РУС ENG 

Интервью Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой "Rambler News Service"

28 Июля 2016 г.

Михаил Метцель/ТАСС

«Увеличение пенсионного возраста с точки зрения сбалансированности бюджета - это не панацея»

О бюджетном процессе, поиске финансовых резервов, экономии на госучреждениях и госкорпорациях, о «запросе на справедливость», и о том, что повышение пенсионного возраста не спасет бюджет, в интервью RNS рассказала глава Счетной палаты России Татьяна Голикова

Правительство возвращается к планированию трехлетнего бюджета, расходы которого предлагается заморозить на уровне этого года. Все заняты поисками резервов. Придется пересматривать финансирование госпрограмм? Какие можно урезать, а какие упразднить?

Программный бюджет не состоялся. Мы начали полноценно планировать бюджет в структуре госпрограмм с 2014 года. При этом для целей планирования федерального бюджета на 2014-2016 гг. госпрограммы в 2013 году планировались в двух вариантах: оптимистическом и бюджетном. Первый, с учетом более высокого финансового обеспечения, предполагал и более амбициозные показатели реализации мероприятий госпрограмм. Ни то, ни другое не состоялось.

Почему?

Вторая половина 2014 года характеризовалась кризисными проявлениями в экономике, введением санкций. 2015 год стал еще более сложным для экономики и бюджета страны. От идеологии программного бюджета не отказались, но перестраивать ее не смогли.

В 2014 году из 1704 показателей госпрограмм были исполнены 979. Оценка степени эффективности госпрограмм за 2014 год была осуществлена Минэкономразвития на основе простых показателей: степень достижения целевых показателей (среднее арифметическое степени достижения планового значения показателя госпрограммы), реализация контрольных событий (отношение количества наступивших контрольных событий в 2014 году к количеству запланированных) и уровень кассового исполнения расходов федерального бюджета. При этом Минэкономразвития оценивало степень достижения показателей по всем показателям, не учитывая, что часть не была выполнена в 2014 году, по ряду показателей - в отсутствии данных официальной статистики, в качестве фактических учитывались плановые значения. Очевидно, что при таком подходе рассчитывать на качественную оценку не приходилось. Анализируя исполнение бюджета и госпрограмм за 2014 год, мы провели свою оценку качества реализации мероприятий и контрольных событий 32 госпрограмм. По ее результатам средний уровень эффективности показали 3 госпрограммы, низкий - 17 и не подлежали оценке 12, так как у них доля показателей, не имевших фактического значения, превышала 10%. О чем это говорит? Прежде всего, о чрезмерности плановых показателей и невозможности их администрировать.

Ситуация с количеством показателей не изменилась и в 2015 году, в госпрограммы включено более 2000 показателей, исполнено 1009. Как и за 2014 год, Минэкономразвития осуществляло оценку эффективности реализации госпрограмм, но уже по другой методике и с другими подходами. При этом по-прежнему и за 2015 год высокая эффективность присваивалась отдельным госпрограммам при недостижении большого количества показателей. Хотя осуществленная Минэкономразвития оценка по итогам исполнения госпрограмм за 2015 год, на наш взгляд, оказалась более справедливой. Свою оценку мы представим к 1 сентября в составе заключения на отчет правительства России об исполнении бюджета за 2015 год.

Какие госпрограммы хуже всего выполняются?

Минэкономразвития самыми неэффективными назвало программы регионального развития: программа социально-экономического развития Дальнего Востока и Забайкальского региона, развития Северо-Кавказского федерального округа. Причиной такого положения в значительной степени является то, что в эти госпрограммы собраны средства отраслевых ведомств, которые по-прежнему ими управляют, а ведомства в сфере региональной политики – Минкавказразвития, Министерство Дальнего Востока – не могут эффективно координировать этот процесс. Получается и низкое исполнение, и недостижение показателей.

Вы говорили, что должны быть предложены механизмы оптимизации внутренней структуры расходов. Есть конкретные предложения?

На протяжении ряда благополучных лет система планирования расходов упрощенно выстраивалась таким образом: предельные объемы, которые принимались за основу формирования бюджета правительством по соответствующим министерствам и ведомствам (базовые расходы), доводились до них Минфином, они распределяли их по мероприятиям и вносили в систему электронного бюджета, Минфин это распределение акцептовал. Кроме этого, заявлялись дополнительные расходы, и все обсуждения на следующем этапе формирования бюджета шли только вокруг них. К «начинке» уже ранее распределенных средств не обращались, а значит там все было эффективно и целесообразно. Сейчас ситуация обратная: возможности оперировать дополнительными расходами крайне ограничены, но за эти годы устоялись базовые расходы, в которые Минфин в основном не вмешивался. Велась, что называется, «работа на доверии». Но распорядители бюджетных средств уже приработались и вставляли туда то, что считали нужным. К новым дополнительным расходам они, как правило, относили какие-то поручения президента и премьера, или новые законы. Просто говорили: на это у нас денег нет, давайте дополнительные ресурсы. При этом наши контрольные мероприятия показывают, что в базовых расходах есть серьезные резервы.

Вы видите эти резервы в расходах компаний с госучастием и госкорпораций?

Да, в том числе, базируемся на результатах контрольных мероприятий по анализу использования вложенных бюджетных ресурсов. Сегодня госкорпорации - это одна из форм институтов развития. У нас таких институтов более 30, они работают с различной степенью эффективности. Нужно ли их столько? Наверное, нет. Должно ли правительство провести инвентаризацию этих институтов развития с точки зрения эффективности и целесообразности бюджетной поддержки? Должно. Делает ли что-то? Делает. Но происходит это очень медленно. Мы в прошлом году совместно с коллегами из Минфина включили в закон о бюджете норму, которая простимулировала эти структуры. Речь идет о том, что средства бюджета, которые в предыдущие периоды выделялись и не были использованы на 1 января 2016 года, подлежали зачислению на казначейские счета до 1 апреля 2016 года, если не было отдельного решения правительства.

Это дало какой-то эффект?

Вернули 142,3 млрд рублей. Не только госкорпорации, иные юридические лица, но и АО, которые получали бюджетную поддержку в виде взносов в уставные капиталы. Это было сделано, чтобы понять, а стоит ли ресурсы, которые запланированы для этих же корпораций, АО и иных юридических лиц в 2016 году, выделять вновь, если они не используются. Минфин до 1 июля должен был подтвердить целесообразность использования этих средств. А вот по новым бюджетным средствам, которые предусмотрены в бюджете 2016 года, чуть позже законом о бюджете будет приниматься решение о возможном перераспределении. Это позволит Минфину оптимально использовать средства 2016 года. С другой стороны, это дисциплинирует АО и госкорпорации по отношению к бюджетным ресурсам, которые выделяются им на конкретные цели.

Для кого правительство предусмотрело исключения?

Например, не возвращались на казначейские счета средства из Фонда развития ЖКХ, они так и остались на счетах в банках.

Мы тоже сейчас проводим сверку, все ли было зачислено на казначейские счета, это не быстрая работа, но уже сейчас можно сказать, что некоторые госкорпорации со своих счетов вниз (в дочерние структуры) передали бюджетные средства, и оттуда поднять их невозможно, потому что такой нормы в законе нет. Это работа для будущего.

Уже есть отдельные конкретные результаты проведения оценки эффективности бюджетных вложений в институты развития. Всем хорошо известно поручение президента России по целесообразности дальнейшего функционирования и бюджетной поддержке ОЭЗ. Напомню, объем средств, направленных на создание и развитие ОЭЗ из федерального бюджета составил в период с 2006 по 2015 год 121,9 млрд руб. В результате неэффективных управленческих решений бюджетные средства, выделенные на эти цели, существенно превышали потребности. На 1 января 2016 года объем неиспользованных АО «ОЭЗ» и его дочерними обществами средств федерального бюджета составил 24,8 млрд. руб. В период с 2006 по 2015 год общий процентный доход от размещения выделенных бюджетных средств - 29,3 млрд. руб., а количество созданных в ОЭЗ рабочих мест составило на 1 января 2016 года 18,2 тысячи.

Есть ли рычаги, позволяющие заставить бюджетополучателей, которые прокручивают деньги в банках, возвращать прибыль в бюджет?

Пока механизм возвращения такой прибыли в законодательстве не выстроен. Минфин сейчас пытается совместно со всеми заинтересованными ведомствами, включая нас, такой порядок отстроить. Но это очень сложно, и вызывает жесточайшее сопротивление.

Лоббисты?

Конечно. Во-вторых, законодательство предполагает, что если средства федерального бюджета в качестве взноса в уставный капитал вносятся в АО, то увеличивается доля государства в этих АО. Поступившие ресурсы смешиваются с другими средствами АО вне зависимости, носили они целевой характер или нет, раздельного учета по бюджетным деньгам не ведется. И, скажем, если взнос предполагался для целей строительства конкретного объекта, а объект своевременно не введен, никакой ответственности по законодательству у АО не наступает. Безусловно, имея сегодняшние финансовые ограничения, такая ситуация недопустима.

Казначейское сопровождение поможет?

Сейчас отрабатываются механизмы казначейского аккредитива. Это правильно, это перспективно и это так, как и должно быть. Но процесс только запущен.

Счетная палата проверяла ВЭБ. Есть предварительные результаты?

Итоги должны были быть летом, но мы перенесли отчет на сентябрь. Причина проста: мы проверяем деятельность за 5,5 года с 2010 года. Никогда ВЭБ проверке в таком объеме не подвергался. Проверяем не только ту часть, которая связана с корпорацией развития, но и работу со средствами пенсионных накоплений. Итоги будем подводить в сентябре.

Хочу отметить весьма позитивные отношения с новым руководством ВЭБа. Сейчас у нас нет препятствий для изучения тех или иных вопросов, и мы видим, что реально на сегодняшний день есть движение вперед. У нас были и ранее проверки отдельных проблем ВЭБа, и в отдельных случаях мы не могли добиться исполнения представлений, которые направляли руководству. Сейчас все это, извините за термин, «зачищено», все приведено в порядок. В июне Наблюдательный совет принял за основу разработанную новой командой стратегию ВЭБа, окончательное утверждение которой намечено на сентябрь, ее принятие совпадет с результатами нашей проверки.

В этом году на решение проблем ВЭБа и погашение его внешних долгов выделяется 150 млрд рублей. Такая же сумма, по словам главы Минфина, должна быть выделена и в следующем году. При существующих бюджетных ограничениях это возможно?

Возможно, наряду с другими бюджетными заявками, 150 млрд рублей в 2017 году будут предметом рассмотрения проектировок бюджета. Погашение внешних долгов ВЭБом будет обеспечено, здесь никаких опасений быть не должно. Но еще раз хочу подчеркнуть, что новое руководство не стоит на месте, не ждет только бюджетной поддержки, оно тоже предпринимает усилия по получению дополнительных ресурсов с рынка.

Владимир Путин поручил разработать порядок продажи госкомпаниями непрофильных активов. Насколько велик объем таких активов и сколько можно выручить от их продажи? Компании готовы их продавать?

Обязанность по проведению работы по отчуждению непрофильных активов возложена на советы директоров АО. Темпы и масштабы отчуждения определяются качеством корпоративного управления компаний. Вопрос реализации непрофильных активов оказался достаточно сложным в силу того, что непрофильные активы для каждого АО имеют специфический характер, который определяется и стратегией компании, и конъюнктурой рынка, и издержками компании на содержание таких объектов. Хотя проведенный нами мониторинг указывает на общую тенденцию по нежеланию госкомпаний избавляться от таких активов.

Еще раз повторюсь: однозначно говорить о непрофильности активов сложно. Например, у ОАО РЖД огромная сеть учреждений здравоохранения. Она была исторически сформирована из-за специфики допуска к работе. Сейчас разрослась в стационарные учреждения, учреждения оздоровления и т.д. Нужно все ликвидировать или нет? Или перевести эту систему на самоокупаемость, но чтобы она функционировала внутри ОАО РЖД? К этому нужно очень взвешенно подходить, нельзя рубить сплеча.

Согласно докладу Минэкономразвития от марта этого года, балансовая стоимость непрофильных активов для продажи у АО спецперечня, утвержденного распоряжением правительства в 2003 году, составляет 234 млрд рублей. Только в начале июля 2016 года правительством одобрены методические указания по выявлению и отчуждению непрофильных активов. Рассчитываем, что сейчас работа должна пойти, потому что это уже официальный документ. Отчитываться за реализацию указа от 7 мая 2012 года уже скоро.

Ранее вы приводили в пример возможной бюджетной экономии государственные информационные системы. Какие ресурсы для бюджета вы здесь видите?

Речь идет о двух направлениях использования бюджетных средств на информатизацию. Первое – это государственные информационные системы, которые имеют соответствующий статус, а второе – средства на информатизацию, которые тратят федеральные органы власти, скрытые под установлением госзадания для подведомственных учреждений. Первая часть – это 339 государственных информационных систем, она планируется в установленном правительством порядке и обязательно до включения в бюджет подлежит согласованию с Минкомсвязи. Проверяя исполнение бюджета за 2015 год, мы выявили, что такого рода согласования в значительном количестве случаев осуществляются с существенным опозданием. Фактически, происходит осуществление расходов, а потом Минкомсвязи акцептует эти траты. Таких расходов в бюджете почти 103 млрд рублей.

Можете привести примеры таких неэффективных систем?

Государственная автоматизированная информационная система «Управление», ее операторами являются Минэкономразвития и Федеральное казначейство. Она должна содержать в себе достаточно большой объем ресурсов по многим составляющим деятельности органов власти, включая, например, мониторинг и контроль за достижением показателей майских указов президента. Но когда мы обращаемся к этой информационной системе, мы не видим там соответствующей актуальной информации. 510 млн рублей потрачено на ее создание и модернизацию, порядка 341 млн рублей тратится на ее эксплуатацию. Зачем такая информационная система, непонятно.

Второй пример. ФГИС «Государственные программы», администратор — Минэкономразвития России. Расходы составили 50 млн рублей. В результате использования ФГИС выявлено отсутствие полноты информации о госпрограммах, недостоверность данных, отсутствие интеграции с бюджетным процессом и др. К сожалению, таких примеров много. Второй тип расходов, которые не администрирует Минкомсвязи и которые самостоятельно осуществляют федеральные органы, исчисляется в 90 млрд рублей через субсидии на выполнение государственного задания.

Проводя проверки, вы не интересовались у ведомств, насколько им необходимы эти системы?

Поскольку мы детально эту тему смотрели по исполнению бюджета 2015 года, вопросы всем задали и сейчас ожидаем ответа. После моего доклада премьер-министру он дал соответствующее поручение Минкомсвязи, Минфину и соответствующим органам власти, чтобы при планировании бюджета на 2017-2019 годы подобного рода расходы были максимально оптимизированы. Кроме того, в четверг вышло поручение президента по разработке и внесению в Госдуму законопроекта о преимущественном использовании госорганами единой инфраструктуры электронного правительства. Мы очень рассчитываем, что эта работа продвинется, потому что подобного рода расходы, конечно, сильно развращают.

Вы говорили также, что видите возможность бюджетной экономии в размере 30-40 млрд рублей при условии реформирования системы ФГУПов, федеральных казенных и автономных учреждений. Кто должен проводить эту реформу?

Методологию должны выработать Минэкономразвития и Минфин вместе, потому что это имущественно-финансовый комплекс.

С 1 января 2018 года ФГУПы перестанут существовать. Все будут акционироваться?

Сейчас ни у Росимущества, ни у других структур ответа на этот вопрос нет. Мы специально привлекаем к этому внимание. И ответ должен быть. Мы все-таки подтверждаем стратегию, которую до этого избрали и с 1 января 2018 года ФГУПы перестают существовать? Или мы каким-то образом их ранжируем, кого-то отдаем в приватизацию, кого-то сохраняем и в какой организационно-правовой форме? Мы формируем трехлетний бюджет и должны дать ответ. Сейчас некоторые ФГУПы еще получают бюджетные ресурсы на увеличение уставного фонда для того, чтобы выполнять какие-либо работы или услуги, например, по программе ОПК. Некоторые ФГУПы преобразовывают в бюджетные учреждения, направляя на это и так сокращающиеся бюджетные ассигнования.

А какова эффективность функционирования бюджетных учреждений?

Напомню, сегодня в соответствии с законодательством функционируют три типа бюджетных учреждений: государственные, автономные и казенные. В настоящее время количество таких учреждений с филиалами, которые получают средства федерального бюджета, составляет 8442. Каждый главный распорядитель должен оценить эффективность деятельности своих подведомственных учреждений, обратив особое внимание, в том числе, на их место в системе госуправления и реализации госфункций, например, исходя из условного деления таких учреждений на четыре типа. Первое – это учреждения, деятельность которых не связана с функциями и задачами, которые возложены на главных распорядителей данных учреждений, и не обеспечивающих деятельность соответствующих главных распорядителей, при этом выполняющих функции государства. Второе - учреждения, деятельность которых не связана с функциями и задачами государства в лице какого-либо главного распорядителя и не обеспечивающих его деятельность. Третий тип учреждений - обеспечивающие деятельность главных распорядителей на основании переданных им полномочий, при этом не оказывающие госуслуг (работ) и функций, закрепленных за соответствующими главными распорядителями. И четвертый тип - учреждения, у которых при выполнении работ, оказании услуг на основании переданных им полномочий госорганов объем средств от приносящей доход деятельности значительно превышают размер субсидий на выполнение госзадания.

Кстати, любопытные цифры: объем средств федерального бюджета, который мы ежегодно направляем на содержание и обеспечение деятельности федеральных учреждений, сократился в 2015 году по сравнению с 2013 годом на 7,4 пункта, а объем доходов, полученных этими учреждениями от предпринимательской деятельности, за этот период возрос на 14,8 пункта. ФГБУ получают средства из бюджета по двум направлениям: на выполнение госзадания и иную субсидию, которая используется на приобретение оборудования, текущий или капитальный ремонт и т.д.

Каков, по вашим подсчетам, примерный общий объем средств бюджета, которые реально можно сэкономить?

До 1 трлн рублей. Надо скрупулезно этим заниматься, пересматривать нормативную базу. Но это измеряется не только расходной частью бюджета, это измеряется еще и некоторыми доходными статьями, администрированием налоговых и неналоговых доходов.

Как вы расцениваете предложение Минфина о замораживании номинальных расходов на три года на уровне 2016 года?

Я думаю, что это начало. Это точка отсчета для вступления в бюджетный процесс, а по результатам все будет корректироваться. На начальном этапе это оправданная позиция. В процессе работы с министерствами и ведомствами Минфин поймет до конца, где можно сэкономить, оценит внутреннюю структуру будущих расходов и уже тогда определится, что будет происходить с основными параметрами.

Продление моратория на перечисление пенсионных накоплений поможет сбалансировать бюджет?

Мне кажется, что уже настало время принять решение по судьбе накопительной системы. Но для этого нужно определиться со стратегией развития пенсионной системы не на ближайшую, а на более долгосрочную перспективу: куда мы движемся, какую пенсионную систему мы создаем и какой размер пенсии для гражданина за счет бюджета Пенсионного фонда считаем оптимальным, а какой, возможно, должен быть обеспечен за счет иных источников. Мне кажется, что до конца эта работа не доведена.

Что касается ресурса накопительной части, то мы наблюдали, что в бюджете 2015 года она была направлена в распределительную часть, а в 2016 году она является резервом, часть - 150 млрд рублей - ушла на ВЭБ. То есть эта сумма не сократила размер трансферта из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда.

Что думаете о предложении Минфина, установить добровольные отчисления в накопительную часть на уровне до 6% от заработной платы?

Этого недостаточно, это не сработает просто так. Еще работая в Минздравсоцразвития, мы говорили, что нам не обойтись без развития корпоративных пенсионных систем. Мы должны определиться, какой фонд заработной платы мы облагаем для целей выплаты пенсий за счет бюджета, а какую часть мог бы платить сам работник, или это будет солидарный платеж - работника и компании в создаваемую корпоративную пенсионную систему. Надо быть объективными: необходима достройка механизма государственного пенсионного обеспечения и создание институтов, которые позволят к государственной пенсии, которая живет и индексируется по определенным принципам, добавлять еще какой-то элемент. Без этого выстроить стратегию развития пенсионной системы невозможно.

Должны быть осуществлены актуарные расчеты на долгосрочную перспективу, которые позволят оценить и размер пенсионного обеспечения для гражданина, и сбалансированность бюджета ПФР.

Вы поддерживаете идею увеличения пенсионного возраста?

Пока эта тема обсуждается исключительно экономистами и финансистами для целей улучшения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда. До тех пор, пока мы будем обсуждать это только с этой позиции, никто и никогда нас поддерживать не будет. Вернемся к истории: сегодняшний уровень пенсионного возраста - 55 для женщин и 60 для мужчин - был введен 60 лет назад, когда писался глобальный союзный закон о пенсионном обеспечении. Тогда были проведены очень серьезные научные исследования, которые касались продолжительности жизни и степени утраты трудоспособности. Ведь неслучайно для женщин был введен возраст на 5 лет меньше, чем для мужчин. Хотя сейчас мы можем рассуждать так: у женщин продолжительность жизни дольше, чем у мужчин, но надо понимать, что продолжительность жизни не всегда связана с уровнем утраты трудоспособности, на это влияет огромное количество факторов, которые нужно оценивать. Уже давно настало время провести эти исследования и их должны проводить не экономисты с финансистами, а медики, геронтологи, статистики, специалисты в сфере профпатологии.

Очевидно, что за 60 лет мы изменились, очевидно, что эти параметры - 55 и 60 - должны быть пересмотрены. Насколько и с каким шагом - должны сказать специалисты. Во многих странах по закону автоматически осуществляется пересчет пенсионного возраста в зависимости от определенных качественных характеристик.

Увеличение пенсионного возраста с точки зрения сбалансированности бюджета - это не панацея. Дополнительные средства будут, но они исчерпаемы. Они будут на какой-то период времени, потому что чем дольше человек работает, тем больше страховых взносов он накапливает и когда выходит на пенсию, ему соответственно должна быть большая выплата. Повторюсь, оценивать пенсионные системы на коротком тренде невозможно, здесь должны быть долгосрочные оценки со всеми встроенными механизмами: и по накопительной части, и по уровню оптимальной нагрузки с точки зрения бюджета, и факторам, влияющим на пенсионный возраст.

В поисках резервов для балансировки бюджета государство так или иначе обращается к населению: заморозка накопительной пенсии, новые платежи, которые, хоть и не считаются налогом, но, как система «Платон», например, существенно увеличивают расходы. Растет число бедных. Близок ли резерв экономии за счет населения к исчерпанию?

Да, к сожалению, у нас растет количество граждан, которые находятся за чертой бедности. Пока мы наблюдаем отрицательную динамику, в том числе и за первое полугодие 2016 года: реальные располагаемые денежные доходы населения снизились на 5%.

Мне кажется, что такого рода оценки и отработка мер реагирования должны осуществляться как раз на этапе формирования бюджета. Прогноз социально-экономического развития РФ, который готовит Минэкономразвития и который является стратегическим документом развития на ближайшие три года, должен быть документом, содержащим варианты мер поддержки экономики и населения, а также оценки их последствий для экономического роста и реальных доходов населения. Что касается нагрузки на гражданина… Такие оценки какое-то количество лет назад делались именно на стадии формирования бюджета. Сейчас этому не придается существенного значения, хотя механизмы государственной поддержки в отношении отдельных граждан как раз и должны выстраиваться на базе таких оценок. Должна быть дана всесторонняя оценка положения отдельных социальных групп.

Что касается прозрачности неналоговых платежей, которые не контролируются должным образом, то бюджет в 2017 году должен формироваться по всем доходам по установленной методологии, теперь это нормативно закреплено и должно быть прозрачно. Получится - не получится, оценим при формировании бюджета на 2017-2019 годы.

Это приведет к тому, что будет реализовываться «запрос на справедливость» со стороны общества?

Я считаю, что в таких условиях, в которых мы находимся последние годы, он должен был быть реализован еще год назад. Потому что, когда мы говорим обществу о недостатке ресурсов, мы должны четко объяснять, как распределяются эти ресурсы. Во всяком случае, наше общение с людьми - через опросы, через очное общение, говорит об огромном количестве недоработок на местах. Люди не понимают, как расходуются деньги, но видят, что происходит... Надо принимать решения... И не всегда на самом верху… Надо уметь отказаться от привычного, но, к сожалению, с этим у нас сложно.

Интервью опубликовано Rambler News Service 28 июля 2016 года

Наверх