Анализ организации и финансирования мероприятий оздоровительной кампании детей и подростков в 2003-2005 годах совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, входящими в Южный федеральный округ

Выводы

1. В сфере обеспечения оздоровительной кампании детей и подростков действующее законодательство Российской Федерации базируется на ряде основополагающих норм международного права (Декларация прав ребенка и Конвенция о правах ребенка), Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, вместе с тем в нем имеются существенные противоречия, пробелы и недостатки.

2. До настоящего времени в Российской Федерации отсутствует единый федеральный орган, ответственный за определение государственной политики в сфере защиты детства, семьи и реализации положений Конвенции о правах ребенка, создание которого рекомендовано сороковой сессией Комитета ООН по правам ребенка (сентябрь 2005 года), рассмотревшего доклад о выполнении Российской Федерацией указанной Конвенции. Кроме того, по результатам этого рассмотрения Комитетом вынесены другие заключительные замечания и рекомендации для исполнения Российской Федерацией, в том числе: об обеспечении прав детей-инвалидов на реабилитацию и образование; о постепенном отказе от содержания детей-сирот в учреждениях; о развитии института уполномоченных по правам ребенка и системы общественного контроля за соблюдением прав детей; о создании механизмов привлечения гражданских инициатив к работе в интересах детей.

3. Часть рекомендаций указанного Комитета ООН уже нашла свое отражение в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 года, где особое внимание уделено вопросам детства, в частности, воспитанию и оздоровлению сирот, детей-инвалидов и детей, оставшихся без попечения родителей. Именно по этим категориям детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, выявлены серьезные недостатки в обеспечении их оздоровлением, как мерой социальной поддержки.

4. В Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», являющимся основополагающим нормативным актом, устанавливающим основные гарантии прав и законных интересов ребенка во всех сферах его жизни, в том числе в детском отдыхе и оздоровлении, а также в иных нормативных правовых актах Российской Федерации отсутствует четкость применяемой терминологии по оздоровлению детей. В указанном Законе и иных нормативных правовых актах Российской Федерации употребляются понятия «отдых» и «оздоровление». В правоприменительной практике термин «оздоровление» не всегда четко отличается от понятия «лечение», особенно когда это касается оздоровления в период летних каникул отдельных категорий детей в санаторных лагерях и в санаториях. В бюджетной классификации и ежегодных распоряжениях Правительства Российской Федерации по обеспечению отдыха и оздоровления детей, употребляется иное понятие - «оздоровительная кампания детей и подростков».

5. В положениях о Минздравсоцразвития России и Росздраве функции по организации и координации детского отдыха и оздоровления отсутствуют. До проведения административной реформы 2004 года данная функция была предусмотрена подпунктом 69 пункта 6 Положения о Минтруде России. Ненаделенность Минздравсоцразвития России и Росздрава данной функцией явилась одной из причин отсутствия четкой координации и надлежащего правового регулирования обеспечения государственной социальной политики в интересах детей в части их оздоровления.

6. В нарушение статьи 22 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в 2005 году Правительством Российской Федерации не подготовлен ежегодный государственный доклад о положении детей в Российской Федерации. При этом в Правилах разработки государственного доклада, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2000 года № 839, регламентирующих перечень необходимых для освещения в докладе вопросов, не содержатся вопросы, касающиеся летнего отдыха и оздоровления детей.

7. Законодательство Российской Федерации по осуществлению гарантий прав ребенка на отдых и оздоровление не обеспечивает в полной мере оздоровление детей, в том числе обязательное оздоровление детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. В результате не в полной мере соблюдается статья 31 международной Конвенции о правах ребенка, в которой предусмотрено право на предоставление равных возможностей для отдыха, несмотря на то, что в преамбуле и статье 4 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» провозглашен приоритет государственной политики в интересах детей.

8. В целях сохранения и развития системы детского отдыха и оздоровления, а также устранения несовершенства и противоречивости нормативных актов федерального уровня в некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы об организации отдыха, оздоровления и занятости детей. Эти нормативные акты закрепляют и конкретизируют гарантии прав детей на отдых. Аналогичного закона на федеральном уровне в России нет.

9. Некорректность использования противоречивой правовой терминологии, не соответствующей общепринятым определениям международного и национального законодательства, в практической деятельности не позволяет эффективно реализовать социальную политику в вопросах обеспечения отдыха и оздоровления детей. В законодательных актах Российской Федерации отсутствует четкое разграничение и единообразие в применяемой терминологии по видам лагерей и предельному возрасту детей, которым государство предоставляет возможность оздоровления (14, 15 и 18 лет), а также нет определения понятий «подросток», «молодежь» и т. д.

10. В законодательстве субъектов Российской Федерации также отмечается противоречивость и несоответствие нормативным актам федерального уровня.

10.1. Закон Волгоградской области от 22 июня 2001 года № 552-ОД «О государственной молодежной политике в Волгоградской области» в части возрастного диапазона молодежи противоречит действующему федеральному законодательству, так как относит детей от 14 до 18 лет к категории молодежи, т. е. молодых граждан. Согласно статье 60 Конституции Российской Федерации, статье 21 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 54 Семейного кодекса Российской Федерации, статье 1 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и статье 4 Федерального закона от 28 июня 1995 года № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» к детям относятся граждане в возрасте до 18 лет, а к молодежи - граждане в возрасте от 18 до 30 лет. Кроме того, статьей 1 международной Конвенции о правах ребенка (1989 года), участником которой является Российская Федерация, также определен возраст ребенка до 18 лет (совершеннолетия). А согласно пункту 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации международные договоры являются частью правовой системы Российской Федерации. Аналогичное несоответствие присутствует и в нормативных актах Республики Калмыкия и Астраханской области, где приняты целевые программы по организации отдыха и оздоровления детей, подростков и молодежи, хотя все нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие организацию отдыха и оздоровления детей и подростков, не предусматривают оздоровления молодежи. Неправомочное смешение возрастных категорий детей и молодых граждан приводит к организационной неразберихе при проведении отдыха и оздоровления отдельных категорий детей, распылению средств, предусмотренных для их оздоровления. При этом не обеспечивается гарантированная действующим законодательством социальная поддержка детей в рамках оздоровительной кампании. Так, в Волгоградской области в 2005 году охват оздоровлением детей, которым действующим законодательством гарантировано оздоровление в качестве меры социального обеспечения за счет бюджетных средств, оказался низким. Количество детей, охваченных оздоровлением, составило: детей-инвалидов - 3,6 % от общего количества детей данной категории; детей, оставшихся без попечения родителей, 7,8 %; детей, находящихся в социально опасном положении, т. е. беспризорных и безнадзорных, - 2,4 %. В то же время Минздравсоцразвития России предусматривало за выделенные средства федерального бюджета оздоровить более 50-60 % указанных категорий детей.

10.2. Закон Волгоградской области от 23 декабря 1996 года № 94-ОД «О социальной поддержке детей, оставшихся без попечения родителей» необоснованно ограничил виды социальной поддержки, предусмотренные Федеральным законом от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» в рамках летнего отдыха и оздоровления таких детей. Аналогичные несоответствия федеральному законодательству установлены в Республике Калмыкия и других субъектах Российской Федерации.

10.3. Употребляемые в региональных программах названия видов лагерей (детские лагеря, профильные смены для детей, палаточные лагеря и т. д.), в которые могут предоставляться путевки детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, не соответствуют по видам лагерей применяемой федеральным законодательством терминологии. Применение терминологии, допускающей различное толкование, противоречащее друг другу, не способствует эффективному использованию государственных средств, а также эффективному осуществлению расходных обязательств Российской Федерации и ее субъектов, что приводит к снижению эффективности финансового контроля за расходованием бюджетных средств, направленных на отдых и оздоровление детей.

11. Правительством Российской Федерации до настоящего времени не рассмотрены предложения Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по принятию федеральной целевой программы либо соответствующей подпрограммы в действующей ФЦП «Дети России» по оздоровлению и отдыху детей в целях восстановления и развития материальной базы детских оздоровительных учреждений.

12. В Российской Федерации практически во всех регионах (исключением является Пермская область) не ведется единый реестр (банк данных) по 12 категориям детей, нуждающихся в социальной адаптации, предусмотренной требованиями статьи 1 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В результате действующий порядок обеспечения льготными путевками во время оздоровительной кампании детей не позволяет полностью охватить оздоровлением детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, которым это оздоровление гарантировано в качестве меры социального обеспечения. При этом не исключается возможность двойного финансирования и двойного учета одних и тех же детей, получивших оздоровление за счет различных источников государственных средств. До настоящего времени расчет потребности в путевках с учетом статистических данных по всем категориям детей не ведется, так как в форме заявки, утвержденной Минздравсоцразвития России, такая позиция не предусмотрена. Отчетные данные регионов не отражают истинной картины по персонифицированному количеству детей, охваченных оздоровительной кампанией по всем категориям детей, предусмотренным вышеуказанной статьей. Реальная картина по охвату детей оздоровительной кампанией в России и по регионам отсутствует. Наглядной иллюстрацией служит факт того, что в Республике Калмыкия процент охвата детей, прошедших оздоровление в лагерях различного типа к численности детей школьного возраста составил в 2004 году 102,5 %, в 2005 году - 130,7 %, включая оздоровление в лагерях дневного пребывания одних и тех же детей по несколько раз в году.

13. В 2003-2005 годах в субъектах ЮФО Российской Федерации заявки на финансирование оздоровительной кампании детей составлялись, исходя из суммы финансовых средств, выделенных из федерального бюджета в предшествующем году. Финансирование осуществлялось без учета поправочных коэффициентов на инфляционные процессы, на удорожание стоимости путевок, стоимости питания и проезда детей в детские оздоровительные лагеря, что привело к снижению численности оздоровленных детей, нуждавшихся в особой поддержке государства.

14. В регионах Южного федерального округа в 2003-2005 годах отмечаются недостаточная координация и снижение эффективности использования государственных средств, направленных на оздоровительную кампанию детей, так как финансирование осуществлялось по 3-5 ведомствам и через региональные отделения ФСС.

15. В целом по России в 2003-2005 годах отмечалось уменьшение финансирования оздоровительной кампании детей за счет федерального бюджета. Рост финансирования детского оздоровления за указанный период обеспечен в основном за счет средств Фонда социального страхования Российской Федерации. Так, в Астраханской области доля финансирования оздоровительной кампании детей за счет средств федерального бюджета в 2005 году уменьшилась на 4,3 процентного пункта по сравнению с 2004 годом, за счет средств областного бюджета уменьшилась на 3 процентных пункта, за счет местного бюджета уменьшилась на 3,6 процентного пункта, за счет других средств уменьшилась на 1,7 процентного пункта, за счет Фонда социального страхования Российской Федерации увеличилась на 11 процентных пунктов.

16. В 2003-2005 годах Минздравсоцразвитием России не разработаны критерии формирования стоимости путевок в детские загородные оздоровительные лагеря. Только в регионах ЮФО в 2005 году средняя стоимость колебалась от 3,2 тыс. рублей в Республике Калмыкия до 5,6 тыс. рублей в Волгоградской области.

17. Осуществляемая «реструктуризация» системы отдыха и оздоровления детей ведет к сокращению количества стационарных детских оздоровительных лагерей за счет увеличения числа «малозатратных» форм детского отдыха. По итогам летней оздоровительной кампании детей 2005 года в Российской Федерации удалось сохранить показатели, достигнутые в 2004 году, в основном, за счет увеличения лагерей дневного пребывания на 1,3 тысячи, при этом число загородных лагерей сократилось на 183 единицы. Такая тенденция увеличения малозатратных форм оздоровительной кампании детей, как лагеря дневного пребывания, которые малоэффективны в плане оздоровления, а выполняют в основном функцию занятости детей, наблюдается в последние годы практически во всех регионах Российской Федерации. Так, указанные формы отдыха составили к общему показателю в Астраханской области и Республике Калмыкия в 2003 году 76,9 % и 84,6 %, в 2004 году - 81,6 % и 84,6 %, в 2005 году - 83,6 % и 88,9 %, соответственно.

18. Исполнительными органами власти в субъектах ЮФО в 2003-2005 годах не исполнялись предложения ежегодных распоряжений Правительства Российской Федерации об организации оздоровительной кампании детей в части недопущения сокращения численности загородных детских оздоровительных лагерей.

18.1. В целом по Российской Федерации количество загородных стационарных детских оздоровительных лагерей в 2005 году уменьшилось на 9,2 % по сравнению с предыдущим годом. Как следствие, численность отдохнувших в них детей также сократилась. В Республике Калмыкия в санаторных и загородных детских оздоровительных лагерях прошли оздоровление в 2003 и 2004 годах 15,4 % от общего числа оздоровленных детей, в 2005 году - 11,1 %. Имеющиеся мощности лагерей обеспечили в 2005 году только 8,5 % детей в возрасте от 7 до 15 лет, нуждающихся в особой государственной поддержке.

В Астраханской области в 2001 году функционировало 16 лагерей, в 2002 году - 15, в 2003 году - 13, в 2004 году - 9 лагерей. В2005 году работали 9 здравниц. Таким образом, количество загородных лагерей Астраханской области в 2005 году уменьшилось по сравнению с 2003 годом на 31 %, число оздоровленных в них детей уменьшилось на 21,7 процента.

18.2. Материальная база многих загородных детских оздоровительных лагерей за последние годы не обновлялась и не совершенствовалась, большинство построек и сооружений пришли в негодность, износ оборудования нередко достигает 100 %. Строительство новых детских оздоровительных лагерей в 2003-2005 годах практически не велось. В связи с увеличением налогового бремени на учреждения и отсутствием налоговых льгот для балансодержателей не обеспечена инвестиционная привлекательность инфраструктуры организации оздоровительного отдыха и оздоровления детей.

19. До настоящего времени отсутствуют Государственные стандарты услуг, предоставляемых детям в учреждениях отдыха и оздоровления детей, не разработаны критерии оценки эффективности организации отдыха и оздоровления детей. Нормативная правовая база, регулирующая организацию различных типов детских оздоровительных лагерей, устарела. Положение о санаторном оздоровительном лагере круглогодичного действия не утверждено, а положение о загородном оздоровительном лагере утверждено постановлением Секретариата ВЦСПС от 11 мая 1990 года № 7-21 и не отражает изменения, произошедшие с собственниками и учредителями этих лагерей.

20. В Санитарных правилах и нормах Российской Федерации не предусмотрены нормы питания и обеспечения медикаментами детей-инвалидов при организации их оздоровления на базе детских загородных лагерей.