Выводы
1. ЗАТО, как особая форма административно-территориальных единиц на территории Российской Федерации, были образованы в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 “О закрытом административно-террито-риальном образовании”. Основной целью создания ЗАТО являлось обеспечение особого режима безопасного функционирования военных объектов и предприятий по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, включающего специальные условия проживания граждан.
2. В результате отсутствия в действующем законодательстве четких критериев отнесения административно-территориальных образований к ЗАТО, особый статус, предоставляющий повышенную бюджетную обеспеченность населения и значительные налоговые льготы для зарегистрированных на их территории юридических лиц, наряду с крупными ядерными центрами, базами атомных подводных лодок, арсеналами хранения и предприятиями по уничтожению химического оружия, требующими особого режима их безопасного функционирования и представляющими повышенную опасность для здоровья и жизни работающего на этих объектах персонала и проживающего на прилегающих территориях населения, приобрели также военные и оборонные объекты, не имеющие особо опасных производств и источников повышенной опасности, режим безопасного функционирования которых не отличается от десятков и сотен объектов Минатома России и Минобороны России (приемные и передающий радиоцентры в ЗАТО Восход и ЗАТО Молодежный; Главный испытательный центр им. Г.С. Титова в ЗАТО Краснознаменск; 2 Государственный испытательный космодром в ЗАТО Углегорск и другие). В то же время значительная часть территориальных образований (51 из 61 образования, или 83,6 %), в состав которых входят радиационно-опасные и ядерно-опасные предприятия и организации Минатома России и 990 из 1017 закрытых военных городков Минобороны России (97,4 %), сопоставимых с ЗАТО, а в отдельных случаях превосходящих их по масштабности и значимости решаемых задач в области обороны и безопасности государства (командные пункты управления Вооруженными Силами Российской Федерации, видами Вооруженных Сил и родами войск, арсеналы ядерного и химического оружия и другие), статусом ЗАТО не наделены.
3. Действующее законодательство, регулирующее вопросы функционирования ЗАТО, принятое в начале 90-х годов прошлого века, в связи с существенно изменившимися социально-экономическими условиями в стране не обеспечивает в настоящее время должным образом военно-экономические интересы государства в области межбюджетных отношений и решения задач в сфере обороны и безопасности государства, не способствует эффективному использованию значительных средств, 181 выделяемых из федерального бюджета в виде дотаций и субвенций ЗАТО (за 2000-2003 годы - более 44 млрд. рублей). Общий объем прямой финансовой помощи бюджетам ЗАТО за счет средств федерального бюджета в названный период увеличился почти в 1,8 раза и составляет ежегодно сумму, эквивалентную годовым бюджетным ассигнованиям на военную программу Минатома России. При этом наблюдается тенденция роста удельного веса указанной финансовой помощи в консолидированных бюджетах ЗАТО (с 31,5 % в 2000 году до 52,1 % в 2001 году) при соответствующем снижении собственных доходов, поступающих с территорий ЗАТО.
4. Отсутствие утвержденных в законодательном порядке или на правительственном уровне критериев, нормативов и методик расчета размеров повышенной бюджетной обеспеченности населения ЗАТО приводило к произвольному установлению объемов дотаций и субвенций по отдельным ЗАТО. Проверкой установлено крайне неравномерное распределение данных бюджетных средств. Так, для ЗАТО Краснознаменск они составили в 2000-2001 годах свыше 630 млн. рублей, что сопоставимо с общим объемом финансовой помощи бюджетам других проверенных ЗАТО (Восход, Молодежный, Мирный, Локомотивный, Углегорск), на территории которых расположены объекты Минобороны России, с численностью населения, в 1,7 раза превышающей численность населения ЗАТО Краснознаменск. При отсутствии соответствующих объективных оснований бюджетная обеспеченность населения ЗАТО, расположенных в центральной части Российской Федерации, в несколько раз превышает бюджетную обеспеченность населения ЗАТО в отдаленных от центра районах страны (в ЗАТО Восход Московской области указанный показатель в 5,3 раза выше, чем в ЗАТО Локомотивный Челябинской области, а в ЗАТО Краснознаменск Московской области в 2 раза выше, чем в ЗАТО Мирный, расположенный в районе, приравненном к Крайнему Северу). Особенно высокой в проверенном периоде была бюджетная обеспеченность населения г. Байконура (59,9 тыс. рублей на одного жителя), что в 6,8 раза превышало бюджетную обеспеченность населения в ЗАТО Мирный, на территории которого дислоцирован выполняющий не менее важные государственные задачи космодром “Плесецк”. Аналогичные диспропорции имели место и в уровнях превышения бюджетной обеспеченности населения ЗАТО по сравнению с бюджетной обеспеченностью граждан, проживающих на прилегающих к ЗАТО территориях (от 1,4 до 7,1 раза). Так, в ЗАТО Краснознаменск Московской области данный показатель в 3 раза выше, чем в среднем по Московской области.
5. Установленное статьей 5 Закона Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании” право на зачисление всех налогов и других поступлений в доходы бюджетов ЗАТО и предоставление органами местного самоуправления дополнительных льгот по налогам и сборам организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах ЗАТО, способствовало значительному увеличению их количества за счет предприятий и организаций, не осуществлявших на территории ЗАТО никакой производственной и хозяйственной деятельности. Используя ресурсы других районов и областей по месту фактического осуществления деятельности, данные предприятия не участвовали в формировании бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов указанных территорий, не производили налоговые отчисления в федеральный бюджет, что привело к значительным потерям налоговых поступлений (за 2000-2001 годы предоставленные налоговые льготы составили 21678,7 млн. рублей, в том числе дополнительные, сверх установленных законодательством Российской Федерации, - 5352,8 млн. рублей). Федеральными законами о федеральном бюджете на 2000, 2001, 2002 и 2003 годы действие указанной статьи в части предоставления органами местного самоуправления ЗАТО дополнительных льгот налогоплательщикам по федеральным налогам и сборам приостановлено. Вместе с тем, в условиях реализации предусмотренного действующим законодательством принципа покрытия дефицита бюджетов ЗАТО субсидиями, субвенциями и дотациями из федерального бюджета по-прежнему существует проблема целесообразности сохранения практики предоставления таких льгот в отношении региональных и местных налогов и сборов, что требует более тесной увязки объемов предоставляемой ЗАТО финансовой помощи из федерального бюджета с эффективностью проводимой ими налоговой политики.
6. Результаты проверки свидетельствуют о трансформации целевой функции ЗАТО из отраслевой в региональную. Ежегодное увеличение финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам ЗАТО происходит в условиях значительного сокращения объемов задач, решаемых их градообразующими предприятиями и объектами в интересах обороны и безопасности государства. Удельный вес работ по государственному оборонному заказу в общем объеме производства предприятий Минатома России, в соответствии с видами деятельности которых были созданы ЗАТО, составил на период проверки 20 %, то есть снизился по отношению к первоначальному уровню (на момент создания ЗАТО) практически на 80 процентов. Основной объем их работы в настоящее время составляет коммерческая, в том числе внешнеэкономическая деятельность, не связанная с реализацией соответствующих функций государства. Основной прирост населения в ЗАТО происходит за счет миграции, не связанной с деятельностью градообразующих предприятий и объектов. При этом сохраняются крайне низкие темпы отселения из ЗАТО лиц, утративших производственную и служебную связь с этими предприятиями и объектами. По указанным причинам, а также вследствие безадресности и неопределенности предоставления общей социальной компенсации гражданам ЗАТО, предусмотренной Законом Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании”, наметилась тенденция снижения доли средств, приходящихся на граждан, непосредственно работающих (проходящих службу) на градообразующих предприятиях и объектах, в объеме финансовой помощи ЗАТО из федерального бюджета. В проверенных ЗАТО, созданных на объектах Минобороны России, эта доля составила в 2002 году 50 процентов. Особую остроту в ЗАТО приобрела жилищная проблема, особенно среди семей военнослужащих. В ЗАТО Краснознаменск (численность населения 30 тыс. человек) более 70 % нуждающихся в жилье составляют семьи военнослужащих (более 1300 семей), а фонд служебного жилья Минобороны России в этом административно-территориальном образовании составляет только 2 % от общего жилого фонда города.
7. В обеспечении особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов (основная цель создания ЗАТО) органам местного самоуправления действующим законодательством о ЗАТО отводится лишь пассивная роль. Расходы по обеспечению охраны всех контролируемых зон, включая общую территорию ЗАТО, осуществляются исключительно за счет средств федерального бюджета, выделяемых на охрану градообразующих предприятий и содержание объектов, без использования на эти цели средств из предоставляемых ЗАТО дотаций и субвенций. Участие в финансировании данных мероприятий за счет собственных доходов градообразующих предприятий, значительный объем деятельности которых в настоящее время не связан с выполнением гособоронзаказа, действующим законодательством не предусмотрено. В складывающихся условиях требует также уточнения предусмотренный пунктом 3 статьи 5 Закона Российской Федерации “О закрытом административно-территориальном образовании” порядок отчисления в бюджет ЗАТО средств для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения (в размере 1 % от объема финансирования, включаемого в стоимость государственного оборонного заказа). При этом указанные отчисления при осуществлении работ вне рамок государственного оборонного заказа, то есть при иной коммерческой деятельности предприятий (в том числе внешнеэкономической), действующим законодательством не предусмотрено, что представляется неоправданным с точки зрения экономических интересов государства.
8. Минфином России, как главным распорядителем средств федерального бюджета, направляемых на дотации и субвенции бюджетам ЗАТО, и органами местного самоуправления ЗАТО не обеспечивалось в проверенном периоде на должном уровне целевое и эффективное использование указанных средств.
8.1. Не по целевому назначению были израсходованы средства федерального бюджета на сумму 31,78 млн. рублей, в том числе: - 22,46 млн. рублей субвенций на капитальные вложения, которые необоснованно израсходованы на финансирование работ по строительству автодорог и инженерных коммуникаций для индивидуального частного жилого сектора в ЗАТО Краснознаменск; - 9,1 млн. рублей, выделенных для финансирования отселения из ЗАТО Локомотивный, использованы на приобретение земельных участков; - 0,22 млн. рублей, выделенных на финансирование текущих расходов ЗАТО Углегорск, израсходованы на оплату проектных работ (восстановлены в ходе проверки).
8.2. Причинен ущерб государству на общую сумму 52,17 млн. рублей, в том числе: - в результате завышения объемов выполненных работ подрядчиками по капитальному и текущему ремонту в ЗАТО Мирный - 1,01 млн. рублей; - вследствие неисполнения или неполного исполнения договоров на долевое участие в строительстве жилья, заключенных главами администраций ЗАТО Восход, ЗАТО Локомотивный и ЗАТО Мирный - 51,16 млн. рублей.
8.3. Допущены неэффективные расходы государственных средств на общую сумму 90,85 млн. рублей, в том числе:
- вследствие удорожания строительства административных и зрелищных зданий (использование дорогостоящих материалов и конструкций) и нарушений установленного порядка финансирования капитальных вложений в ЗАТО Краснознаменск и ЗАТО Локомотивный - 58,35 млн. рублей;
- в результате дополнительных расходов при покупке и долевом участии в строительстве жилья по договорам, заключенным на экономически невыгодных условиях главами администраций ЗАТО Восход, ЗАТО Молодежный, ЗАТО Локомотивный, ЗАТО Краснознаменск и ЗАТО Мирный - 32,38 млн. рублей;
- по причине допущенных ошибок при расчетах с подрядными организациями при строительстве гаража (ЗАТО Углегорск) - 0,12 млн. рублей;
8.4. Недостаточно эффективно и с нарушениями действующего законодательства использовались в ЗАТО земельные участки и другие объекты недвижимого имущества, расположенные на их территории:
- в ЗАТО Лесной Свердловской области в нарушение статьи 31 Федерального закона “Об использовании атомной энергии” значительная часть санитарно-защитной зоны отведена под коллективные сады;
- в ЗАТО Краснознаменск земельные участки общей площадью 21,0 га в городском микрорайоне № 6 переданы под индивидуальное жилищное строительство, в связи с чем в значительной мере исчерпаны ресурсы селитебной территории города, и в настоящее время проводится работа по расширению отведенных городу земель, прирезка которых потребует дополнительных расходов государственных средств;
- градообразующими предприятиями и объектами не завершена работа по передаче в муниципальную собственность ЗАТО объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральной собственности, в связи с чем государство вынуждено нести необоснованные расходы за счет средств федерального бюджета на содержание этих объектов.
9. При использовании в 2000-2001 годах арендуемого у Республики Казахстан космодрома “Байконур” Росавиакосмосом и Минобороны России не была обеспечена на должном уровне финансово-экономическая эффективность его функционирования по причинам:
- несоответствия реальной потребности в запусках космических аппаратов и ракет-носителей, возможностей ракетно-космической отрасли и объемов выделяемых ресурсов составу инженерного комплекса космодрома и обеспечивающей инфраструктуры;
- дублирования расходов на поддержание излишней инфраструктуры космодрома без учета предусмотренного переноса основного объема испытаний МБР и связанных с ними задач на территорию Российской Федерации (космодром “Плесецк”);
- непринятия Правительством Российской Федерации решений о целесообразности дальнейшей аренды и эксплуатации значительной части объектов экспериментально-испытательной базы космодрома по завершенным и неперспективным программам;
- неурегулированности правовых аспектов страховых последствий деятельности, а также невыполнение Правительством Российской Федерации положений Соглашения в части оформления в собственность или зачет в счет платы за аренду новых объектов на территории космодрома;
- отсутствия последовательной позиции и эффективной технической политики в решении вопроса строительства на территории Российской Федерации РКК “Ангара”.