РУС ENG 

Основной документ. Тема II

XIX конференция INCOSAI, Мехико-2007

Основной документ: тема II

Подготовлен США

Язык оригинала: английский

Система оценки эффективности, основанная на универсально принимаемых ключевых индикаторах

I. Введение

Поскольку темп изменений для каждого из аспектов жизни ускоряется, национальные правительства во всем мире сталкиваются с новыми и более сложными вызовами эффективности и ответственности, с которыми они не могут справиться в одиночку. Глобализация, нарождающиеся научные и технологические изменения, проблемы здравоохранения и обеспечение экологической устойчивости входят в число тех сил, которые проверяют релевантность и эффективность текущих правительственных программ и инструментов и способности правительств соответствовать национальным результатам. Одним из инструментов, обеспечивающих помощь в решении этих проблем и достижении национальных результатов, является развитие ключевых национальных индикаторов для измерения продвижения к национальным результатам, оценки условий и тенденций и помощи в общении для сложных проблем. Разработка таких индикаторов может пробудить здоровый национальный диалог между гражданами и лицами, принимающими решения в правительстве, для достижения разумной степени соглашения по мерам текущей эффективности, национального продвижения и относительного положения. Однако, такая инициатива должна быть общенациональной, а не только правительственной, потому что для важных национальных результатов часто требуется создание широкой сети национальных и субнациональных правительств, некоммерческих и извлекающих прибыль организаций, международных организаций и других организаций.

Учитывая их уникальные роли и обязанности в рамках национальных правительств в обеспечении эффективности и ответственности, высшие аудиторские учреждения (Supreme Audit Institutions - SAI) могут также играть роль в идентификации способов решения ключевых национальных проблем. Набор ключевых национальных индикаторов должен быть обязательным инструментом для помощи SAI в этой роли, обеспечивая фактическую информацию относительно эффективности правительства.

Например, ключевые национальные системы индикаторов могут информировать стратегическое планирование, улучшать отчетность об эффективности и ответственность и облегчать эффективный анализ политики и оценки программ. Признавая важность развития наций и использования ключевых национальных индикаторов, так же как их полезность для SAI при выполнении своих мандатов, правление INTOSAI на своей 54-й встрече в ноябре 2005 года решило сделать эти вопросы темой конференции в 2007 году.

II. Определения индикаторов и систем индикаторов

Для целей этого документа применяются следующие определения:

Индикатор - количественная или качественная мера, описывающая экономическое, экологическое, социальное, культурное или другое состояние в течение длительного времени.

Система индикаторов - это организованная попытка по сбору и распространению группы индикаторов, которые вместе рассказывают историю о положении и прогрессе некоторой юрисдикции или системы юрисдикций, например, о городе, области или о стране в целом.

III. Статус систем избранных ключевых индикаторов - национальные и интернационально-скоординированные усилия

Множество стран, включая Австралию, Канаду, Сингапур и Великобританию, имеют системы ключевых индикаторов на национальном уровне. Системы ключевых индикаторов существуют также на наднациональных и международных уровнях, например, европейская структурная система индикаторов в Европейском Союзе (ЕС), книга фактов (Factbook) в Организации экономического сотрудничества и развития (OECD) и индикаторы развития тысячелетия для Организации Объединенных Наций (ООН).

III.1. Национальные системы ключевых индикаторов

Система индикаторов Австралии - показатели прогресса Австралии - организована вокруг четырех измерений прогресса со связанными тематическими областями. Организаторы системы выбрали множество индикаторов для измерения прогресса в каждой из тематических областей. Измерения и связанные актуальные области для отчета 2006 года были следующими .

Казначейство Канады поддерживает ежегодно обновляемую систему ключевых индикаторов, предназначенную для отражения баланса экономических, экологических и социальных и культурных условий . Эта система обеспечивает моментальный снимок того, где находится Канада по сравнению с другими странами. Система индикаторов Казначейства дополняет ведомственные отчеты правительства, давая канадцам широкую перспективу национальной эффективности, обеспечивая контекст для оценки эффективности правительственных программ и отчеты по основной информации для поддержания диалога между канадцами о будущих направлениях государственной политики.

Департамент статистики Сингапура собирает и компилирует данные для ежегодных ключевых индикаторов страны . Эти индикаторы, наряду с другими, обеспечивают информацию о демографических, социальных, и экономических состояниях. Кроме того, Департамент статистики издает годовой отчет - «Сингапур в цифрах» . В этом отчете на первый план выдвигаются "первоклассные" индикаторы Сингапура и сравнивается эффективность Сингапура с эффективностью других стран по выбранным показателям.

С 1999 года система индикаторов устойчивого развития (Великобритания) измеряет прогресс правительственной стратегии устойчивого развития . В 2005 году правительство выпустило новую стратегию "Защитим будущее" (Securing the Future), которая выдвигает на первый план четыре области приоритетов:

Эту стратегию поддерживает набор из 68 национальных индикаторов устойчивого развития. Правительство ежегодно оценивает прогресс (развитие) системы индикаторов и сообщает о нем, и будет использовать эту оценку вместе с другими доказательствами, полученными путем мониторинга и оценок для того, чтобы определить, достигает ли Великобритания своих целей и, если нужно, предпринять корректирующие действия. Кроме того, правительство также устанавливает показатели для международного устойчивого развития, чтобы показать, как можно сравнить Великобританию в международном плане путем: (1) урегулирования британских индикаторов со сравнительными тенденциями в других странах и (2) отчета об индикаторах глобальных тенденций и тенденций Европейского Союза.

III.2. Наднациональные и международные системы ключевых индикаторов

В сентябре 2000 года члены ООН утвердили Декларацию Тысячелетия, которая предусматривала политику и меры для помощи развивающимся странам при их ответе на уникальные вызовы, встающие перед этими странами в связи с глобализацией. ООН вместе с представителями Международного Валютного Фонда, Международного Банка и OECD сформулировала 8 показателей с конкретными сроками их достижения (известны как Цели Развития Тысячелетия) и 18 связанных целей, которые должны быть достигнуты к 2015 году:

Для измерения продвижения к Целям Развития Тысячелетия была разработана система из 48 индикаторов . Каждый год Генеральный Секретарь ООН отчитывается о прогрессе в достижении этих целей. Начиная с 2001 года Европейская система структурных индикаторов ЕС измеряет прогресс в продвижении к целям для экономического, экологического и социального обновления всей Европы. Эти цели были установлены в ратифицированном государствами-членами соглашении (Лиссабонская Стратегия-2000) . Стимулом для создания Европейской системы структурных индикаторов стала потребность отслеживать прогресс государств-членов на пути достижения целей Лиссабонской Стратегии и идентификации областей, нуждающихся в усовершенствовании. Индикаторы организованы в шесть ключевых областей: общие экономические предпосылки, занятость, инновации и исследования, экономические реформы, социальное единство и окружающая среда. Индикаторы представлены на национальном уровне, чтобы облегчить процедуру сравнения между государствами-членами. Данные для индикаторов получены от стран и скоординированы Eurostat - Статистическим агентством Европейской Комиссии. Европейская Комиссия обязана каждый год отчитываться перед Европейским Советом о прогрессе на встрече Лиссабонской Стратегии. Доклад о достигнутых результатах, основанный на структурных индикаторах (и сопровождающие исследования), издается каждый год, начиная с 2001 г., и с 2004 г. фокусируется на 14 основных индикаторах.

OECD, с ее 30 государствами-членами, имеет длинную историю сбора и распространения статистики по широкому спектру тем. Осознав, что в развитых странах к тому времени не существовало никаких скоординированных международных усилий по изучению системы индикаторов, OECD организовала первый мировой форум по ключевым индикаторам, проведенный в ноябре 2004 года. Форум свел вместе различных производителей и пользователей информации индикаторов, от статистиков до высших чиновников, вырабатывающих политические решения, и СМИ, чтобы они обсудили использование ключевых индикаторов для оценки экономического, социального и экологического прогресса и развития систем ключевых индикаторов. Как результат этого форума, начиная с2005 года, OECD приступила к изданию своей книги фактов (Factbook) , содержащей более 100 индикаторов, которые охватывают широкий диапазон областей: экономика, сельское хозяйство, образование, энергетика, окружающая среда, иностранная помощь, здоровье и качество жизни, промышленность, информация и коммуникации, население/рабочая сила, торговля и инвестиции, налогообложение, государственные расходы и научные исследования. Данные предоставляются для всех государств-членов OECD, а в некоторых случаях, для избранных стран, не являющихся членом этой организации.

IV. Избранные способы, которыми могут быть использованы и используются индикаторы

В предыдущем разделе были кратко выдвинуты на первый план некоторые способы, которыми избранные национальные правительства и международные организации используют системы ключевых индикаторов. В этом разделе описывается, как национальные ключевые индикаторы могут быть использованы для помощи в: (1) сообщении о планировании, измерениях и усовершенствовании эффективности; (2) гарантировании прозрачности и хорошего управления и (3) оценке положения и продвижение и для проведения сравнения.

IV.1. Планирование, измерение и усовершенствование эффективности

Система ключевых национальных индикаторов может использоваться, чтобы помочь измерять эффективность правительства и национальную эффективность и сообщать о стратегическом планировании. Хотя многие правительства измеряют свою эффективность, часть из них делают это только на уровне правительственных агентств. Ключевые национальные индикаторы могут помочь определить совокупную эффективность национального правительства, рассматривая вклады в национальные результаты всех агентств, наряду с вкладами других объектов. Индикаторы могут сообщить о национальных и/или стратегических планах всего правительства посредством развития целей национальной эффективности и измерения продвижения и тенденций. Индикаторы могли бы также связывать и обеспечивать информацию для поддержки ориентируемых на результат показателей и целей в стратегических планах уровня агентств, создавая линию обзора от вкладов индивидуальных служащих в цели и миссию их агентств до вклада агентства в показатели национальной эффективности. Канада исследует развитие стратегического плана всего правительства (Планы Канады), чтобы наметить цели эффективности правительства и служить дополнением к ее ежегодному отчету об эффективности всего правительства (Эффективность Канады). Стратегический план должен быть связан с планами агентства и показывать вклады правительства и конкретных агентств в национальные результаты.

Помимо этого, собранная ключевыми национальными индикаторами информация может использоваться для улучшения национальной эффективности. Она может помочь лицам, принимающим решения, лучше понимать, какие программы, политики, функции и действия работают, а какие - нет. Основанные на этой оценке ключевые национальные индикаторы могут помочь избранным чиновникам сделать нормальный выбор политики, облегчить лучшее планирование действий правительства и гарантировать долгосрочную финансовую, социальную и экологическую устойчивость, а также справедливость по отношению к будущим поколениям для существующих и предлагаемых политик и программ правительства.

IV.2. Прозрачность и руководство

Система ключевых национальных индикаторов является важным инструментом обучения и информирования граждан и лиц, принимающих ключевые решения. Честная и прозрачная отчетность помогает создать атмосферу доверия и в правительстве, и во всех секторах общества. Ключевые национальные индикаторы также создают знания, которые могут информировать и ограничить осуществление полномочий. Собранная и публично распространенная индикаторами независимая информация на базе фактов помогает гарантировать, что никто не станет выше закона, и что каждый в ответе за результаты. Ключевые национальные индикаторы, как таковые, могут быть полезным инструментом для борьбы с коррупцией и ее предотвращения, в государственном, частном и некоммерческом секторах. Например, признавая, что хорошее управление и борьба с коррупцией являются ключевыми для его миссии, Международный Банк собирает и распространяет данные индикаторов для 209 стран по 6 измерениям управления: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции.

Поддержание информированности граждан также существенно для усиления ответственности правительства. Через развитие ключевых национальных индикаторов и национальных показателей эффективности правительство и другие заинтересованные стороны могут идентифицировать организации, ответственные за достижение национальных результатов. Благодаря уточнению обязанностей, национальные правительства (и SAI) знают, кого считать ответственным за национальные результаты, которые иногда являются сложными по природе, и в которые обычно бывает вовлечено множество действующих лиц. Кроме того, когда заинтересованные стороны из всех секторов общества вовлечены в разработку системы индикаторов и показателей национальной эффективности, они разделяют ответственность за достижение прогресса в национальных результатах. Это может помочь сломать институциональные преграды и построить взаимное доверие, таким образом, разрешая всем сторонам сотрудничать в более эффективной и действенной манере.

IV.3. Положение, продвижение и сравнения

Система ключевых национальных индикаторов, если взглянуть на нее в совокупности и как на часть более широкого портфеля, может обеспечить более полное, более справедливое и в большей степени основанное на фактах представление о том, насколько хорошо «функционирует» нация - то есть, оценить национальный прогресс. При этом может показать, планируют ли политические лидеры будущее, и если да, то как именно. Такая информация может дать общественности и высшим чиновникам, принимающим политические решения, представление об уместности, допустимости и устойчивости текущего национального пути развития.

Хотя оценка национального прогресса важна и сама по себе, можно обеспечить дальнейший контекст, сравнивая прогресс страны с прогрессом других наций. Это помогает определять позицию страны, идентифицируя, где она отстает, а где превосходит страны, равные ей по положению, и может использоваться для определения эффективности страны в целом. Кроме того, страны могут использовать эту информацию для того, чтобы получить международную помощь, чтобы повысить эффективность и разрешить стоящие перед страной вызовы. Определенные национальные показатели эффективности и система индикаторов для их поддержания могут помочь государствам создать убедительный факт для получения помощи в решении проблем, для которых они разработали хорошо определенные и измеримые стратегии достижения решений. Информация, собираемая индикаторами развития тысячелетия ООН и целями, сформулированными Показателями развития тысячелетия - пример такого использования на международном уровне.

V. Потенциальные роли SAI относительно ключевых национальных индикаторов

Хотя каждая страна имеет свой собственный подход к обеспечению подотчетности на различных уровнях и в различных секторах, для такого усилия может быть необходимым ряд значимых и надежных ключевых национальных индикаторов. Своевременная, полезная, надежная и прозрачная информация - это единственный самый важный и мощный инструмент, которым обладает нация для облегчения стратегического планирования, оценки прогресса, информирования тех, кто принимает решения, и усиления ответственности. Особую роль в разработке, использовании и оценке этой информации может играть SAI. SAI может применить информацию, генерируемую рядом значимых ключевых национальных индикаторов, чтобы помочь обеспечить ответственность путем различных действий по надзору, изучению и прогнозам.

Надзором принято называть действия, призванные гарантировать, что (1) правительственные объекты делают то, что они должны сделать, (2) фонды расходуются на намеченные цели и (3) правительственные объекты подчиняются применимым правовым нормам и инструкциям.

В изучение входит (1) оценка того, какие программы и политики работают, (2) совместное использование лучших методов и результатов тестирования информации и (3) широкий взгляд поверх организационных границ и уровней правительства.

Прогноз включает (1) распознание долгосрочных последствий текущих решений и эффективности и (2) идентификацию ключевых тенденций и появляющихся вызовов, прежде чем они достигнут кризисных пропорций.

Являясь независимыми организациями, которые полагаются на фактическую информацию, многие SAI хорошо позиционированы для поощрения разработки таких систем и предложения способов обеспечения достоверности и надежности связанных процессов и получающейся информации. Ниже приводится список и краткое описание ролей, которые SAI могут играть в отношении развития, использования и оценки ключевых национальных индикаторов. Пожалуйста, отметьте, что хотя эти роли перечислены в списке отдельно, они не обязательно являются взаимоисключающими, и SAI может участвовать в нескольких ролях. В то же время, SAI должны рассматривать соответствующие проблемы своих полномочий, компетентности и независимости в связи со своими усилиями в этом направлении.

V.1 Список потенциальных ролей

A. Идентификация потребности в ключевых национальных индикаторах - В связи с тем, что SAI может осуществлять различные действия по надзору, изучению и прогнозу сводить вместе заинтересованные стороны, SAI может привести убедительные доводы в пользу важности разработки и применения таких индикаторов и систем для оценки позиции государства и прогресса - в конкретной области или в целом.

B. Содействие проектированию и реализации индикаторов и/или систем - Как независимые организации, SAI могут играть особенно важную роль, помогая в поощрении проектирования и реализации ключевых национальных индикаторов и систем. Достижение успеха в разработке ключевых национальных индикаторов и систем требует объединенных усилий многих сторон на протяжении длительных промежутков времени. Как стоящие вне партий, деидеологизированные и непредубежденные действующие лица, SAI могут помочь примирить самые разнообразные организации и людей и поощрить их оставаться нацеленными на важные долгосрочные проекты разработки ключевых национальных индикаторов и систем.

C. Оценка индикаторов и/или систем - SAI могут также вести аудит процесса, применяемого для разработки индикаторов и/или систем. Рассматривая организации и людей, вовлеченных в процесс разработки, и их специфические роли, SAI может помочь гарантировать, что процесс был сбалансирован, обеспечил соответствующие возможности для занятости граждан и что получающиеся в результате индикаторы и/или система являются полезными. Кроме того, SAI могут оценить, как происходит отчетность об информации индикатора, и насколько доступной является эта информация для граждан и лиц, принимающих решения.

D. Аудит качества, обоснованности и надежности информации индикатора - В этой роли SAI оценивают качество, обоснованность и надежность информации индикатора - в основном, проводя аудит достоверности и/или надежности данных, генерированных индикатором или системой индикаторов. При этом SAI в состоянии предоставить разумную гарантию тем, кто «делает политику», что эта информация может использоваться для поддержки решений.

E. Использование индикаторов для оценки и отчетности о национальном прогрессе - SAI могут использовать индикатор и другую релевантную информацию для того, чтобы обеспечить "табель успеваемости" (лист с оценками) национального положения и прогресса в конкретной области или в целом. SAI могут синтезировать и суммировать информацию индикатора, чтобы обеспечить обзор эффективности государства, тенденции в течение длительного времени, и как эту эффективность можно сравнить с эффективностями других стран. Кроме того, SAI могут использовать информацию индикатора для точного определения возможности детальных оценок программы, которые стремятся улучшить эффективность страны в данной области.

VI. Вопросы для Высших аудиторских ведомств

  1. Какую из упомянутых выше ролей, если таковые вообще имеются, Вы выполняете?
  2. Есть ли другие способы для внесения своего вклада в развитие и/или использование ключевых национальных индикаторов, которые не были охвачены выше? Пожалуйста, предложите конкретные примеры.
  3. Как Вы думаете, могут ли SAI эффективно выполнить любую из ролей, которые, как Вы предполагаете, являются подходящими? Пожалуйста, включите любые конкретные примеры из вашей практики до сего времени.
  4. Какие последствия, если таковые вообще имеются, вытекают из каждой роли для возможностей SAI, особенно в отношении к необходимым знаниям, навыкам и способностям?
  5. Каковы вообще возможности, риски и вызовы для SAI при оказании ими помощи в разработке и/или использовании ключевых национальных индикаторов?
  6. Как SAI может усилить эти возможности, снизить риски и разрешить эти вызовы?
  7. Какие индикаторы использует ваше SAI, чтобы измерить собственную эффективность, и как, если это вообще возможно, может использоваться ваш собственный опыт в более широких усилиях?
  8. Как SAI может лучше всего сотрудничать с другими организациями с целью совместного использования знаний, опыта и уроков, извлеченных из проблем, связанных с ключевыми национальными индикаторами?
  9. Какую роль, если таковая вообще имеется, должна иметь INTOSAI как организация в разработке и использовании наборов индикаторов, которые позволяют проводить сравнения между странами?

VII. Заключительные замечания

При разработке национальных статей (Country Papers), респондентам предлагается обращаться к вопросам, сформулированным выше в этой статье. Однако, эта статья не должна ограничивать ответы или дебаты. Поставленные вопросы представляют попытку сфокусировать проблемы, но они не должны ограничивать ответ SAI на конкретную проблему. Присланные национальные статьи не должны превышать шести страниц, напечатанных через два интервала, и должны быть представлены в общепринятом формате и типе шрифта. Впоследствии эти ответы будут синтезированы и сведены в заключительный тематический доклад, чтобы поддержать обсуждение и дискуссии по этой теме на XIX Конгрессе INCOSAI в Мехико.

Наверх