8. Выводы
8.1. В ходе проведения контрольного мероприятия не представилось возможным отразить все вопросы, предусмотренные программой тематической проверки. В частности, остались непроверенными вопросы достоверности отчетных данных о поступлении доходов в федеральный бюджет, правомерности отражения в отчетности о контрольной работе фактически поступивших доначисленных по результатам проверок налогов и сборов, обеспечения территориальными налоговыми органами соблюдения налогового законодательства о постановке на налоговый учет хозяйствующих субъектов, прошедших государственную регистрацию, обоснованности предоставления налоговых льгот и налоговых кредитов, а также
целевого их использования, ряд других вопросов, предусмотренных программой проверки.
Это явилось следствием отказа должностных лиц Управления МНС России по Самарской области в предоставлении информации и документов инспекторам Счетной палаты, необходимых для проверки указанных вопросов. Руководство УМНС России по Самарской области мотивировало свои действия разъяснением, данным управлением внутренней безопасности и защиты информации МНС России (начальник А. В. Прокопчук) от 24 ноября 1999 г. № 24/343 о неправомерности запросов инспекторов Счетной палаты о представлении информации и документов по хозяйствующим субъектам, нарушающим налоговое законодательство, а также положениями статьи 102 Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой любые полученные налоговым органом сведения о налогоплательщике составляют налоговую тайну.
Вместе с тем, пунктом 2 статьи 102 Налогового кодекса определено, что налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами, их должностными лицами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Счетная палата Российской Федерации - предусмотренный Конституцией Российской Федерации постоянно действующий орган государственного финансового контроля, обладающий организационной и функциональной независимостью. В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» одной из основных задач Счетной палаты является организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению (статья 2).
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации (статья 12). В соответствие со статьей 22 упомянутого Федерального закона контрольные органы Российской Федерации, включая налоговые органы, обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок, а в соответствии со статей 27 Федерального закона требования инспекторов Счетной палаты, связанные с исполнением ими своих служебных обязанностей, являются обязательными для всех государственных органов. Обязанность Министерства Российской Федерации по налогам и сборам обеспечить инспекторам Счетной палаты доступ к получению необходимой информации при проведении контрольных мероприятий в налоговых органах вытекает из требований пункта 3 статьи 102 Налогового кодекса Российской Федерации.
Разъяснения управления внутренней безопасности и защиты информации МНС России от 24 ноября 1999 г. № 24/343 о неправомерности требований инспекторов Счетной палаты и действия должностных лиц управления МНС России по Самарской области, отказавших в представлении необходимых для проведения проверки документов и информации, противоречат нормам действующего законодательства, препятствовали исполнению Счетной палатой своих законодательно установленных полномочий и привели к срыву контрольного мероприятия, предусмотренного планом работы Счетной палаты Российской Федерации. Несмотря на противодействие руководства управления МНС России по Самарской области, Счетной палатой выявлены многочисленные нарушения федерального законодательства и иных нормативных актов Российской Федерации, регулирующих вопросы налогообложения и наличного денежного обращения. Стоимостная оценка выявленных проверками нарушений федерального законодательства и отклонений в налоговом процессе, составила 2439 млн. рублей, в том числе в доле федерального бюджета – 2438,9 млн. рублей.
Кроме того, по актам проверок, в ходе которых Счетной палатой были выявлены нарушения налогового законодательства, законодательства по применению контрольно-кассовых машин при денежных расчетах с населением, а также установленного порядка работы с денежной наличностью, начислены финансовые и штрафные санкции в размере 25 тыс. рублей, из которых 5 тыс. рублей подлежат зачислению в федеральный бюджет.
8.2. Территориальными налоговыми органами не обеспечена полнота учета налогоплательщиков, а значительная часть хозяйствующих субъектов, хотя и состоит на налоговом учете, однако не представляет отчетность о своей деятельности, получаемых доходах и не уплачивает установленных платежей, либо представляет «нулевую» отчетность и также не платит налоги. По состоянию на 1 октября 1999 года 4094 организаций и предпринимателей, прошедших регистрацию своей деятельности, или 2,3 %, уклонились от регистрации в налоговых органах, 6111 , или 4 % от состоящих на налоговом учете, не прошли переучет, 42103 (27,6 %) - не представили отчетность, 15762 (10,4 %) сдали «нулевые» балансы либо представили справки об отсутствии у них хозяйственной деятельности. Числящаяся за ними задолженность по платежам в бюджеты всех уровней составила 633,3 млн. рублей, из них в федеральный бюджет – 303,4 млн. рублей.
8.3. Материалы проверки, проведенной Счетной палатой, свидетельствуют о многочисленных случаях нарушений установленных правил государственной регистрации предприятий и индивидуальных предпринимателей, допускаемых органами регистрации администраций городов и
районов области. Это явилось следствием отсутствия федерального закона о государственной регистрации предприятий, который должен быть принят в соответствии со статьей 51 Гражданского кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 1995 года. Министерством Российской Федерации по налогам и сборам не выполнено постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 266 «О порядке ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков», обязывающее МНС России до 1 июля 1999 года разработать и довести до территориальных налоговых органов тарифы на услуги по предоставлению содержащейся в Едином государственном реестре налогоплательщиков информации, а также определить порядок оплаты указанных услуг и зачисления получаемых средств в доход федерального бюджета.
8.4. Доходная база федерального бюджета за 1998 год определена с учетом проведенного на федеральном уровне безденежного зачета в сумме 414,3 млн. рублей, что составило 7,4 % от общей суммы поступлений в федеральный бюджет за этот период. По условиям этого зачета АО «АвтоВАЗ» в счет причитающейся уплаты в федеральный бюджет налогов и платежей на сумму 414,3 млн. рублей должен был осуществить поставку автомобилей в Республику Дагестан. Как показала проверка, фактически указанные автомобили Республике Дагестан не поставлены ни в 1998 , ни в 1999 годах. Однако указанная сумма включена в отчет об исполнении доходной части федерального бюджета за 1998 год.
Текущая задолженность АО "АвтоВАЗ" по уплате налогов в федеральный бюджет в сумме 327,6 млн. рублей была восстановлена только 25 ноября 1999 года, то есть в период проверки Счетной палатой. Сведениями о поставке автомобилей на оставшуюся сумму (86,7 млн. рублей) УМНС России и УФК по Самарской области на период проверки не располагали. Таким образом, доходы федерального бюджета, поступившие на территории Самарской области за 1998 год, необоснованно завышены на 414,3 млн. рублей. Кроме того, в соответствии с условиями зачета отделение федерального казначейства по г. Тольятти должно было учесть указанную сумму при распределении поступающих налогов и платежей от АО «АвтоВАЗ» между бюджетами различных уровней, то есть направить поступившие от него в денежном выражении налоги в областной и местный бюджеты до полного погашения доли территориального бюджета в соответствии с законодательно установленными нормативами, как это предусмотрено Временным порядком распределения органами федерального казначейства регулирующих налогов между бюджетами различных уровней, утвержденным Минфином России 13 октября 1994 года.
8.5. Контрольное задание по формированию доходной базы федерального бюджета, установленное на январь-сентябрь 1999 года, в номинальном выражении выполнено УМНС по Самарской области на 115,4 %, а без учета зачетов по целевому финансированию, то есть в денежном выражении, - на 106,3 процента. Однако, как показала проверка сводных отчетных данных, представленных УМНС по Самарской области, это перевыполнение достигнуто в результате роста инфляции, фактический уровень которой по состоянию на 1 октября 1999 года значительно превысил прогнозируемый (соответственно 39 и 22,5 процента). Без его учета бюджетные назначения по мобилизации налогов и сборов в денежном выражении, установленные на январь-сентябрь 1999 года, выполнены только на 89,8 процента. При этом по состоянию на 1 октября 1999 года совокупный долг по платежам в федеральный бюджет в целом по области составил 15146,4 млн. рублей и по сравнению с той же датой 1998 года увеличился на 4151,4 млн. рублей, или в 1,4 раза.
8.6. Меры, принимаемые территориальными налоговыми органами по взысканию налоговой задолженности, малоэффективны. В 1998 году ими взыскано с расчетных и валютных счетов недоимщиков 2,8 % от предъявленных сумм, в том числе в федеральный бюджет - 3,3 %, в январесентябре 1999 года соответственно 1,8 и 2,3 процента. Процедуру реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом в 1998-1999 годах завершили только два предприятия. В то же время многие налогоплательщики не выполняют свои обязательства перед бюджетом, располагая при этом необходимыми финансовыми ресурсами.
После предупреждения налоговыми органами должников об обращении взыскания на их имущество или получения ими решений от налоговой полиции об административном аресте такого имущества в 1998 году «добровольно» погашена недоимка в сумме 851,4 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет 209,4 млн. рублей. В январе-сентябре 1999 года в таком же порядке «добровольно» погашена недоимка в сумме 5989,1 млн. рублей, из них в федеральный бюджет перечислено 4069 млн. рублей
8.7. Существенные потери несут бюджеты всех уровней в результате действия разного рода льгот и исключений из общего режима налогообложения. Отсроченные платежи в структуре задолженности перед бюджетами всех уровней составили 1458,3 млн. рублей, или 23,6 % всей задолженности в 1998 году, и 6173,8 млн. рублей, или 41 %, в 1999 году, из них в доле федерального бюджета - соответственно 1003 млн. рублей (16,2 %) и 3966,4 млн. рублей (26,3%). В результате передачи в июне 1999 года в аренду части мощностей НК «ЮКОС» предприятиям, зарегистрированным в ЗАТО Челябинской области (г. Озерск), потери бюджетов всех уровней составили по оценке не менее 900 млн. рублей в расчете на год.
8.8. Отсутствие до настоящего времени утвержденных Правительством Российской Федерации ставок акциза на нефть по конкретным месторождениям приводит к неплатежам акциза на нефть предприятий нефтедобывающего комплекса и к потерям федерального бюджета на сумму не менее 500 млн. рублей ежегодно.
8.9. В нарушение установленного порядка (телеграмма Минфина России, Госналогслужбы России, Банка России от 29 ноября 1994 г. №№ 3-107, 13-1-03, 91К, Временный порядок взаимодействия территориальных органов федерального казначейства, налоговых и финансовых органов при исполнении доходной части бюджетной системы Российской Федерации на региональном уровне, утвержденный Минфином России и Госналогслужбой России 21 июля 1997 г. №№ 59н, АП-6-09/534) департамент финансов администрации Самарской области не представлял органам федерального казначейства информацию о зачислении федеральных регулирующих налогов в доход территориального бюджета, минуя счета казначейства, что в свою очередь привело к значительным потерям федерального бюджета. По экспертной оценке общая сумма этих потерь в 1998– 1999 годах составила свыше 400 млн. рублей.
8.10. В нарушение Закона «О плате за землю» и законов о федеральном бюджете на соответствующие годы департамент финансов администрации Самарской области на протяжении ряда лет не перечислял в федеральный бюджет установленную этими законодательными актами долю средств от централизации земельного налога и арендной платы за землю. На период проверки общая задолженность области по указанным платежам составила 103,3 млн. рублей.
8.11. Несмотря на принятые областью в соответствии с правительственным Соглашением «Об оздоровлении государственных финансов в условиях оказания финансовой помощи бюджету Самарской области за счет средств федерального бюджета» от 30 июня 1998 года обязательства о прекращении с 1998 года проведения взаимозачетов в доле территориального бюджета по федеральным регулирующим налогам, департамент финансов администрации Самарской области продолжает проводить такие зачеты до настоящего времени. Как показала проверка, их доля в доходах бюджета области в среднем превышает 50 процентов. В свою очередь это привело к нарушению законодательно установленных нормативов распределения федеральных регулирующих налогов и сборов между уровнями бюджетной системы. Стоимостная оценка потерь федерального бюджета по этой причине составила 365,7 млн. рублей. Вместе с тем статьей 45 (пункт 3) части первой Налогового кодекса Российской Федерации, введенного с 1 января 1999 года, установлено, что обязанность по уплате налога исполняется в валюте Российской Федерации. Никакие взаимные зачеты и
другие неденежные расчеты по уплате налоговых и других платежей кодексом не предусмотрены.
8.12. В нарушение законов о федеральном бюджете на соответствующие годы, которыми предусмотрено, что «расщепление» основных федеральных регулирующих налогов (НДС, акцизы) между федеральным и территориальными бюджетами осуществляется в целом по субъекту Российской Федерации, органы федерального казначейства распределяют их отдельно по каждому налогоплательщику. Счетная палата неоднократно обращала внимание Минфина России на необходимость разработки действенного механизма, обеспечивающего строгое соблюдение законодательно установленных нормативов распределения федеральных регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы в целом по территории, как это предусмотрено действующем законодательством. Однако, как показала проверка, проведенная Счетной палатой в Самарской области, этот механизм до настоящего времени не разработан. Между тем, в условиях, когда доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в значительной мере формируются за счет взаимозачетов, а местным органам власти предоставлено право предоставлять льготы и отсрочки по федеральным регулирующем налогом в доле, уплачиваемой в региональные и местные бюджеты, отсутствие такого механизма приводит к массовым нарушениям установленных законом нормативов распределения регулирующих налогов и потерям федерального бюджета.
8.13. Управление федерального казначейства Минфина России по Самарской области не обеспечило своевременный возврат ссуд, выданных из федерального бюджета предприятиям и организациям области. По состоянию на 1 октября 1999 года просроченная задолженность по ссудам составила 37,7 млн. рублей, в том числе по кредиту – 28,3 млн. рублей, по уплате процентов – 2,6 млн. рублей, по штрафным санкциям за несвоевременный возврат средств – 5,8 млн. рублей и за несвоевременную уплату процентов – 1 млн. рублей.
8.14. Продолжает оставаться острой проблема «торможения» налоговых платежей в банковской сфере. За 1998 год по вине коммерческих банков задержано перечисление в бюджетную систему страны налогов и платежей в размере 7334 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет – 3836 млн. рублей. За 9 месяцев 1999 года – соответственно 1655 и 811 млн. рублей. Признание в законодательном и судебном порядке (статья 25 Налогового кодекса Российской Федерации, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. № 24П), что обязанность налогоплательщика по уплате налогов считается исполненной с момента списания средств с расчетного счета предприятия при наличии средств, привело к многочисленным случаям открытия предприятиями расчетных счетов в заведомо не состоятельных банках. Только по этой причине потери бюджета в 1999 году превысили 500 млн. рублей, или увеличились более чем в пять раз по сравнению с 1998 годом.
8.15. На уровень собираемости налоговых платежей значительное влияние оказывает ослабление налоговой дисциплины. Сокрытие доходов, занижение налогооблагаемой базы, грубые нарушения порядка учета и расчетов по платежам в бюджет, уклонение от уплаты налогов, другие нарушения налогового законодательства стали распространенной практикой и выявляются налоговыми инспекциями при проведении каждой второй документальной проверки. Вместе с тем эффективность контрольной работы, проводимой территориальными органами МНС России по Самарской области, крайне низка. По результатам налоговых проверок сумма начисленных налоговых санкций и пеней по состоянию на 1 октября 1999 года составила 4504,8 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет 2766,3 млн. рублей, из них взыскано соответственно только 163,4 млн. рублей (3,5 %), и 72,6 млн. рублей (2,6 %).