Выводы
1. Тематическая проверка, проведенная Счетной палатой в Республике Карелия, выявила серьезные нарушения и отклонения в налоговом процессе практически на всех его стадиях и у всех участников налоговых отношений, обусловленные, прежде всего несоблюдением налогоплательщиками налогового законодательства, нарушениями территориальными казначейскими и финансовыми органами законов о федеральном бюджете, упущениями в работе налоговых и других контролирующих органов, а также несовершенством действующего налогового и бюджетного законодательства. Стоимостная оценка выявленных потерь бюджетной системы составила 562,6 млн. рублей, в том числе потери федерального бюджета - 421,6 млн. рублей. Кроме того, по актам проверок, в ходе которых Счетной палатой выявлены нарушения налогового законодательства, законодательства по применению контрольно-кассовых машин при денежных расчетах с населением, а также установленного порядка работы с денежной наличностью, дополнительно начислено в федеральный бюджет налоговых и других платежей с учетом налоговых санкций и пени в размере 402,6 тыс. рублей. В период проверки указанная сумма налогоплательщиками перечислена в бюджет. Также в период проверки территориальными налоговыми органами отменены решения о реструктуризации задолженности по 22 предприятиям, допустившим нарушения сроков уплаты текущих платежей, на общую сумму 104,8 млн. рублей, а ОАО "Онежский тракторный завод" в ходе его проверки частично погасило задолженность федеральному бюджету в сумме 1,4 млн. рублей.
2. Значительное количество хозяйствующих субъектов осуществляет свою деятельность без государственной регистрации и соответственно не платят законодательно установленные налоги. Наряду с этим 46,3 % всех зарегистрированных в установленном порядке предприятий и предпринимателей, либо вообще не становятся на учет в налоговых органах, либо, встав на налоговый учет, не представляют отчетность о своей деятельности и декларации о полученных доходах или сдают так называемые "нулевые" балансы и также не уплачивают налоги. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации порядок государственной регистрации юридических лиц должен регулироваться соответствующим законом, однако до настоящего времени такой закон не принят.
Отсутствие закона о регистрации позволяет недобросовестным налогоплательщикам, осуществлять хозяйственную деятельность без уплаты налогов, а, накопив значительную недоимку, беспрепятственно зарегистрировать новое предприятие, предварительно переведя туда все свои активы (ОАО «Петрозаводский рыбокомбинат», АООТ «Петрозаводский мясокомбинат»). Действующим законодательством также не предусмотрены меры ответственности юридических лиц, не осуществляющих хозяйственную деятельность в течение длительного времени и не прошедших процедуру ликвидации. Налоговым кодексом Российской Федерации указанные меры ответственности также не предусмотрены. В результате уклонения налогоплательщиков от регистрации и постановки на налоговый учет, непредставления ими отчетности о финансово-хозяйственной деятельности или представления «нулевой» отчетности, бюджеты всех уровней несут значительные потери.
В течение более полугода в федеральный бюджет не поступали денежные средства от оказания услуг по предоставлению информации, содержащейся в Едином государственном реестре налогоплательщиков, в связи с отсутствием тарифов и порядка зачисления указанных поступлений, которые МНС России, совместно с Минфином России, должны были установить в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 1999 г. № 266 «О порядке ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков» еще до 1 июля 1999 года. Эти тарифы установлены после неоднократных представлений Счетной палаты МНС России и Минфину России совместным приказом МНС России и Минфина России только 24 января 2000 года, а доведены до Управления МНС России по Республике Карелия лишь в марте текущего года. Порядок зачисления указанных поступлений доведен Управлению МНС России по Республике Карелия только 24 апреля 2000 года.
Проверки Счетной палаты свидетельствуют об отсутствии должного взаимодействия между регистрирующими органами и налоговыми инспекциями. Территориальные органы МНС России по республике Карелия слабо реагируют на факты нарушения налогового законодательства со стороны организаций, осуществляющих государственную регистрацию хозяйствующих субъектов и выдачу лицензии на занятие частной практикой, а также обязанных в соответствии со статьей 85 Налогового кодекса предоставлять сведения о потенциальных налогоплательщиках в налоговые органы, к нарушителям не принимаются меры воздействия, предусмотренные законодательством.
Одновременно самими налоговыми органами допускались нарушения сроков постановки налогоплательщиков на налоговый, установленных Налоговым кодексом (инспекция МНС России по г. Петрозаводску).
3. Исполнение федерального бюджета на территории Республики Карелия в 1999 году и I квартале 2000 года происходило в условиях подъема экономики. Доведенные Управлению МНС России по Республике Карелия бюджетные назначения по мобилизации доходов в федеральный бюджет за 1999 год выполнены на 111,1 %, за I квартал 2000 года на 130,3 процента. Перечислено в федеральный бюджет соответственно 869,3 и 242,2 млн. рублей. Вместе с тем задолженность в федеральный бюджет по налогам и сборам по состоянию на 1 апреля 2000 года составила 1026,2 млн. рублей, а с учетом налоговых санкций и пеней - 1919,2 млн. рублей.
4. Несмотря на то, что Налоговым кодексом Российской Федерации, введенным в действие с 1 января 1999 года, не предусмотрена уплата налогов в безденежной форме, доходы бюджетов всех уровней, как в 1999 году, так и в текущем году, формировались за счет проведения разного рода взаимозачетов. Во исполнение представлений Счетной палаты Минфином России и МНС России направлено подведомственным организациям совместное письмо от 29 декабря 1999 г. № 02-07-21/133, № ВВ-6-09/1062 об обеспечении исполнения обязательств по уплате налогов и сборов исключительно в денежной форме. Однако МНС России в одностороннем порядке телеграммой от 26 января 2000 г. № ФС-6-09/74 @, направленной территориальным налоговым органам, разъяснил, что положения упомянутого письма относятся только к регулирующим налогам.
В результате за январь-март 2000 года в бюджетную систему Российской Федерации на территории республики в форме всех видов зачетов поступило 95,8 млн. рублей, или 12 % к общему объему налоговых и других доходов.
5. Меры, принимаемые налоговыми органами по нормализации положения со сбором налогов, при определенном их положительном влиянии на собираемость налогов, все еще не дают необходимых результатов. С расчетных и валютных счетов налоговыми инспекциями взыскивается не более 10 % предъявленной к бесспорному взысканию недоимки. С передачей функций ареста и реализации имущества должников Службе судебных приставов, поступления в бюджет сократились более чем в 8 раз, что отчасти связано с неурегулированнстью действующего федерального законодательства.
6. В контрольной работе органов МНС России по Республике Карелия сохраняются серьезные недостатки. Налоговыми органами не обеспечивается полнота охвата налогоплательщиков налоговым контролем, выездными проверками охватывается примерно пятая часть предприятий и организаций.
Это означает, что предприятие проверяется не чаще одного раза в пять лет. В условиях низкой налоговой дисциплины, когда нарушения налогового законодательства выявляются практически в каждом втором проверенном объекте, этого явно недостаточно. Дополнительно начисленные по результатам проверок налоги и штрафы в бюджет вносятся на уровне 10 - 17 процентов.
7. Решения о реструктуризации задолженности, предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. № 1002 «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом», в ряде случаев территориальными налоговыми органами принимались формально, без учета реального финансового состояния конкретного должника. В результате произошло искусственное временное сокращение недоимки за счет механического переоформления указанной задолженности на отсрочку, не оказавшую существенного воздействия на нормализацию расчетов с бюджетом, о чем свидетельствует увеличение задолженности по налоговым и другим обязательным платежам.
Многие предприятия неправомерно пользуются указанной отсрочкой при отсутствии должного контроля со стороны территориальных налоговых органов. По состоянию на 5 июня 2000 года по 25 предприятиям, допустившим нарушения сроков уплаты текущих платежей, решения о реструктуризации на общую сумму 106 млн. рублей отменены, в том числе в период настоящей проверки - по 22 предприятиям на сумму 104,8 млн. рублей.
8. Налоговые льготы, предоставляемые малым предприятиям на основании пункта 4 статьи 6 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций», малоэффективны. Как свидетельствуют материалы проверки, проведенной Счётной палатой, указанные предприятия наращивают объёмы производства и прибыли в льготируемый период.
После снижения размеров льгот или прекращения их действия наблюдается спад производства при одновременном росте затрат и снижении размеров прибыли. По истечении действия льготы деятельность малых предприятий, как правило, свертывается, регистрируются новые аналогичные предприятия, в которые переводятся основные и оборотные средства. В соответствии с действующим законодательством вновь созданные предприятия также пользуются льготой по налогу на прибыль (ТОО «Спецдеталь-2», ЗАО «СТД»). В отличие от льгот по налогу на прибыль, направляемых на капитальные вложения и содержание социальной сферы, действующим законодательством не предусмотрено целевое использование средств, высвобождающихся в связи с предоставлением льготы по налогу на прибыль малым предприятиям, осуществляющим производственную деятельность. В результате эти средства зачастую используются на цели, не связанные с повышением эффективности производства и созданием новых рабочих мест.
Раздельный учет средств, высвобождающихся в результате применения указанных льгот, не ведется, так как это не предусмотрено действующим законодательством, в связи с чем проконтролировать их использование не всегда представляется возможным.
9. На период настоящей проверки до Управления МНС России по Республике Карелия не был доведен порядок возмещения налога на добавленную стоимость, уплаченного производителями экспортируемых товаров (работ, услуг), предусматривающий подтверждение ими объема реального экспорта товаров (работ, услуг), и определение сумм возмещения налога на добавленную стоимость, исходя из величины затрат по приобретенным материальным ресурсам, фактически списанным на издержки производства товаров (работ, услуг), реализованных на экспорт, который Правительство Российской Федерации должно было разработать еще до 1 марта 2000 года в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год», что значительно затрудняет работу налоговых органов по контролю за возмещением НДС по экспортным операциям, негативно отражается на финансовом состоянии предприятий-экспортеров, приводит к судебным разбирательствам.
10. Зачастую причины низкой собираемости налогов связаны с несовершенством налогового и бюджетного законодательства. Действующее законодательство не обеспечивает перекрытие всех каналов "ухода" от уплаты налогов. Многие предприятия при наличии задолженности перед бюджетом уклоняются от уплаты налогов на вполне легальной основе, проводя расчеты через счета своих дебиторов, а также специально создаваемых структур, используя ссудные счета в качестве расчетных счетов и разного рода внебанковские взаимозачеты. При этом используются любые неточности или "разночтения" в действующем налоговом, банковском и хозяйственном законодательстве, что приводит к возрастанию числа правовых коллизий и споров, запутывает практику налогообложения и, в конечном итоге, серьезно снижает уровень сбора налогов (ОАО «Онежский тракторный завод», ЗАО «Петрозаводскмаш», ОАО «Карелэнерго», АООТ «Карельский окатыш»).
11. Существенные потери несет федеральный бюджет в результате нарушения установленных законом нормативов распределения налогов между федеральным бюджетом и бюджетом, связанных с проведением взаимозачетов на территориальном уровне по федеральным регулирующим налогам в доле, зачисляемой в бюджет субъекта Российской Федерации. По состоянию на 1 января 2000 года эти потери в целом по Республике Карелия составили 82,1 млн. рублей. Минфином России разработан с учетом предложений Счетной палаты и с 1 января 2000 года введен в действие механизм, предусматривающий распределение налогов, подлежащих межбюджетному регулированию не по отдельным налогоплательщикам, а в целом по территории, как и предлагалось Счетной палатой Российской Федерации. Как показала проверка в Республике Карелия, это позволило в I квартале текущего года обеспечить соблюдение нормативов распределения указанных налогов.
12. Крупным резервом мобилизации дополнительных налоговых платежей в доход федерального бюджета является усиление контроля за своевременностью и полнотой поступления денежных средств путем расширения применения современных контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением. Практически только 70 % общего товарооборота осуществляется с использованием кассовых аппаратов, то есть вне контроля налоговых органов находится до 30 % всего розничного товарооборота, что превышает 2 млрд. рублей. Пятая часть хозяйствующих субъектов, осуществляющих на территории Республика Карелия наличные денежные расчеты с населением, применяют бланки строгого учета, однако единые требования, регламентирующие порядок обращения таких бланков, их тиражирование, учет, хранение и уничтожение, в настоящее время отсутствуют. Это создает предпосылки для осуществления наличных денежных расчетов с использованием неучтенных бланков, что позволяет отдельным организациям, оказывающим платные услуги населению, не в полном объеме отражать полученную выручку в бухгалтерской отчетности и не уплачивать полагающиеся налоги.
13. Как показала проверка, расходование средств, выделенных из федерального бюджета на содержание территориальных налоговых органов МНС России по Республике Карелия, осуществлялось в пределах ассигнований, утвержденных на эти цели в 1999 году и первом квартале 2000 года. Вместе с тем, в отдельных территориальных инспекциях МНС России по Республике Карелия по отдельным предметным статьям сметы допущен перерасход в сумме 102,1 тыс. рублей. Кроме того, в результате несвоевременного завершения мероприятий по сокращению численности работников, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 265 и постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 1998 г. № 797, в 1999 году дополнительно выплачено за счет средств федерального бюджета 82 тыс. рублей, что не предусматривалось утвержденными сметами. В 1999 году и первом квартале текущего года на финансирование территориальных налоговых органов привлекались средства регионального и местных бюджетов, а также территориального дорожного фонда в общей сумме 3,2 млн. рублей. Указанные средства направлены на выплату материальной помощи уволенным пенсионерам и оплату труда несписочного состава, отчисления в внебюджетные фонды, укрепление материально-технической базы, строительство и капитальный ремонт административных зданий и текущее их содержание.
В соответствии со статьей 89 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2000 год” предусмотрена возможность обеспечения территориальными органами МНС России дополнительных поступлений доходов по результатам проведенной контрольной работы в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты на договорной возмездной основе. Однако эта норма противоречит статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено, что расходы по обеспечению деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов финансируются исключительно из федерального бюджета. В нарушение статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации на финансирование территориальных органов МНС России по Республике Карелия продолжают привлекаться средства территориального дорожного фонда, что также не предусмотрено и статьей 89 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2000 год”.
14. По состоянию на 1 апреля 2000 года за предприятиями и организациями Республики Карелия числилась просроченная задолженность по ссудам, выданным из федерального бюджета на возвратной и платной основе в размере 43,4 млн. рублей, в том числе по основным платежам - 32,5 млн. рублей, по процентам - 7,5 млн. рублей, по штрафам за нецелевое использование средств федерального бюджета 3,4 млн. рублей.
15. С передачей в 1999 году в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. № 36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» органам федерального казначейства функции по распределению земельного налога и арендной платы за земли, республика полностью погасила задолженность федеральному бюджету по указанным платежам. Однако непогашенная задолженность по формированию Государственного фонда борьбы с преступностью, консолидируемому в федеральный бюджет, по состоянию на 1 июня 2000 года составила 1663,2 тыс. рублей, в том числе финансовых органов - 31,4 тыс. рублей и органов внутренних дел республики - 1631,8 тыс. рублей.