РУС ENG 

Интервью Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой газете "Известия"

12 сентября 2016 г.

СП и Минфин закроют «форточки» для утекания бюджетных ресурсов

Расходы бюджета сжимаются, но при этом ничего критического не происходит. Это лакмусовая бумажка, демонстрирующая низкую эффективность использования государственных средств ведомствами, а также госкорпорациями, получающими имущественный взнос. О том, что нужно сделать прямо сейчас в рамках бюджетного процесса, чтобы государственные деньги расходовались более эффективно, какие ведомства год от года не используют предоставленные им средства до конца года, а также о том, какие «форточки», через которые вполне легально утекают бюджетные средства, можно и нужно закрыть, «Известиям» рассказала глава Счетной палаты Татьяна Голикова.

- Татьяна Алексеевна, сейчас идет бюджетный процесс, но до сих пор продолжаются споры, будет ли бюджет однолетним или трехлетним. С точки зрения планирования, как вы считаете, какой вариант лучше?

- Решение принято: это будет трехлетний бюджет, который Минфин и формирует. Предельные объемы финансирования, по которым обсуждаются разногласия между Минфином и министерствами, сформированы на три года. Несмотря на всю сложность, лучше все-таки делать трехлетний бюджет, это обеспечит предсказуемость налоговой и бюджетной политики.

- Но как только новый созыв Госдумы соберется, ему придется работать с бюджетом текущего года?

- Если говорить о бюджете, Госдума начнет рассмотрение с отчета об исполнении федерального бюджета за 2015 год. Для нового состава это будет своеобразная «тренировка», поскольку мы сегодня не знаем, насколько он ротируется. Для кого-то это будет привычная работа, для кого-то - абсолютно новая. У этого закона своя процедура: он рассматривается в одном чтении. Но тем не менее уже будет сформировано некое представление о том, что такое бюджет.

Затем наступает время рассмотрения поправок в бюджет 2016 года. 1 ноября правительство внесет проект бюджета на 2017-2019 годы.

Изменение бюджета 2016 года - сложная тема. Очевидно, что поправки, которые будут приниматься в ноябре, должны отвечать требованиям эффективности расходов. Если мы предусмотрим какие-то расходы, которые требуют длительных процедур исполнения, - закупочные и контрактные процедуры, инвестиции, - то надо понимать, что они не будут осуществлены в 2016 году.

Каким образом подойдет к этому правительство, сейчас сложно сказать. В данный момент Минфином аккумулируются предложения федеральных органов власти по поправкам. Очевидно, что скорректируются параметры бюджета 2016 года исходя из того, что доходная часть будет изменена из-за существенного сокращения нефтегазовых доходов в связи с падением цены на нефть против ранее прогнозировавшейся. Какие дополнительные источники будут определены в качестве частичной компенсации недополученных доходов, пока говорить рано. Речь может идти о возможных поступлениях от «Роснефтегаза». Каковы объемы окончательного использования Резервного фонда для целей финансирования дефицита - зависит от напряженности плана по доходам и подхода к оптимизации расходов.

- Вы готовите какие-то предложения по поправкам к бюджету 2016 года?

- Готовить поправки - это не наша сфера компетенции, если не считать сметы Счетной палаты как госоргана. Мы готовим заключение на внесенные правительством предложения, оцениваем их целесообразность. Я придерживаюсь очень жесткой позиции. И мы с вами это уже частично затронули. Не считаю, что, принимая бюджет в конце ноября, можно осуществлять какие-то расходы, даже если они целесообразны. Речь может идти о точечных направлениях, которые могут каким-то образом подправить ситуацию. Например, в регионах, если это дотация на выравнивание, то есть средства общего покрытия, не носящие целевого характера. Или на решение проблем, по которым уже есть соответствующий задел, и для этого, например, не нужно проводить все необходимые процедуры, выпускать новые постановления правительства. Как известно, это всё затягивается на очень долгое время, принимается в декабре, и выделенные средства, как правило, возвращаются в бюджет - никакого эффекта не дают.

- Что бы вы рекомендовали сделать в этой ситуации?

- Я бы в этой ситуации лучше поступила таким образом, чтобы то необходимое, что можно реализовать в 16-м году, сделать, а остатки перенести в бюджет 2017-2019 годов, тем самым снизив напряженность его исполнения.

Тем более не нужно забывать, что Минфин в начале 2016 года предложил в IV квартале изъять бюджетные средства у тех ведомств, которые не смогут их использовать к этому периоду, и правительство одобрило эти предложения (они называли это «тактическими мерами»). Особенно в части контрактуемых расходов. Те, под которые нет обязательств, под которые нет необходимости осуществлять выплаты населению (имеются в виду публичные обязательства). Пока эта работа правительством еще не завершена. Но мы, анализируя исполнение бюджета в оперативном режиме, видим, что не очень хорошо по многим ведомствам исполняется бюджет и по-прежнему процент исполнения на 1 августа (это последняя отчетная дата) у некоторых ведомств остается низким.

- Например?

- На 1 августа исполнение федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) - 251 млрд рублей. Это лишь 29,5% от годового объема, что ниже показателей на 1 августа 2015 года (40,8%). При этом 28,5 млрд рублей ФАИП заблокированы к использованию. Это означает, что до сих пор нет утвержденной проектно-сметной документации, нет соответствующих постановлений и нормативных документов, санкционирующих осуществление запланированных расходов.

- Это же тоже весьма традиционный момент?

- Такая ситуация была и в прошлом году, но в этом году она хуже. В прошлом году в ФАИП было включено около 2000 объектов, по 1600 объектам (80,5%) внесены изменения, полностью исключены 664 позиции. Качество бюджетного планирования по таким чувствительным составляющим бюджета оставляет желать лучшего.

Я привожу в пример именно ФАИП, поскольку это наиболее «острый участок». Какую направленность имеет бюджет - социальную, для населения, или он имеет инвестиционную направленность: для развития инфраструктуры? Это вечный спор. На самом деле это всегда компромисс.

Казалось бы, в период сложной экономической ситуации, когда нужны дополнительные доходы бюджета, как не развивать инвестиционную часть? Но она, к сожалению, исполняется на ненадлежащем уровне.

- Есть изменения в 2016 году по министерствам по поводу эффективности использования бюджетных средств?

- Ниже 15% годовых назначений на 1 августа исполнены ассигнования по Федеральному агентству по делам национальностей, Минвостокразвития России. В прошлом году только к концу года у многих министерств исполнение составило 98,5-99%. При этом на IV квартал 2015 года пришлось 39,6% годового объема, по 16 госпрограммам в IV квартале исполнение составило от 52,4 до 91%. При таких цифрах сложно говорить об эффективности использования бюджетных ресурсов.

Я обратила внимание на предложение Минфина по IV кварталу, потому что очень любопытно будет, как министерства себя проявят.

- Как вы полагаете, на сколько процентов могут сократиться расходы? В прошлом году закладывали 10%.

- По 2016 году Минфин не довел лимиты по главным распорядителям на 10%. Не по всем расходам. Приблизительно недоведено 500 млрд рублей. Они есть в бюджете, но под них не принимались обязательства. Конечно, некоторые министерства сейчас ставят вопрос относительно возврата этих 10%. Вероятно, по чувствительным позициям часть средств будет возвращена, но не думаю, что в этом направлении будут сильные подвижки.

Если Минфин будет последовательно двигаться вместе с правительством по тем предложениям, которые они сами выработали, то это «правило IV квартала» позволит аккумулировать от 200 до 300 млрд рублей.

- Предположим, Минфин изымет эти средства и даже сделает «правило IV квартала» постоянным. Но не будет ли просто переноса с декабря на другие месяцы? В итоге исполнение будет нормальным, но эффективности от этого не прибавится.

- По каким-то расходам так и будет - это точно, поскольку отраслевой лоббизм никто не отменял. Кто-то будет более убедителен в доказательстве своих интересов, кто-то - менее. Но здесь очень многое зависит от жесткости самого Минфина. Да и правительства тоже, поскольку очевидно, что Минфину трудно биться в одиночку.

Нужно объективно подходить к таким вопросам. Если на протяжении ряда лет повторяется одно и то же и очевидно, что это не будет исполнено, зачем мучить себя и всех остальных? Может быть, уже не в IV квартале сокращать, а найти другой механизм? Сразу, при планировании бюджета, отказаться от части расходов.

Что касается распространения этого правила на последующие годы, хочется надеяться, что при таких финансовых ограничениях, которые мы видим при формировании трехлетнего бюджета, министерства более ответственно будут подходить к исполнению своих бюджетов.

Кстати, «зажимание» расходов на каждый последующий год в том числе демонстрирует оценку эффективности - на сколько можно еще сжимать бюджет и ничего критического при этом не будет происходить. Ведь мы же видим общий объем расходов, общее исполнение, а тем, что за этим стоит, мало кто озабочен. Если внимательно посмотреть и выстроить финансовые ряды за несколько лет, то становится понятным, что у одних и тех же ведомств есть всё те же проблемы, и дальше нужно сделать следующий шаг. Но хватит ли решимости сделать этот шаг или нет, это вопрос к правительству.

- На что не хватает решимости у Минфина и что ему нужно было бы делать сейчас?

- Первое - это, конечно, максимальная мобилизация доходов с точки зрения их администрирования, более жесткое планирование расходов и выстраивание приоритетов, исходя из той самой избитой темы эффективности, потому что по этой части еще не так много сделано.

Мы увидим, как они поступят в ноябре, когда будут вносить поправки в бюджет 2016 года. Что я имею в виду? У нас есть ст. 5 закона о бюджете 2016 года. Эта статья устанавливает, что все средства, не использованные юридическими лицами, полученные ими в виде субсидий, взносов в уставные капиталы, имущественных взносов, должны были быть возвращены на казначейские счета на 1 апреля 2016 года, а к 1 июля соответствующие органы власти совместно с Минфином - принять решение о целесообразности их использования в 2016 году на те же цели. Возвращено на 1 апреля 144 млрд рублей. По нашим проверкам, это еще не все средства, которые подлежали возврату на казначейские счета. В то же время в бюджете 2016 года на эти же направления есть новые бюджетные ассигнования плюс к тем, которые не были использованы.

- Что же мы должны увидеть в ноябре?

- Поскольку в основном Минфин с соответствующими профильными министерствами подтвердили целесообразность использования тех средств, которые были возвращены, то возникает вопрос: будут ли они отдавать новые бюджетные ассигнования, которые предусмотрены в бюджете 2016 года? Это решение - своего рода барометр жесткости политики, которую осуществляют и Минфин, и правительство применительно к эффективному использованию бюджетных ресурсов.

По нашим оценкам, которые мы делали на 1 июля 2016 года, порядка 26 млрд рублей из бюджетных ассигнований, предусмотренных на 2016 год на цели, аналогичные направлениям, по которым было возвращено 144 млрд рублей, можно было бы перераспределить на иные цели или использовать как экономию.

Следующим шагом оценки целесообразности этого решения будут 2017-2019 годы и отчет об исполнении 2016 года, когда мы увидим: спланируют ли их снова при таком «навесе» неиспользованных средств? Как будут использованы финансовые ресурсы на 1 января 2017 года, которые подтверждены на 1 июля 2016 года как целевые?

Бюджетная дисциплина в структурах, которые получают субсидии, имущественные взносы и взносы в уставные капиталы, оставляет желать лучшего. Понимая, что в бюджете 2016 года будет принята такая статья, ведомства и компании со своих счетов «опустили» ранее использованные бюджетные ресурсы на следующий подведомственный уровень, и там они осели как остатки. Поэтому нам с Минфином еще предстоит, формируя текстовую часть закона о бюджете на 2017-2019 годы, закрыть те «форточки», в которые благополучно, без нарушения закона утекают бюджетные ресурсы.

- Много таких «форточек»?

- Мы осуществляем мониторинг, который также есть и у Минфина. Из общего объема ресурсов (217 млрд рублей), выделенных на имущественные взносы для государственных корпораций и госкомпаний в 2015 году, на 1 января 2016 года временно свободными остались 130 млрд рублей. По итогам 2015 года доход от размещения средств в кредитных организациях по госкорпорациям и госкомпаниям превысил 10 млрд рублей, увеличившись по сравнению с 2014 годом в два раза.

- При том, что эти неиспользованные средства, как правило, размещают на депозитах в банках и просто получают доход сами корпорации и фонды. Взять хотя бы предтечу Корпорации МСП (малого и среднего предпринимательства), которая получила 50 млрд рублей, но при этом, как отмечалось в одном из ваших отчетов, большинство из этих денег были просто размещены на депозитах в банках.

- 37 млрд рублей из 144 млрд, которые я упомянула, вернут как раз в обновленную Корпорацию МСП. На мой взгляд, изначально не надо было выделять им 50 млрд рублей, это слишком много. Добавить средства всегда можно было по необходимости. В итоге на 13 млрд рублей в июле-августе 2014 года они купили ОФЗ Минфина. И он им платил еще проценты! Остальное разместили веером на счетах в банках. Та же история с Фондом содействия реформированию ЖКХ. По состоянию на 1 января 2016 года объем временно свободных средств составлял 58,7 млрд рублей, на депозитах размещено 51,5 млрд рублей, за 2015 год начислены проценты по депозитам 4,98 млрд рублей. Причем эти средства не были возвращены на казначейские счета на 1 апреля 2016 года, невзирая на отсутствие решения правительства по возможности сохранения этих средств на банковских счетах.

- Как же такое получилось и почему?

- Есть поручение, чтобы Минфин внес поправки в бюджет, что эта госкорпорация вправе не исполнять норму 5 статьи закона о бюджете. Кроме этого, часть средств была размещена в банках, у которых ЦБ отозвал лицензию. В итоге было безвозвратно утрачено 3,28 млрд рублей.

- Будут ли большие проблемы с исполнением бюджета этого года?

- Я думаю, что ничего страшного с бюджетом этого года не будет. Думаю, что если очень сильно напряжемся, можем выйти на трехпроцентный дефицит. А вот следующие периоды... Если ничего не делать, если критично не подходить к формированию доходной части и структуре расходов бюджета, тогда, конечно, они будут проблемными.

- А ведь еще Минфину нужно найти более 200 млрд рублей на единовременную выплату пенсионерам, которой заменили вторую индексацию. И откуда их брать?

- Я могу высказать исключительно предположение. Выплату будут делать в январе. Почему именно в январе? Скорей всего, именно потому, что средства, которые понадобятся для выплаты, будут найдены за счет неиспользованных остатков 2015 года.

- Вы сами когда-то работали в Минфине, а сейчас не сочувствуете главе ведомства Антону Силуанову, которому приходится постоянно изыскивать средства в кризисный период?

- Хочу начать с того, что для Минфина ничего особенно страшного в этой ситуации нет. Минфин работал в таких условиях: с низкой ценой на нефть в кризис 2008 года. Может быть, это был менее затяжной период, но тем не менее вызовы такие были. Надо отдать должное Минфину - он всегда готов к любым вызовам и всегда находится на передовой.

С Антоном Германовичем (Силуанов. - «Известия») нас объединяет давняя человеческая и профессиональная дружба, поэтому наше общение с ним не прекращается никогда. Мы по каким-то вопросам едины во мнении, по каким-то - расходимся, но всегда находимся в постоянном конструктивном диалоге.

Очень во многом, особенно за последний год, помогаем Минфину. Часть того, что реализовано в 15-м году и реализуется в большей степени в 16-м году, - это предложения, которые были сформированы нами совместно.

- Сейчас есть планы вернуть нацпроекты. Если это произойдет, то нагрузка на бюджет будет более серьезной?

- Мы еще до конца не знаем, что будет стоять за новыми нацпроектами. Окончательное решение примет совет, который возглавляет президент. Сейчас правительство в лице президиума формирует такие предложения.

Какой позитив можно ожидать? На протяжении уже ряда лет, когда реализовывались национальные проекты, региональные программы по модернизации здравоохранения, образования, мы наблюдали подъем активности в регионах. Это очень существенный момент. Подъем активности, в том числе административной. Управленцы начинают отслеживать все показатели, процессы, которые мониторятся в рамках нацпроектов, принимают необходимые меры реагирования.

Госпрограммы не стали таким инструментом, поскольку внутри них плохо прослеживается связь с регионами и мероприятиями, которые на их территориях реализуются. Они в большей степени нацелены на федеральные приоритеты. Проектный подход рассчитан на работу по вертикали - не только и не столько на федеральном уровне, а системную работу со всей страной.

Все качественные показатели, которые отслеживались в рамках нацпроектов и в рамках тех программ, о которых я сказала, давали положительную динамику в период реализации.

Вторая составляющая более сложная. Она связана с тем, что нужно правильно выбрать те самые приоритеты, на которые и направить свои усилия, чтобы «ударять» не по следствию, а по причине имеющихся проблем.

Что касается нагрузки на бюджет, то ее можно избежать, если более рационально спланировать имеющиеся ресурсы.

- Как вы думаете, формат госпрограмм будет существовать и дальше?

- Сейчас сложно сказать, какое решение примет правительство по программам на 2017-2019 годы. В бюджетном законодательстве всё об этом сказано: одновременно с бюджетом должны быть внесены паспорта программ, программы должны быть приведены в соответствие с бюджетом. В законодательстве и в нормативных документах самого правительства вся логика выстроена. Поменяется ли эта логика применительно к будущему трехлетнему бюджету или не поменяется, увидим.

Но очевидно другое: мы имеем ограниченные финансовые ресурсы, от программ нам будет отказаться теперь уже очень сложно, и мы должны, конечно, сделать их более управляемыми и более понятными, как для тех, кто их администрирует, так и для тех, кто нас слышит, воспринимает и ждет от реализации этого инструмента результатов.

- Пока также нет решения, будет ли продлена антикризисная программа. На ваш взгляд, в этой части она исполняется лучше, хуже других? Одной из самых дорогостоящих антикризисных мер стала докапитализация банков через ОФЗ. Оправдался ли тот почти триллион рублей, который был на это направлен?

- Мы в ежеквартальном режиме осуществляем мониторинг этой программы. При необходимости выходим с проверками в банки, которые получили ОФЗ. Конечно, нельзя говорить, что эта программа ничего не дала. Безусловно, этот триллион стабилизировал в 2015 году ситуацию в банковском рынке. Мы не могли качественно оценить в 2015 году результативность этой меры в силу того, что большую часть средств банки получили только во второй половине 2015 года. А 2016-й будет полноценным годом, в течение которого эти средства работали. Не так давно мы подводили промежуточные итоги за первое полугодие 2016 года на коллегии. На 1 июля 2016 года по сравнению с 1 апреля 2016 года у 30% докапитализированных банков отмечено снижение капитала, у 40% - снижение норматива достаточности собственных средств. У 20% докапитализированных банков тенденция к снижению собственных средств и норматива достаточности продолжается уже два квартала.

- То есть даже устойчивости не удалось добиться на все 100%, есть ли эффект для экономики?

- Докапитализированные банки предоставили кредитов и разместили средства в облигации приоритетных отраслей экономики в объеме порядка 5,4 трлн рублей. Если смотреть структуру, то 77,4% кредитования - это пополнение оборотных средств. Кредиты, как правило, краткосрочные и представляются по рыночным процентным ставкам. Долгосрочных вложений банки пока не демонстрируют.

- Еще одна больная тема - расходы Пенсионного фонда России. В вашем отчете об исполнении бюджета за 2015 год написано, что вы даже направили фонду представление. Да и в народе считается, что слишком много денег тратится ПФР на строительство своих зданий. В этом есть доля правды или народ преувеличивает?

- Конечно, есть. Хорошие здания себе строят. В глубинке зачастую самое лучшее здание - это здание ПФР. В 2015 году мы провели проверку по инвестициям Пенсионного фонда. Мы установили, что формирование средств, которые закладываются на строительство или покупку зданий фонда, не осуществляется по правилам, которые предусмотрены для адресной инвестиционной программы за счет средств федерального бюджета. Мы предложили правительству проработать порядок подготовки инвестиционной программы для ПФР аналогично федеральной.

Наша проверка показала, что фонд не во всех случаях применял индексы изменения сметной стоимости, рекомендованные Минстроем, что приводило к увеличению затрат. Мы посчитали, если бы фондом применялись рекомендованные коэффициенты стоимости, можно было бы сэкономить около 400 млн рублей.

По нашим предложениям правительством было поручено Минстрою проработать возможность установления коэффициентов сметной стоимости для внебюджетных фондов. Насколько нам известно, вопрос пока не решился.

- Со следующего года администрирование взносов передается от ПФР Федеральной налоговой службе (ФНС). Возможно, это сократит расходы?

- Сокращение расходов возможно за счет ликвидации подразделений, которые занимались сбором взносов, переданных в ФНС. Однако у ПФР появляются новые функции. Например, ведение реестра инвалидов. Поэтому высвобождаемые работники могут быть перераспределены на новые участки работы. При этом может увеличиться численность налоговой службы. Когда принималось решение о передаче страховых взносов на администрирование в государственные внебюджетные фонды, основной идеей была оптимизация процесса управления ресурсами, сокращение сроков передачи информации для целей расчета пенсий. Раньше требовалось более года для разноски персональной информации по индивидуальным счетам. ПФР вынужден был пересчитывать пенсии по каждому человеку с учетом дополнительной информации. Сейчас законодательство, которое принято, перевело администрирование страховых взносов в налоговую, а персональный учет по-прежнему остался за ПФР. Правда, часть данных переучета теперь фонд будет получать от ФНС. Если идти дальше, то надо оптимизировать эту систему. У налоговой есть все возможности предоставлять информацию фонду об уплаченных страховых взносах по каждому гражданину, его стажу, заработку и т.д., затем эти данные передавать в ПФР для назначения пенсий, тогда это оптимизирует и процессы, и расходы.

- Это произойдет в том случае, если один орган будет вести единую базу и осуществлять персональный учет?

- Да. Общаться с работодателем должна только ФНС, а ПФР и ФСС в идеале должны от налоговиков получать уже готовый информационный продукт, необходимый им для назначения и выплаты пенсий и пособий.

- В чем же проблема?

- В разном понимании проблемы. Соцблок хочет оставить всё как есть, ничего не трогать. Отдали налоговой службе, и пусть она там, как хочет, администрирует взносы, а переучет оставить за ПФР. Финансовый блок считает, и отчасти мы с ними согласны, но не по всем позициям, что нужно довести эту работу до логического конца. Простой передачей взносов нельзя ограничиться - надо все-таки систему сделать так, чтобы она была оптимальная, комплексная, в том числе привела к сокращению расходов и дополнительному поступлению доходов.

Авторы интервью: Анна Каледина, Светлана Субботина

Интервью опубликовано в газете «Известия» 12 сентября 2016 года

Наверх