РУС ENG 

Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации Татьяны Голиковой на парламентских слушаниях по теме: «Основные направления налоговой политики Российской Федерации»

Уважаемый Сергей Евгеньевич, уважаемые участники парламентских слушаний, добрый день!

Концептуально проект Основных направлений налоговой политики повторяет основные направления, которые мы из года в год повторяем.

По мнению авторов Основных направлений мораторий на увеличение налоговой нагрузки в ближайшие три года должен обеспечить стабильность налоговой системы и повысить ее привлекательность для инвесторов.

Для оценки налоговых условий ведения предпринимательской деятельности в России в проекте отражены два индикатора «Налогообложение» и «Регистрация предприятий», используемые в общем рейтинге «Ведение бизнеса», ежегодно рассчитываемом Всемирным банком и Международной финансовой корпорацией. В то же время в данном рейтинге отсутствуют индикаторы, такие как, «возможность получения кредитов», «уровень процентных ставок по кредитам», которые в значительной степени оказывают влияние на развитие предпринимательства.

Особо следует обратить внимание, что проект Основных направлений сохраняет введенную ранее парадигму налоговой системы. Ее основные характеристики: пропорциональная система налогообложения, общая тенденция на снижение налогового бремени и фискальная функция. Эти три атрибута сохраняются в проекте Основных направлений.

Логика этого документа исходит из того, что по базисным вещам – все правильно и все хорошо. Тем самым никаких серьезных позитивных изменений в налогах и экономической политике, при осуществлении обозначенной налоговой политики, не предполагается.

В проекте основных направлений нет ответа на очень актуальный вопрос, каким образом Правительство будет решать проблему довольно большого дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации. Отсутствует анализ и влияние на доходы бюджетов и экономику уже принятых налоговых изменений, а также тех изменений, которые предполагаются уже в рамках налоговой политики. При этом я хочу обратить внимание, что пример исполнения федерального бюджета в 2014 году свидетельствует о том, что запланированные законом о бюджете доходы были перевыполнены на 926 млрд. рублей. Если мы посмотрим, как это соотносится с фактическими макроэкономическими показателями, которые являются основной для расчета бюджета, то они тоже не являются основой для расчета бюджета, и на запланированные фактические показатели мы бы не вышли. Отличие составляет 408 млрд. рублей. При этом я это говорю только для того, чтобы подчеркнуть, что методология расчета доходов на сегодняшний день, ее соотношение с макроэкономическим прогнозированием, к сожалению, еще далека от совершенства.

Данный документ не предлагает карту или план проведения в жизнь изменений согласно Основным направлениям налоговой политики, которые предполагали бы календарное планирование. В документе отсутствует отраслевой срез налогового законодательства по видам отраслей, хотя мы прекрасно понимаем, что в сегодняшних условиях это особенно актуально, когда мы ставим задачу импортозамещения.

Вместе с тем, большое внимание в документе уделяется анализу налоговой нагрузки. Сравнительный анализ налоговой нагрузки в российской экономике с аналогичными налоговыми показателями зарубежных стран может иметь, на наш взгляд, лишь вспомогательное значение и не может быть ориентиром для выстраивания мер налоговой политики, поскольку налоги помимо фискальной обладают рядом иных важнейших функций, таких как: создание мотивов и стимулов для каких-то отдельных видов деятельности или наоборот дестимулирование видов деятельности и воздействие на экономическую структуру и так далее.

Приводимые в Основных направлений сопоставления мало что дают и мало о чем говорят. В России налоговая нагрузка чуть ниже, чем в странах ОЭСР, но этот факт не повод фундаментальных выводов и принятия стратегических решений в налоговой политике.

Кроме того, из материалов видно, что наибольший вес по налогообложению приходится на заработанную плату - 35,4%, на налог на прибыль организаций – 8,4%. Тем самым тяжесть налогов падает на недооцененный в России труд, но не на капитал. Такой перекос является определяющим структуру российской экономики и отношений между трудом и капиталом. Правительство предлагает сохранить такую структуру и на среднесрочную перспективу.

В проекте Основных направлений налоговой политики, которые одобрялись на 2015-2017 годы, выделялись отдельные направления, к числу которых, отнесено, например, окончательный отказ от установления налоговых льгот на федеральном уровне по региональным и местным налогам, в течение нескольких лет поэтапно принять решение об отмене большинства действующих федеральных льгот и другие. Однако этого не оказалось в нынешних Основных направлениях. Непонятно почему отказались, и что с этим будет дальше. Хотя мы это одобряли на трехлетку.

Вместе с тем в 2014 году были внесены ряд изменений в налоговое законодательство, которые не предусматривались Основными направлениями налоговой политики. Теперь предлагается от них отказаться или перенести сроки их введения на более поздние.

В этой связи необходимо обратить внимание на исключение возможности внесения изменений в налоговое законодательство норм, не обусловленных концептуальными подходами, иначе это девальвирует все обсуждения и дезориентирует налогоплательщика, который рассчитывает на среднесрочное планирование в налоговой сфере.

Малый бизнес. Еще раз декларируется задача увеличения доли малого бизнеса и заявлена необходимость его поддержки. Однако, на наш взгляд предлагаемые меры не позволят достичь желаемых целей.

Большим недостатком налогообложения малого бизнеса является чрезмерная зарегулированность всех элементов налогов на федеральном уровне. Полномочия субъектов и муниципалитетов в налоговой сфере очень ограничены. Сложившаяся практика регулирования налоговых правоотношений не учитывает того факта, что изменения в этой сфере затрагивают интересы большого количества субъектов малого предпринимательства.

Общее число выданных патентов на 1 января 2015 года составляет 122 098 единиц. Общее количество индивидуальных предпринимателей – 3 486 941 человек.

В проекте включены предложения по изменению патентной системы налогообложения. На нее возлагались и продолжают возлагаться довольно большие надежды, однако до настоящего времени при ее применении возникает ряд трудностей, но ответа на это Основные направления не содержат.

Предлагается максимально передать на региональный и муниципальный уровень полномочия по регулированию налоговых правоотношений для малого бизнеса. Рассмотреть вопрос об отмене ограничения в 100 тысяч рублей для определения величины вмененного дохода, а для тех лиц, чьи доходы в год не превышают 1 млн. рублей уплату стоимости патента можно было бы заменить уплатой ежегодной пошлины с целью легализации их деятельности.

КГН. В проекте Основных направлений определенное внимание уделено налоговому регулированию этой деятельности. Констатируется снижение поступлений в региональные бюджеты.

Авторы считают нецелесообразным продлевать ограничения по вновь образуемым группам, хотя сегодня в выступлении Антона Германовича [Силуанова, Министра финансов России] прозвучало другое.

Вместе с тем, в Основных направлениях декларируется целесообразность анализа изменения налоговой базы по налогу на прибыль организаций КГН, что позволит учесть влияние на изменение поступления пониженных ставок, установленных субъектами Российской Федерации. Правда возникает вопрос, что делали эти три года и почему такой анализ в течение трех лет не производили?

Мы тоже придерживаемся позиции о необходимости продления на 2-3 года моратория на создание новых и изменение действующих КГН, с отработкой механизмов компенсации выпадающих доходов ряда регионов, анализом практики администрирования уплаты налогов членами КГН. И после этого только принимать окончательное решение.

В двух предыдущих докладах внимание уделялось налоговым льготам. Угрожающая сумма, которая звучит по 2013 году – 7 трлн. рублей, это половина расходной части бюджета. Но если разобраться, то самые большие суммы так называемых «выпадающих доходов» – это особенности конструкции налогов. И суммы налоговых расходов, которые имеют такое название в проекте, самые большие суммы приходятся на налог на прибыль. Только амортизационная премия в 2013 году дала 216,6 млрд. руб. По сути, амортизация – это экономический метод восстановления и обновления основных производственных фондов, а без этого невозможно не только расширенное, но и простое воспроизводство. Кроме того, большое количество налоговых льгот и преференций предоставлено именно на федеральном уровне по налогу на добычу полезных ископаемых, по 2013 году 379 млрд. рублей.

Конечно, можно отменить и амортизационную премию и льготы по налогу на добычу полезных ископаемых, и направить полученные средства, скажем, на развитие образования и здравоохранения. Но для этого необходимо провести оценку этих льгот за предыдущие годы. Однако пока этого не сделано и никаких намеков на это в документе не содержится.

То, что сказал Антон Германович, что предполагается это сделать в рамках государственных программ, - я думаю, что никакого результаты мы от этого не получим, поскольку эти программы не будут содержать оценки влияния этих налоговых льгот на соответствующие сферы деятельности. Мне кажется, эта работа должна быть сделана отдельно, а потом уже каким-то образом отражена в государственных программах.

«Налоговый маневр» в нефтяном секторе. Основные направления декларируют, что все хорошо, в I-ом квартале никаких изменений нет и соответственно ничего в этой части не надо. Но при этом авторами не предложены конкретные меры реагирования на возможные проблемы, связанные с реализацией «налогового маневра» в части, например, снижения цены на нефть: что будет и какие меры компенсации должны быть применены. Мне кажется на это нужно обратить внимание.

И наконец, вопросы, которые никакого отражения в Основных направлениях не получили.

Первое. Нам представляется крайне важным выработать подходы к борьбе с таким явлением как «миграция налогоплательщиков» из субъекта в субъект. Зачастую, это обусловлено не экономической деятельностью, а уклонением от уплаты налогов, в связи с чем необходимо законодательно ограничить такие возможности.

Второе. Назрела необходимость введения с России института налогового консультирования. В настоящее время порядка 17 млн. человек зарегистрировались в личном налоговом кабинете, около 5 млн. человек ежегодно претендуют на разного рода вычеты и подают соответствующие налоговые декларации. При этом налогоплательщики при составлении деклараций зачастую пользуются услугами сторонних организаций и физических лиц. Поэтому закон о налоговом консультировании фактически закрепит уже существующие отношения, но если сейчас лица, осуществляющие такое налоговое консультирование, не несут ответственности за те действия, которые они осуществляют, то с введением закона налогоплательщик будет более защищен от возможных негативных последствий.

Третье. Проектом Основных направлений не предлагается практически никаких мер по предотвращению и сокращению задолженности в бюджетную систему по налогам и сборам. К сожалению, за последние три года задолженность имеет устойчивую тенденцию роста. По состоянию на 1 апреля 2015 года объем задолженности по налогам и сборам, администрируемым ФНС составил 1 262,6 млрд. руб., в том числе недоимка 889,7 млрд. руб. И рост мы наблюдаем за I-ый квартал. Значительная сумма задолженности, приостановленная к взысканию, числится за организациями, находящимися в процедуре банкротства. В то же, что делать с этим, авторы Основных направлений не предлагают.

Мне кажется, что документ доработан, но есть еще очень много вопросов по поводу его дальнейшей судьбы.

Спасибо за внимание.

Наверх