Выводы и предложения
1. В 2000 году в бюджетную систему Российской Федерации и на счета лесхозов поступили платежи за пользование лесным фондом и внебюджетные средства в объеме 8,8 млрд. рублей, из них в федеральный бюджет - 9%, в бюджеты субъектов Российской Федерации - 16%, на счета лесхозов - 75 процентов. Фактически на охрану и воспроизводство лесов, включая капитальные затраты, направлено 10 млрд. рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 26%, средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 8%, собственных средств лесхозов - 66 процентов.
2. Превышение расходов на охрану и воспроизводство лесных ресурсов над лесными доходами составляет ежегодно, согласно экспертной оценке Счетной палаты Российской Федерации, от 1,2 до 2 млрд. рублей и компенсируется из федерального бюджета.
3. В нарушение требований статей 106, 108 Лесного кодекса Российской Федерации ежегодно субъекты Российской Федерации не выделяют в необходимом объеме средства из своих бюджетов на финансирование затрат по воспроизводству лесов. Так, в 2000 году на проведение работ по воспроизводству лесов из бюджетов субъектов Российской Федерации недофинансирование составило 1,5 млрд. рублей.
4. Финансовый контроль за формированием лесного дохода со стороны органов исполнительной власти осуществлялся неэффективно, в результате чего: - за период с 1998 по 2000 г. отмечен рост задолженности лесопользователей по внесению платежей за пользование лесным фондом на 8 процентов. По состоянию на 1 января 2001 г. лесопользователями не внесены в бюджетную систему Российской Федерации и на счета лесхозов платежи за пользование лесным фондом в сумме 1,3 млрд. рублей; - упущенная выгода от использования заниженных по сравнению с аукционной ценой ставок лесных податей, установленных Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, составила за период с 1998 по 2000 год, согласно оценке Счетной палаты Российской Федерации, более 5 млрд. рублей, из них в 2000 году - 2 млрд. рублей; - в нарушение статьи 3 Федерального закона “О бухгалтерском учете” формы государственной бухгалтерской отчетности, предусматривающие аналитический учет плановых и фактических платежей за пользование лесным фондом, не установлены, что исключает возможность осуществления контроля и анализа плановых и фактических платежей за пользование лесным фондом в бюджетную систему Российской Федерации; - МПР России не в полной мере обеспечена достоверность фактического отпуска леса при передаче его коммерческим структурам, что приводит к потерям неучтенного лесного ресурса, являющегося объектом федеральной собственности, и, соответственно, снижению размера поступления лесного дохода в бюджетную систему Российской Федерации.
5. Порядок зачисления платежей от использования лесного фонда и внебюджетных средств на счета лесхозов и направления их на финансирование расходов на охрану и воспроизводство лесных ресурсов в развитие требований статей 63, 106, 108 Лесного кодекса Российской Федерации нормативными актами на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не установлен, что приводит к невыполнению и нарушению требований указанных выше статей Лесного кодекса Российской Федерации, статей 34 и 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 3 Федерального закона “О бухгалтерском учете”, неэффективному расходованию средств.
6. Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год” предусмотрено направление средств, получаемых от применения минимальных ставок за древесину, отпускаемую на корню, полностью в бюджеты субъектов Российской Федерации и средств, поступающих в результате применения повышающих коэффициентов сверх минимальных ставок за древесину, отпускаемую на корню, платы за перевод лесных земель в нелесные и изъятие земель лесного фонда, доходов от проведения лесных аукционов, арендных платежей за участки лесного фонда, поступавших ранее на счета лесхозов, в федеральный бюджет. Указанные изменения порядка распределения лесного дохода и внебюжетных средств от использования лесного фонда подрывают заинтересованность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и лесхозов в повышении платы за древесину на корню и получении максимального дохода от использования лесных ресурсов. В результате указанных изменений федеральный бюджет, по оценке Счетной палаты Российской Федерации, потеряет, как минимум, 2 млрд. рублей.
7. МПР России, наделенное Правительством Российской Федерации функциями упраздненного Рослесхоза по осуществлению полномочий органа исполнительной власти, проводящего государственную политику и осуществляющего управление в сфере использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, управляет лесными ресурсами, являющимися объектом федеральной собственности, неэффективно, не обеспечивает выполнение требований, предусмотренных статьей 50 Лесного кодекса Российской Федерации, а также пунктами 44 и 46 Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2000 г. № 726, в результате чего: - по данным учета лесного фонда на 1 января 2001 г., произошло ухудшение качественных характеристик лесного фонда;
- ущерб, нанесенный государству лесными пожарами и незаконными рубками в 2000 году оценивается в 4,3 млрд. рублей; с 1996 по 2000 год число случаев незаконных порубок леса увеличилось с 22 до 30 тысяч, объем незаконно срубленной древесины вырос почти в 2 раза;
- в нарушение требований статьи 74 Лесного кодекса Российской Федерации, запрещающей ведение лесного хозяйства и лесопользования без лесоустройства, при котором производится инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, а также определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов, ежегодная потребность в проведении лесоустроительных работ удовлетворяется лишь на 36%, объем лесоустроительных работ сократился за последние 10 лет более чем в 2 раза (с 40 до 18 млн. гектаров в год);
- несмотря на неоднократные предложения Счетной палаты Российской Федерации по результатам контрольных мероприятий, не обеспечено целевое финансирование лесоустроительных работ за счет средств федерального бюджета с учетом обоснованной стоимости конкретных видов выполняемых работ, не пересмотрен прейскурант на лесоустроительные работы, действующий с 1991 года.
В соответствии с правовой основой собственности на лесные ресурсы, заложенной в Конституции Российской Федерации, Гражданском и Лесном кодексах Российской Федерации, для осуществления задач эффективного и рационального лесопользования, защиты государственных интересов в вопросах сохранения и эксплуатации лесных ресурсов Счетная палата Российской Федерации считает необходимым:
1. На федеральном уровне:
- на основании статей 9, 72, 114 Конституции Российской Федерации; статей 14, 18 Федерального Конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” рассмотреть вопрос эффективности управления в сфере использования, воспроизводства и охраны лесных ресурсов, осуществляемого МПР России с нарушением требований Лесного кодекса Российской Федерации, повлекшего ухудшение качественных характеристик лесного фонда; не обеспечившего проведение своевременной инвентаризации лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, качественных и количественных характеристик лесных ресурсов; сохранность лесного фонда от самовольных порубок и лесонарушений;
- разработать механизм получения лесного дохода и дополнительных средств от использования лесного фонда, обеспечивающий самоокупаемость расходов на охрану и воспроизводство лесных ресурсов;
- не допускать отставание минимальных и конкретных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, от роста цен на круглые лесные материалы, обеспечить их повышение до уровня не менее 20% от цены круглых лесоматериалов;
- установить единый порядок учета лесного дохода и внебюджетных средств от использования лесного фонда, порядок финансирования и учет затрат на охрану и воспроизводство лесов;
- обеспечить взаимодействие территориальных органов управления МПР России с органами государственной власти в субъектах Российской Федерации, а лесхозов - с органами местного самоуправления и лесозаготовительными предприятиями в вопросах усиления государственного управления лесным фондом, повышения доходности лесов;
- считать приоритетными направлениями деятельности лесоустройство и охрану леса с направлением на их финансирование основной части средств, получаемых из федерального бюджета;
- обеспечить безусловное выполнение расчетной потребности проведения лесоустройства на территории лесного фонда Российской Федерации; - пересмотреть параметры площади лесного фонда, охраняемой лесниками, и соответствующей численности лесной охраны, исходя из реальных возможностей финансирования;
- принять необходимые меры по повышению доходности лесов за счет совершенствования организации лесопользования и улучшения использования лесных ресурсов при качественном выполнении лесохозяйственных мероприятий, своевременной и достоверной оценки лесосек, назначенных в рубку, учета и контроля за отпуском древесины на корню коммерческим структурам, своевременностью внесения платежей в бюджетную систему Российской Федерации и на счета лесхозов;
2. На уровне субъектов Российской Федерации: - на основании статьи 76 Конституции Российской Федерации привести в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации налоговое, бюджетное, лесное законодательство субъектов Российской Федерации;
- разработать региональные программы, содержащие стратегические направления охраны, воспроизводства и использования лесных ресурсов с учетом основных направлений развития экономики и решения социальных вопросов субъекта Российской Федерации и Российской Федерации в целом;
- обеспечить финансирование расходов на воспроизводство лесов в соответствии с требованиями статей 106 и 108 Лесного кодекса Российской Федерации;
- расширить объем продаж леса на корню с аукционов, являющихся наиболее эффективной и доходной формой реализации леса на корню;
- в соответствии с требованиями статей 63 Лесного кодекса Российской Федерации и 58 Земельного кодекса Российской Федерации установить порядок поступления и размер платы, направляемой на возмещение потерь лесного хозяйства, при переводе лесных земель в нелесные.
Разработка и принятие указанных мер будут способствовать повышению эффективности использования лесного фонда Российской Федерации, позволят получить дополнительно к средствам федерального бюджета, согласно экспертной оценке, ежегодно 4-4,5 млрд. рублей, обеспечат самоокупаемость затрат на охрану и воспроизводство лесных ресурсов. Предлагается направить аналитическую записку Правительству Российской Федерации, Комитету по экологии и Комитету по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, МПР России, законодательным и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочным представителям Президента Российской Федерации по Северо-Западному, Уральскому, Сибирскому, Дальневосточному федеральным округам.