Комплексная проверка исполнения федерального закона о замене льгот денежными компенсациями на федеральном и региональном уровнях, мониторинга и анализа реализации Федерального закона «О государственной социальной помощи» в части лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан во II полугодии 2005 года

Выводы

Организация льготного лекарственного обеспечения на федеральном и региональном уровнях (аудитор Счетной палаты Российской Федерации В. П. Горегляд)

1. До настоящего времени отсутствует нормативный правовой акт, регламентирующий взаимоотношения всех субъектов, участвующих в обеспечении граждан необходимыми лекарственными средствами. Не принята методика формирования предельных торговых надбавок. Следствием необоснованного ограничения числа фармацевтических организаций, взаимодействующих с организациями – производителями лекарственных средств, является нарушение антимонопольного законодательства.

2. Размещение заказа на поставку лекарственных средств для льготных категорий граждан, обеспечиваемого в 2005 году за счет средств федерального бюджета, осуществлялось среди фармацевтических организаций без проведения конкурса.

3.ВПеречне лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи, было существенно сокращено количество лекарственных средств для льготных категорий граждан по сравнению с Перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 октября 2004 года № 1344-р, в результате чего 47 %  жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств должны приобретаться льготными категориями граждан самостоятельно.

4. При отсутствии регламента действий в Перечень лекарственных средств приказами Минздравсоцразвития России от 24 декабря 2004 года № 321, от 31 марта 2005 года № 245 и от 10 августа 2005 года № 497 неоднократно вносились изменения и дополнения. Кроме того, до настоящего времени Минздравсоцразвития России не утверждены в полном объеме стандарты медицинской помощи, устанавливающие необходимость назначения определенного лекарственного средства при оказании дополнительной медицинской помощи отдельным категориям граждан.

5. При формировании Перечня лекарственных средств для льготных категорий граждан Минздравсоцразвития России не в полной мере были учтены принципы безопасности, клинической и экономической эффективности лекарственных средств.

6. После принятия постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2004 года № 769, возложившего на Росздравнадзор осуществление по согласованию с Федеральной службой по тарифам государственной регистрации цен на лекарственные средства для льготных категорий граждан и установление торговых надбавок к указанным ценам, в нарушение Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ изменения в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в проверяемом периоде не вносились.

7. При отсутствии до 17 октября 2005 года порядка регистрации цен, определенного Правительством Российской Федерации, 27 декабря 2004 года Росздравнадзором был издан приказ № 702-Пр/04 «О регистрации лекарственных средств», в который в течение 2005 года неоднократно вносились изменения и дополнения, что способствовало дестабилизации взаимосвязанного процесса поставки – отпуска – оплаты лекарственных средств.

8. В нарушение Положения о Росздравнадзоре и постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 Росздравнадзором были приняты приказы нормативного характера, не представленные на государственную регистрацию в Минюст России.

9. До настоящего времени в лечебно-профилактических и аптечных учреждениях остается низким уровень организации проведения дополнительного лекарственного обеспечения. В ЛПУ и аптечных учреждениях нет необходимой нормативной базы по ДЛО в полном объеме, отсутствует система документооборота по дополнительному лекарственному обеспечению, также отсутствует информационное взаимодействие между врачом, аптечным учреждением и уполномоченной фармацевтической организацией.

10. Отсутствует единое программное обеспечение всех участников реализации ДЛО как на федеральном, так и на региональном уровнях. Программное обеспечение по реализации ДЛО не унифицировано для лечебно-профилактических и лечебных учреждений. Кроме того, до настоящего времени не все ЛПУ и аптечные учреждения оснащены компьютерной техникой. Оснащение ЛПУ компьютерной техникой составляет 65 %, адаптированным программным обеспечением – 40 %, а в аптечных учреждениях, соответственно, – 84 %  и 69 процентов.

11. До настоящего времени уполномоченные фармацевтические организации и производители не смогли обеспечить в полном объем поставки лекарственных средств. В результате в аптечных учреждениях отсутствуют жизненно важные лекарственные средства, такие как противоопухолевые, сердечно-сосудистые, гипотензивные, противосудорожные и другие. Недостаток лекарственных средств по ассортименту в сравнении с перечнем лекарственных средств составляет 42 %  по МНН и 58 %  – по торговым наименованиям.

12. Уполномоченные фармацевтические организации не смогли обеспечить субъекты Российской Федерации достаточным количеством аптечных учреждений, что затрудняет доступность в получении лекарственных средств. Особенно острый недостаток в аптечных учреждениях испытывают сельские населенные пункты. Кроме того, сельские жители имеют дополнительные траты денежных средств, так как им приходится неоднократно ездить на общественном транспорте на прием к врачу и в аптеку за получением рецепта и лекарственных средств. Основной причиной сложившейся ситуации является отсутствие нормативно определенных Минздравсоцразвития России расчетов потребности в количестве аптечных учреждений в зависимости от численности льготных категорий граждан и удаленности населенных пунктов.

13. Не урегулированы проблемы управления товарными запасами – имеются значительные товарные запасы лекарственных средств в субъектах Российской Федерации при наличии дефектуры у фармацевтических организаций. Региональными складами ведется самостоятельная закупка лекарственных средств при наличии данного товара на складах фармацевтической организации, осуществляющей поставку лекарственных средств по ДЛО. До настоящего времени не разработана методика управления товарными запасами в субъектах Российской Федерации.

14. На федеральном уровне не определен порядок межтерриториальных расчетов за лекарственные средства, отпущенные гражданам, имеющим право на дополнительное лекарственное обеспечение и зарегистрированным на территории других субъектов Российской Федерации.

15. При отсутствии полномочий, установленных Положением, Минздравсоцразвития России издан приказ от 19 октября 2004 года № 165 «О регистрации цен», которым Росздравнадзору было поручено провести регистрацию предельных отпускных цен на лекарственные средства. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» распределение функций между федеральными органами исполнительной власти, утверждение положений о федеральных органах исполнительной власти входит в компетенцию Правительства Российской Федерации.

16. В нарушение Положения Росздравнадзора, а также постановления Правительства от 13 августа 1997 года № 1009 был издан приказ от 25 февраля 2005 года № 384-Пр/05 об утверждении Регламента формирования перечня торговых наименований лекарственных средств, имеющего нормативный характер и не представленного на государственную регистрацию в Минюст России.

17. Приказом Росздравнадзора от 27 декабря 2004 года № 702-Пр/04 «О регистрации лекарственных средств» по согласованию с ФСТ зарегистрированы цены на лекарственные средства по торговым наименованиям, в то время, как требования к организации процесса формирования перечня торговых наименований лекарственных средств, были установлены только 25 февраля 2005 года приказом Росздравнадзора № 384-Пр/05. Критерии, на основании которых принимается решение о включении конкретного торгового наименования в перечень, до настоящего времени нормативно не определены. В соглашении, заключенном Росздравнадзором и ФСТ 17 декабря 2004 года, отсутствуют положения, констатирующие, что цены на лекарственные средства, входящие в социальный пакет, не должны превышать цены на аналогичные лекарственные средства, реализуемые в коммерческой продаже.

18. В проверяемом периоде продолжает сохраняться тенденция превышения цен на отдельные лекарственные средства, отпускаемые льготным категориям граждан, в сравнении с ценами,  сложившимися в субъектах Российской Федерации на отпускаемые в коммерческой продаже аналогичные лекарственные средства. Такая ситуация требует серьезного анализа ценовой политики на рынке лекарственных средств и усиленного внимания к механизму формирования цен. Неурегулированный рост цен на лекарства для льготных категорий граждан способен повлечь за собой дополнительные расходы федерального бюджета.

19. До настоящего времени отсутствуют методика расчета предельных торговых надбавок к зарегистрированным ценам на лекарственные средства для льготных категорий граждан и механизм распределения торговой надбавки.

20. В соответствии с главой 21 Налогового кодекса Российской Федерации при обеспечении граждан необходимыми лекарственными средствами региональные и аптечные учреждения получают их на реализацию по договорам комиссии, и в соответствии со статьей 164 Налогового кодекса Российской Федерации применяют при налогообложении ставку налога на добавленную стоимость в размере 18 %. При реализации товара – лекарственных средств (по договорам поставки, купли-продаже) налогообложение производится по ставке 10 %. Таким образом, у региональных и аптечных учреждений возникают дополнительные расходы по уплате налога на добавленную стоимость.

21. В реализации федерального закона о замене льгот денежными компенсациями в 2005 году были допущены организационные и методологические ошибки по причине слишком сжатых сроков подготовки и реализации закона, которые не позволили в полной мере учесть мировой опыт разработки и функционирования ограничительных перечней лекарственных средств и разработать эффективные механизмы регулирования возникающих отношений. Изначально была недооценена сложность формирования и осуществления всех позиций по обеспечению льготников лекарственными средствами.

22. В нарушение Федерального закона от 6 мая 1999 года № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» ФОМС были заключены договоры с ООО «Центр подрядных торгов в строительстве» на возмездное оказание услуг без проведения конкурса.

23. В нарушение Гражданского кодекса Российской Федерации ФОМС выступает исполнителем по заключенному им договору на возмездное оказание услуг с ООО «Центр подрядных торгов в строительстве».

Реализация федерального закона о замене льгот денежными компенсациями в субъектах Российской Федерации (аудитор Счетной палаты Российской Федерации С. Н.  Рябухин)

1. Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих меры социальной поддержки соответствующих категорий граждан, являющихся расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, и принятых для реализации федерального закона о замене льгот денежными компенсациями показал: - в регионах сформировались различные модели реализации указанного закона: переход на монетизацию льгот, введение смешанного предоставления социальной помощи, сохранения натуральных льгот с предоставлением региональных ежемесячных денежных выплат. В большинстве регионов принята смешанная схема, при которой предоставление ряда льгот, оставлено в натуральной форме; - на 1 декабря 2005 года законодательная база, регулирующая вопросы социального обеспечения граждан, в основном, сформирована. Не в полном объеме реализуются принятые и вступившие в силу законодательные акты, по причине отсутствия необходимых подзаконных актов органов исполнительной власти; - субъекты Российской Федерации, имеющие в своем составе автономные округа (сложносоставные регионы), осуществляют непосредственное регулирование по вопросам социальной поддержки на всей территории субъекта, включая территории автономных округов.

2. Несмотря на некоторое сокращение кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по реализации полномочий, переданных на региональный уровень, ее объемы остаются значительными. По состоянию на 1 октября 2005 года задолженность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составила: - по обязательствам, вытекающим из федеральных законов «О реабилитации жертв политических репрессий», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» – 16001366,0 тыс. рублей; - по передаваемым федеральным полномочиям на региональный уровень по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан (по реализации федеральных законов «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне») – 4137790,0 тыс. рублей.

3. Существующие межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами Российской Федерации в условиях дотационности большинства субъектов Российской Федерации не позволяют субъектам Российской Федерации в полном объеме обеспечить направление финансовых ассигнований на погашение кредиторской задолженности по ранее предоставленным льготам в соответствии с их потребностью.

4. В III-IV кварталах 2005 года средства на реализацию федерального закона о замене льгот денежными компенсациями на оказание мер социальной защиты льготной категории граждан перечисляются в основном своевременно и в полном объеме, как из федерального, так и из региональных бюджетов и своевременно доводятся до получателей.

5. В III-IV кварталах 2005 года не решен вопрос покрытия расходов, предусмотренных на оплату мер социальной поддержки гражданам, награжденными нагрудным знаком «Почетный донор России». Общий объем недостающих средств по таким регионам как Республики Марий Эл, Карелия, Приморский край, Курганская область, Ленинградская область, Липецкая область, Омская область, Тамбовская область, Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ составил 30556,8 тыс. рублей.

6. В Республике Карелия, Удмуртской Республике, Республике Хакасия, Ивановской области, Иркутской области, Курганской области, Ленинградской области, Свердловской области и Смоленской области средства дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в основном, направлялись на оказание мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, относящимся к федеральному уровню, то есть в значительной части на осуществление расходных обязательств Российской Федерации.

7. В III-IV кварталах 2005 года продолжилась тенденция роста общего числа льготных категорий граждан в Федеральном регистре. На 1 января 2005 года – 14,4 млн. человек, на 1 ноября 2005 года – 16,2 млн. человек, то есть рост составил 12,5 процента. Увеличение общей численности льготных категорий граждан, включенных в Федеральный регистр, обусловлено результатами работы по исключению двойного учета в Федеральном и Региональных регистрах, а также более выгодными условиями предоставления льгот гражданам, финансовое обеспечение которых относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

8. Продолжается тенденция, выявленная в I-II кварталах 2005 года, снижения общей численности льготных категорий граждан, переданных на региональный уровень, которая связана с выбором гражданами более выгодных условий для получения льгот (переход в категорию льготников, относящихся к федеральному уровню), отдельными просчетами и завышением численности данных категорий льготников при подготовке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2005 год.

9. Несмотря на общее сокращение численности граждан льготных категорий, отнесенных к региональному уровню, и принимаемые Правительством Российской Федерации и региональными органами власти меры, субъекты Российской Федерации по-прежнему отмечают недостаточность собственных средств для решения задач социальной поддержки льготных категорий граждан. По данным 20 регионов объем недостающих средств (оценочно) составляет 2553431,3 тыс. рублей. Организация обеспечения ежемесячными денежными выплатами льготных категорий населения: использование денежных средств на осуществление ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в ПФР, а также использование финансовых средств федерального бюджета, передаваемых Фонду социального страхования Российской Федерации на санаторно-курортное лечение, проезд к месту лечения и обратно, на обеспечение инвалидов и отдельных категорий ветеранов техническими средствами реабилитации, протезно-ортопедическими изделиями (аудитор Счетной палаты Российской Федерации С. А. Агапцов)

По Пенсионному фонду Российской Федерации

1. ПФР и его отделениями своевременно была организована работа по формированию федерального регистра лиц льготных категорий, имеющих право на получение ЕДВ, и налажено взаимодействие с Фондом социального страхования Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, администрациями субъектов Российской Федерации, территориальными фондами обязательного медицинского страхования в целях осуществления ими функций по предоставлению социальных услуг.

2. В проверяемом периоде ПФР проводились необходимые корректировки федерального регистра лиц льготных категорий при изменении льготного статуса этих граждан. Динамика прироста их численности сократилась с 517475 человек в январе 2005 года до 85,2 тыс. человек в октябре 2005 года.

3. В связи с тем, что не были внесены соответствующие изменения в статью 69 Федерального закона от 21 июня 1997 года № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» из начисленных сумм ЕДВ в феврале-октябре проводились удержания на основании исполнительных документов ежемесячно в среднем у 62,1 тыс. человек.

4. Финансирование отделений осуществлялось ПФР своевременно и в полном объеме, отделения ежемесячно авансировались на выплату ЕДВ.

5. Минфином России были в полном объеме профинансированы расходы ПФР на финансирование ЕДВ. Вместе с тем средства федерального бюджета на финансирование ЕДВ были направлены ПФР в полном объеме в сентябре 2005 года. 6. На выплату в 2006 году ЕДВ Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы Минфином России было перечислено в ПФР 627,4 млн. рублей.

По Фонду социального страхования Российской Федерации

1. Фондом проводилась определенная работа по реализации мер социальной поддержки, предусмотренных федеральным законом о замене льгот денежными компенсациями на федеральном и региональном уровнях для граждан льготных категорий в пределах выделенных на эти цели средств федерального бюджета.

2. Финансирование расходов на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, за счет средств федерального бюджета составило по состоянию на 1 июля 2005 года 5021,4 млн. рублей и осуществлялось Фондом в соответствии с заявками и при наличии медицинских показаний.

3. Законодательно не определена периодичность обеспечения путевками в санаторно-курортные учреждения льготной категории граждан. Наблюдается недостаток в удовлетворении заявлений граждан с заболеваниями и травмами спинного мозга.

Обеспечение денежными компенсациями военнослужащих (военных пенсионеров) и членов их семей взамен ранее предоставляемых льгот (аудитор Счетной палаты Российской Федерации А. А. Пискунов)

Правительство Российской Федерации и Минобороны России продолжают последовательную работу и в основном приняли соответствующие решения и практические меры по обеспечению замены существующих льгот денежными компенсациями и своевременному их финансированию.

Вместе с тем отмена военнослужащим льгот и социальных гарантий не компенсирована денежными выплатами в полном объеме. Механизм их компенсации недостаточно совершенен и требует дополнительной правовой и методологической доработки (возмещение отдельным категориям военнослужащих (военным пенсионерам) затрат по проезду на всех видах общественного транспорта городского и пригородного сообщения с учетом особенностей дислокации воинских формирований и прохождения военной службы, лекарственное обеспечение, компенсации расходов на санаторнокурортное лечение и другие).

Не соблюдались отдельные положения нормативных правовых актов в части установления и выплаты повышенной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы военнослужащим, проходящим службу и проживающим в г. Москве и г. Санкт-Петербурге. Определенная социальная напряженность среди военнослужащих (военных пенсионеров) и членов их семей сохраняется в связи с непринятием решений в части выплаты компенсаций за отмененные льготы по: - бесплатному предоставлению военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства, крестьянского хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства; - обеспечению транспортными средствами (легковыми автомобилями) бесплатно или на льготных условиях военных пенсионеров-инвалидов, имеющих соответствующие медицинские показания; - получению ветеранами боевых действий от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства в соответствии с законодательством Российской Федерации.