РУС ENG 

Интервью Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой "Газете.ру"

17 Июня 2016 г.

Счетная палата предлагает пересчитать майские указы

Татьяна Голикова предлагает Минфину посчитать стоимость майских указов

Стоимость исполнения майских указов президента в соцсфере, которая в основном находится в ведении регионов, неизвестна федеральному центру, поэтому прежде, чем формировать бюджет на будущую трехлетку, его необходимо пересчитать на федеральном уровне. Об этом, а также о том, как федеральный бюджет в кризисное время может найти резервы, рассказала в интервью «Газете.Ru» глава Счетной палаты Татьяна Голикова.

— Татьяна Алексеевна, первый вопрос о дискуссии на форуме вокруг оптимальной структуры бюджета. Вчера министр финансов Антон Силуанов выступил за то, чтобы уменьшить дефицит бюджета. Вы придерживаетесь противоположной позиции и вчера говорили, что это может снизить уровень жизни граждан. А глава ЦБ Эльвира Набиуллина сегодня отметила, что уровень жизни граждан также уменьшается за счет инфляции, а дефицит бюджета ее провоцирует. Как найти оптимальный баланс?

— Скорее, мы не придерживаемся разных позиций с Антоном Германовичем (Силуановым), речь идет о более тщательном планировании тех расходов, которые мы включаем в бюджет, и более эффективном их использовании. Я работала и в Министерстве финансов, и теперь работаю в контрольном органе, так что у меня есть основания считать, что внутри бюджета есть определенные резервы, которые дают возможность перестраивать приоритеты. Более того, и за пределами бюджета есть резервы, которые этот бюджет уже создал, передав средства госкомпаниям, госкорпорациям в качестве взноса в уставные капиталы.

Но эти деньги пока не отработали те цели, на которые предназначались. Когда мы дискутируем о бюджете, мы с министром финансов придерживаемся единой позиции: надо достичь той цели, которая зафиксирована в бюджете 2016 года по 3-процентному дефициту, и, конечно, двигаться в сторону его постепенного снижения, хотя на будущую трехлетку, в 2017–2019 годах, это будет непростой задачей. Планировать надо очень аккуратно.

Все рассуждения о том, сохранить ли в номинальном выражении, уменьшить или увеличить (расходы бюджета), мне кажется, бессмысленны, пока мы не получим реальную отдачу от того, что даем. Это давно никто не оценивал, мы как-то все время раздавали больше, не занимаясь результатом.

— Вы-то оцениваете и знаете, где эти резервы: на депозитах или в неотработанных авансах.

— Председатель ЦБ часто говорит в последнее время, что депозиты растут, в том числе и потому что туда попадают бюджетные средства. Например, мы никогда не задавались вопросом: сколько мы в последние годы вложили в те или иные институты развития? У нас их более тридцати, их все мы поддерживали с помощью различных вливаний. За время с 2008 по 2015 год мы направили в институты развития 4,1 трлн руб. Для сравнения, 16 трлн наш бюджет расходует.

Есть, кроме того, прямые бюджетные инвестиции, и считается, что мы должны наращивать эту составляющую, заложенную в Федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП). Но мы в последние годы наблюдаем парадокс: в период с 2009 по 2015 год на ФАИП потрачено 6 трлн руб., но если в 2009 году она исполнялась на уровне 98,2%, то сейчас, в кризис, когда, казалось бы, нет денег, она стала исполняться хуже — уровень исполнения уже 93%.

Страдает качество планирования. Огромное количество объектов включается, и только 30% остается в неизменном виде. В 2015 году было более 1600 объектов, и большинство из них в течение года были заменены на другие или переделаны. Мы думаем, что мы вложим деньги и получим определенный результат, а на самом деле не получаем его.

Если бы мы серьезно подошли к этой проблеме и при планировании бюджета жестко оценили все ранее накопленные резервы, ранее отданные деньги, тогда структура бюджета бы существенно изменилась и мы не находились бы в дискуссии, а где найти деньги на пенсии или другие расходы.

— А кто несерьезно относится? К каким ведомствам основные претензии?

— По качеству бюджетного планирования претензии есть ко всем ведомствам, и здесь, на мой взгляд, достаточно серьезно страдает финансовый менеджмент. Управленцы привыкли, что бюджет формируется по принципу лоббирования. Минфин доводит до получателя ограниченный объем средств. В этот (основной) объем получатели включают расходы, которые Минфин вряд ли одобрит без поручения президента или премьера. И только потом ведомства вновь обращаются в Минфин за дополнительными расходами, которые вытекают из поручений главы государства и премьера. Так формируется бюджет.

По проверочным мероприятиям мы видим, что эти объемы не выдерживаются, деньги не используются, особенно в ведомствах, отвечающих за крупные инвестпроекты. И Минтранс с Росавтодором, отвечающие за строительство дорог, и Росавиация страдают этим. Не очень большие остатки у социальных ведомств, но все равно они связаны с некачественным планированием.

А еще бывает, что деньги кассово, как говорят финансисты, использованы, то есть не остались на счете, но они вложены в качестве авансов, а результат не получен.

— Вы часто упоминаете о проблеме дебиторской задолженности, которая возникает, когда аванс выплачен, но работы по нему не выполнены.

— Да, бывает текущая задолженность, а бывает просроченная. Просроченная — это когда уже все, условия контракта нарушены, и ничего не происходит. К сожалению, эти факты есть, и на 1 января 2016 года эта задолженность составляет 3,3 трлн руб.

— Почему не удается справиться с этой проблемой?

— Мы впервые с Минфином обратили на это внимание относительно недавно, начали заниматься с прошлого года. Это непростая проблема, сопряженная с инвентаризацией контрактов. А объем накоплен большой, и это занимает время. Что сделано уже сейчас? В закон о бюджете включена статья, предполагающая казначейское сопровождение крупных контрактов. В 2015 году это были контракты стоимостью свыше миллиарда рублей, сейчас — больше 100 млн руб. Казначейское сопровождение предполагает, что средства выделяются из бюджета, когда уже выполнены работы, не дается простой аванс.

Кроме того, сейчас утвержден план по работе с дебиторской задолженностью. Он предполагает ответственность тех, кто допустил просроченную задолженность и ее рост. Мы надеемся, что 2016 год даст вклад в исправление этой ситуации. В противном случае мы будем иметь очень большие проблемы со сбалансированностью бюджета в 2017–2019 годах.

— У вас есть какой-то конкретный план, на сколько вы хотите сократить задолженность в этом году?

— Если говорить в принципе об объеме возможной экономии, то при тщательном планировании и использовании всех возможностей мы можем сэкономить до триллиона рублей.

— В начале года Минфин объявил о сокращении расходов бюджета на 10%, по итогам пяти месяцев на сколько реально произошло сокращение?

— Сейчас об этом говорить рано: Минфин пока не сократил расходы, а просто не довел лимиты (до получателей) на 10%. Будут они доведены или нет, будет решаться к ноябрю и отражено в поправках к бюджету. Пока вводится более жесткий механизм исполнения расходов: формируются кассовый план, квартальные ограничения.

Наверное, оценивать ситуацию лучше сейчас по доходам, а не по расходам. Мы сейчас прикинули, что, если предположить, что цена на нефть во втором полугодии будет $40 за баррель, а сейчас она выше, то недопоступление доходов без разовых источников будет порядка 1,4–1,5 трлн руб. Чем можно скомпенсировать это? Поступлением разовых доходов от реализации «Роснефтегаза», например, — это порядка 500 млрд руб. Если цена на нефть будет выше, то мы получим дополнительные доходы. Есть еще резервы по поступлению НДС и налога на прибыль — целый набор мер, который может изменить ситуацию. Поэтому более корректную оценку можно сделать только в сентябре.

— Все бюджетные трудности и будущие риски так или иначе касаются социальной сферы. Мы знаем, что Счетная палата регулярно проверяет ситуацию, в том числе анализирует реформу здравоохранения. Вы часто критикуете, говорите о снижении доступности бесплатных медицинских услуг. Минздрав реагирует на ваши замечания?

— Я бы сказала, что не только с Минздравом надо выстраивать диалог. То, что мы фиксируем, происходит в регионах страны, где можно наблюдать такую тенденцию: когда реализовывались национальные проекты, и на федеральном уровне к этому было пристальное внимание, и губернаторы отчитывались — были серьезные позитивные сдвиги. Как только федеральный центр, как положено, говорит: это ваша компетенция, и переходит в режим свободного наблюдения за регионами, фиксируется много недоработок.

Явное сокращение доступности медицинских услуг мы наблюдаем в сельской местности. Мы сейчас завершаем контрольные мероприятия в рамках поручения президента по доступности социальной сферы в целом: и в здравоохранении, и в образовании, и в культуре, и в социальном обслуживании. И, к сожалению, мы видим тенденцию продолжающегося сокращения возможности получения социальных услуг на селе.

Позитивные показатели по (сокращению) смертности очень чувствительны к этим изменениям. Если мы не будем заниматься качественным предоставлением услуг там, в первую очередь в здравоохранении, мы увидим отрицательный вклад и в смертность, и в продолжительность жизни от населения там.

На мой взгляд, сейчас нужно очень предметно заниматься регионами страны.

— На федеральном уровне?

— Да. Мониторить, изучать, чтобы не было бездумного сокращения. Я считаю, что все «дорожные карты», подписанные регионами с федеральными министерствами соцблока по оптимизации сети, по достижению определенных показателей к 2018 году, должны быть пересмотрены в сегодняшних реалиях. Мы изучали 2014 год: оптимизация с точки зрения вклада в увеличение зарплаты дала всего 1%. Но с точки зрения доступности медуслуг она дала очень серьезный (отрицательный) вклад.

— Эта проблема связана с показателями в майских указах президента, в том числе по зарплатам. В последнем отчете Счетной палаты говорится, что вы видите риски их неисполнения. Откуда же взять регионам недостающие деньги, которые они сейчас оценивают совокупно в полмиллиона?

— Проблема, на мой взгляд, в том, что Россия на федеральном уровне сама не оценила стоимость (майских указов) — это было отдано в компетенцию регионов. Соответственно, каждый регион, исходя из своих соображений и методологии, оценивал эту стоимость. Поэтому, когда мы с федерального уровня даем на такую-то проблему столько-то денег — никто не знает, достаточно это или нет.

Регионы говорят: полтриллиона не хватает, и мне кажется, что сегодня, в преддверии формирования бюджета на следующую трехлетку, учитывая закредитованность регионов и объемы госдолга — 2,3 трлн руб., мы все-таки должны отбросить все и посмотреть по единой методологии, встраиваются эти показатели в региональные бюджеты или нет. Это сейчас спокойно можно оценить, тем более что началась инвентаризация полномочий субъектов.

Майские указы — это ведь не какая-то новость, которая упала на нас, это все те же полномочия, которые и до этого осуществлялись, просто в этих указах на отдельные проблемы, которые много лет не решались, обращено более пристальное внимание. И когда говорят, что они писались в более комфортных условиях при более обеспеченном бюджете — это правильно. Но до конца так никто и не знает: а сколько надо? Я предлагаю оценить и встроить указы в те бюджеты, которые сегодня будут планировать.

— А кто должен делать эту работу?

— В большей степени, конечно, Министерство финансов и Министерство экономического развития, но сделать эту работу и можно, и нужно.

— Вы будете предлагать это сделать?

— Мы уже предложили, и сейчас это серьезно обсуждается.

— А у вас есть сейчас понимание, насколько оценка регионов соответствует реалиям?

— Понимаете, реализуемость указов зависит не только от денег, она еще зависит от качества управленческих решений. У нас могут быть деньги, но ничего может быть не реализовано. Тому пример — программа по ветхому и аварийному жилью. Деньги были, а ничего не происходило. Я даже не говорю сейчас о том, что кто-то их нецелевым образом использовал. Просто административная часть страдает. То же здравоохранение — кто-то должен смотреть на эти показатели: смотрите за ними, гоняйте своих подчиненных.

— Вы все-таки в целом оптимистично смотрите на ближайшую перспективу?

— Да, я оптимист по жизни. Хотя эта работа сейчас оптимизма не добавляет, но я оптимист в другом смысле: в том, что не бывает нерешаемых проблем. Мы во многом виноваты сами в том, что у нас не происходит.

Автор интервью: Елена Малышева

Интервью опубликовано в «Газете.ру» 17 июня 2016 года

Наверх