РУС ENG 

Статья директора департамента Вениамина Симонова в "Финансовой газете"

10 Сентября 2019 г.
Мегаудитор финансового рынка

Счетной Палате РФ делегируют функции глобального контролера

Счетная палата России 25 сентября станет председателем Международной организации высших органов аудита – ИНТОСАИ. На Конгрессе организации, который состоится в Москве, представители 194 высших органов финансового контроля (ВОФК) стран-участниц обсудят ключевые вопросы аудита, государственного управления и финансов. Глобальная повестка, сформулированная по итогам обсуждений, и принятые документы станут руководством к действию на ближайшие три года. Для эффективного применения этих рекомендаций важно учитывать специфику каждой из стран, которая влияет на деятельность национальных органов государственного аудита.

Где надежнее госконтроль

Счетная палата РФ проводит государственный аудит на российском финансовом рынке. Но для мировой системы внешнего государственного аудита эта функция СП России в значительной мере необычна. Дело в том, что финансовый рынок, состоящий из ряда сегментов (налично-денежный, валютный, кредитный, срочный, страховой и др.) – это сфера, которая максимально подчинена рыночным закономерностям и опосредует главным образом движение частного капитала.

Институты финансового рынка, включая регуляторов, которыми в большинстве случаев являются центральные (национальные) банки, обычно не имеют дела напрямую с бюджетными средствами, которые, по определению и по законодательству, являются главным объектом государственного финансового контроля. Национальные банки стран мира имеют различные организационно-правовые формы и особый правовой статус. В 1990-е годы они получают статус независимых публично-правовых финансовых институтов и осуществляют свои функции независимо от политики правительств. Их основное поле деятельности – денежная эмиссия, курсовая и денежно-кредитная политика, рефинансирование финансового сектора и управление международными резервами, ряд технических функций. Наконец, они выполняют обязанности регулятора (и даже мегарегулятора) финансового рынка.

Но участие их в бюджетном процессе носит технический характер: бюджетополучателями они не являются, дефицит госбюджета не кредитуют (хотя бывали исключения). Даже форма собственности может быть различной: ряд центральных банков (во Франции, Испании, ФРГ и др.) национализированы, полным собственником Банка Англии является солиситор министерства финансов от имени правительства, а некоторые нацбанки – это частные институты, осуществляющие публично-правовые функции от лица государства. Так, Федеральная резервная система США включает 12 федеральных резервных банков и порядка 3 тыс. банков-членов, получает полномочия от Конгресса, но основана на частной форме собственности – акционерном капитале. Полностью принадлежит частному капиталу Резервный банк ЮАР, в ряде стран (Греция, Бельгия, Швейцария, Япония и др.) доля частного капитала в нацбанках варьирует от 45 до 91%. Деятельность же финансового рынка, хотя (как правило) и подлежит государственному регулированию, представляет собой поле приложения сил и интересов в основном частного сектора. С учетом этих особенностей нормативными документами ИНТОСАИ, которыми руководствуются в своей деятельности ВОФК стран-членов, аудит нацбанков, банковской системы в целом, финансового рынка в отдельных его сегментах не предусматривается.

В России ситуация иная. Закон предусматривает, что «уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью». ЦБ, за которым в соответствии с международной практикой закреплен независимый статус, осуществляет полномочия собственника по отношению к этому имуществу. Кроме того, Банк России является участником бюджетного процесса, перечисляя в федеральный бюджет доходы, администратором которых является (штрафы, пени и др.), а также часть прибыли от своей деятельности (если она возникает). Наконец, являясь фактически мегарегулятором финансового рынка (хотя сам термин в законе не употреблен), ЦБ регулирует банковскую и страховую сферы, фондовый рынок, деятельность пенсионных фондов и др.

Счетная палата как стратегический партнер ЦБ

Еще одна особенность российской экономической модели: в условиях формирования и развития рыночной системы государство не только формирует макроэкономические приоритеты, но и участвует в их реализации прямо и косвенно, в том числе предоставляя бюджетные ресурсы рыночным агентам. Это понятно: на рынке работает общий принцип – если вы хотите инвестиций, прежде всего поучаствуйте в них своими деньгами.

В этой системе важными функциями наделены институты развития: ВЭБ.РФ, ДОМ.РФ и др. Они представляют собой трансмиссионный механизм, через который бюджетные средства направляются (через процедуры отбора, анализа и оценки эффективности) в приоритетные отрасли на возмездной основе.

Комплекс отношений в системе финансового рынка законодатель включил в контрольные полномочия Счетной палаты – настолько, насколько они затрагивают систему государственных финансов. Работа Счетной палаты по аудиту финансового рынка и институтов развития включает в себя сотрудничество с Банком России и институтами банковской системы, в том числе институтами развития, в части реализации контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. При этом Счетная палата, осуществляя профессиональную деятельность в сфере госаудита, позиционирует себя и как полноценного стратегического партнера объектов аудита, правительства и формулирует предложения по совершенствованию процессов, входящих в ее компетенцию, и повышению эффективности национальной экономики и финансового рынка как ее важной части.

Счетная палата ежегодно проверяет Банк России как участника формирования доходной базы бюджета. Совместно с внешним аудитором Счетная палата участвует в анализе годовых отчетов ЦБ и разрабатываемой им совместно с правительством стратегического документа – Единой государственной денежно-кредитной политики. Это сложная аналитическая работа, от результатов которой во многом зависит согласованность бюджетной и денежной-кредитной политики государства, единство действий правительства и ЦБ по обеспечению базовых условий экономического развития – согласованным темпам роста, желаемой отраслевой структуре, стимулированию развития денежно-кредитных инструментов. Эти и иные задачи находятся в центре внимания Счетной палаты.

Счетная палата проверяет финансово-хозяйственную деятельность Банка России – это анализ работы Банка как субъекта рыночной экономики. Хотя по закону получение прибыли не является целью ЦБ, обеспечение разумного использования им собственных средств, эффективного соотношения доходов и расходов – вопрос не пустой. Резервы всегда есть и выявить их в каждом проверяемом цикле – основная задача проверок. Еще один важный аспект – экспертный анализ того, что принято называть «функционалом» ЦБ: деятельность по выполнению им функций мегарегулятора (формирование стратегий развития и нормативной базы для различных сегментов финансового рынка), функций обеспечения устойчивости банковского сектора (включая санацию банков – здесь в процесс включается и деятельность Агентства по страхованию вкладов), организации национальной платежной системы и др.

Работа с банками и институтами развития обусловлена главным образом фактом предоставления им бюджетных средств – через взносы в капитал, бюджетные субсидии и др. Свою задачу Счетная палата видит не только в контроле за их целевым использованием, результаты проверок, проводимых в этих организациях, имеют не только финансовое выражение. Выходя в ВЭБ.РФ и его дочерние организации, в банки, ДОМ.РФ, Корпорацию МСП, иные институты, получающие господдержку, Счетная палата изучает стратегии развития этих организаций, их соответствие общегосударственным стратегическим документам, систему конкретных действий, направленных на решение общегосударственных задач. В ряде случаев делаются жесткие выводы – так, по итогам проверки «Корпорации по развитию Северного Кавказа», проведенной в 2017 году, был поставлен вопрос о целесообразности дальнейшего существования этого института.

Антикризисный аудит банков

Счетная палата осуществляет госаудит и в области конкретных направлений расходования бюджетных средств в банковской системе – например, мониторинг использования имевших бюджетное происхождение средств (1 трлн руб.), выделенных на возмездной основе непосредственно рыночным субъектам в декабре 2014 года в разгар санкционного кризиса, усугубившего и без того сложную общеэкономическую ситуацию. Это также и аналитические мероприятия, и проверки непосредственно в банках-получателях. Среди основных результатов, положительно повлиявших на использование данных средств, не только штрафные санкции, наложенные на некоторые банки, важнее другое – совершенствование отраслевой структуры кредитования экономики на основе этих ресурсов. Был отмечен существенный рост – на 64,6% – кредитов, предоставленных банками-участниками предприятиям приоритетных отраслей. Кроме того, с учетом позиции Счетной палаты реализован постепенный отказ от кредитования преимущественно оборотных средств в пользу инвестиций в реальное производство, выявлены риски недополучения бюджетом неналоговых доходов.

Основная сложность контрольной и экспертно-аналитической деятельности в институтах финансового рынка – конкретизация установленной законом компетенции. Мы (поскольку Счетная палата – не рыночный аудитор) не вправе вмешиваться в собственно рыночные процессы. Главное здесь – четко разграничить деятельность проверяемых организаций, связанную с бюджетным процессом, и их собственно финансово-хозяйственную деятельность, подлежащую коммерческому аудиту. Необходимо добиться, чтобы понимание объектами контроля этих границ соответствовало нашему, чтобы в ходе мероприятий по госаудиту не возникало коллизий с предоставлением материалов (а они, кстати, подлежат действию статьи 287 УК РФ Об отказе в предоставлении информации Счетной палате), чтобы наши действия не нарушали законных прав проверяемых объектов (что, опять же кстати, подпадает под действие статьи 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий»).

Экспорт аудиторских услуг

Опыт Счетной палаты России вызывает интерес в странах, где аналогичные органы уполномочены осуществлять внешний госаудит нацбанков и банковской системы: например, в КНР и в ряде стран СНГ. Взаимный интерес в данной сфере вызывает к жизни различные формы сотрудничества – прежде всего, экспертно-консультационного характера: совместные круглые столы, аналитические сессии и др., в которых Счетная палата РФ принимала активное участие. Так, еще в 2013 году были проведены первые российско-китайские консультации по данному вопросу, и сегодня развитие таких связей представляется весьма перспективным.

Статья опубликована в "Финансовой газете" 9 сентября 2019 года

Наверх