Выводы
1. Из десяти наиболее важных целей пенсионной реформы по состоянию на конец 2006 года, то есть через 4,5 года после фактического начала ее осуществления, реализована только одна - снижение налогового бремени на работодателя, которая не имеет непосредственного отношения к главной задаче реформы - улучшению благосостояния пенсионеров.
Более того, принятые меры по реализации данной цели в форме снижения ставки ЕСН привели к значительным проблемам, связанным с формированием доходной части бюджета ПФР, и, как следствие, к возрастанию его зависимости от ассигнований из федерального бюджета, и, соответственно, отходу от страховых принципов новой пенсионной системы, ее возврату к социальному обеспечению.
Частично реализованными можно признать две цели - построение пенсионной системы на основе страховых принципов и введение в ее структуру накопительных механизмов. В то же время, несмотря на формальное выполнение данных целей путем их нормативного закрепления в законодательстве, в последние годы наблюдается одновременно отход от страховых принципов и сокращение возможностей населения участвовать в формировании накопительной составляющей своей пенсии.
Остальные семь важнейших целей пенсионной реформы до настоящего времени не достигнуты, несмотря на то, что формально в действующем законодательстве механизм реализации большей части из них предусмотрен.
Таким образом, очевидно, что к настоящему моменту степень достижения поставленных целей пенсионной реформы низка и требуется ускорение процесса ее проведения.
Анализ показал, что в результате сложившихся тенденций в ходе реализации пенсионной реформы обостряется проблема недостатка собственных финансовых ресурсов ПФР, которые должны обеспечить сбалансированность доходов и обязательств в части страховой составляющей бюджета ПФР. Эта проблема во многом обусловлена отсутствием обособленных источников финансового обеспечения досрочных (профессиональных) пенсий и внятной тарифной политики, а также нарастанием задолженности по уплате страховых взносов.
Согласно актуарному расчету ПФР при сохранении нынешнего положения в пенсионной системе к 2015 году: - недостаток средств распределительной составляющей системы обязательного пенсионного страхования возрастет в 6 раз по сравнению с бюджетом 2005 года; - сохранится тенденция дальнейшего снижения жизненного уровня пенсионеров, получающих трудовую пенсию, которая выразится, в частности, в снижении коэффициента замещения трудовой пенсии до уровня 20,1 % от средней зарплаты, то есть практически в 1,4 раза; - суммарный эффективный тариф снизится до 15% от фонда заработной платы против 19 % в 2005 году.
2. По сравнению с 2002 годом к 2006 году доля расходов на выплату трудовой пенсии в ВВП снизилась на 0,86 % и составила 4,79 %. Такой показатель является явно недостаточным и заниженным примерно в 2,0-2,5 раза. Опыт промышленно развитых стран свидетельствует о том, что на пенсионное обеспечение они расходуют 10-20 % ВВП. Например, уже сегодня расходы на государственные пенсии составляют: в Германии - 16,8 % ВВП; во Франции - 17 %; в Австрии - 18 %; в Италии - 20 процентов. В то же время, проведенный анализ показывает,что в России наблюдается не столько кризис пенсионной системы, сколько кризис политики заработной платы. В случае повышения удельного веса учитываемой заработной платы в ВВП и ее доли в доходах населения пенсионная система могла бы функционировать без особых осложнений. Сложившаяся ситуация в сфере заработной платы в первую очередь обусловлена низким уровнем диверсификации экономики страны.
3. Основными тенденциями, прослеживающимися при анализе численности и структуры получателей пенсий, являются следующие: - численность пенсионеров в России весьма значительна и в 2005 году достигла 26,8 % от численности постоянного населения страны; в то же время численность пенсионеров не только не растет в последние годы, но даже немного снижается, в том числе из-за высокой смертности; - среди пенсионеров преобладают пенсионеры по старости, доля которых выросла с 75,0 % в 2000 году до 80,7 % в 2005 году; - растет число и доля работающих пенсионеров: в 2000 году работали 15,9 % пенсионеров, в 2005 году - 21 процент.
4. Номинальный размер назначенной месячной пенсии в 2000-2005 годах увеличился в 3,4 раза. В реальном исчислении, то есть с поправкой на индекс потребительских цен, рост пенсии составил 2,2 раза. Однако темпы роста покупательной способности среднего размера пенсии в 20002005 годах существенно отстают от темпов роста покупательной способности доходов занятого населения. Это означает, что пенсионеры по сравнению с работающим населением с каждым годом живут все хуже.
5. Уровень жизни и благосостояние пенсионеров в субъектах Российской Федерации значительно различаются.
5.1. В 2005 году 53 % субъектов имели прожиточный минимум пенсионера ниже среднего уровня по России в целом, а в 47 % субъектов наблюдалось превышение данного уровня. При этом коэффициент дифференциации прожиточного минимума составлял в 2002 году 3,5 раза, а в 2005 году - почти 3 раза.
5.2. Разница между самым высоким и самым низким уровнем покупательной способности средней пенсии в 2002 году составляла более 2,5 раза, в 2005 году - более 2 раз. При этом, несмотря на некоторое повышение пороговых значений покупательной способности (соотношения величины среднего размера пенсий с величиной прожиточного минимума пенсионера) за время проведения пенсионной реформы, общий уровень покупательной способности средней пенсии по стране не только не вырос, но даже чуть снизился с 1,06 до 1,05. Практически не изменилось количество регионов, в которых покупательная способность пенсий ниже единицы: в 2002 году их было 15 (информация имелась только по 66 субъектам Российской Федерации), в 2005 году - 16.
5.3. Существенная дифференциация размеров получаемых пенсий наблюдается в зависимости от принадлежности пенсионера к той или иной категории получателей. На конец 2005 года только в 8 субъектах на трудовую пенсию по старости, получатели которых составляют более 80 % от общего числа получателей трудовых пенсий, можно было приобрести менее одного набора прожиточного минимума пенсионера. При этом все субъекты с низким уровнем покупательной способности относятся к северным регионам, причем 5 из них расположены на Дальнем Востоке. В то же время покупательная способность социальных пенсий остается на низком уровне как в целом по Российской Федерации, так и на уровне субъектов. В конце 2005 года, как и в 2002 году, в подавляющем большинстве субъектов данный показатель составлял менее одного набора регионального прожиточного минимума пенсионера. Только в 10 регионах данный показатель выше единицы. При этом покупательная способность пенсий граждан, получающих социальные пенсии по возрасту, во всех регионах не достигает прожиточного минимума пенсионера. Крайне низкой остается и покупательная способность пенсий по инвалидности и по потере кормильца, уровень которой в половине субъектов составляет 0,9-1,1 от величины прожиточного минимума. Высокая покупательная способность пенсии наблюдается у таких категорий получателей, как пенсионеры - участники Великой Отечественной войны и государственные (муниципальные) служащие, которая в 80 % субъектов Российской Федерации в 2005 году превышала уровень 1,5 прожиточного минимума пенсионера.
6. Анализ мер социальной поддержки пенсионеров, оказываемых за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, показал следующее.
6.1. Основной общей тенденцией, проявляющейся в большинстве регионов, является постоянное и существенное увеличение объемов средств, направляемых на поддержку пенсионеров. При этом такое увеличение наблюдается как в абсолютных показателях, так и в соотношении с совокупными расходами бюджетов субъектов Российской Федерации. Так, если в 2002 году доля расходов на оказание мер социальной поддержки в общем объеме расходов бюджетов регионов, информация из которых была проанализирована, составляла 3,0 %, то в 2005 году она увеличилась почти в полтора раза и составила 4,4 процента. В абсолютном выражении сумма направляемых на указанные цели средств в 2005 году по сравнению с 2002 годом выросла в 2,6 раза и составила почти 64,5 млрд. рублей. Необходимо отметить, что значительное увеличение объемов выделяемых средств в 2005 году связано, в основном, с вступлением в силу законодательства о монетизации льгот и передачей ряда расходных обязательств с федерального на региональный уровень.
6.2. Наибольшие показатели соотношения сумм средств, направленных на оказание мер социальной поддержки пенсионерам из бюджетов субъектов Российской Федерации, и общих расходов данных бюджетов в 2005 году наблюдаются в Тульской области, Корякском автономном округе, Сахалинской области, г. Москве и Курганской области (от 7,89 до 6,09 процента).
6.3. Наибольшие показатели объема средств, приходящихся в среднем на одного проживающего в субъекте Российской Федерации пенсионера в месяц, зафиксированы в Корякском автономном округе - 2828,5 рубля, Ненецком автономном округе 1703,6 рубля и г. Москве - 1077,9 рубля. Значительная помощь также оказывается пенсионерам в Сахалинской области, Хабаровском крае, Новосибирской, Омской и Калининградской областях.
6.4. Количество мер социальной поддержки, оказываемых пенсионерам за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, в 2006 году по сравнению с 2002 годом значительно увеличилось. В то же время структура льгот за данный период существенно изменилась. Если в 2002 году наиболее популярными мерами социальной поддержки, которые оказывали наибольшее количество регионов, являлись бесплатная выдача санаторно-курортных путевок, бесплатный отпуск медикаментов и зубопротезирование, то в 2005 году таковыми стали ежемесячные выплаты труженикам тыла, ветеранам, лицам, имеющим особые заслуги, и другим категориям граждан, а также ежемесячные денежные выплаты на оплату электроэнергии и на приобретение топлива. Очевидно, что акцент в данной сфере смещается с оказания услуг и предоставления натуральной помощи на выплату денежных средств. Как в 2002, так и в 2005 году значительное число регионов оказывает пенсионерам такие меры социальной поддержки, как предоставление скидок по оплате жилищнокоммунальных услуг и право бесплатного проезда на всех видах пассажирского транспорта.
6.5. Наиболее существенные меры социальной поддержки оказываются двум категориям пенсионеров: участникам Великой Отечественной войны и государственным (муниципальным) служащим. Многие регионы оказывают существенные меры социальной поддержки и самой большой категории получателей пенсий - пенсионерам по старости. Наименьшая помощь оказывается субъектами Российской Федерации получателям социальной пенсии.
6.6. В ряде регионов меры социальной поддержки, осуществляемые за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, оказывают ощутимое влияние на уровень жизни и благосостояние пенсионеров. Так, в 2005 году в 4 субъектах Российской Федерации общий размер социальных трансфертов (пенсий и иных выплат в совокупности) превысил величину в 2 прожиточных минимума. В то же время во многих регионах в отношении ряда категорий получателей пенсий до настоящего времени, даже с учетом региональной помощи, государством не выполняется обязанность по обеспечению величины объемов социальной помощи пенсионерам на уровне прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации. Так, в 2005 году из 37 регионов, информация из которых была проанализирована в ходе мероприятия, уровень социальной поддержки в необходимом размере не был обеспечен в отношении следующих категорий получателей: - пенсии по случаю потери кормильца - в 9 субъектах Российской Федерации; - пенсии по инвалидности - в 11 субъектах; - социальной пенсии по возрасту - в 33 регионах; - социальной пенсии по ограничению трудоспособности - в 35 субъектах Российской Федерации.
7. В настоящее время и в долгосрочной перспективе действующий механизм формирования накопительной составляющей трудовой пенсии не обеспечивает реализации задачи повышения благосостояния пенсионеров. Анализ дальнейших перспектив развития накопительных механизмов на основе достигнутых показателей и актуарных прогнозов позволил прийти к следующим выводам.
7.1. Даже при незначительном повышении темпов роста заработной платы над темпами роста инфляции в долгосрочной перспективе (35-40 лет) размер накоплений и, соответственно, накопительной части пенсий будет несоразмерно мал по отношению к заработной плате.
7.2. Среднегодовой размер накопительной части трудовой пенсии в первые годы массовых выплат не будет оказывать значительного влияния на ее общий размер.
7.3. Индивидуальный характер накопления финансовых средств, в отличие от механизма солидарного перераспределения этих средств между застрахованными лицами, возлагает на застрахованных лиц риски неполучения приемлемых по размерам пенсионных накоплений в случаях ранних форм инвалидности работников, значительных периодов учебы, болезни и безработицы.
7.4. Институт пенсионных накоплений включает в свою орбиту влияния исключительно молодых работников и исключает ту часть населения, которая уже всерьез задумывается о будущей пенсии и способна платить дополнительные пенсионные взносы в рамках страхового механизма.
7.5. Ограниченный выбор финансовых инструментов, разрешенных для инвестирования государственной управляющей компанией средств пенсионных накоплений, не позволяет обеспечить высокую эффективность размещения переданных ей в управление значительного объема средств. Так, в 2005 году доходность, показанная государственной управляющей компанией, превысила индекс потребительских цен чуть более чем на 1 %, а в I полугодии 2006 года доходность составила лишь 2,4 %, что является крайне низким показателем, и существенно ниже уровня инфляции.
7.6. Возможность расширения перечня финансовых инструментов для целей инвестирования средств пенсионных накоплений ограничена отсутствием в России институтов перестрахования финансовых рисков, как одного из механизмов повышения надежности и сохранности долгосрочных вложений.
8. В настоящее время одна из важнейших целей пенсионной реформы - введение профессиональных пенсионных систем - не реализована. Основной проблемой законодательного закрепления этого института в пенсионной системе является проблема сбалансирования интересов субъектов данных взаимоотношений, а именно:
- работодателей, интересы которых заключаются в минимизации налоговой нагрузки;
- работников, которые заинтересованы в получении достойного содержания в старости за ущерб, причиненный их здоровью в результате работы в тяжелых условиях труда;
- государства, одной из целей которого является достижение с помощью внедрения профессиональных пенсионных систем исключения льготных пенсий из системы обязательного пенсионного страхования в части его страховой составляющей и финансовой стабилизации в пенсионной сфере.
24 апреля 2020
PDF (0.42 Мб)