Выводы:
1. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Госкомэкология России был ликвидирован, функции его были переданы МПР России, но оно не было названо правопреемником Госкомэкологии России. Таким образом, в настоящее время не определен федеральный орган, ответственный за обеспечение выполнения Российской Федерацией обязательств по международным конвенциям и соглашениям экологического направления (включая Хельсинкскую Конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря 1992 года).
2. До настоящего времени Правительством Российской Федерации не утверждена федеральная целевая программа по оздоровлению экологической обстановки в бассейне Балтийского моря и сохранению природных комплексов региона, проект которой был разработан в 1997 году Госкомэкологией России как головным федеральным органом, ответственным за выполнение обязательств Хельсинкской Конвенции. Это не позволяет выполнять в полном объеме международные обязательства Российской Федерации по реализации требований Хельсинкской Конвенции как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. При этом Госкомэкология России (в настоящее время МПР России), после одобрения Российской Федерацией Хельсинкской Конвенции, с 1998 года ни разу не обратилась в Правительство Российской Федерации и Минэкономразвития России по поводу ускорения принятия указанной программы.
3. После присоединения Российской Федерации к Хельсинкской Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 года Правительством Российской Федерации не была разграничена компетенция заинтересованных федеральных ведомств и администраций субъектов Российской Федерации, а также не определен федеральный орган, отвечающий за координацию их деятельности (как это было при принятии обязательств предыдущей Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1974 года).
4. В ходе проведения аудита установлено, что в 1996-1999 годах Госкомэкологией России не осуществлялся анализ использования средств федерального бюджета, а также средств областных и местных бюджетов, собственных средств предприятий и зарубежных средств, направляемых на охрану окружающей среды района Балтийского моря в рамках выполнения требований Хельсинкской Конвенции.
5. Одной из основных причин, приведших к невыполнению Российской Федерацией обязательств Хельсинкской Конвенции в полном объеме, является крайне неудовлетворительное финансирование природоохранных мероприятий, в том числе строительства природоохранных объектов, без которых невозможно соблюдение требований Конвенции. Крайне недостаточное финансирование характерно для всех источников финансирования: федерального, областных и местных бюджетов, собственных средств предприятий, а также зарубежных средств. В Калининградской области фактическое финансирование из федерального бюджета по одной из наиболее проблемных «горячих точек» № 67 (городские очистные сооружения для коммунальных и промышленных сточных вод) составило за 1996-1999 годы лишь 10,6 % от бюджетных назначений указанных лет.
6. Часть средств из международных источников, выделенных на реализацию природоохранных мероприятий по выполнению требований Хельсинкской Конвенции в г. Санкт-Петербурге и Калининградской области, направлена не на инвестиционные проекты по охране окружающей среды, а на проекты, не приносящие реальных результатов в указанной сфере деятельности. В первую очередь это относится к проектам, финансируемым по линии Программы Европейского Союза ТАСИС.
7. Действующее в Российской Федерации законодательство по охране водных объектов от загрязнения основано на соблюдении требований к качеству воды водоемов хозяйственно-питьевого и рыбохозяйственного видов пользования. На основании этих требований в Российской Федерации действует более жесткая система нормирования сбросов сточных вод, чем принятые стандарты ХЕЛКОМ. В отличие от европейских стандартов, тарифная плата за сброс в водоем неочищенных стоков значительно ниже тарифов за прием промышленных стоков в систему коммунальной канализации, что не стимулирует в отдельных случаях промышленные предприятия ликвидировать сбросы неочищенных сточных вод в водоёмы.
8. По данным государственного учета использования вод (форма № 2-тп (водхоз), за 1996-1999 годы произошло увеличение на 12 % объема сброса сточных вод в поверхностные водные объекты бассейна Балтийского моря. За указанный период объем загрязненных сточных вод возрос на 2 %, а объем сточных вод, сбрасываемых без очистки, возрос на 15 процентов. Мощность очистных сооружений в бассейне Балтийского моря практически осталась на уровне 1996 года. Нормативную очистку проходят лишь около 6 % сточных вод, что указывает на неэффективную работу очистных сооружений. Такая ситуация не может способствовать выполнению обязательств Хельсинкской Конвенции и требует незамедлительных мер со стороны МПР России и Правительства Российской Федерации.
9. В Балтийском море после Великой Отечественной войны было затоплено 12 тыс. тонн отравляющих веществ (около 600 тыс. единиц химических боеприпасов и емкостей). К настоящему времени большая часть химических боеприпасов находится в разгерметизированном состоянии. Особенную опасность затопленное химическое оружие может представлять в том случае, если боеприпасы или емкости будут подниматься глубоководными тралами рыболовных судов. Данный вывод подтверждается заключением рабочей группы ХЕЛКОМ. Таким образом, захороненное в Балтийском море химическое оружие представляет потенциальную опасность не только для морских биоресурсов, но и для окружающей среды Балтийского моря. Эта проблема требует повышенного внимания и контроля со стороны Правительства Российской Федерации, а также Минобороны России, МПР России и МЧС России.
10. Проверкой установлено, что МПР России и его территориальные подразделения в Калининградской, Ленинградской областях и г. Санкт-Петербурге в основном сосредоточены на рекомендациях ХЕЛКОМ, при этом отдельные требования обязательных приложений Конвенции контролируются не в полной мере.
11. Положения статьи 15 «Сохранение природы и биоразнообразия» Хельсинкской Конвенции выполняются Российской Федерацией в районе Балтийского моря не в полной мере, так как в Ленинградской области нет ни одного национального парка, а в Калининградской области - ни одного заповедника, то есть темпы развития особо охраняемых природных территорий в Балтийском регионе, особенно в Калининградской и Ленинградской областях, отстают от общероссийских показателей и принятой программы развития сети охраняемых природных территорий в России. Кроме того, в Ленинградской области показатель перевода лесных земель в нелесные в лесах 1 группы за 1996-1999 годы составил более 3,37 тыс. га, что с учетом экологической и водоохранной функций лесов 1 группы может оказать отрицательное воздействие на окружающую среду Балтийского моря и на выполнение требований Хельсинкской Конвенции.
12. В Российской Федерации намечаемая хозяйственная деятельность, осуществление которой может оказать воздействие на окружающую природную среду, должна подвергаться экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Одним из основных принципов экологической экспертизы является комплексность оценки воздействия намечаемых мероприятий на окружающую природную среду. Однако до настоящего времени не завершена процедура принятия Российской Федерацией Конвенции Европейской Экономической Комиссии ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», что затрудняет выполнение статьи 7 «Оценка воздействия» Хельсинкской Конвенции в полном объеме.
13. Для принятия мер по предотвращению загрязнения из наземных источников проводится инспектирование количества и качества сбросов и выбросов на прилегающих к Балтийскому морю территориях (в Калининградской, Ленинградской, Новгородской, Псковской областях, Республике Карелия и г. Санкт-Петербурге) силами 10 специализированных инспекций государственного экологического контроля и анализа природоохранных комитетов указанных регионов. Финансирование из федерального бюджета на 2001 год этих инспекций сокращается в 2,5 раза ввиду ликвидации Госкомэкологии России, что значительно снизит качество инспектирования и не позволит принять соответствующие меры по предотвращению загрязнения из наземных источников (правило 3 приложения III Хельсинкской Конвенции).
14. Порты и портопункты г. Санкт-Петербурга и Калининградской области не выполнили требования статей 8-9 приложения IV Хельсинкской Конвенции, а также приложения IV Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 года (измененной протоколом 1978 года к ней – МАРПОЛ 73/78), в части строительства очистных сооружений для приема и обработки биологической очистки сточных вод. Исключение составляет Калининградский морской торговый порт, который в полном объеме выполнил указанные требования.
15. По ряду рекомендаций ХЕЛКОМ, таких как 6/6 «Ограничение сбросов кадмия от наземных источников», 9/4 «О сокращении выбросов свинца при сжигании бензина», 14/5 «Снижение диффузных выбросов от использованных батареек, содержащих тяжелые металлы (ртуть, кадмий, свинец)», 16/6 «Ограничение сбросов и выбросов при обработке поверхностей металлами», администрацией Калининградской области и природоохранными организациями не представлена информация по их выполнению, т.е. по существу эти рекомендации надлежащим образом не выполняются. В г. Санкт-Петербурге указанные рекомендации также в полном объеме не выполняются.
16. Нормы российского законодательства и статья 5 Хельсинкской Конвенции запрещают применение вредных веществ, входящих в «список запрещенных веществ и пестицидов» (приложение I Конвенции). Однако, согласно данным Калининградского комитета природных ресурсов, за последние десять лет в регионе накоплено и хранится около 90 тонн запрещенных к применению пестицидов (включая ртутьсодержащие). Большую часть ранее запрещенных реагентов в начале 90-х годов вывезли на переработку в Краснодарский край. В настоящий момент положение осложняется тем, что в области нет предприятий по переработке и захоронению опасных отходов, а географическое положение Калининградской области не дает возможности транспортировать эти отходы в другие регионы России, где есть возможность их переработки либо захоронения.
17. Из 19 приоритетных «горячих точек», расположенных на территории Российской Федерации и включенных в перечень совместной комплексной программы природоохранных мероприятий в бассейне Балтийского моря, принятой для реализации Хельсинкской Конвенции, 10 находятся в Калининградском регионе и 9 – в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области. В Санкт-Петербурге и Ленинградской области по «горячим точкам» №№ 14-15, 18-21 в ходе проведения природоохранных мероприятий наметились позитивные сдвиги. Администрацией г. Санкт-Петербурга выполнена рекомендация 9/2 ХЕЛКОМ по проблеме удаления фосфора на очистных сооружениях г. Санкт-Петербурга. В связи с этим Госкомэкология России направил в адрес ХЕЛКОМ письмо от 29 октября 1999 г. № 16-211/461 с просьбой об исключении «горячей точки» № 21 (удаление фосфора из сточных вод) из перечня приоритетных «горячих точек» Российской Федерации в связи с выполнением вышеуказанной рекомендации ХЕЛКОМ.
18. В то же время в г. Санкт-Петербурге по «горячей точке» № 23 (управление опасными отходами, их переработка и удаление), проблемами которой занимается государственное унитарное промышленное предприятие «Полигон «Красный Бор», складывается неблагополучная ситуация с хранением и переработкой отходов. Территория, отведенная полигону, полностью использована. В случае возникновения экстремальных природных явлений (длительные ливни и резкие паводки) возможен прорыв ограждающих дамб и чрезмерно высокое загрязнение с катастрофическими последствиями для реки Невы – единственного источника питьевого водоснабжения 5 миллионного города. При этом применяемая технология устарела, исчерпала свои возможности и не соответствует действующему природоохранному законодательству. Кардинальное изменение экологической ситуации произойдет только с вводом в строй экспериментального предприятия по переработке и захоронению производственнотехнических отходов в поселке Красный Бор Ленинградской области. В ходе проверки выявлено, что строительные работы на предприятии «Полигон «Красный Бор» ведутся без положительного заключения государственной экологической экспертизы рабочего проекта 1 очереди, что является нарушением российского природоохранного законодательства.
19. В г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области более 100 организаций имеют лицензию на обращение (транспортировку, хранение, переработку) с опасными отходами, что не позволяет эффективно контролировать управление опасными отходами в целях снижения загрязнения окружающей среды в этом регионе и рационально использовать финансовые ресурсы, направляемые на выполнение обязательств Хельсинкской Конвенции.
20. По большинству из «горячих точек», расположенных в Калининградской области, состояние с выполнением требований Хельсинкской Конвенции неудовлетворительное.
21. Полностью сорвано выполнение обязательств Хельсинкской Конвенции по приоритетной «горячей точке» № 67 – городские очистные сооружения для коммунальных и промышленных сточных вод, строительство которых начато в 1976 году и превратилось в «долгострой», хотя в 80-е годы освоение объекта составило около 70 % от сметной стоимости. Сточные воды города сбрасываются в Приморскую бухту Балтийского моря практически без очистки и относятся к категории сильнозагрязненных с превышением предельно допустимых нормативов по всем контролируемым загрязнителям, в частности: по азоту аммонийному – до 500-700 раз; по нефтепродуктам – до 180 раз и по метанолу до 170 раз. В период аварийного сброса сточных вод в водоем эти показатели неудовлетворительного качества воды увеличиваются в 2-3 раза. Неудовлетворительное состояние с загрязнением сточными водами Приморской бухты Калининградского залива и качеством подаваемой питьевой воды в г. Калининграде заставило центр Госсанэпиднадзора в 1999 году поставить перед мэрией г. Калининграда вопрос об ограничении гражданского и промышленного строительства в городе до ввода в эксплуатацию городских очистных сооружений.
22. По «горячей точке» № 70 – Калининградский завод по переработке опасных отходов (полигон) (управление опасными отходами) состояние более чем неудовлетворительное: первоначальный срок его ввода, установленный постановлениями облисполкома Калининградской области в 1992-1993 годах, не просто сорван. К его строительству не только не приступили до настоящего времени, но даже нет проекта строительства, хотя на территории Калининградской области в хранилищах, накопителях, на складах и свалках сосредоточено более 6 тыс. тонн токсичных промышленных отходов производства четырех классов опасности. Таким образом, строительство полигона токсичных промышленных отходов для Калининградской области является чрезвычайно актуальным.
23. В Калининградской области над проблемами «горячей точки» № 71 (борьба с разливами нефти и нефтепродуктов) работает ФГУП «Калининградская портовая нефтебаза». На указанной нефтебазе масса нефтепродуктов в грунтах в период обследования, осуществленного в 2000 году специальным бюро независимых экспертиз г. Санкт-Петербурга, составляла 1332 тонны. Грунт на территории нефтебазы в районе топливной эстакады в непосредственной близости от уреза воды реки Преголя, впадающей в Вислинский (Калининградский) залив, относится к категории сильнозагрязненного по содержанию нефтепродуктов. Такое скопление нефтепродуктов в грунте (местами в виде линз) обусловлено многолетней эксплуатацией без надлежащего учета экологических требований и представляет серьезный источник загрязнения нефтепродуктами вод реки Преголя и Вислинского залива. Фактические концентрации загрязняющих веществ в сточных водах выпусков нефтебазы в реку Преголя превышают нормативы предельно допустимого сброса по отдельным показателям до сотен раз. Именно поэтому центр Госсанэпиднадзора области и Калининградский комитет природных ресурсов отклоняют утверждение нормативов предельно допустимых сбросов, поступающих в сточные воды. На момент проверки в Калининградском регионе переработка нефтепродуктов, помимо ФГУП «Калининградская портовая нефтебаза», осуществлялась на нескольких нефтяных терминалах (нефтебаза «Калининграднефтепродукт», ЗАО «Балтойл-Группа», ЗАО «Балтийская нефтеперевалочная компания», Калининградская ГРЭС-2; строится припортовая нефтебаза ООО «ЛУКойл-Калининградморнефть»), параметры которых по мощности перевалки нефти и единовременному хранению нефтепродуктов значительно превышают параметры ФГУП «Калининградская портовая нефтебаза». Указанные терминалы не отнесены к «горячим точкам» ХЕЛКОМ, но с учетом их мощностей являются серьезными потенциальными источниками загрязнения нефтепродуктами и нуждаются в повышенном внимании и контроле не только со стороны природоохранных органов, но и со стороны подразделений ХЕЛКОМ.
24. Проверкой установлено, что приватизация объекта «горячей точки» № 69 ЗАО «Цепрусс», а также и других предприятий целлюлозно-бумажной промышленности Калининградской области (Советский ЦБЗ и Неманский ЦБК), являющихся «горячими точками» №№ 49 и 50, произведена в начале 90-х годов без учета экологического фактора и выставления соответствующих экологических требований, хотя эти предприятия относятся к объектам повышенной экологической опасности. Указанные предприятия не имеют собственных очистных сооружений и сбрасывают большие объемы загрязненных сточных вод в водоемы практически без очистки. В настоящее время ЗАО «Цепрусс», работая на привозном сырье, увеличило с 1996 года выпуск продукции по целлюлозе в 1,5 раза, а по лигносульфонатам – более чем в 2 раза, обеспечивая своей продукцией исключительно европейские страны и страны СНГ, и продолжает своими сильнозагрязненными сточными водами усугублять экологическую ситуацию в Калининградском заливе и соответственно в Балтийском море. При этом ни администрация области, ни Калининградский комитет природных ресурсов не принимают реальных мер по исправлению ситуации.
25. По всем целлюлозно-бумажным предприятиям г. Калининграда и Калининградской области санитарно-эпидемиологическая служба области отклоняет утверждение нормативов предельно допустимого сброса и лимиты временно согласованного сброса веществ, поступающих через выпуски сточных вод указанных предприятий в водоемы акватории Балтики, из-за нарушений санитарно-эпидемиологического и природоохранного законодательства, в то время как Калининградский комитет природных ресурсов утверждает указанные нормативы для выпусков сточных вод предприятий на 2-3 года, то есть фактически узаконивает действия предприятий, не соответствующие требованиям природоохранного законодательства и международных обязательств, вытекающих из Хельсинкской Конвенции. Аналогичная ситуация складывается и по водоканалу Калининграда. Такая позиция природоохранного органа не способствует обеспечению экологической безопасности в регионе и выполнению обязательств Хельсинкской Конвенции. Кроме того, в полной мере не работает принцип «загрязнитель платит», который должен способствовать не только накоплению финансовых ресурсов на выполнение общерегиональных экологических проблем, но и стимулировать предприятия на решение острых экологических задач с использованием экономических методов.
26. Проверка показала, что отсутствие необходимого финансирования природоохранных мероприятий, направленных на реализацию требований Хельсинкской Конвенции, и должной координации и контроля за их выполнением со стороны Правительства Российской Федерации и МПР России затрудняют выполнение указанных требований.