Эффективность использования квот на вылов водных биологических ресурсов, выделенных в 2004-2005 годах Российской Федерации и Королевству Норвегия в соответствии с решениями Смешанной Российско-Норвежской комиссии

Выводы

1. Основной проблемой, требующей решения вопросов урегулирования отношений в области рыболовства между Россией и Норвегией, является проблема делимитации морских пространств в Баренцевом море. Данная проблема возникла после распространения Россией и Норвегией права на регулирование промысла ВБР в своих двухсотмильных зонах. Особенно сложным оказался вопрос о положении линии разграничения экономических зон России и Норвегии в зоне их контакта. Участок, имеющий рыбопромысловое значение для двух стран, именуется смежным участком или серой зоной. Позиции двух стран по данному вопросу резко отличаются, и до настоящего времени этот вопрос не решен. Часть смежного участка и прилегающие акватории ИЭЗ России, которые после делимитации могут попасть под юрисдикцию Норвегии, имеют большое значение для отечественного рыболовства. Ежегодный вылов в смежном участке составляет около 90 тыс. тонн (около 18%  всего вылова в Баренцевом море), в том числе трески 43,8 тыс. тонн (19,5 %), пикши - 5,6 тыс. тонн (16 %), а также сайды, палтуса, морского окуня, зубатки, морской камбалы, мойвы, креветки и других видов ВБР. Уменьшение национальных квот после делимитации может привести к снижению отечественного вылова, общая стоимость которого в первом звене продаж (в сырце) составляет в настоящее время около 3 млрд. рублей.

2. На российско-норвежских переговорах в рамках СРНК в г. Осло, которые проходили 3 октября 2005 года, были затронуты аспекты делимитации Баренцева моря, а по итогам встречи было определено, что после разграничения морских пространств в Баренцевом море положение ни одной из сторон в области рыболовства не будет ухудшено. Рекомендовано установить переходный период продолжительностью 2 года с момента вступления в силу соглашения о разграничении морских пространств. Вместе с тем имеются случаи несогласованного изменения правил рыболовства. Так, в 1981 году было принято согласованное решение по минимальному размеру ячеи и минимальному размеру трески и пикши, однако в 1983 году Норвегия в одностороннем порядке, без обоснования, увеличила размер ячеи и промысловую меру на треску и пикшу в НЭЗ, а также в смежном районе и районе архипелага Шпицберген. Россия продолжает промысел по согласованным ранее техническим мерам регулирования тралового промысла. Такая несогласованность в правилах вызвала проблему в рыболовных взаимоотношениях двух стран, требующую урегулирования.

3. Решением 3 сессии Советско-Норвежской комиссии по рыболовству были достигнуты договоренности о долевом распределении трески и пикши, согласно которым доли СССР и Норвегии составляли по 50 % от ОДУ. Долевое распределение по мойве было установлено на 7 сессии в 1978 году, при этом доля СССР составляла 40 % от установленного ОДУ и Норвегии - 60 %. Принципы долевого распределения квот в протоколах не приведены, и ранее установленные соотношения применяются до настоящего времени. В 2004-2005 годах доля национальной квоты России от установленного ОДУ составила в 2004 году по треске 212,6 тыс. тонн, или 42 %, по пикше - 57,5 тыс. тонн, или 44,2 %; в 2005 году - 213,7 тыс. тонн, или 42,2 %, и 51,3 тыс. тонн, или 43,5 %; в 2006 году - 207,7 тыс. тонн, или 42,2 %, и 52,8 тыс. тонн, или 44 %, соответственно. За 3 последних года национальная квота Норвегии по треске и пикше превысила национальную квоту России на 63 тыс. тонн, или на 8 %, в том числе: на 36 тыс. тонн - по треске, или на 5,7 %, и на 27 тыс. тонн - по пикше, или на 16,7 процента. Вопрос о взаимном вылове трески и пикши Норвегией и Россией в экономических зонах друг друга оговаривался особо. В 2004-2006 годах Россия и Норвегия в соответствии с решениями СРНК в счет национальных квот могли осуществлять взаимный вылов трески и пикши в экономических зонах государств в объемах 160 тыс. тонн, в том числе: 140 тыс. тонн - трески и 20 тыс. тонн - пикши. Данное решение позволило российским судам осуществлять промысел трески и пикши в НЭЗ.

4. Норвежская сторона ведет переговоры с Россией о распространении на Российские суда, принятых ею технических мер регулирования промысла, имея ввиду увеличение максимального размера ячеи до 135 мм и минимальной промысловой длины трески и пикши до 47 см и 44 см, соответственно.

Вместе с тем российской стороне в рамках работы СРНК сцелесообразно поднять вопрос об оценке ущерба от промысла Норвегией трески на нерестилищах. По официальным данным Норвегии, в 1995-2004 годах указанный вылов колебался от 28 до 57 тыс. тонн, в результате чего было недополучено 52 тыс. тонн трески. Ежегодные общие потери товарной пищевой рыбной продукции, согласно расчетам, составили 35 тыс. тонн на сумму 63 млн. долл. США, или в рублевом эквиваленте 1732,5 млн. рублей.

5. Для решения проблемы нерегулируемого промысла и перегрузок рыбы в Баренцевом море на последней сессии СРНК принят ряд мер по ужесточению контроля за перегрузками и деятельностью транспортных судов по приемке рыбы вне экономических зон. По предложению российской стороны принято решение о необходимости изучить возможность заключения двустороннего соглашения об обмене информацией о ввозе, вывозе и реэкспорте морепродукции российского и норвежского происхождения в целях противодействия ее незаконному сбыту. В отдельных случаях решения СРНК выполняются не в полном объеме, несвоевременно, и протоколы сессий не содержат полную информацию о проделанной работе.

6. В Российской Федерации правовая база по рыболовству в полном объеме не сформирована. Так, система распределения квот за последние 5 лет принципиально изменялась трижды - от бесплатного распределения квот до определения их долей в общем объеме общедопустимых уловов и реализации их на аукционах. Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» вступил в силу 3 января 2005 года. Остаются неутвержденными Правительством Российской Федерации следующие основные порядки: - распределения между пользователями промышленных квот, прибрежных квот на континентальном шельфе и в ИЭЗ России, а также квот добычи (вылова) ВБР для Российской Федерации в районах действия международных договоров; - оформления, выдачи, регистрации разрешений на добычу (вылов) ВБР и внесении в них изменений; - приостановления действия разрешения на добычу (вылов) ВБР и порядок аннулирования разрешения на добычу (вылов) ВБР. Минсельхозом России в 2005-2006 годах не утвержден порядок изъятия долей в общем объеме квот добычи (вылова) ВБР для осуществления промышленного рыболовства, а также правила рыболовства, учитывающие специфику промышленного, спортивнолюбительского и научно-исследовательского лова Северного, Дальневосточного и других бассейнов, а также внутренних морских и пресных водоемов, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Отсутствие перечисленных нормативных правовых актов не позволяет в полной мере задействовать механизмы государственного регулирования рыболовства, а также государственного контроля в данной области.

7. Отраслевая система мониторинга ВБР, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов требует совершенствования в части технологий оперативного сбора, обмена данными и технологии ведения региональных и объединенной баз данных ОСМ, программных комплексов информационного взаимодействия ОСМ с российскими и иностранными организациями, разработки нормативных правовых и методических документов, регламентирующих функционирование ОСМ, с учетом результатов административной реформы в рыбохозяйственном комплексе. Данные о выявленных, предупрежденных и пресеченных нарушениях законодательства Российской Федерации и международных договоров в области рыболовства и сохранения ВБР, санкциях за нарушение законодательств по использованию ВБР, в объединенной базе отраслевой системы мониторинга отсутствуют.

8. Распределение квот на вылов (добычу) трески и пикши в промышленных целях в районах регулирования рыболовства СРНК было утверждено Росрыболовством в соответствии с объемами данных квот, установленными в 2004-2005 годах соответствующими распоряжениями Правительства Российской Федерации, а в 2006 году - приказом Минсельхоза России. При этом объем квот, выделенных пользователям в промышленных целях на континентальном шельфе и в ИЭЗ России, а также в районах регулирования рыболовства СРНК, в 2006 году снизился по сравнению с 2004 и 2005 годами: по треске (Баренцева моря) - на 5,9 тыс. тонн, или на 3,3 % и на 11,6 тыс. тонн, или на 6,2 %, по пикше - уменьшился на 5,29 тыс. тонн, или на 13,2 %, и увеличился на 1,4 тыс. тонн, или на 3,2 %, соответственно.

9. За 2004-2005 годы квоты на вылов (добычу) ВБР в Северном рыбопромысловом бассейне были освоены российскими рыбодобывающими судами в объеме 526,9 тыс. тонн, или 59,9 % от объема, определенного распоряжениями Правительства Российской Федерации. За последние 2 года наиболее полно освоены квоты ВБР, выделяемые Российской Федерации на СРНК: треска - 90,2 %, пикша - 91,4 %, краб камчатский - 86,6 % и палтусы - 91,7 %. Практически не осваивается навага, сельдь, морские окуни, водоросли. Основной причиной низкого освоения ресурсов или их неосвоения является нераспределение Росрыболовством между пользователями промышленных квот на вылов (добычу) некоторых ВБР на континентальном шельфе и в ИЭЗ России из-за отсутствия закрепленных за пользователями долей на вылов (добычу) ВБР. Ввиду того, что в 2004-2005 годах Росрыболовством не были распределены квоты на вылов (добычу) ВБР в полном объеме, максимальные потери бюджетной системы Российской Федерации от недоперечисления сбора за пользование ВБР (при условии полной их востребованности) за указанный период составили около 40 млн. рублей (расчетно).

10. Национальная квота трески в объеме 5 тыс. тонн была распределена Минсельхозом России применительно к видам квот только в IV квартале 2006 года, то есть в конце промыслового сезона.

11. Российские эксперты считают оценку российского вылова в 2005 году в объеме 315000 тонн трески и 87600 тонн пикши завышенной, а, следовательно, и оценку возможного перелова в 2005 году 166000 тонн трески и 36300 тонн пикши необоснованной. Результаты расчетов суммарного российского вылова, полученные по разным исходным данным, показывают, что фактические российские переловы трески относительно национальной квоты (213700 тонн) могли составлять в 2005 году не более 20000-26000 тонн. Годовые выбросы молоди ВБР не промысловых и нетоварных размеров, по оценкам российских специалистов, могут достигать от 15 до 20 млн. экземпляров. Учитывая, что средний вес каждого экземпляра составляет в среднем от 200 до 700 г, объем годовых выбросов молоди может колебаться от 3 тыс. тонн до 14 тыс. тонн. Несмотря на незначительный годовой объем выбросов молоди (в тоннах), ее истребление значительно влияет на численность в последующих поколениях крупной (3-7 кг) трески. За тринадцатилетний период участия поколения трески в промысле эффект от охраны молоди, в том числе от уменьшения выбросов, и от увеличения коэффициентов выживания молоди может составить от 208 тыс. тонн до 745 тыс. тонн в год в виде дополнительного промыслового запаса трески.

12. Сокращение общих объемов научных квот и передача части квот организациям, не задействованным в подготовке рекомендаций по величинам ОДУ, не сопровождавшееся адекватным увеличением суммы госконтрактов по теме «Биоресурсы», привело к отсутствию средств на выполнение научно-исследовательских работ и невыполнению Россией взятых на себя обязательств в области изучения ВБР и выработки на основе наиболее полных научных данных мер по управлению запасами, в первую очередь установлению ОДУ. Общий объем финансирования ФГУП «ПИНРО» в 2004 году составил 651898 тыс. рублей, в 2005 году - 512272 тыс. рублей, в 2006 году - 579738 тыс. рублей (прогноз). При этом Бергенским институтом морских исследований в 2004 году получено средств на научные исследования около 2818000 тыс. рублей, или в 4,2 раза больше, чем было получено ФГУП «ПИНРО» за указанный период. Общие объемы научных квот, выделенных ФГУП «ПИНРО», снизились с 2003 по 2006 год по треске с 18,2 до 5 тыс. тонн, по пикше - с 7,2 до 1,1 тыс. тонн, камчатскому крабу - с 600 до 110 тыс. экземпляров. Объем научной квоты вырос только по черному палтусу (с 2,8 до 3,5 тыс. тонн), но на промысел этого объекта сохраняется мораторий и вылов в научных целях является для России единственной возможностью сохранять сопоставимые с Норвегией объемы вылова.

13. В законодательстве государств (ЕЭС, Норвегия, Канада и др.), участвующих наравне с Российской Федерацией в эксплуатации совместных запасов, существуют нормы, предусматривающие применение мер наказания к национальным судам, допустившим нарушения международных мер регулирования и мер регулирования в зонах других государств. Недостатки российского законодательства, выраженные в отсутствии мер принуждения и наказания за нарушения, совершенные российскими пользователями за пределами вод, находящихся под юрисдикцией России, затрудняют осуществление контроля за реализацией квот.

14. Минимальные объемы вылова водных биоресурсов на судно установлены намного ниже мощности рыбопромысловых судов (СРТМ - 110 тонн, добывает 620 тонн; МРТК - 60 тонн, добывает - 500 тонн). Использование договоров простого товарищества фактически является скрытой формой продажи квот и дает возможность пользователям, не имеющим собственных судов, полностью осваивать квоты. Количество производственных мощностей (промысловых судов) в 2005 году не только не уменьшилось, а напротив, возросло, что в конечном итоге ведет к увеличению незаконного, нерегулируемого и нерегистрируемого промысла.

15. В 2004-2005 годах контроль за деятельностью российских рыбохозяйственных организаций по всем направлениям деятельности осуществляли 30 контролирующих и надзорных организаций. Функции государственного ветеринарного надзора дублировались должностными лицами федеральных органов исполнительной власти в области ветеринарного надзора и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

16. Действующий порядок таможенного оформления не обеспечивает подтверждения законности вылова ВБР. Основная часть ВБР, вылавливаемая российскими и арендованными российскими лицами судами за пределами территориальных вод Российской Федерации, реализуется за рубежом без захода на таможенную территорию Российской Федерации, минуя таможенное оформление и, следовательно, бесконтрольна. Таможенные органы не располагают сведениями для учета и сопоставления с данными иностранных государств по реальному вывозу рыбопродукции в иностранные государства и объему реальной валютной выручки, получаемой поставщиками. Этому способствует и порядок (условия) выдачи квот, которые зачастую обеспечивают работу судов лишь на 4-5 дня.

17. До настоящего времени остаются нерешенными вопросы контроля за выловом и вывозом в иностранные государства ВБР, а также вопросы налаживания их учета и информационного обмена между контролирующими органами. Вышеуказанное не позволяет проследить движение ВБР, выловленных вне таможенной территории Российской Федерации, и определить стоимостные, количественные и качественные характеристики рыбопродукции от ее вылова, переработки и транспортировки до таможенного оформления, а также реализации за пределами таможенной территории Российской Федерации.

18. Имеют место случаи выдачи квот на вылов ВБР организациям, имеющим просроченную задолженность по уплате таможенных платежей и пеням, а также имеющим неоднократные административные и другие правонарушения. Законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность пересмотра решений на выдачу квот на вылов ВБР в случае наличия у организаций неоднократных административных и других правонарушений.

19. Отсутствие должного взаимодействия между таможенными органами и службой, отвечающей за регистр судов и безопасность, позволяет судовладельцам избегать захода в российские порты и, соответственно, проводить таможенное оформление. Сложившаяся практика фактически способствует развитию инфраструктуры обслуживания российских судов за пределами Российской Федерации в ущерб развитию российских судостроительных и судоремонтных организаций, снижает поступления налоговых платежей в доход федерального бюджета и бюджетов других уровней.

20. Действующее законодательство в части контроля за поступлением валютной выручки за выловленные за пределами двенадцатимильной зоны и реализованные на территории иностранных государств ВБР и продукты их переработки не дает возможности оперативно проконтролировать полноту и своевременность поступления валютной выручки в страну.

21. Таможенными органами при выявленных нарушениях не исследуются положения внешнеторговых контрактов, в которых при нарушении сроков оплаты предусматриваются штрафные санкции (неустойки). Валютное законодательство не предусматривает контроль со стороны таможень за выплатой нерезидентами штрафных санкций (неустойки) при нарушении сроков оплаты товаров.

22. В связи с периодичностью нахождения патрульных судов Пограничного управления ФСБ России в морских районах промысла и эпизодичностью проверок судов, ведущих промысел в ИЭЗ России, эффективный контроль за использованием ВБР, по мнению Россельхознадзора, не может быть обеспечен. Постоянный контроль промысловых районов инспекционными судами, аналогичный контролю, проводимому норвежской Береговой охраной, в Российской Федерации отсутствует.

23. Несмотря на предусмотренные законодательством санкции к правонарушителям, ситуация с незаконной добычей ВБР и другими нарушениями в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов не улучшается. Незаконная добыча водных животных и растений может квалифицироваться либо как уголовно-наказуемое деяние, либо как административный проступок в зависимости от величины ущерба. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» и глава 26 «Экологические преступления» Уголовного кодекса Российской Федерации не содержат определения крупного ущерба, что дает возможность лицам, совершившим правонарушения в области рыболовства и сохранения ВБР, избежать уголовной ответственности.

24. В КоАПе и Уголовном кодексе Российской Федерации предусмотрены наказания в области рыболовства и сохранения ВБР, не соответствующие ущербу, наносимому государству противоправной деятельностью лиц. Санкции, применяемые государством к правонарушителям, не соответствуют незаконной финансовой выгоде, которую получают или могли бы при определенных условиях получить браконьеры. Последние изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 мая 1994 года № 515 «Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением или незаконным выловом водных биоресурсов» были внесены постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2000 года № 724. За 6 лет цена на рыбопродукцию Баренцева моря (треска, пикша, сайда) возросла в несколько раз, а такса за 1 экземпляр незаконно выловленной трески, пикши, сайды независимо от размера и веса составляет 60 рублей, что несравнимо с экономической выгодой от реализации (0,6 МРОТ).

25. Существующая система финансирования морских ресурсных исследований предусматривает «суррогатную» форму оплаты деятельности научных организаций путем выделения им избыточных квот вылова, что приводит к фактической продаже квот и не обеспечивает рационального выполнения исследований.