Выводы
1. Объем внутреннего долга по состоянию на 1 января 2007 года составил 1063,32 млрд. рублей и увеличился за три года на 381,77 млрд. рублей, или 56 %. При этом объем государственного долга, выраженного в ценных бумагах, увеличился на 364,4 млрд. рублей, или на 54,9 процента.
2. Расходы федерального бюджета на обслуживание государственного внутреннего долга в ценных бумагах (процентные расходы) за 2004-2006 годы составили 137,75 млрд. рублей, погашено обязательств по основному долгу на сумму 294,41 млрд. рублей и списано с основного долга 0,065 млрд. рублей в связи с истечением срока исковой давности. Чистое поступление средств в федеральный бюджет по операциям с ценными бумагами за 2004-2006 годы составило 236,18 млрд. рублей.
3. В 2004-2006 годах основным фактором, определяющим объемы заимствований на внутреннем рынке, являлась реализация государственной политики, направленной на замещение внешних заимствований внутренними заимствованиями, сегментацию рынка государственных ценных бумаг, повышение ликвидности рынка.
4. К числу качественных критериев, определяющих позитивные изменения в состоянии государственного внутреннего долга Российской Федерации, следует отнести: - снижение расходов по управлению государственным долгом на основе сокращения доходности долговых обязательств, оптимизации их структуры; - прекращение практики осуществления краткосрочных заимствований на внутреннем рынке; - реструктуризацию долговых обязательств, находящихся в портфеле Банка России, что позволило Банку России использовать пакеты ОФЗ-АД как инструмент денежно-кредитного регулирования; - планомерное осуществление погашения долговых обязательств перед гражданами Российской Федерации.
5. В рамках долговой политики Правительства Российской Федерации на 20032006 годы деятельность государства на рынке государственных ценных бумаг была основана на: - повышении уровня раскрытия информации о планируемых операциях по размещению государственных облигаций; - практике размещения дополнительных выпусков облигаций федеральных займов с целью повышения объемов обращающихся выпусков и создания рыночных ориентиров по средне- и долгосрочным инструментам; - использовании аукционов как основного способа привлечения средств при размещении государственных ценных бумаг; - ведении операций с государственными ценными бумагами на двух сегментах рынка - появился рынок ценных бумаг для пассивных инвесторов; - расширении круга инвесторов за счет снятия ограничений на участие в торгах нерезидентов; - введении с середины 2005 года режима внесистемных сделок, позволяющих заключать адресные сделки во время основной торговой сессии без предварительного стопроцентного депонирования средств, а также исполнения внесистемных сделок в день, отличный от дня их заключения.
6. Наряду с позитивными изменениями следует отметить следующие негативные факторы: - при общем сокращении нерыночных долговых обязательств обязательства перед населением, отраженные в структуре государственного внутреннего долга, приросли от 4,5 % (Целевые вклады и чеки на автомобили) до 14,2 % (Целевой заем 1990 года). Фактически данные долги погашаются уже более 15 лет, при их незначительном объеме эти долговые обязательства наиболее болезненны, так как касаются конкретных людей. Объем писем и претензий к представителям государственной власти (Минфину России) не уменьшается. Использование более открытой позиции по прекращению обязательств поможет Минфину России избежать расходов на судебные издержки; - достаточно резкое увеличение объема предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации без регрессного требования на цели развития ипотечного жилищного кредитования, малого бизнеса и развитие инфраструктуры регионов позволило начать реализацию значимых для экономики проектов без прямого выделения бюджетных средств. Однако для снижения риска нерационального использования заемных средств, полученных под государственные гарантии, Правительству Российской Федерации и Минфину России следует более четко выполнять условия предоставления гарантий, определенных положениями Бюджетного кодекса, в части проведения конкурса, регрессного требования к заемщику и оценки его финансового состояния; - единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации не реализуется в полной мере, что не позволяет точно рассмотреть и подтвердить взаимосвязь роста внутреннего долга и уменьшения внешнего долга; - единой, целостной системы управления государственным долгом до настоящего времени не создано, так как существующая схема управления государственным долгом Минфином России через агентов не позволяет оперативно осуществлять операции с долговыми обязательствами. Кроме того, оперативное управление долгом затруднено тем, что существуют проблемы в вопросах учета долговых обязательств, отражения данных операций по итогам исполнения федерального бюджета и составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год; - сохраняются пиковые нагрузки на федеральный бюджет в части осуществления выплат по государственному внутреннему долгу Российской Федерации, оформленному в государственные ценные бумаги; - эмиссия и размещение государственных ценных бумаг в объемах, превышающих потребности федерального бюджета в осуществлении платежей по ранее принятым обязательствам, свидетельствует о том, что в ряде случаев выпуск в обращение этих долговых инструментов обусловлен не потребностью бюджета в дополнительных источниках финансирования, а необходимостью решения задач макроэкономической и денежно-кредитной политики и в первую очередь связывания свободной ликвидности; - особое место остается за государственным долгом в части сбережений граждан в Сбербанке России и организациях государственного страхования, размещенных до 1992 года. Сбережения граждан признаны государственным долгом, однако они не учитываются в объеме государственного внутреннего долга, при этом расходы на компенсационные выплаты населению не уменьшают долг. Данная ситуация требует своего законодательного решения; - централизованный выпуск ценных бумаг используется в мировой практике в качестве инструмента государственного регулирования экономики, оказывающего воздействие на денежное обращение и управление объемом денежной массы, а также как средство неэмиссионного покрытия дефицита государственного и местного бюджетов, способ привлечения денежных средств предприятий и организаций и населения для решения тех или иных финансовых задач. Однако население Российской Федерации в своем большинстве не является участниками ОРЦБ.
7. Долговая политика государства 2007-2009 годов будет строиться на следующих приоритетах:
- развитие и сегментация рынка государственных ценных бумаг, предназначенных для различных групп инвесторов. В результате претерпит изменения структура государственного внутреннего долга Российской Федерации, выраженного в государственных ценных бумагах;
- уменьшение относительных размеров государственного долга будет сохраняться благодаря отсутствию внешних заимствований и погашению (плановому и/или досрочному) государственного внешнего долга при увеличении номинального объема внутреннего долга;
- доходность к погашению государственных облигаций, обращающихся на рынке, как и в предыдущие годы, будет существенно зависеть от текущей ситуации на валютном и денежном рынках. Однако сохранится ситуация, когда уровень доходности по государственным облигациям (индекс портфеля ГКО-ОФЗ) будет ниже текущих показателей, характеризующих инфляцию. В то же время реальная доходность по государственным облигациям будет иметь тенденцию к росту;
- расходы на обслуживание внешнего долга будут иметь тенденцию к уменьшению, а расходы на обслуживание внутреннего долга последовательно возрастать. Динамика изменения расходов повторяет тенденции по изменению объемов внешнего и внутреннего долга. В то же время общая нагрузка на бюджет в части обслуживания государственного долга Российской Федерации будет снижаться, что определяется соотношениями роста ВВП, суммарных расходов федерального бюджета, структуры долговых обязательств.
8. В настоящее время для эффективного использования внутренних долговых инструментов, с учетом как положительного, так и отрицательного опыта осуществления внутренних заимствований, целесообразно рассмотрение следующих вопросов:
- внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации поправок в части, касающейся вопросов управления государственным долгом в целом и государственным внутренним долгом в частности; - разработка нового специализированного закона о государственном долге;
- разработка нормативных документов, позволяющих оценивать изменения долговых обязательств во взаимосвязи с финансовыми активами;
- разработка критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики;
- разработка нормативной базы по операциям с досрочно выкупленными ценными бумагами. Для более качественного структурирования долговых обязательств и возможности управления активами федерального бюджета следует ввести повторное использование досрочно выкупленных эмитентом государственных облигаций;
- о включении части страховых издержек государства (исполнение гарантий, предоставленных без регрессного требования) в расходы федерального бюджета, что позволит государству не превышать установленный законом о федеральном бюджете предел заимствований при исполнении гарантии; - целесообразно разработать механизмы и нормативную базу проведения обмена крупных пакетов (лотов) облигаций до даты их погашения на другие выпуски облигаций для сглаживания пиков платежей - значительных объемов выплат в одну дату. При этом проведение обменов, как и аукционное размещение, следует осуществлять эмитентом по заранее заданным правилам на добровольной основе.
22 апреля 2020
PDF (0.22 Мб)