске Курской области удельный вес поступлений ПАО «Михайловский ГОК» в общем объеме налоговых поступлений в 2018 году составлял 83,2 %.

Из 13 указанных моногородов в 9 населенных пунктах градообразующие организации входят в сферу ведения Минпромторга России, в 8 из которых финансовое положение в 2018 году оценено ведомством[325] как стабильное.

В целом в 2018 году увеличилось количество градообразующих предприятий сферы ведения Минпромторга России, находящихся в стабильном состоянии (с 55,5 % по итогам 2017 года до 58,14 % в 2018 году). Общий объем финансовой поддержки промышленных предприятий моногородов по линии ведомства за 2016-2018 годы составил 298,4 млрд рублей, что способствовало стабилизации градообразующих предприятий.

Следует отметить, что государственная поддержка осуществлялась вне мероприятий Программы, так как имела ярко выраженную отраслевую направленность и в большей степени предназначалась для поддержки конкретных промышленных площадок градообразующих организаций.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о необходимости пересмотра целей и задач государственной поддержки моногородов, выбора эффективных инструментов, обеспечивающих их стабильное развитие, и выработки новых управленческих подходов с учетом стратегических национальных приоритетов Российской Федерации.

7. В ходе экспертно-аналитического мероприятия у органов исполнительной власти и контрольно-счетных органов 61 субъекта Российской Федерации, на территориях которых расположены 319 моногородов, запрошена и проанализирована информация о проблемах, возникших при реализации Программы.

7.1. Проблема низкой инвестиционной активности и недостатка средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации являлась наиболее острой.

Инвесторы не готовы нести затраты на проектные работы, а также решать вопросы поиска источников финансирования проектов, предполагаемых к реализации (строительству), с соблюдением временного промежутка интервала, необходимого для подготовки инфраструктуры.

Целевые средства из федерального и региональных бюджетов на финансирование Программы моногородам не предоставлялись. Четкое понимание объемов и источников финансирования Программы отсутствовало.

Мероприятия в области здравоохранения, образования, качества дорог, жилищно-коммунального хозяйства и городской среды, развития малого и среднего предпринимательства дублировали мероприятия действующих государственных программ Российской Федерации и приоритетных проектов, что привело к возникновению проблем двойного счета.

Например, в ГАС «Управление» содержится информация о финансовом обеспечении мероприятий, которые осуществлялись на территории моногорода за счет средств федерального, регионального, местного бюджетов и внебюджетных источников, в сумме 228 976 345,0 тыс. рублей.

В то же время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по запросу Счетной палаты представлены иные данные. В 2018 году на реализацию мероприятий по развитию моногородов на территориях регионов за счет всех источников было направлено 30 464 820,58 тыс. рублей.

Таким образом, верифицировать общий объем расходов на реализацию Программы не представляется возможным.

7.2. Проблемы организационного характера были связаны, прежде всего, с дублированием предоставляемой в федеральные органы исполнительной власти отчетности, как по Программе, так и по показателям социально-экономического развития моногородов.

Например, в 2018 году в соответствии с запросами федеральных органов власти в Пермском крае необходимо было сформировать 103 отчета[326].

При этом актуальная верифицированная информация о социально-экономическом положении моногородов отсутствует.

7.3. Об отсутствии проблем нормативного, финансового и организационного характера при реализации Программы Счетную палату проинформировали 27 субъектов Российской Федерации.

Это скорее свидетельствует о том, что администрации моногородов указанных регионов обеспечивали решение вопросов социально-экономического развития населенных пунктов в рамках полномочий, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Финансирование мероприятий в соответствующей сфере деятельности осуществлялось согласно бюджетному законодательству Российской Федерации на основании муниципальных программ независимо от Программы.

Выводы

1. На начало 2019 года перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации включал 319 населенных пунктов.

2. В моногородах, расположенных на территориях 61 субъекта Российской Федерации, проживало 13 469,36 тыс. человек, из них 4 147,90 тыс. человек (треть населения) - в населенных пунктах со сложным социально-экономическим положением.

3. В 2016 году Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам в число 11 основных направлений стратегического развития включено направление «Моногорода», и 30 ноября 2016 года утвержден паспорт приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов» (далее - Программа), согласно которому целью Программы является снижение зависимости моногородов от деятельности градообразующих предприятий путем создания к концу 2018 года 230 тысяч новых рабочих мест, не связанных с их деятельностью.

Программа должна была обеспечить диверсифицированное и стабильное развитие монопрофильных территорий.

4. Программа реализовывалась без учета стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» и от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», Стратегией национальной безопасности Российской Федерации[327], Стратегией развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года[328], Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года[329].

Цель Программы не нашла своего отражения в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года[330] мероприятия по дальнейшей реализации Программы также не предусмотрены.

Меры государственной поддержки монопрофильных территорий не носили системного характера, отсутствовали четкие представления о том, какие меры предпочтительны для тех или иных муниципальных образований, исходя из их реального социально-экономического положения и перспектив развития (поддержка промышленных предприятий, поддержка малого и среднего предпринимательства, налоговые преференции, создание территорий опережающего развития или иные меры).

Связь Программы с государственными программами Российской Федерации носила формальный характер. Взаимодействие исполнителей и соисполнителей Программы и связанных с ней государственных программ фактически не обеспечено.

Таким образом, Правительству Российской Федерации совместно с исполнительными органами субъектов Российской Федерации целесообразно провести оценку фактического социально-экономического положения монопрофильных муниципальных образований, осуществить анализ их потенциала развития, по результатам которых определить предпочтительные меры государственной поддержки исходя из перспектив развития каждого отдельно взятого муниципального образования.

При этом меры государственной поддержки муниципальных образований должны быть интегрированы в систему стратегических целей и задач пространственного развития Российской Федерации, а также отраслевых документов стратегического планирования.

5. Анализ основных показателей социально-экономического положения муниципальных образований показал, что меры, предпринимаемые Правительством Российской Федерации по поддержке монопрофильных территорий, не дали ощутимых и устойчивых положительных результатов.

По-прежнему более половины жителей оценивают ситуацию в своем населенном пункте как «возможны ухудшения» и «кризисное».

Счетная палата обращала внимание на нецелесообразность мероприятий Программы и ее реализации до 2025 года в действующем формате.

В соответствии с протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 3 декабря 2018 года № 14 принято решение о ее досрочном завершении с 1 января 2019 года.

6. Минэкономразвития России 19 февраля 2019 года направило в Правительство Российской Федерации уточненный итоговый отчет о реализации Программы в 2016-2018 годах.

Несмотря на неоднозначную динамику основных показателей социально-экономического положения монопрофильных муниципальных образований, в соответствии с итоговым отчетом фактические значения отдельных показателей эффективности программы значительно превысили плановые. Однако объективность данных показателей вызывает сомнение.

По состоянию на 1 января 2019 года создано 406,5 тысячи рабочих мест при плановом значении 230 тысяч рабочих мест, общий объем привлеченных инвестиций - 1,8 трлн рублей при плановом значении 170 млрд рублей.

Предусмотренные показатели результативности и методики их расчета дают искаженную оценку эффективности реализуемых мер государственной поддержки.

Установленные паспортом Программы показатели носили формальный, неинформативный и скорее статистический характер.

Данные, полученные из ГАС «Управление» и ФНС России, в целом не подтверждают результативность Программы и свидетельствуют о низкой эффективности реализуемых мер государственной поддержки моногородов.

7. Значительная часть мероприятий Программы не предусматривала взаимосвязи в полном объеме с целью Программы, так как была направлена на текущую деятельность исполнителей Программы и обеспечение ее функционирования.

Реализованный комплекс мероприятий не оказал существенного влияния на изменение ситуации в моногородах и повышение инвестиционной привлекательности их территорий.

Дублирование мероприятий в других связанных с Программой приоритетных проектах привело к завышенной оценке итогов Программы в целом и усложнило анализ результативности расходов федерального бюджета.

Создание территорий опережающего социально - экономического развития, как меры государственной поддержки моногородов, не носит системного характера. Нет представления о том, в каких случаях и для каких типов муниципальных образований предпочтительно использование данного инструмента.

8. Паспортом Программы предусматривалось только финансовое обеспечение деятельности НК «Фонд развития моногородов» на 2017-2020 годы в сумме 25 310 518,0 тыс. рублей.

Средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетные источники не были включены в состав бюджета Программы. При этом мероприятия по развитию моногородов планировалось реализовать непосредственно на территориях муниципальных образований.

Оценка готовности регионов к реализации мероприятий Программы при ее разработке не была проведена. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, установленные Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также нормы отраслевого законодательства при реализации Программы не учитывались.

Таким образом, взаимосвязь источников финансирования с мероприятиями Программы в целом отсутствовала.

9. Правила предоставления из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации «Фонд развития моногородов» утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1186.

Неопределенность используемой терминологии постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 года № 1186 создают предпосылки для неисполнения, либо неэффективного исполнения принятых обязательств и не исключают коррупционные риски на всех этапах использования бюджетных средств.

10. Всего за 2014-2018 годы на предоставление субсидии Фонду в федеральном бюджете было предусмотрено 24 866 177,8 тыс. рублей.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета по состоянию на 1 января 2019 года составило 17 760 486,7 тыс. рублей (71,4 %), из них в 2017 году - 4 432 333,1 тыс. рублей, в 2018 году - 5 828 153,6 тыс. рублей.

В целом большая часть средств, источником которых являлась субсидия, была направлена Фондом на поддержку моногородов, экономика которых уже была относительно дифференцирована.

Вне поддержки из федерального бюджета оказались небольшие депрессивные города и поселки, которые не обладают возможностями для привлечения инвесторов и потенциалом развития без градообразующих предприятий.

Созданные за счет субсидии объекты инфраструктуры не оказывают значительного влияния на динамику развития моногородов.

Существуют риски невостребованности в созданных инфраструктурных объектах со стороны хозяйствующих субъектов и применения к регионам финансовых санкций в виде возврата средств, предоставленных Фондом.

В условиях досрочного завершения Программы нормативно не урегулированы вопросы использования средств, предоставленных Фондом субъектам Российской Федерации и подлежащих возврату вследствие нарушений условий соглашений, а также средств, предоставленных Фондом юридическим лицам в форме займов, процентов за пользование займами, срок погашения по которым наступит в 2024-2026 годах.

11. Общий объем поступлений налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации от налогоплательщиков, зарегистрированных на территориях моногородов, с 2016 по 2018 год увеличился на 228,76 млрд рублей и составил 946,41 млрд рублей.

При этом в 70 моногородах за указанный период зафиксировано снижение налоговых поступлений.

По-прежнему существует прямая зависимость доходной базы бюджетов моногородов от финансового состояния градообразующих предприятий.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о необходимости пересмотра целей и задач государственной поддержки моногородов, выбора эффективных инструментов, обеспечивающих их стабильное развитие, и выработки новых управленческих подходов с учетом стратегических национальных приоритетов Российской Федерации.

Предложения

1. Направить информационное письмо Президенту Российской Федерации.

2. Направить информационное письмо в Министерство экономического развития Российской Федерации.

3. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.А.АГАПЦОВ

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.И.ШТОГРИН

 

 

 

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Аудит эффективности расходования Минпромторгом России 
в 2018 году бюджетных ассигнований федерального бюджета 
на закупку автомобилей скорой медицинской помощи 
и школьных автобусов, а также услуг 
по их доставке до конечного потребителя»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

20 марта 2019 года

 

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункты 3.7.0.24, 3.7.0.24.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год, поручение Президента Российской Федерации от 10 августа 2018 года № Пр-1452.

Предмет контрольного мероприятия

Использование средств федерального бюджета, выделенных на закупку автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов, а также услуг по их доставке до конечного потребителя.

Объект контрольного мероприятия

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (г. Москва).

Срок проведения контрольного мероприятия

С 3 декабря 2018 года по 19 марта 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Оценить эффективность использования средств федерального бюджета, выделенных на закупку транспортных средств и оказание услуг по их доставке до конечного потребителя в субъектах Российской Федерации.

Критерии оценки эффективности:

·     соответствие запланированных расходов на закупку транспортных средств фактически использованным бюджетным ассигнованиям (≤ 100 %);

·     объем финансовых и иных нарушений, установленных в ходе аудита эффективности (соотношение объема финансовых нарушений и объема проверенных средств);

·     количество нарушений, выявленных в ходе контрольного мероприятия (да/нет).

2. Оценить обеспеченность субъектов Российской Федерации транспортными средствами, а также достаточность и эффективность предпринятых мер, оказывающих влияние на финансово-производственную деятельность предприятий автомобильной отрасли.

Критерии оценки эффективности:

·     уровень обеспеченности субъектов Российской Федерации автомобилями скорой медицинской помощи (более 70 %);

·     уровень обеспеченности субъектов Российской Федерации школьными автобусами (более 70 %).

Проверяемый период деятельности

2018 год.

Краткая характеристика проверяемой сферы 
и деятельности объекта проверки

Минпромторг России в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 438 (далее - Положение), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного комплекса, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения.

К полномочиям Минпромторга России в соответствии с пунктом 5.1 Положения относится внесение в Правительство Российской Федерации проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и других документов, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Минпромторга России.

В целях обновления парка автомобилей скорой медицинской помощи (далее - АСМП) и школьных автобусов (далее - ША) Правительство Российской Федерации поручило Минпромторгу России обеспечить в 2018 году мероприятие по закупке АСМП и ША, учитывая опыт проведения аналогичного мероприятия в период 2016-2017 годов.

При организации в 2018 году закупок и поставок АСМП и ША замечания и рекомендации Счетной палаты Российской Федерации по итогам аналогичной проверки 2017 года учтены:

·     подготовленный Минпромторгом России проект распоряжения Правительства Российской Федерации направлялся на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти (Минфин России, Минздрав России, Минпросвещения России, ФАС России) и в Счетную палату Российской Федерации;

·     при определении стоимости поставляемой техники (начальной (максимальной) цены контракта) Минпромторгом России проанализирована предоставленная автопроизводителями информация, на основании которой выбирались единственные исполнители поставки из числа крупнейших российских производителей по результатам предложенной наименьшей цены по каждому виду техники;

·     в рамках применения затратного метода Минпромторгом России проанализированы плановые калькуляции затрат у предполагаемых единственных исполнителей поставки в части размера рентабельности в составе цены на продукцию;

·     учтено распределение транспортных средств между субъектами Российской Федерации с учетом заявленной ими потребности, определены существенные условия государственных контрактов и положения по вопросам учета субъектами Российской Федерации закупаемого движимого имущества в реестрах государственного имущества.

Минпромторгом России как ответственным исполнителем для более качественного проведения указанного мероприятия привлечены Минздрав России и Минпросвещения России для осуществления расчетов и получения иной информации о необходимом количестве автотранспортных средств в разрезе субъектов Российской Федерации.

Минздравом России и Минпросвещения России на основании разработанных критериев и методик учитывается удовлетворение потребности в обновлении транспортных средств (требующих замены) со сроком эксплуатации по автомобилям - более пяти лет и по автобусам - более 10 лет, что позволит обеспечить равномерность распределения транспортных средств по субъектам Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 7 протокола совещания у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А.Медведева от 27 февраля 2018 года № ДМ-П9-8пр в 2018 году Минфину России поручено предусмотреть при корректировке Федерального закона от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» выделение в 2018 году средств в объеме до 5 млрд рублей на закупку ША и АСМП.

Соответствующие предложения к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» Минпромторгом России направлены в Минфин России в установленном порядке с предлагаемым финансированием в объеме до 5 млрд рублей (на каждую закупку по 2,5 млрд рублей).

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В.Путина от 10 августа 2018 года № Пр-1452 (далее - поручение № Пр-1452) и в рамках исполнения поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А.Медведева от 6 сентября 2018 года № ДМ-П9-5879 (далее - поручение № ДМ-П9-5879) в 2018 году предусмотрена реализация мероприятия по закупке ША и АСМП (далее - мероприятие).

Указанное мероприятие проведено в рамках подпрограммы 1 «Развитие транспортного и специального машиностроения» государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 328 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», и направлено на стимулирование спроса на российском автомобильном рынке в кризисный период, а также на стимулирование повышения уровня локализации на территории Российской Федерации высокотехнологичных производств автомобильной техники (мероприятие 1.1 «Развитие автомобилестроения»).

Принимая во внимание опыт реализации аналогичного мероприятия в 2016-2017 годах, а также исходя из его социальной значимости, в 2018 году реализация данного мероприятия осуществляется по аналогии с механизмом централизованной закупки техники у единственных исполнителей из числа высоколокализованных российских автопроизводителей, использованным Минпромторгом России в 2016-2017 годах.

В соответствии с поручением № Пр-1452 и в рамках исполнения поручения № ДМ-П9-5879, а также абзаца второго пункта 3 раздела II протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н.Козака от 14 сентября 2018 года № ДК-П9-160пр, изданы распоряжения Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2018 года № 1856-р и от 27 октября 2018 года № 2318-р (далее - распоряжения № 1856-р и № 2318-р), результатом реализации которых должна стать закупка в количестве не менее 800 АСМП и не менее 1 200 ША российского производства.

При разработке проектов распоряжений были учтены замечания и рекомендации Счетной палаты Российской Федерации по итогам реализации подобных мероприятий в 2016-2017 годах в рамках проведенного аудита в соответствии с пунктом 2 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 20 июня 2017 года № Пр-1166.

В соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2018 года № 193-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» бюджетные ассигнования увеличены на сумму 5 000,0 млн рублей. Распоряжением № 1856-р Минпромторгу России предусмотрено бюджетных ассигнований на закупку и поставку АСМП в размере 2,5 млрд рублей в количестве 895 штук и ША - в размере 2,5 млрд рублей в количестве 1 327 штук.

Распоряжением № 2318-р Минпромторгу России предусмотрено выделение из резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2018 году бюджетных ассигнований в размере 2,5 млрд рублей на обеспечение закупки не менее 800 АСМП и в размере 2,5 млрд рублей - на осуществление закупки не менее 1 200 ША.

Минздравом России и Минпросвещения России представлены в Минпромторг России перечни получателей АСМП и ША, уполномоченных высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на их получение, и потребность в автотранспортной технике по типам и видам.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Оценить эффективное использование средств
федерального бюджета, выделенных на закупку транспортных 
средств и оказание услуг по их доставке до конечного
потребителя в субъектах Российской Федерации

1.1. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 и частью 1 статьи 111 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) распоряжением № 1856-р утверждены перечни единственных исполнителей осуществляемых Минпромторгом России в 2018 году закупок АСМП и ША российского производства, а также услуг по их доставке до конечных потребителей в субъектах Российской Федерации.

В соответствии с распоряжением № 1856-р в качестве единственных исполнителей закупки ША (далее - поставщики) утверждены: общество с ограниченной ответственностью «Автомобильный завод ГАЗ» (далее - ООО «ГАЗ»), общество с ограниченной ответственностью «Ульяновский автомобильный завод» (далее - ООО «УАЗ»), общество с ограниченной ответственностью «Форд Соллерс Холдинг» (далее - ООО «Форд Соллерс Холдинг»), общество с ограниченной ответственностью «Павловский автобусный завод» (далее - ООО «ПАЗ»), общество с ограниченной ответственностью «КАВЗ» (далее - ООО «КАВЗ»), общество с ограниченной ответственностью «ВОЛГАБАС» (далее - ООО «ВОЛГАБАС»).

Указанные организации являются крупнейшими российскими производителями колесных транспортных средств, обладающими необходимыми возможностями для осуществления поставки АСМП и ША в установленные сроки и в соответствии с утвержденными объемами поставки.

Единственными исполнителями осуществляемой Минпромторгом России в 2018 году закупки АСМП, а также услуг по их доставке до конечного потребителя, определены два предприятия: ООО «ГАЗ» и ООО «УАЗ».

Определение Минпромторгом России единственными поставщиками указанных производителей основано на оценке возможностей крупнейших производителей колесных транспортных средств, соответствующих требованиям технического регламента Таможенного союза 018/2011 «О безопасности колесных транспортных средств», осуществить поставки АСМП в установленные сроки и в соответствии с утвержденными объемами в субъекты Российской Федерации в целях достижения эффективности указанной меры государственной поддержки.

Необходимо отметить, что указанные организации в 2016-2017 годах также входили в перечень единственных исполнителей закупки ША, осуществляемой Минпромторгом России (за исключением ООО «УАЗ»). Согласно одобрениям типа транспортного средства, указанные единственные исполнители являются непосредственно производителями поставляемых школьных автобусов.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 11 Положения о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2017 года № 1496 «О мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета», Минпромторгу России установлена возможность принятия бюджетных обязательств после 1 октября 2018 года, возникающих на основании госконтрактов, заключенных в соответствии с пунктом 1 распоряжения № 1856-р и подлежащих исполнению в 2018 году, в пределах соответствующих лимитов бюджетных обязательств, доведенных ему до 1 октября 2018 года.

В соответствии с указанными распоряжениями Правительства Российской Федерации Минпромторгу России поручено заключить государственные контракты на поставку АСМП и ША и оказание услуг по их доставке с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, единственными исполнителями и получателями в субъектах Российской Федерации АСМП и ША.

1.2. В соответствии с частью 1 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ определено, что цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.

В соответствии с предоставленной Минпромторгом России информацией определение и обоснование цены контракта осуществлялось с использованием затратного метода в дополнение к методу сопоставимых рыночных цен.

В целях определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в рамках реализации программ закупки автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов в 2018 году, Минпромторгом России применялся метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка), а именно направление запросов о предоставлении ценовой информации не менее пяти поставщикам, обладающим опытом поставок соответствующих товаров.

На основании анализа предоставленной автопроизводителями информации единственные исполнители поставки выбирались из числа крупнейших российских производителей по результатам предложенной наименьшей цены по каждой категории планируемых к поставке автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов.

Кроме того, был проведен анализ ценовой информации в реестре контрактов, размещенных в единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС), заключенных заказчиками в течение последних трех лет.

Аналогичных закупок (за исключением закупок в рамках государственных программ 2016-2017 годов), сопоставимых по срокам исполнения и объемам закупки, среди контрактов на поставку АСМП и ША в ЕИС не найдено.

В рамках планируемых закупок АСМП и ША в 2018 году (далее - закупки) Минпромторг России направил запросы производителям транспортных средств о предоставлении информации об АСМП с указанием класса и типа автомобиля, перечнем медицинского оборудования (с указанием стоимости) и соответствующей прогнозной цены (в том числе цены АСМП без учета стоимости доставки), информацию о ША с указанием типа транспортных средств и соответствующей прогнозной цены (в том числе цены ША без учета стоимости доставки), которые могут участвовать в закупках, а также о возможных объемах производства указанной техники в 2018 году. Одновременно запрошены копии одобрений типа транспортного средства (далее - ОТТС) на предлагаемую к поставке технику.

Проверкой установлено, что запросы о предоставлении информации о ША с указанием типа транспортных средств и соответствующей прогнозной цены (в том числе цены единицы ША без учета стоимости доставки и возможных скидок на указанную продукцию) Минпромторгом России были направлены в ООО «Форд Соллерс Холдинг», ООО «ВОЛГАБАС», ООО «ГАЗ», ООО «УАЗ». На основании предоставленной производителями информации единственные исполнители также выбирались по результатам предложенной наименьшей цены по каждой категории предлагаемых к поставке категорий школьных автобусов.

Согласно протоколам прогнозной цены на АСМП и ША, предложенная производителями транспортных средств (с учетом доставки и медицинского оборудования) прогнозная цена составила:

ООО «Форд Соллерс Холдинг»

·     Автобус для перевозки детей Ford Tranzit – 1 678 тыс. рублей, 1 762,7 тыс. рублей, 1 822,0 тыс. рублей, 1 906,8 тыс. рублей.

ООО «ГАЗ»

·     АСМП класса «В» на базе:

- ГАЗ-А6ВR23 - 2 732,7 тыс. рублей;

- ГАЗ-А6ВR23 (северное исполнение) – 2 842,9 тыс. рублей;

- ГАЗ-221727 - 2 203,1 тыс. рублей;

- ГАЗ-221727 (северное исполнение) – 2 287,8 тыс. рублей.

·          Школьные автобусы на базе:

- ГАЗ-322121-757 – 1 012,7 тыс. рублей;

- ГАЗ-322121-757 (северное исполнение) – 1 072,0 тыс. рублей;

- ГАЗ-322171-753 – 1 127,2 тыс. рублей;

- ГАЗ-322171-753 (северное исполнение) – 1 186,6 тыс. рублей;

- ГАЗ-А66R33-20 – 1 470,3 тыс. рублей;

- ГАЗ-А66R33-20 (северное исполнение) – 1 548,3 тыс. рублей;

- ГАЗ-А67R43 (5FA. 5 GA) – 1 590,5 тыс. рублей.

Следует отметить, что ООО «ГАЗ» сообщило о том, что закупка АСМП и ША в 2018 году позволит предприятию дополнительно нарастить долю в сегменте автобусов на 5 %.

ООО «УАЗ»

·     АСМП класса «В» на базе:

- УАЗ 2360 (привод 4х4, модификация 128811) – 2 694,4 тыс. рублей;

- УАЗ 39623 (модификация 396223-01) – 2 255,3 тыс. рубле;

- УАЗ 39623 (северное исполнение, модификация 396223-01) – 2 306,1 тыс. рублей;

- УАЗ 2360 (северное исполнение, привод 4х4, модификация 128811) – 2 745,3 тыс. рублей.

·     автобусы для перевозки детей на базе:

- УАЗ 2360 (привод 4х4, модификация 128801) – 1 668,6 тыс. рублей;

- УАЗ 2360 (северное исполнение, привод 4х4, модификация 128801) – 1 719,5 тыс. рублей.

ООО «ПАЗ» (школьные автобусы)

·     ПАЗ 32053-70 – 1 578,2 тыс. рублей;

·     ПАЗ 320538-70 – 1 603 тыс. рублей;

·     ПАЗ 3206-70 – 1 681,6 тыс. рублей;

·     ПАЗ 320608-70 – 1 756,4 тыс. рублей;

·     ПАЗ 423470-04-2 356,2 тыс. рублей.

ООО «ВОЛГАБАС»

·     Автобус для перевозки детей VOLGABUS 5285D2-0000010 (северное исполнение) – 5 584,7 тыс. рублей.

ООО «КАВЗ» (школьные автобусы)

·     КАВЗ-4238 (северное исполнение, 34 места) – 4 285,2 тыс. рублей;

·     КАВЗ-4238-65 (34 места) – 4 029,2 тыс. рублей.

В связи с заявленной потребностью регионов в АСМП класса «В», в основном с полным приводом Минпромторгом России предложены к поставке транспортные средства, производимые ООО «ГАЗ» и ООО «УАЗ», на которые производителями была предложена наименьшая цена.

Пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ установлено, что при подготовке проекта правового акта об осуществлении закупки для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) к нему прилагается обоснование цены контракта.

Государственные контракты, заключенные Минпромторгом России с единственными исполнителями закупок АСМП и ША, включают в себя: стоимость автомобиля, стоимость медицинского оборудования и изделий медицинского назначения, которыми укомплектован автомобиль (в соответствии со спецификацией), расходы, связанные с доставкой (стоимость доставки, рассчитанная исходя из среднего значения затрат исполнителя на доставку во все субъекты Российской Федерации), маркировку, НДС, установленные налоги, сборы, таможенные платежи (пошлины) и иные расходы, связанные с исполнением государственного контракта.

Комплектование транспортных средств обязательным медицинским оборудованием осуществлялось в соответствии со Стандартом оснащения станции скорой медицинской помощи, отделения скорой медицинской помощи (приложение № 5 к Порядку оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, утвержденному приказом Минздрава России от 20 июня 2013 года № 388н (далее - Стандарт).

В части оснащения АСМП медицинским оборудованием установлено следующее.

Перечень медицинского оборудования, приобретенного единственными исполнителями для оснащения АСМП класса «В» (далее - перечень), соответствует Стандарту.

В 2018 году стоимость медицинского оборудования (на 1 автомобиль) по государственным контрактам ООО «УАЗ» (1 110,85 тыс. рублей с НДС) меньше стоимости медицинского оборудования по государственным контрактам ООО «ГАЗ» (1 137,56 тыс. рублей с НДС) на 26,71 тыс. рублей по 11 позициям медицинского оборудования.

Cогласно сведениям о выпуске и отгрузке медицинских изделий (медицинской техники и изделий медицинского назначения) (далее - форма № 1-медизделия)[331]: цена пульсоксиметра портативного с автономным питанием «Оскитест-1» (производитель ООО «Медплант») в составе медицинского оборудования АСМП УАЗ-39623, ГАЗ-A6BR23 и ГАЗ-221727 составляет 31,0 тыс. рублей, по форме № 1-медизделия этого же производителя средняя цена отгруженной продукции по указанному прибору в 2017 году составила 20,9 тыс. рублей, в 2018 году средняя цена не выходит за этот предел.

В соответствии со спецификацией поставляемого товара (приложение № 1 к государственным контрактам ООО «УАЗ» и ООО «ГАЗ»), закупленного единственными исполнителями для комплектации АСМП в 2017 году, цена одной из позиций медицинского оборудования: «Электрокардиограф ЭК1Т-1/3-07 Аксион» или «Электрокардиограф двенадцатиканальный с регистрацией ЭКГ в ручном и автоматическом режимах миниатюрный ЭК 12 Т-01-«Р-Д» составляет 80,0 тыс. рублей, согласно форме № 1-медизделия в 2018 году цена осталась прежней (80,0 тыс. рублей).

В ходе анализа перечня медицинского оборудования, закупаемого единственными исполнителями для комплектации АСМП, стоимость которого включена в плановую калькуляцию затрат на 2018 год, установлено, что в него включен ряд позиций медицинского оборудования импортного производства, а именно:

·     аспиратор медицинский СА-MI, производитель New ASKIR, Италия;

·     дозатор шприцевой автоматизированный SK-50011, производитель «Шенжен Шенке Медикал Инструмент Техникал Девелопмент Ко, Лтд», Китай;

·     ингалятор компрессорный OMRON Comp Air (NE-C28-RU) с принадлежностями, производитель «ОМРОН ХЕЛСКЭА Ко, Лтд», Япония;

·     иммобилизатор TS-01, Китай;

·     медицинские носилки Carry sheet, Китай.

При этом по указанному оборудованию существуют аналоги российского производства, стоимость которых значительно ниже.

Так, аналогами медицинских изделий «Дозатор шприцевой автоматизированный SK-50011» (производитель «Шенжен Шенке Медикал Инструмент Техникал Девелопмент Ко, Лтд», Китай) или «Насос шприцевой Перфузор Компакт» (Германия) (цена в расшифровке 63,25 тыс. рублей) являются «Дозатор шприцевой Д01 по ТУ 9444-216-49640047-2015» (производитель ООО Концерн «Аксион») или «Насосы инфузионные шприцевые «ИНСТИЛАР» по ТУ 9444-015-74487176-2008» в следующих исполнениях: «ИНСТИЛАР-1418»; «ИНСТИЛАР-1428» и «ИНСТИЛАР-1438» (производитель ООО «ДИКСИОН») (цена отгрузки без НДС и акцизов - от 38,8 тыс. рублей до 66,9 тыс. рублей).

Аналогом медицинского изделия «Медицинские носилки Carry sheet» (Китай) (цена в расшифровке 2,5 тыс. рублей) являются медицинские изделия «Носилки тентовые с синтетическим покрытием бескаркасные с петлями для переноски, складывающие в рулон, для скорой медицинской помощи «Плащ» по ТУ 9451-005-18585567-2003» (производитель ООО «Медплант») или «Носилки медицинские мягкие бескаркасные огнестойкие (огнезащитные) «Шанс» по ТУ 9451-009-09911217-2013» (производитель ООО «НПК Пожхимзащита») (цена отгрузки без НДС и акцизов - от 1,3 тыс. рублей до 1,98 тыс. рублей).

По информации ООО «ГАЗ», в ряде случаев выбор иностранного поставщика медицинского оборудования для АСМП связан с отсутствием зарегистрированных Росздравнадзором на территории Российской Федерации портативных ингаляторов (небулайзеров) компрессорного типа российского производства, что является требованием к оснащению АСМП в соответствии со Стандартом. Импортные аналоги предлагаются как альтернатива данного оборудования российского производства при невозможности поставки объема в требуемые сроки и для страхования рисков невыполнения взятых обязательств, а также с целью выполнения гарантийных обязательств из-за более высокой надежности импортного аналога.

Исходя из опыта поставки 2017 года во избежание срывов сборки и комплектования автомобилей поставляется как российский, так и импортный аналог медицинского оборудования и изделий.

При этом ряд позиций российскими являются только юридически, фактически - китайского производства, низкого качества. Так, шприцевые насосы «Instilar Dixion ИНСТИЛАР» предлагаются к поставке («ИНСТИЛАР-1418», «ИНСТИЛАР-1428», «ИНСТИЛАР-1438»), на которых указан производитель ООО «ДИКСИОН» (Россия), фактически произведены в Китае. В связи с этим ООО «ГАЗ» эту продукцию не закупает.

В части предложений по прогнозной цене (с учетом доставки) АСМП и ША, направленных в Минпромторг России производителями транспортных средств, установлено следующее.

В составе обосновывающих материалов к проекту распоряжения № 1856-р содержались подготовленные единственными исполнителями (ООО «УАЗ», ООО «ГАЗ», ООО «Форд Соллерс Холдинг», ООО «ВОЛГАБАС», ООО «КАВЗ», ООО «ПАЗ») плановые калькуляции затрат на производство АСМП и ША в 2018 году.

Проведение сравнительного анализа прогнозной стоимости закупаемых в 2018 году АСМП и ША, представленной в плановых калькуляциях затрат предприятий, с фактической стоимостью автомобилей, произведенных в 2017 году, не представляется возможным, поскольку типы автомобилей, закупаемые в эти периоды, различны.

Например, в плановых калькуляциях затрат ООО «УАЗ» на производство АСМП в «стандартном» и «северном» исполнении при средней прогнозной цене 2 491,6 тыс. рублей предусмотрены затраты на материалы и комплектующие изделия в объеме 80 %, на дооборудование транспортного средства с учетом агентских услуг по закупке медицинского оборудования - в объеме 22 %, в том числе на оплату труда основных производственных рабочих - в объеме 1,1 %. На производство ША при средней прогнозной цене 2 090,0 тыс. рублей затраты на материалы предусмотрены в объеме 63,3 %, оплата труда основных производственных рабочих - в объеме 1,3 %.

Анализ плановых калькуляций ООО «ГАЗ» на производство АСМП показал, что при средней цене автомобиля 2 765,0 тыс. рублей предусмотрены затраты на материалы и комплектующие изделия, составляющие 99,8 %, затраты на дооборудование транспортного средства с учетом агентских услуг по закупке медицинского оборудования предусмотрены в объеме 49,7 %, оплата труда основных производственных рабочих - в объеме 2,7 %, на производство ША при средней прогнозной цене 1 575,1 тыс. рублей затраты на материалы предусмотрены в объеме 54,8 %, оплата труда основных производственных рабочих - в объеме 1,8 %.

В 2017 году были собраны необходимые документы, проведены этапы испытаний и получены одобрения типа транспортного средства на спецтехнику. В паспорте транспортного средства ООО «ГАЗ» указано в качестве изготовителя спецтехники согласно полученных ОТТС. В 2017-2018 годах доработка автомобилей до требований заказчика была выполнена в большем объеме собственными силами завода. По ряду модификаций производство автомобилей началось только с 2018 года.

По информации ООО «ГАЗ», цены на автобусы с двигателем ЗМЗ не менялись в течение 2015 и 2016 годов, так как было сильное падение платежеспособности покупателей, а эти автобусы оставались самыми доступными для перевозчиков. В 2017 году повышение составило 10 % для компенсации инфляции сразу за 2 года. В 2018 году добавилась комплектация (Эра Глонасс).

ООО «Форд Соллерс Холдинг» в 2018 году принято решение о существенном снижении цен на производство АСМП и ША.

По информации ООО «Форд Соллерс», предоставленной Минпромторгу России продукция собственного производства учитывается по фактической стоимости, которая определяется как стоимость комплектующих (материалов), транспортно-заготовительных расходов, расходов, связанных с производством готовой продукции для каждого автомобиля индивидуально.

Распределение производственных и общехозяйственных расходов, связанных с производством готовой продукции, осуществляется пропорционально стоимости комплектующих, входящих в состав полной себестоимости готовой продукции. Часть стоимости комплектующих (материалов) ООО «Форд Соллерс Холдинг» составляют импортные материалы. Стоимость каждой единицы продукции, даже имеющей полное совпадение всех опций, может различаться, т.е. произведенные автомобили имеют уникальную стоимость, уникальную себестоимость, из чего формируется общая величина себестоимости.

В плановой калькуляции стоимость материалов предусмотрена в среднем в объеме 61 %, оплата труда основных производственных рабочих - 1,1 %.

В соответствии с прогнозной стоимостью на один школьный автобус 6 590,0 тыс. рублей, предложенной ООО «ВОЛГАБАС», общая доля затрат на материалы составляет 58,1 %, из них: сырье и основные материалы - 16,6 %, транспортно-заготовительные расходы - 3,7 %. Доля затрат на оплату труда основных производственных рабочих - 6,1 %.

В 2018 году ООО «ВОЛГАБАС» в стоимость школьного автобуса VOLGABUS 5285D2-0000010 (6 290,0 тыс. рублей - «стандартное» исполнение, 6 890,0 тыс. рублей - «северное» исполнение) заложило стоимость доставки в субъекты Российской Федерации (40,0 тыс. рублей) исходя из средних значений километража до места доставки, так как конкретные данные о планируемых получателях продукции отсутствовали.

Снижение цены модификации в 2017 году обусловлено постоянными снижениями издержек в рамках производственной стратегии компании (увеличением доли российских комплектующих, серийным запуском производства данной модификации, вводом в эксплуатацию новых производственных мощностей на заводе в г. Владимире).

Прогнозная стоимость производства школьного автобуса ООО «КАВЗ» в среднем составила 4 157,2 тыс. рублей, затраты на материалы предусмотрены в объеме 58,8 %, затраты на оплату труда основных производственных рабочих - 4,3 %.

Анализ плановых калькуляций ООО «ПАЗ» на производство ША показал, что при средней цене автомобиля в «стандартном» и «северном» исполнении, которая составила 1 968,9 тыс. рублей, предусмотрены затраты на материалы и комплектующие изделия, составляющие в среднем 61,3 %, затраты на оплату труда основных производственных рабочих - в объеме 3,5 %.

Таким образом, на увеличение себестоимости производства транспортного средства в 2018 году в основном повлияло увеличение затрат на материалы и комплектующие изделия.

1.3. В соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2018 года № 193-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» бюджетные ассигнования по КБК 020 0412 161 01 90000 200 увеличены на сумму 5 000,0 млн рублей (справка от 4 июля 2018 года № 1-02-000/0322). Лимиты бюджетных обязательств (далее - ЛБО) по расходам федерального бюджета на 2018 год увеличены на сумму 5 000,0 млн рублей, в том числе: по КБК 020 0412 161 01 92004 244 на сумму 2 500,0 млн рублей - на закупку школьных автобусов и по КБК 020 0412 161 01 92003 244 на сумму 2 500,0 млн рублей - на закупку автомобилей скорой медицинской помощи. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2018 года № 1856-р Минпромторгу России предусмотрено принятие бюджетных обязательств, возникающих на основании государственных контрактов и подлежащих исполнению в 2018 году, в пределах доведенных ЛБО. Указанные бюджетные ассигнования доведены Минпромторгу России казначейским уведомлением от 5 июля 2018 года № 020/067.

Кроме того, в сводную бюджетную роспись на 2018 год внесены изменения по КБК 020 0412 161 01 90000 200 в связи с принятием распоряжения № 2318-р, предусматривающим выделение бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации на сумму 5 000,0 млн рублей (справка от 21 ноября 2018 года № 1-02-000/0563). ЛБО по расходам федерального бюджета увеличены на сумму 5 000,0 млн рублей, в том числе: по КБК 020 0412 161 01 92014 244 на сумму 2 500,0 млн рублей - на закупку школьных автобусов и по КБК 020 0412 161 01 92023 244 на сумму 2 500,0 млн рублей - на закупку автомобилей скорой медицинской помощи. Указанные бюджетные ассигнования доведены Минпромторгу России казначейским уведомлением от 21 ноября 2018 года № 020/087.

Следует отметить, что по состоянию на 1 января 2018 года сформировались неиспользованные остатки бюджетных ассигнований, предусмотренных в 2017 году на закупку ША в сумме 875,4 млн рублей и АСМП -в сумме 1 353,3 млн рублей, в связи с поздним заключением государственных контрактов. В соответствии с абзацем первым пункта 4 Положения о мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2017 года № 1496, в 2018 году указанные бюджетные ассигнования восстановлены и доведены (казначейское уведомление от 9 февраля 2018 года № 020/022) Минпромторгу России на исполнение заключенных государственных контрактов, подлежащих оплате в отчетном финансовом году.

По состоянию на 1 января 2019 года кассовое исполнение по расходам федерального бюджета в 2018 году на закупки ША и АСМП составило 2 246,2 млн рублей, 18,4 % - сводная бюджетная роспись на 2018 год. Указанные расходы произведены на оплату выполненных работ за поставку АСМП и ША по государственным контрактам, заключенным в 2017 году. Произведена оплата по акту № 1 от 6 декабря 2018 года ООО «ГАЗ» за выполненные работы по поставке АСМП на сумму 17,5 млн рублей.

Распоряжениями № 1856-р и № 2318-р Минпромторгу России поручено заключить четырехсторонние государственные контракты на поставку АСМП и ША и оказание услуг по их доставке с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - субъекты), единственными исполнителями и получателями в субъектах Российской Федерации, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на получение указанных автомобилей (далее - получатели в субъектах Российской Федерации), предусмотрев в них ряд существенных условий, в том числе:

·                   осуществление единственными исполнителями поставок автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов российского производства, а также их доставки до получателей в субъектах Российской Федерации;

·                   осуществление получателями в субъектах Российской Федерации приемки автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов российского производства в соответствии с условиями заключенных государственных контрактов;

·                   осуществление Минпромторгом России оплаты поставок автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов российского производства, а также услуг по их доставке;

·                   требование обеспечения исполнения государственных контрактов;

·                   требование, касающееся предоставления единственными исполнителями гарантий на автомобили скорой медицинской помощи и школьные автобусы российского производства и срока действия таких гарантий (не менее трех лет);

·                   возникновение права собственности субъекта Российской Федерации на автомобили скорой медицинской помощи и школьные автобусы российского производства с момента их передачи на основании актов приема-передачи, подписанных единственными исполнителями и получателями в субъектах Российской Федерации.

По состоянию на 1 января 2019 года в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ и на основании распоряжений № 1856-р и № 2318-р Минпромторгом России заключено 263 государственных контракта на поставку АСМП и оказание услуг по их доставке на общую сумму 5,0 млрд рублей и 321 государственный контракт - на поставку ША и оказание услуг по их доставке на общую сумму 5,0 млрд рублей.

В соответствии с распоряжениями № 1856-р и № 2318-р Минпромторгом России по заключенным в 2018 году государственным контрактам должно быть закуплено и поставлено 1 780 АСМП и 2 728 ША.

По данным предприятий, по состоянию на 11 февраля 2019 года поставлено автотранспортных средств в количестве 4 458 штук, в том числе 2 725 школьных автобусов (99,9 % общего количества) и 1 733 АСМП (97 %).

Пунктом 2 распоряжения № 1856-р высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано предоставить в Минпромторг России информацию о получателях в субъектах Российской Федерации и обеспечить регистрацию и учет АСМП и ША российского производства, поставляемых в соответствии с распоряжением 1856-р, в установленном порядке в реестрах государственного имущества субъектов Российской Федерации.

По состоянию на 1 января 2019 года Минпромторгом России оплата поставки транспортных средств и услуг по их доставке не осуществлена, так как в основном государственные контракты были заключены во второй половине декабря 2018 года. Минпромторг России произвел оплату в 2018 году только по одному акту за выполненные работы ООО «ГАЗ» по поставке АСМП в сумме 17,5 млн рублей, что составляет 0,3 % общей суммы заключенных государственных контрактов.

Требование о предоставлении гарантий на автотранспортные средства (срок действия не менее трех лет) единственными исполнителями соблюдено. В заключенных государственных контрактах гарантийный срок АСМП и ША (кроме медицинского оборудования и изделий медицинского назначения) составляет не менее трех лет и исчисляется с момента подписания сторонами документов, указанных в пункте 3.5 государственного контракта, при условии соблюдения требований по эксплуатации АСМП и ША, установленных производителем в документах, предусмотренных в пункте 3.9 государственного контракта.

Неиспользованные остатки бюджетных ассигнований за 2017 год восстановлены Минпромторгу России на исполнение принятых обязательств 2018 года по государственным контрактам. Доведены казначейскими уведомлениями на закупку АСМП от 4 февраля 2019 года № 020/018 в сумме 4 959,5 млн рублей и на закупку ША - от 7 февраля 2019 года № 020/020 в сумме 4 999,7 млн рублей.

В соответствии с частью 9 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ информация о поставленном товаре отражается заказчиком в отчете, размещаемом в ЕИС. Порядок размещения в ЕИС регламентирован Положением о подготовке и размещении в Единой информационной системе в сфере закупок отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1093 (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 3 Положения отчет размещается заказчиком в ЕИС в течение 7 рабочих дней со дня оплаты заказчиком обязательств по контракту и подписания документа о приемке поставленных товаров, выполненных работ и оказанных услуг.

По информации Минпромторга России, проводится необходимая работа по размещению указанных отчетов в ЕИС в соответствии с установленными требованиями, которая будет завершена после полной оплаты заказчиком обязательств по контракту и подписания всех документов о приемке поставленного товара.

Цель 2. Оценить обеспеченность субъектов Российской Федерации 
транспортными средствами, а также достаточность
и эффективность предпринятых мер, оказывающих влияние
на финансово-производственную деятельность
предприятий автомобильной отрасли

2.1. Проверка выполнения поставщиками школьных автобусов условий государственных контрактов показала следующее.

В соответствии с пунктом 3.1 государственных контрактов, заключенных Минпромторгом России с единственными поставщиками на основании распоряжений № 1856-р (в срок до 20 декабря 2018 года, по ряду госконтрактов - 30 декабря 2018 года) и № 2318-р (в срок до 30 декабря 2018 года) (далее - государственные контракты), поставщик самостоятельно доставляет товар по указанному адресу и передает его получателю.

В соответствии с пунктом 2.4 государственных контрактов для подтверждения исполнения обязательств по контракту исполнитель представляет заказчику (Минпромторг России) подписанный со своей стороны акт о поставке транспортных средств, с приложением следующих документов на каждую единицу товара: подписанный получателем и исполнителем акт приема-передачи транспортного средства и услуг по его доставке, подписанные получателем и исполнителем товарную накладную (ф. № ТОРГ-12) и счет-фактуру.

Согласно представленным Минпромторгом России и предприятиями-изготовителями актам приема-передачи товара и товарным накладным (ф. № ТОРГ-12), подписанным поставщиками школьных автобусов и их получателями, проверкой установлено, что в основном акты оформлены и подписаны получателями автотранспортных средств своевременно. Вместе с тем имеются случаи нарушения сроков исполнения обязательств со стороны исполнителей.

По заключенным Минпромторгом России государственным контрактам:

·     С ООО «ПАЗ»:

- в Чукотский автономный округ поставка осуществлена с просрочкой на 6 дней (от 14 декабря 2018 года № 1856/ША/П-2018/84/57);

- в Калининградскую область поставка осуществлена с просрочкой на 1 день (от 30 ноября 2018 года № 1856/ША/П-2018/43/33);

- в Калининградскую область поставка осуществлена с просрочкой на 16 дней (от 27 ноября 2018 года № 2318/ША/П-2018/43/34);

- в Хабаровский край поставка осуществлена с просрочкой на 18 дней (от 21 декабря 2018 года № 1856/ША/П-2018/31/25);

- в Хабаровский край поставка осуществлена с просрочкой на 23 дня (от 26 ноября 2018 года № 2318/ША/П-2018/31/24).

·     С ООО «КАВЗ»:

- в Республику Хакасия поставка осуществлена с просрочкой на 10 дней (от 10 декабря 2018 года № 2318/ША/К-2018/20/04);

- в Хабаровский край поставка осуществлена с просрочкой на 18 дней (от 21 декабря 2018 года № 1856/ША/К-2018/31/11);

- в Хабаровский край поставка осуществлена с просрочкой на 18 дней (от 5 декабря 2018 года № 2318/ША/К-2018/31/08).

·     С ООО «ВОЛГАБАС»:

- в Красноярский край (от 14 декабря 2018 года № 1856/ША/В-2018/27/01); в Магаданскую область (от 3 декабря 2018 года № 1856/ША/В-2018/52/02); в Ямало-Ненецкий автономный округ (от 3 декабря 2018 года № 1856/ША/В-2018/85/03) поставки не осуществлялись.

По информации Минпромторга России, департаментом автомобильной промышленности и железнодорожного машиностроения Минпромторга России обобщается информация о наличии, подписании актов приема-передачи о доставке АСМП и ША во все субъекты Российской Федерации. После получения окончательной информации Минпромторгом России как заказчиком будут применены штрафные санкции к исполнителям, допустившим просрочку исполнения обязательств по доставке АСМП и ША.

Следует отметить, что в соответствии с пунктом 3.5.1 государственных контрактов с момента подписания исполнителем и получателем акта приема-передачи товара у субъекта возникает право собственности, а также право предъявления требований по гарантии на товар в соответствии с условиями раздела 5 государственных контрактов.

По заключенным в 2018 году государственным контрактам в рамках распоряжений Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2018 года № 1856-р и от 27 октября 2018 года № 2318-р высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано обеспечить учет в реестрах государственного имущества субъектов Российской Федерации в установленном порядке АСМП и ША, поставленных в соответствии с вышеуказанными распоряжениями Правительства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4.7 государственных контрактов субъект обязуется:

·     обеспечить регистрацию и учет товара в реестре государственного имущества субъекта Российской Федерации в установленном порядке;

·     обеспечить распределение полученного получателем товара потребителям в субъекте Российской Федерации;

·     представить заказчику в течение 45 рабочих дней с момента подписания исполнителем и получателем акта приема-передачи товара заверенную в установленном порядке выписку из реестра государственного имущества субъекта Российской Федерации, а также заверенные в установленном порядке документы, подтверждающие распределение полученного товара потребителям в субъекте Российской Федерации.

Регистрация АСМП и ША в реестрах государственного имущества субъектов Российской Федерации осуществлена не в полном объеме. Так, по состоянию на 7 марта 2019 года зарегистрированы и учтены в реестрах государственного имущества субъектов Российской Федерации 414 школьных автобусов, или 17,67 % общего количества поставленных, и 431 единица АСМП, или 24 %. Причиной неполной регистрации и учета всех поставленных в рамках государственной закупки АСМП и ША является поздняя поставка транспортных средств в субъекты Российской Федерации (конец декабря 2018 года и февраль 2019 года).

В рамках подготовки распоряжений № 1856-р, № 2318-р Минздравом России и Минпросвещения России проведена работа по актуализации потребности всех 85 субъектов Российской Федерации в замене изношенного автопарка новыми АСМП и ША.

В Минпромторг России информация о потребности субъектов Российской Федерации в АСМП, планируемых к закупке в 2018 году, направлена Минздравом России письмом от 15 октября 2018 года № 14-3/10/2-6735.

В Минпромторг России информация о потребности субъектов Российской Федерации в ША, планируемых к закупке в 2018 году, направлена Минпросвещения России письмом от 27 апреля 2018 года № МА-27048/20.

В части автомобилей скорой медицинской помощи

Согласно предоставленной Минпромторгом России информации:

1)  Заявленная потребность субъектов Российской Федерации в АСМП составила 4 456 единиц, из них: автомобили с задним приводом (стандартное исполнение) – 1 547 единиц, с задним приводом (северное исполнение) - 616 единиц, автомобили с полным приводом (стандартное исполнение) – 1 354 единицы, с полным приводом (северное исполнение) - 766 единиц.

При этом в представленных в Счетную палату Российской Федерации материалах от субъектов Российской Федерации отсутствуют письма о заявленной потребности в АСМП по 17 субъектам Российской Федерации (Республика Дагестан, Республика Мордовия, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Брянская область, Владимирская область, Кемеровская область, Нижегородская область, Орловская область, Рязанская область, Самарская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, город федерального значения Севастополь, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ).

2) Количество АСМП старше пяти лет, подлежащих замене в 2018 году, – 3 383 единицы (в 2017 году – 4 769 единиц).

Минздравом России распределение АСМП с учетом предложенного Минпромторгом России к поставке модельного ряда автомобилей (типы и виды техники в рамках каждого класса АСМП), а также сведений, предоставленных высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществлялось в соответствии с Методикой распределения автомобилей скорой медицинской помощи в 2018 году, разработанной Минздравом России (далее - методика Минздрава России).

В соответствии с методикой Минздрава России основным критерием отбора субъектов Российской Федерации для распределения АСМП класса «В» является значение показателя предельного уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации (далее - ПУС) более 60 %, утвержденное распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2017 года № 1476-р (утратило силу с 1 января 2019 года).

В связи с этим из распределения исключены города Москва и Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Сахалинская, Тюменская области, Республика Татарстан, Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа.

Согласно пункту 3 методики Минздрава России количество АСМП класса «В», выделяемых субъекту Российской Федерации по ряду критериев, не может превышать 25 автомобилей.

Согласно пункту 4 методики Минздрава России общее количество выделяемых АСМП для каждого субъекта Российской Федерации складывается согласно следующим критериям:

·     количество автомобилей, выделяемых для обновления парка (сокращения износа), которое не должно быть менее пяти единиц техники:

- исходя из обеспечения обновления на 30 % АСМП класса «В» старше десяти лет;

- исходя из обеспечения обновления на 10 % АСМП класса «В» старше пяти лет, в случае отсутствия в парке автомобилей со сроком эксплуатации старше десяти лет;

- общее количество АСМП класса «В», выделяемое субъекту Российской Федерации для обновления парка, в сумме по указанным критериям не может быть менее пяти автомобилей;

·     количества автомобилей, выделяемых в субъекты Российской Федерации, с высоким ПУС, определяется исходя из обеспечения по четыре автомобиля в каждый субъект Российской Федерации с ПУС выше 90 %;

·     количества автомобилей, выделяемых для достижения нормативного уровня обеспеченности населения АСМП класса «В»:

- для определения нормативного количества АСМП класса «В» используется значение - один АСМП класса «В» на 10 000 человек населения (численность населения - по состоянию на 1 января 2018 года);

·     количества автомобилей, дополнительно выделяемых во исполнение отдельных поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

В методике Минздрава России отражено, что в целях реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» в сфере здравоохранения (в части обеспечения доступности оказания медицинской помощи населению, в том числе в малонаселенных пунктах) количество АСМП класса «В», выделяемое субъекту Российской Федерации для достижения нормативного уровня обеспеченности сельского населения АСМП, рассчитывается исходя из необходимости выделения 10 автомобилей для субъектов Российской Федерации с уровнем обеспеченности АСМП класса «В» сельского населения менее 55 % по сравнению с нормативным уровнем.

При анализе количества распределенных АСМП в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации к заявленной потребности субъектов Российской Федерации установлено, что, как и в период 2016-2017 годов, в 2018 году данное распределение по субъектам Российской Федерации проведено неравномерно.

Так, Республике Башкортостан, Республике Коми, Чувашской Республике, Пермскому краю, Ставропольскому краю, Хабаровскому краю, Белгородской области, Иркутской области, Калужской области, Новосибирской области, Оренбургской области, Ростовской области распределено АСМП от 6,8 % до 25,7 % заявленной потребности субъектов Российской Федерации.

В части школьных автобусов

По информации Минпросвещения России, потребность субъектов в школьных автобусах по 77 регионам составила 1 327 единиц.

В соответствии с предоставленной субъектами Российской Федерации информацией:

·     количество обучающихся в общеобразовательных организациях, не обеспеченных подвозом до мест обучения и обратно, составило не менее 193 тыс. человек, количество общеобразовательных организацией, нуждающихся в автобусах для перевозки обучающихся, - не менее 3,7 тыс. организаций;

·     необходимое количество школьных автобусов по 77 регионам составило 3 952 ША.

В 2018 году распределение школьных автобусов по субъектам Российской Федерации осуществлялось в соответствии с Методикой расчета распределения школьных автобусов по субъектам Российской Федерации в текущем финансовом году, разработанной Минпросвещения России и направленной в Минпромторг России (далее - методика Минпросвещения России).

В соответствии с указанной методикой Минпросвещения России количество фактически выделяемых школьных автобусов рассчитывается отдельно по каждому субъекту Российской Федерации согласно приведенным в ней формулам и зависит от ряда показателей:

·     процент удовлетворения заявленной потребности субъектов Российской Федерации в ША, закупленных в 2017 году;

·     процент предусмотренного объема средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации на реализацию закупки школьных автобусов в 2018 году в общем объеме средств, который необходим для 100 % удовлетворения потребности в ША всех субъектов Российской Федерации;

·     потребности в школьных автобусах, заявленной в 2018 году субъектами Российской Федерации.

Объем финансирования, необходимый для 100 % удовлетворения потребности в ША всех субъектов Российской Федерации в 2017 году, по расчетам Минпросвещения России, составляет 9,5 млрд рублей.

В 2018 году согласно методике Минпросвещения России распределение ША осуществляется на основании заявленной субъектами Российской Федерации информации о необходимом количестве ША, в том числе в разрезе комплектаций, в текущем финансовом году, а также в соответствии с объемом финансирования, выделенного из федерального бюджета на вышеуказанные цели.

Количество фактически выделяемых субъекту Российской Федерации ША в текущем финансовом году может устанавливаться без учета данного проекта методики при наличии поручения Президента Российской Федерации о выделении определенного таким поручением количества ША для субъекта Российской Федерации.

В настоящее время установленный законодательством норматив потребности образовательных организаций в количестве транспортных единиц, исходя из численности обучающихся, нуждающихся в подвозе, и транспортной доступности образовательных организаций, отсутствует.

Таким образом, меры, направленные на стимулирование производителей отечественных автотранспортных средств в 2018 году, принятые в рамках реализации мероприятия по осуществлению закупки АСМП и ША, оказали влияние на улучшение производственных показателей и позволили обновить парк транспортных средств (требующих замены) со сроком эксплуатации более пяти лет и более десяти лет на 32 % и 45,6 % соответственно и обеспечить реализацию мер государственной поддержки автомобильной промышленности.

По результатам проведенного анализа по состоянию на 1 января 2019 года установлено, что оказанная мера государственной поддержки в 2018 году позволила закупить и поставить в субъекты Российской Федерации 1 780 АСМП класса «В» на общую сумму 4 976,9 млн рублей (263 государственных контракта) и 2 728 ША (в «стандартом» и «северном» исполнении) на общую сумму 4 999,7 млн рублей (321 государственный контракт), удовлетворив при этом общую потребность субъектов Российской Федерации на 39,1 % (4 555 единиц) и 65,3 % (4 178 единиц) соответственно.

Школьные автобусы соответствуют по назначению и конструкции техническим требованиям к перевозкам пассажиров, предусмотренным Правилами организованной перевозки группы детей автобусами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2013 года № 1177, и оснащены в установленном порядке тахографом, а также аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.

2.2. Согласно данным аналитического агентства «АВТОСТАТ» по состоянию на 1 января 2018 года парк автомобильной техники на территории Российской Федерации составил 50,6 млн единиц. Почти 84 % от этого числа приходится на легковые автомобили, что соответствует 42,4 млн единиц. Около 1 % российского парка занимают автобусы, которых насчитывается в количестве чуть более 0,4 млн единиц.

Доля автобусов российского производства в общем парке автобусов составляла 85 %, иномарок - 15 %.

Автобусов с дизельными двигателями в общем количестве автобусов насчитывается 37 %, на подвижной состав с бензиновыми двигателями приходится 63 %. При этом 85 % автобусов оборудованы двигателями экологического стандарта ниже Евро-4.

Самые крупные из региональных парков автобусной техники находятся в Москве, Краснодарском крае и Московской области. Еще в семи субъектах Российской Федерации (Республика Татарстан, г. Санкт-Петербург, Ростовская и Иркутская области, Красноярский край, Новосибирская и Свердловская области) тоже зарегистрировано не менее 10 тыс. единиц.

Что касается марочной структуры российского парка автобусной техники, то лидером здесь является ПАЗ, на втором месте - КАВЗ, а замыкает первую тройку ЛиАЗ. Причем на долю этих трех марок приходится 65 % всего парка автобусов в Российской Федерации.

Средний возраст парка автобусов составляет 15,9 года. В настоящее время доля автобусов, возраст которых превышает 15 лет, составляет 46 %.

Согласно рекомендациям Фонда обязательного медицинского страхования о скорой помощи в системе ОМС не следует использовать АСМП старше пяти лет. При этом существенный износ происходит уже после трех лет работы. По итогам 2017 года в России только треть автопарка скорой медицинской помощи эксплуатировалась меньше трех лет - 6,4 тыс. машин, 5,5 тыс. автомобилей работали менее пяти лет, а 8,8 тыс. - более пяти лет. Самый большой износ (70 %) у автомобилей скорой медицинской помощи класса «А» (в них не оказывается медпомощь во время транспортировки). Среди машин класса «B» (основной тип) износ составляет 36 %, а среди реанимобилей - 44 %.

В ходе контрольного мероприятия проанализирована информация Федеральной службы государственной статистики о социально-экономическом положении России в части производства отдельных видов автотранспортных средств за 2017 год и оперативная информация за 2018 год. По данным Росстата, выпуск автобусов в 2018 году составил 31,1 тыс. штук, что на 17,5 % выше уровня 2017 года (26,8 тыс. штук), в декабре 2018 года производство автобусов увеличилось на 27,9 % по сравнению с декабрем 2017 года и на 1,6 % по сравнению с ноябрем 2018 года.

В целом меры государственной поддержки отечественных производителей автотранспортных средств, с применением механизма осуществления государственной закупки, направленные на обновление парка ША и АСМП и поддержание объемов выпуска высоколокализованных российских производителей указанных видов техники, принятые в рамках реализации распоряжений № 1856-р и № 2318-р, оказали положительное влияние на финансово-экономическую деятельность этих предприятий.

Так, согласно информации, предоставленной ООО «ПАЗ», меры государственной поддержки стимулировали повышение эффективности работы предприятия, выразившейся в увеличении объема реализации продукции на 6,4 %, объема выручки от реализации продукции на 18,2 %, увеличение средней заработной платы на 12,5 %. Доля производства школьных автобусов в рамках проведенной государственной закупки в общем объеме производства составила 13,4 %.

По информации, предоставленной ООО «УАЗ», государственный заказ положительно повлиял на финансово-экономическую деятельность предприятия.

Так, производство автомобилей УАЗ за 2018 год составило 44 924 штуки. Поставка АСМП класса «В» в 2018 году составила 610 штук, школьных автобусов - 29 штук. Доля АСМП класса «В» и школьных автобусов в общем объеме производства за 2018 год составила 1,42 %. Новые рабочие места для данного заказа не создавались.

По информации ООО «КАВЗ», в 2018 году объем производства автобусов КАВЗ составил 497 штук на сумму 2 338 млн рублей, в том числе ША изготовлено 53 штуки на сумму 215,0 млн рублей (9,2 % от общего объема производства).

Среднемесячный объем производства ООО «КАВЗ» в 2018 году составил 41 штуку. Размещение государственного заказа обеспечило коллектив предприятия работой почти на полтора месяца.

По информации ООО «ВОЛГАБАС», в 2018 году предприятию Минпромторгом России было предложено изготовить 16 ША вместимостью более 31 человека. Однако в соответствии с распоряжением № 1856-р количество ША составило 3 единицы для поставки в отдаленные регионы Российской Федерации (Магаданская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Красноярский край), что значительно (в среднем в 5 раз) повышает прогнозную среднюю стоимость доставки автобусов, влечет изменения производственного плана и графика заказа и поступления отдельных комплектующих.

ООО «ВОЛГАБАС» в 2018 году было произведено 542 автобуса, в том числе и указанные 3 автобуса, соответственно их доля в общем объеме производства составила 0,5 %, что оказало незначительное влияние данной государственной закупки на финансово-хозяйственную деятельность предприятия.

Учитывая, что в проверяемом периоде передача АСМП и ША проведена в конце декабря 2018 года и январе 2019 года, оценить эффект от влияния мероприятия по закупке транспортных средств на финансово-производственную деятельность предприятий автомобильной промышленности можно будет по результатам представления единственными исполнителями финансовой отчетности по итогам 2018 года.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного 
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

Возражения к акту по результатам контрольного мероприятия от Минпромторга России в Счетную палату Российской Федерации не поступали.

Выводы

1. В целях обновления парка автомобилей скорой медицинской помощи по классу «В» и школьных автобусов в 2018 году из федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» выделено 5,0 млрд рублей (по 2,5 млрд рублей).

Кроме того, из резервного фонда Правительства Российской Федерации выделено 5,0 млрд рублей (2,5 млрд рублей - на закупку АСМП и 2,5 млрд рублей - на закупку ША).

Выделенные средства федерального бюджета позволили осуществить Минпромторгу России закупку 1 780 АСМП и 2 728 ША российского производства, а также услуги по их доставке в субъекты Российской Федерации.

2. Потребность в обновлении автомобилей (требующих замены) по состоянию на 1 января 2019 года по автомобилям скорой медицинской помощи (со сроком эксплуатации более пяти лет) удовлетворена на 32 %, по школьным автобусам (со сроком эксплуатации более 10 лет) - 45,6 %.

3. Всего в рамках реализации мероприятия по закупке автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов в 2018 году Минпромторгом России у единственных исполнителей для субъектов Российской Федерации закуплено:

·     1 780 АСМП на общую сумму 4 976,9 млн рублей (263 государственных контракта), в том числе в «северном» и «стандартном» исполнении у следующих производителей:

- ООО «ГАЗ» - 1 170 штук класса «В» (общая стоимость 3 339,6 млн рублей);

- ООО «УАЗ» - 610 штук (общая стоимость 1 637,4 млн рублей).

·     2 728 ША на общую сумму 4 999,7 млн рублей (321 государственный контракт), в том числе в «северном» и «стандартном» исполнении у следующих производителей:

- ООО «ПАЗ» - 1 213 штук (общая стоимость 2 431,3 млн рублей);

- ООО «ГАЗ» - 1 187 штук (1 722,0 млн рублей);

- ООО «Форд Соллерс Холдинг» - 243 (515,4 млн рублей);

- ООО «КАВЗ» - 53 штуки (254,1 млн рублей);

- ООО «УАЗ» - 29 штук (57,4 млн рублей);

- ООО «ВОЛГАБАС» - 3 штуки (19,8 млн рублей).

4. Поставленные АСМП оснащены медицинским оборудованием и изделиями медицинского назначения в соответствии со Стандартом оснащения станции скорой медицинской помощи, отделения скорой медицинской помощи (приложение № 5 к Порядку оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, утвержденному приказом Минздрава России от 20 июня 2013 года № 388н.

Школьные автобусы соответствуют по назначению и конструкции техническим требованиям к перевозкам пассажиров, предусмотренным Правилами организованной перевозки группы детей автобусами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2013 года № 1177, и оснащены в установленном порядке тахографом, а также аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.

5. Так как в основном государственные контракты были заключены во второй половине декабря 2018 года, Минпромторг России произвел оплату в 2018 году только по одному акту за выполненные работы ООО «ГАЗ» по поставке АСМП в сумме 17,5 млн рублей, что составляет 0,3 % общей суммы заключенных государственных контрактов.

6. В соответствии с пунктом 3.1 государственных контрактов, заключенных Минпромторгом России с единственными поставщиками на основании распоряжений № 1856-р (в срок до 20 декабря 2018 года, по ряду госконтрактов - 30 декабря 2018 года) и № 2318-р (в срок до 30 декабря 2018 года), поставщик (исполнитель) самостоятельно доставляет товар по указанному адресу и передает его получателю по акту приема-передачи.

Проверкой установлено, что в основном акты оформлены и подписаны получателями автотранспортных средств своевременно. Вместе с тем имеются случаи нарушения сроков исполнения обязательств по поставке со стороны исполнителей.

7. Минпромторгом России проводится необходимая работа по размещению информации о поставленном товаре (отчетов) в ЕИС в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1093, которая будет завершена после полной оплаты заказчиком обязательств по контракту и подписания всех документов о приемке поставленного товара.

8. По заключенным в 2018 году государственным контрактам в рамках распоряжений Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2018 года № 1856-р и от 27 октября 2018 года № 2318-р высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано обеспечить учет в реестрах государственного имущества субъектов Российской Федерации в установленном порядке АСМП и ША, поставленных в соответствии с вышеуказанными распоряжениями Правительства Российской Федерации.

По состоянию на 7 марта 2019 года зарегистрированы и учтены в реестрах государственного имущества субъектов Российской Федерации 414 школьных автобусов, или 17,67 % общего количества поставленных, и 431 единица АСМП, или 24,0 %. Причиной неполной регистрации и учета всех поставленных в рамках государственной закупки АСМП и школьных автобусов является поздняя поставка транспортных средств в субъекты Российской Федерации (конец декабря 2018 года и февраль 2019 года).

9. По информации Федеральной службы государственной статистики о социально-экономическом положении России, выпуск автобусов в 2018 году составил 31,1 тыс. штук, что на 17,5 % выше уровня 2017 года (26,8 тыс. штук), в декабре 2018 года производство автобусов увеличилось на 27,9 % по сравнению с декабрем 2017 года и на 1,6 % по сравнению с ноябрем 2018 года.

Меры, направленные на стимулирование производителей отечественных автотранспортных средств в 2018 году, принятые в рамках реализации мероприятия по осуществлению закупки АСМП и ША, оказали влияние на улучшение производственных показателей.

Анализ оперативных данных предприятий-изготовителей показал рост производства автотранспортных средств в 2018 году по сравнению с 2017 годом. Так, производство ООО «ГАЗ» возросло на 3,3 тыс. единиц (на 26,8 %), ООО «ПАЗ» - на 0,5 тыс. единиц (на 6,5 %), ООО «УАЗ» - на 1,2 тыс. единиц (на 27 %), ООО «КАВЗ» - на 0,04 тыс. единиц (на 9,23 %). Вместе с тем производство автомобилей ООО «Форд Соллерс Холдинг» уменьшилось на 0,05 тыс. единиц (на 18 %) и ООО «ВОЛГАБАС» на 0,1 тыс. единиц (на 16 %).

Предложения

1. Направить информационное письмо Президенту Российской Федерации В.В.Путину.

2. Направить информационное письмо в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.

3. Направить информацию об основных итогах контрольного мероприятия и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.А.АГАПЦОВ

 

 

 

ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг хода реализации инвестиционных проектов,
включенных в инвестиционную программу открытого 
акционерного общества «Российские железные дороги», 
финансирование которых осуществляется 
за счет средств федерального бюджета»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

20 марта 2019 года

 

Основание для проведения мероприятия

Пункт 3.9.0.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год, пункт 10 постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июня 2017 года № 1766-7 ГД.

Предмет мероприятия

Деятельность Федерального агентства железнодорожного транспорта (далее – Росжелдор) и открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (далее – ОАО «РЖД», Компания) в части формирования и выполнения инвестиционной программы ОАО «РЖД» по инвестиционным проектам, финансируемым с привлечением средств федерального бюджета.

Законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие разработку, формирование, реализацию инвестиционной программы ОАО «РЖД».

Документы по вопросам финансирования, освоения и ввода в эксплуатацию объектов инвестиционной программы ОАО «РЖД», а также использования бюджетных ассигнований, в том числе бюджетных инвестиций в виде взносов в уставный капитал.

Цели мероприятия

1. Оценка деятельности Росжелдора и ОАО «РЖД» при формировании и выполнении инвестиционной программы ОАО «РЖД» в части инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета, реализация которых направлена на достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере железнодорожного транспорта.

2. Анализ эффективности использования бюджетных ассигнований, полученных ОАО «РЖД» в 2018 году в виде взносов в уставный капитал на реализацию инвестиционных проектов.

Объекты мероприятия

·                   Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

·                   Открытое акционерное общество «Российские железные дороги».

Исследуемый период

2018 год.

Сроки проведения мероприятия

Ноябрь 2018 года - март 2019 года.

Результаты мероприятия

Цель 1. Оценка деятельности Росжелдора и ОАО «РЖД» при

формировании и выполнении инвестиционной программы ОАО «РЖД» 
в части инвестиционных проектов, финансируемых за счет средств 
федерального бюджета, реализация которых направлена
на достижение приоритетов и целей государственной политики
в сфере железнодорожного транспорта

Оценка содержания, формирования и выполнения инвестиционной 
программы ОАО «РЖД» в части инвестиционных проектов, 
финансируемых за счет средств федерального бюджета,
на соответствие положениям Транспортной стратегии Российской 
Федерации на период до 2030 года, решениям Президента Российской 
Федерации и Правительства Российской Федерации

1) Финансовое обеспечение инвестиционной программы ОАО «РЖД» осуществляется за счет следующих источников:

·                   бюджетные инвестиции в виде взносов в уставный капитал Компании;

·                   средства Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ);

·                   средства ОАО «РЖД»;

·                   средства г. Москвы.

Общий объем финансирования инвестиционной программы ОАО «РЖД» в 2018 году составил 547,4 млрд рублей и на 75,6 млрд рублей превысил аналогичный показатель 2017 года (471,8 млрд рублей), в том числе по проектам, реализуемым по поручениям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, - 168,4 млрд рублей, что на 18,8 млрд рублей меньше аналогичного показателя 2017 года (187,3 млрд рублей):

·                   средства федерального бюджета – 37,6 млрд рублей;

·                   средства ФНБ – 29,9 млрд рублей;

·                   собственные средства ОАО «РЖД» - 94,0 млрд рублей;

·                   средства г. Москвы – 6,9 млрд рублей.

В рамках инвестиционной программы ОАО «РЖД» на 2018 год осуществляются в том числе мероприятия, направленные на реализацию стратегических документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

2) Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 года № 2101-р утвержден комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года (далее – Комплексный план), предусматривающий решение в 2019-2024 годах следующих целей и задач в сфере развития железнодорожного транспорта:

·                   а) обеспечение к 2024 году развития транспортных коридоров «Запад – Восток» и «Север – Юг» для перевозки грузов, в том числе за счет:

- сокращения времени перевозки контейнеров железнодорожным транспортом, в частности с Дальнего Востока до западной границы Российской Федерации до 7 дней, и увеличения объема транзитных перевозок контейнеров железнодорожным транспортом в 4 раза;

- увеличения пропускной способности Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей в 1,5 раза, до 180 млн т;

- увеличения пропускной способности железнодорожных подходов к морским портам Азово-Черноморского бассейна;

·                   повышение уровня экономической связанности территории страны посредством расширения и модернизации железнодорожной инфраструктуры, в том числе за счет:

- поэтапного развития транспортных коммуникаций между административными центрами и городами - центрами экономического роста, включая ликвидацию инфраструктурных ограничений на имеющих перспективы развития территориях, прилегающих к таким транспортным коммуникациям;

- создания основы для развития высокоскоростного железнодорожного сообщения между крупными городами. В целях достижения указанной цели Комплексным планом утвержден федеральный проект «Высокоскоростное железнодорожное сообщение» с ожидаемым результатом - «Выполнены работы по строительству первого этапа высокоскоростной магистрали Москва - Казань: высокоскоростная магистраль Железнодорожный - Гороховец».

Согласно паспорту инвестиционного проекта «Строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва - Казань» (выполнение работ по проведению инженерных изысканий, разработке проекта планировки и проекта межевания территорий и разработке проектной документации для строительства участка Москва - Казань высокоскоростной железнодорожной магистрали «Москва – Казань - Екатеринбург») срок окончания его реализации установлен на 2018 год. ОАО «РЖД» до конца 2018 года надлежало разработать проектно-сметную документацию по следующим объектам: станция Москва Техническая Курская ВСМ (вкл.) – станция Владимир ВСМ (вкл.); станция Владимир ВСМ (искл.) – станция Аэропорт ВСМ (вкл.) (Нижний Новгород); станция Аэропорт ВСМ (искл.) (Нижний Новгород) – станция Чебоксары ВСМ (вкл.); станция Чебоксары ВСМ (искл.) – станция Казань-2 ВСМ (вкл.). По итогам 2018 года положительное заключение государственной экспертизы получено ОАО «РЖД» только по участку станция Владимир ВСМ (искл.) – станция Аэропорт ВСМ (Нижний Новгород).

Пунктом 21 сетевого плана-графика реализации проекта строительства ВСМ Москва - Казань, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 января 2016 года № 5-р, предусмотрена реализация мероприятия «Изъятие земельных участков и (или) объектов недвижимости для строительства объектов в рамках проекта (осуществляется параллельно со строительно-монтажными работами)» и достижение результата – «Зарегистрировано право Российской Федерации на земельные участки и (или) объекты недвижимости», срок - декабрь 2018 года.

При этом на дату завершения экспертно-аналитического мероприятия процедура изъятия земельных участков для нужд строительства ВСМ Москва - Казань не осуществлялась.

3) Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 года № 2101-р мероприятия Комплексного плана реализуются ОАО «РЖД» с сохранением его права распоряжаться чистой прибылью, полученной в период реализации плана, без выплаты дивидендов по обыкновенным акциям.

По результатам контрольного мероприятия «Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию инвестиционного проекта с государственным участием «Комплексное развитие участка Междуреченск - Тайшет Красноярской железной дороги», проведенного Счетной палатой Российской Федерации в 2018 году, было установлено, что неосуществление потенциальным грузоотправителем заявленных намерений по объемам перевозок влечет риски недостижения цели инвестиционного проекта[332] и, как следствие, образование значительного объема выпадающих доходов ОАО «РЖД».

В соответствии с соглашением о взаимодействии и сотрудничестве  от 17 октября 2013 года ОАО «РЖД» намеревается обеспечить развитие железнодорожной структуры в целях вывоза грузов с примыкающего участка «Элегест – Кызыл – Курагино», а ЗАО «ТЭПК» намеревалось предоставить для перевозки не более 15 млн т каменного угля (не ранее 2018 года). Однако в связи с отсутствием железнодорожной линии Элегест – Кызыл – Курагино, строительство которой надлежало обеспечить ЗАО «ТЭПК», запланированный к вывозу объем каменного угля в настоящее время не подтвержден[333].

При этом указанное соглашение не устанавливает гражданско-правовые обязательства, что не позволяет применять меры ответственности в случае неисполнения одной из сторон своих намерений.

В этой связи в целях увеличения объемов прибыли, направляемой на реализацию мероприятий Комплексного плана, а также повышения эффективности бюджетных инвестиций в объекты железнодорожной инфраструктуры в целях освоения перспективных месторождений, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, Росжелдору совместно с ОАО «РЖД» целесообразно проработать вопрос об урегулировании взаимоотношений между ОАО «РЖД» и потенциальными грузоотправителями в рамках обязательственных отношений, что позволило бы применение мер ответственности в случае необеспечения ими запланированных объемов грузоперевозок.

4) Одной из основных целей Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р (далее – Транспортная стратегия), является формирование единого транспортного пространства, которое должно обеспечить функционирование единой сбалансированной системы транспортных коммуникаций, интегрированной системы товаротранспортной технологической инфраструктуры всех видов транспорта и грузовладельцев, применение единых стандартов технологической совместимости различных видов транспорта, оптимизирующих их взаимодействие, единых стандартов технической совместимости различных видов транспорта и транспортных средств, а также создаст единую информационную среду технологического взаимодействия различных видов транспорта. Транспортной стратегией также предусмотрено достижение цели «Интеграция в мировое транспортное пространство, реализация транзитного потенциала страны» путем создания конкурентоспособных транспортных коридоров на базе технически интегрированной транспортно-логистической инфраструктуры.

В этих целях Комплексным планом предусмотрена реализация федерального проекта «Формирование узловых грузовых мультимодальных транспортно-логистических центров». Данный проект предусмотрен к реализации за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников по результатам разработки организационно-правовой и финансовой схемы. В инвестиционной программе ОАО «РЖД» на 2019-2021 годы данный проект предусмотрен в отдельном блоке мероприятий, планируемых к реализации за счет сторонних инвесторов.

Помимо капитальных вложений, предусмотренных указанным федеральным проектом, по мнению Счетной палаты Российской Федерации, для повышения качества транспортно-логистических услуг и в целях реализации транзитного потенциала страны Росжелдору совместно с Росморречфлотом, Росавтодором и другими заинтересованным органами исполнительной власти предлагается рассмотреть возможность интеграции отдельных составляющих процесса перевозки в единую логистическую цепочку для организации комплексных услуг по перевозке грузов в рамках единого договора оказания услуг.

Анализ планирования объемов финансового (ресурсного) обеспечения 
инвестиционных проектов, включенных в инвестиционную программу
ОАО «РЖД» и финансируемых за счет средств федерального бюджета

1) Согласно пункту 3.4 Регламента взаимодействия участников инвестиционного процесса при формировании и реализации инвестиционной программы и сводного инвестиционного бюджета ОАО «РЖД», утвержденного распоряжением ОАО «РЖД» от 27 октября 2016 года № 2156р, приоритетными для включения в проект инвестиционной программы Компании на следующий период являются переходящие инвестиционные проекты, включающие в себя объекты инвестиций со сформированными на начало планируемого года объемами незавершенного строительства.

В течение 2018 года в инвестиционную программу ОАО «РЖД» вносились изменения: объем финансирования проектов, связанных с выполнением поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, сокращен на 42 479,6 млн рублей, в том числе: финансирование за счет средств федерального бюджета сокращено на 2 227,8 млн рублей; за счет ФНБ – на 15 250,4 млн рублей, за счет средств бюджета г. Москвы – на 2 202,9 млн рублей, за счет средств ОАО «РЖД» - на 22 798,5 млн рублей.

При этом объем средств федерального бюджета, направленных в 2018 году на реализацию проектов, реализуемых в рамках исполнения поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, значительно превысил соответствующие показатели инвестиционной программы Компании на 20 367,8 млн рублей.

В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», а также распоряжениями Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2018 года № 580-р и от 12 декабря 2018 года № 2745-р Росжелдор в 2018 году предоставил в виде взноса в уставный капитал ОАО «РЖД» 57 921,6 млн рублей, в том числе:

·                   по договору передачи акций в собственность Российской Федерации в счет бюджетных инвестиций от 27 апреля 2018 года № 01-05/48/96д на сумму 24 103,9 млн рублей в целях реализации следующих инвестиционных проектов:

- «Развитие железнодорожной инфраструктуры Московского транспортного узла» - 6 297,2 млн рублей;

- «Строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва – Казань» - 89,8 млн рублей;

- «Комплексное развитие участка Междуреченск – Тайшет Красноярской железной дороги» - 10 000,0 млн рублей;

- «Комплексная реконструкция участка им. М.Горького – Котельниково – Тихорецкая – Крымская с обходом Краснодарского железнодорожного узла» - 7 716,8 млн рублей;

·                   по договору от 24 декабря 2018 года № 01-05/245/214д на сумму 33 817,8 млн рублей в целях реализации следующих инвестиционных проектов:

- «Строительство объектов железнодорожной инфраструктуры Киевского направления Московской железной дороги» - 5 250,0 млн рублей;

- «Завершение реализации проекта интеграции остановочных пунктов радиальных направлений Московского железнодорожного узла в Малое кольцо Московской железной дороги» - 4 560,0 млн рублей;

- «Реконструкция путепровода через ул. Минская Смоленского направления Московской железной дороги» - 1 175,0 млн рублей;

- «Развитие железнодорожной инфраструктуры Московского транспортного узла» - 5 799,4 млн рублей;

- «Комплексная реконструкция участка им. М.Горького – Котельниково – Тихорецкая – Крымская с обходом Краснодарского железнодорожного узла»  - 17 033,4 млн рублей.

Увеличение размера взноса в уставный капитал ОАО «РЖД» в декабре 2018 года осуществлено за счет перераспределения (уменьшения) бюджетных ассигнований Росморречфлота на реализацию ведомственных проектов «Развитие инфраструктуры внутреннего водного транспорта» и «Развитие инфраструктуры морского транспорта», субсидии ГК «Автодор», бюджетных ассигнований Росавиации на реализацию ведомственного проекта «Развитие инфраструктуры воздушного транспорта» в общей сумме 22 832,8 млн рублей, а также за счет предоставления трансферта из бюджета г. Москвы федеральному бюджету в соответствии с частью 8 статьи 21 Федерального закона от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ - в размере 10 985,0 млн рублей.

По состоянию на 1 января 2018 года на счетах Компании сформировался остаток средств неиспользованных взносов в уставный капитал ОАО «РЖД»  в размере 35 858,1 млн рублей, в том числе по договорам 2012 года - в размере 612,7 млн рублей. В течение 2018 года указанный остаток увеличился в 1,5 раза и по состоянию на 1 января 2019 года составил 52 033,7 млн рублей. В том числе остаток средств, направленных на проект «Развитие Московского транспортного узла», за 2018 год увеличился на 33,7 % и составил 27 763,6 млн рублей, остаток по проекту «Развитие и обновление железнодорожной инфраструктуры на подходах к портам Азово-Черноморского бассейна» увеличился в 2,2 раза и составил 21 432,6 млн рублей.

Таким образом, при подготовке предложений об осуществлении взносов в уставный капитал ОАО «РЖД» Росжелдором не учитывался ход реализации работ по проектам и уровень освоения Компанией ранее привлеченных бюджетных инвестиций.

Плановые годовые значения показателя «Ввод в эксплуатацию дополнительных главных путей и новых железнодорожных линий» в разрезе мероприятий, включенных в инвестиционную программу ОАО «РЖД», не установлены, что не позволяет оценить влияние реализации мероприятий инвестиционной программы ОАО «РЖД» на достижение целевых показателей госпрограммы «Развитие транспортной системы».

В соответствии с условиями договоров передачи акций в собственность Российской Федерации в счет бюджетных инвестиций от 27 апреля 2018 года № 01-05/48/96д и от 24 декабря 2018 года № 01-05/245/214Д (далее – договоры передачи акций от 27 апреля 2018 года и от 24 декабря 2018 года) ОАО «РЖД» осуществляет использование денежных средств, предоставленных из федерального бюджета в виде взноса в уставный капитал Компании, согласно показателям результативности использования бюджетных инвестиций, отраженным в приложении № 1 к указанным договорам, и несет ответственность за их недостижение.

Показателями результативности являются объемы освоения денежных средств на выполнение работ по годам в разрезе инвестиционных проектов и подпроектов.

Согласно пунктам 4.4 договоров передачи акций от 27 апреля 2018 года и от 24 декабря 2018 года показатель результативности считается достигнутым при целевом использовании Компанией 90 и более процентов средств, предоставленных в целях реализации проекта, предусмотренного приложениями № 1 к указанным договорам.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, установленные показатели результативности использования бюджетных инвестиций не позволяют оценить ход реализации инвестиционной программы ОАО «РЖД», в том числе соблюдение темпов строительства, ввод объектов в эксплуатацию и целевое использование средств.

Кроме того, показатели результативности использования бюджетных инвестиций, предусмотренные в договорах передачи акций, не коррелируют с целевыми показателями подпрограммы «Железнодорожный транспорт», что не является эффективной мерой контроля достижения целей как госпрограммы «Развитие транспортной системы», так и Комплексного плана – развитие железнодорожной инфраструктуры в транспортных узлах, увеличение пропускной способности железнодорожных подходов к морским портам, создание основы для развития скоростного и высокоскоростного железнодорожного сообщения между крупными городами.

Оценка обоснованности и достаточности бюджетных средств, 
направленных в качестве взноса в уставный капитал ОАО «РЖД»
 в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете
на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов»

Фактически поступивший объем бюджетных инвестиций на лицевые счета ОАО «РЖД» в УФК по г. Москве в 2018 году в целях реализации указанных проектов превышает соответствующие плановые показатели, утвержденные инвестиционной программой ОАО «РЖД» (на 20 367,8 млн рублей) и паспортами инвестиционных проектов (на 24 448,8 млн рублей).

По итогам реализации инвестиционных программ ОАО «РЖД» в 2017 и 2018 годах сформировались остатки средств, направленных ранее в виде взносов в уставный капитал Компании, в размере 35 858,1 млн рублей и 52 033,7 млн рублей соответственно.

Основной объем неосвоенных остатков бюджетных инвестиций по итогам 2017 и 2018 годов приходится на инфраструктурные проекты: «Развитие железнодорожной инфраструктуры общего пользования Московского региона и реализация мероприятий по развитию транспортного комплекса Московского региона. «Реконструкция и развитие Малого кольца Московской железной дороги» (20 772,6 млн рублей и 27 763,6 млн рублей соответственно) и «Комплексная реконструкция участка им. М.Горького – Котельниково - Тихорецкая-Крымская с обходом Краснодарского железнодорожного узла» (9 759,1 млн рублей и 21 432,6 млн рублей соответственно).

Низкий уровень планирования расходов федерального бюджета на реализацию инвестиционной программы ОАО «РЖД», отсутствие в программных и других документах целевых показателей по вводу в эксплуатацию дополнительных главных путей и новых железнодорожных линий под каждый инфраструктурный проект, на который предоставляются средства федерального бюджета, и значительный рост неосвоенных остатков свидетельствуют об отсутствии должного контроля со стороны Росжелдора за расходованием бюджетных инвестиций в виде взносов в уставный капитал ОАО «РЖД» в целях реализации проектов железнодорожной инфраструктуры.

Цель 2. Анализ эффективности использования бюджетных 
ассигнований, полученных ОАО «РЖД» в 2018 году в виде взносов 
в уставный капитал на реализацию инвестиционных проектов

Анализ результатов использования средств федерального бюджета, 
объемов освоенных капитальных вложений и введенных в эксплуатацию 
объектов по приоритетным проектам, перечень которых утвержден 
решениями совета директоров ОАО «РЖД»

Анализ наличия утвержденной проектной и сметной документации
по объектам приоритетных проектов, финансируемым за счет средств 
инвестиционной программы ОАО «РЖД»

Протоколами заседания совета директоров ОАО «РЖД» от 9 ноября 2015 года № 20, заседания комитета по приоритетным инвестиционным проектам совета директоров ОАО «РЖД» от 16 марта 2017 года № 1 определены 8 приоритетных проектов, за счет средств федерального бюджета в 2018 году софинансировано только 5 приоритетных инвестиционных проектов.

В целях мониторинга реализации инвестиционной программы ОАО «РЖД» издано распоряжение от 31 августа 2018 года № 1956/р «О плане ввода в действие основных фондов на 2018 год», которым определены объемы основных фондов, подлежащих вводу по соответствующим проектам.

По состоянию на 31 декабря 2018 года по актам приемки законченных строительством объектов (форма № КС-14) принято 49 объектов Малого кольца Московской железной дороги стоимостью 17 143,2 млн рублей (14 327,0 млн рублей (84 %) – средства федерального бюджета). Введено в эксплуатацию 29 объектов стоимостью 11 643,5 млн рублей (9 704,0 млн рублей – средства федерального бюджета). Не введено в эксплуатацию 20 объектов стоимостью 5 499,7 млн рублей (4 622,9 млн рублей – средства федерального бюджета).

При установленных распоряжением ОАО «РЖД» от 31 августа 2018 года № 1956/р к вводу в 2018 году объемах работ Компанией не принимались и не вводились в эксплуатацию объекты по следующим инвестиционным проектам:

·                   «Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей» (план ввода – 20 356,8 млн рублей);

·                   «Комплексное развитие участка Междуреченск - Тайшет Красноярской железной дороги» (план ввода – 8 294,1 млн рублей);

·                   «Развитие и обновление железнодорожной инфраструктуры на подходах к портам Азово-Черноморского бассейна» (план ввода – 12 166,7 млн рублей);

·                   «Развитие и обновление железнодорожной инфраструктуры на подходах к портам Северо-Западного бассейна» (план ввода – 10 199,3 млн рублей).

2) Согласно паспорту проекта «Развитие железнодорожной инфраструктуры Московского транспортного узла», утвержденному заместителем генерального директора ОАО «РЖД» П.Д.Кацывом, значение качественного показателя «Увеличение размеров движения поездов» на различных направлениях Московской железной дороги в 2018 году составляет:

·                   Ярославское направление – 245 пар поездов/сутки;

·                   Горьковское направление – 138 пар поездов/сутки;

·                   Курское направление – 79 пар поездов/сутки;

·                   Казанское направление – 154 пары поездов/сутки;

·                   Киевское направление – 122 пары поездов/сутки;

·                   Павелецкое направление – 116 пар поездов/сутки;

·                   Смоленское направление – 114 пар поездов/сутки;

·                   Октябрьское направление – 135 пар поездов/сутки;

·                   Савеловское направление – 136 пар поездов/сутки.

Значение качественного показателя «Увеличение протяженности главного пути на железобетонных шпалах» в 2018 году составляет 59,2 км. При этом в соответствии с актами приемки законченных строительством объектов (форма № КС-14) в 2018 году в рамках проекта было завершено строительством 36,07 км.

Исходя из детального плана мероприятий программы реализации комплексного проекта развития железнодорожной инфраструктуры Московского транспортного узла в 2012-2020 годах и период до 2025 года (далее - Детальный план) в 2018 году подлежали завершению работы по следующим объектам:

·                   Ярославское направление -«Реконструкция участка Мытищи (искл.) – Пушкино (искл.)». Работы на объекте в 2018 году не завершены;

·                   Курское направление – «Строительство остановочного пункта Новохохловская», «Реконструкция станций Царицыно, Щербинка, Силикатная, Подольск», «Строительство нового железнодорожного моста на 41 км ПК 3+30 (р. Пахра)» и «Реконструкция тяговой подстанции Подольск». По итогам года акт приемки законченного строительством объекта (форма № КС-14) подписан только по объекту – «Строительство остановочного пункта Новохохловская»;

·                   Павелецкое направление – «Реконструкция станции Космос и остановочного пункта Аэропорт». Акт приемки объекта законченного строительством (форма № КС-14) подписан 7 марта 2018 года № ЦУКС ПП-2, актом от 25 апреля 2018 года объект принят во временную эксплуатацию. При этом на дату завершения экспертно-аналитического мероприятия истек срок временной эксплуатации объекта. Согласно части 2 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами;

·                   по Смоленскому направлению срок завершения работ в 2018 году установлен для 3 объектов. В ходе экспертно-аналитического мероприятия акты приемки законченного строительством объекта (форма № КС-14) не представлены;

·                   по Октябрьскому направлению срок завершения работ по 8 из 10 объектов установлен на 2014-2016 годы. По объекту «III главный путь Крюково - Алабушево (станция Крюково вкл.)» срок завершения работ не установлен (срок начала работ по данному объекту - 2021 год). По объекту «Развитие железнодорожной инфраструктуры под требования организации скоростного движения в направлении Москва – Санкт-Петербург» срок окончания работ – 2018 год, при этом акт приемки законченного строительством объекта (форма № КС-14) не представлен.

Невыполнение работ по строительству (реконструкции) железнодорожных путей в 2018 году повлекло соответственно недостижение установленных значений качественного показателя «Увеличение размеров движения поездов» на различных направлениях Московской железной дороги.

3) В соответствии с паспортом проекта «Комплексная реконструкция участка им. М.Горького – Котельниково – Тихорецкая – Крымская с обходом Краснодарского узла», утвержденным заместителем генерального директора ОАО «РЖД» О.В.Тони 10 апреля 2018 года, значение качественного показателя «Увеличение протяженности главного пути на железобетонных шпалах в 2018 г