Выводы и предложения
1. Территориальные налоговые органы и органы федерального казначейства по Ульяновской области в 1998–1999 годах провели значительную работу по формированию доходной базы федерального бюджета. В 1998 году бюджетные назначения по мобилизации доходов федерального
бюджета исполнены на 101,9 %, в 1999 году – на 100 %. Причем в 1999 году в отличие от прошлых лет в выполнение контрольного задания включены налоги и другие платежи, обеспеченные только денежными поступлениями. По сравнению с 1998 годом доходы федерального бюджета, формируемые на территории области, возросли на 750 млн. рублей, или в 1,7 раза при общем увеличении объемов поступлений в бюджетную систему Российской Федерации на 1450,8 млн. рублей (46,3 %). Улучшился показатель, характеризующий дисциплину исполнения текущих налоговых платежей, т.е. «собираемость» налогов. За 1999 год этот показатель составил 68,8 %, в то время как за предшествующий 1998 год он равнялся 55,3 %, а без учета отсроченных платежей – соответственно 68,2 % и 55,8 %. Бюджетом области полностью погашена задолженность по федеральной доле земельного налога и арендной плате за землю, сформировавшуюся в предшествующие годы, в сумме 42 млн. рублей, задолженность по Государственному фонду борьбы с преступностью, консолидируемому в федеральный бюджет, – 3 млн. рублей. В результате проведенных в 1999 году мероприятий по пересмотру договоров аренды дополнительно привлечено в федеральный бюджет 75,1 тыс. рублей.
2. Вместе с тем проверка показала, что в работе налоговых, казначейских и других контролирующих органов имеют место недостатки и упущения, местными органами исполнительной власти допускаются нарушения налогового и бюджетного законодательства, низок уровень налоговой дисциплины у налогоплательщиков. Стоимостная оценка выявленных проверками потерь федерального бюджета составила 862,6 млн. рублей и 587,9 тыс. долларов США. Кроме того, по результатам проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерации, доначислено налогов с учетом финансовых и штрафных санкций в сумме 287,6 тыс. рублей, из них в федеральный бюджет – 100 тыс. рублей.
2.1. Несмотря на принимаемые территориальными налоговыми органами меры, не обеспечена полнота учета налогоплательщиков. По состоянию на 1 января 2000 года 457 (2,6 %) организаций и 527 (1,6 %) предпринимателей, прошедших регистрацию своей деятельности, уклонились от постановки на учет в налоговых органах, а 1198 (6,8 %) организаций не прошли процедуру переучета. Значительная часть налогоплательщиков, встав на налоговый учет, не представляет отчетность о своей деятельности или сдает «нулевые» балансы. По экспертной оценке только по этой причине на территории области в бюджеты всех уровней ежегодно не поступают налоги в объеме свыше 35 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет – свыше 15 млн. рублей.
2.2. При выполнении в 1998–1999 годах контрольного задание по формированию доходной базы федерального бюджета, по состоянию на 1
января 2000 года в области насчитывалось свыше 5 тыс. организаций-недоимщиков, или каждая третья организация, состоящая на налоговом учете, а в целом по области задолженность по налоговым платежам в федеральный бюджет составила 2941,5 млн. рублей. С начала года задолженность по налогам (с учетом отсроченных платежей), зачисляемым в федеральный бюджет, увеличилась на 797,1 млн. рублей, или на 37,2 %, в том числе недоимка – на 818 млн. рублей (40 %), т. е. весь прирост задолженности в истекшем году получен за счет роста недоимки.
2.3. С введением в действие с 1 января 1999 года Налогового кодекса Российской Федерации, статьей 45 (пункт 2) которой предусмотрено, что обязанность налогоплательщика по уплате налогов считается исполненной с момента предъявления в банк поручения на уплату налогов при наличии достаточного денежного остатка на его счете многие недобросовестные налогоплательщики стали открывать счета в заведомо неплатежеспособных банках. Факты целенаправленного ухода от уплаты налогов с привлечением неплатежеспособных банков установлены Счетной палатой в ходе проверки на Чердаклинском предприятии «Исток» и в ОАО "Ульяновскцемент" на сумму соответственно 50 и 20 млн. рублей, а всего по области общая сумма таких "платежей" по состоянию на 1 января 2000 года составила 172,5 млн. рублей.
2.4. В нарушение законов о федеральном бюджете на 1998 и 1999 годы, которыми предусмотрено, что "расщепление" основных федеральных регулирующих налогов (НДС, акцизы) между федеральным и территориальными бюджетами осуществлялось в целом по субъекту Российской Федерации, органы федерального казначейства распределяли их отдельно по каждому налогоплательщику, что в условиях широкого применения взаимозачетов на территориальном уровне привело к нарушениям установленных законом нормативов распределения регулирующих налогов и потерям федерального бюджета. Так, норматив распределения налога на добавленную стоимость в 1998 году составил 61,2 % в федеральный бюджет, 38,8 % в бюджет области; по налогу на прибыль 34,2 % в федеральный бюджет, 65,8 % в бюджет территории; по акцизам 38,5 % в федеральный бюджет, 61,5 % в бюджет территории.
В 1999 году норматив распределения по налогу на добавленную стоимость составил 72,2 % в федеральный бюджет, 27,8 % в бюджет территории, по акцизам 53,6 % в федеральный бюджет, 46,4 % в бюджет территории. Во исполнение неоднократных представлений Счетной палаты Российской Федерации Минфину России указанным министерством разработана и с 1 января 2000 года введена в действие инструкция "О порядке ведения учета доходов федерального бюджета и распределения в порядке регулирования доходов между субъектами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации", которая предусматривает переход на распределение и регулирование налоговых доходов между
бюджетами всех уровней по общей сумме поступивших доходов в разрезе кодов бюджетной классификации, что должно позволить в дальнейшем исполнять законодательно установленные нормативы распределения федеральных регулирующих налогов. Вместе с тем, в результате проведенных ранее зачетов по федеральным регулирующим налогам в доле, зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации, их неотрегулированная задолженность федеральному бюджету составляет значительные суммы, что также отмечалось в представлениях Счетной палаты Минфину России. Как показала настоящая проверка, для решения вопроса урегулирования указанной задолженности Минфином России в управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации направлено указание о предоставлении информации о суммах задолженности по доходам от уплаты налогов, сборов и других обязательных платежей, в том числе и за счет проведения взаимных расчетов по встречным требованиям между субъектом Российской Федерации и федеральным бюджетом (письмо Минфина России от 12 января 2000 года № 03-01-12/07-6). Одновременно Минфин России и МНС России совместным письмом от 29 декабря 1999 года № 0207-21/133, № ВВ-6-09/1062 обязали подведомственные организации обеспечить исполнение обязанностей по уплате налогов и сборов исключительно в денежной форме.
2.5. По состоянию на 1 января 2000 года просроченная задолженность предприятий и организаций Ульяновской области по ссудам, выданным из федерального бюджета, составила 202259,3 тыс. рублей, в том числе по основному долгу – 136384,7 тыс. рублей, по процентам – 52802,3 тыс. рублей, по штрафным санкциям – 13072,3 тыс. рублей. В результате нарушения Правил проведения расчетов целевого финансирования расходов федерального бюджета по погашению задолженности получателей средств федерального бюджета по оплате за поставленную им в 1997–1998 годах продукцию, выполненные работы и оказанные услуги, неправомерно погашена недоимка в федеральный бюджет по ряду предприятий области в объеме 16782,3 тыс. рублей, которые подлежат исключению из отчетности об исполнении доходной части федерального бюджета за 1998 год, а необоснованно погашенная задолженность – восстановлению в лицевых счетах налогоплательщиков.
2.6. До настоящего времени не решен вопрос обеспечения контроля за своевременным возвратом средств федерального бюджета, выданных на возвратной основе. Несмотря на то, что законами о федеральном бюджете на соответствующие годы возврат предоставленных на возвратной основе предприятиям и организациям средств федерального бюджета, а также плата за пользование этими средствами приравнены к платежам в федеральный бюджет, территориальными органами федерального казначейства осуществляется только контроль за возвратом указанных средств, выданных через счета Минфина России (доходные и расходные счета органов федерального казначейства). Аналогичные ссуды, полученные ссудозаемщиками через уполномоченные коммерческие банки, органами федерального казначейства не контролируются, а это составляет по субъектам Российской Федерации от 30 % до 60 % всех выданных из федерального бюджета ссуд.
2.7. Материалы проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в Ульяновской области, свидетельствуют, что для осуществления хозяйственной деятельности предприятия – недоимщики используют в основном наличные деньги, что позволяет им уклоняться от уплаты налогов. Коммерческие банки, на которые возложен контроль за соблюдением порядка работы с денежной наличностью, не выполняют эти обязанности в силу незаинтересованности в осуществлении такого контроля своих клиентов, материалы проводимых ими проверок зачастую в налоговые органы не направляются и соответственно меры финансовой ответственности к нарушителям не применяются. Действующее законодательство не в полной мере обеспечивает эффективный контроль за наличными денежными расчетами с населением.
В частности не предусмотрены меры ответственности за препятствование налоговым органам в проведении проверок применения контрольно-кассовых машин, хотя им приходится постоянно сталкиваться с подобными фактами. Налоговыми органами практически не осуществляется контроль за реализацией дорогостоящих товаров из-за отсутствия у налоговых органов права контрольных закупок. Нормы действующего Закона «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением», принятого еще в 1993 году, не соответствуют действующим законодательным и нормативным правовым актам, регламентирующим взыскание налагаемых штрафных санкций за нарушения в применении (неприменении) кассовых аппаратов. Эти и другие вопросы могли бы быть решены с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением», проект которого разработан МНС России с учетом предложений Счетной палаты Российской Федерации и внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу распоряжением от 21 июля 1999 года № 1155-р. Его реализация позволит дополнительно привлечь в бюджетную систему страны 36,5 млрд. рублей.
2.8. В нарушение Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) в 1998–1999 годы в Ульяновской области предоставлялись налоговые льготы по федеральным налогам в пределах сумм платежей, направляемых в бюджет области, а также действовали дополнительные сборы, введенные органами представительной и исполнительной власти области.
2.9. Договоры между Минфином России и ЗАО «Авиакомпания Волго-Днепр», Минэкономики и финансов России и ОАО «Авиастар» о предоставлении налогового кредита (отсрочки) в форме освобождения их от уплаты налоговых платежей заключены с нарушением порядка и условий, установленных Законом Российской Федерации от 20 декабря 1991 года № 2071-I «Об инвестиционном налоговом кредите». По состоянию на 1 января 2000 года общая сумма просроченной задолженности в федеральный бюджет по ИНК составила 53,9 млн. рублей и 587,9 тыс. долларов США, в том числе по ОАО «Авиастар» – 44,4 млн. рублей, ЗАО «Авиакомпания Волго-Днепр» – 9,5 млн. рублей и 587,9 тыс. долларов США.