Выводы
1. Основные направления сотрудничества в области рыбного хозяйства между Российской Федерацией и Японией определяют четыре межправительственных соглашения (от 7 июня 1975 года, от 7 декабря 1984 года, от 12 мая 1985 года и от 21 февраля 1998 года), постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 года № 477 “О концепции сотрудничества Российской Федерации с Японией в области рыболовства” и межведомственное Соглашение от 25 августа 1981 года, реализация которых ежегодно конкретизируется в протоколах сессий российско-японских комиссий по вопросам рыболовства. Из них соглашения от 25 августа 1981 года и 21 февраля 1998 года предусматривают предоставление японским рыбакам прав промысла водных биоресурсов в территориальных водах Российской Федерации в районе Южно-Курильских островов, а остальные - в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
2. Анализ реализации достигнутых договоренностей о сотрудничестве показал, что в основном оно строится на предоставлении японским рыбохозяйственным организациям квот на вылов водных биоресурсов в территориальных водах и исключительной экономической зоне Российской Федерации.
В то же время контакты не осуществляются по таким направлениям как подготовка совместно с заинтересованными субъектами Российской Федерации программ привлечения японских инвестиций в целях модернизации рыбного хозяйства страны; совместное создание и модернизация береговой инфраструктуры в регионах Дальнего Востока; предоставление режима наибольшего благоприятствования совместным российско-японским предприятиям и другим юридическим лицам, осуществляющим эффективные инвестиционные проекты в рыбное хозяйство России; содействие импорту рыбного сырья из Японии для обеспечения перерабатывающих мощностей российских предприятий Дальнего Востока; развитие сотрудничества в области прибрежного рыболовства; проведение консультаций с российскими экспортерами в целях обеспечения благоприятных условий для российского экспорта в Японию; содействие развитию взаимовыгодных торгово-экономических связей между рыбохозяйственными предприятиями и организациями обеих стран; привлечение средств японского фонда сотрудничества для поддержки перспективных проектов. Японские фирмы, как и прежде (отмечалось в концепции сотрудничества Российской Федерации с Японией в области рыболовства), стремятся сохранить обеспечение своих перерабатывающих предприятий дешевым сырьем, в т.ч. за счет импорта сырья по заниженным ценам, обеспечить занятость населения северных районов о. Хоккайдо.
В целях защиты своих интересов и дальнейшего усугубления разрыва между промыслом и переработкой морепродуктов в регионах Дальнего Востока Российской Федерации Япония создает в нарушение собственного законодательства льготные условия для российских рыболовных судов, заходящих для выгрузки в порты Японии, вводит в исключительную экономическую зону Российской Федерации под российским флагом дополнительное число старых рыболовных судов на условиях бербоут-чартера.
3. Проверка эффективности использования квот на вылов водных биоресурсов, выделяемых японским организациям в территориальных водах и исключительной экономической зоне Российской Федерации, показала, что объемы выделения квот по всем направлениям пользования и заключенным соглашениям ежегодно снижаются и не используются в полном объеме. В 2002 году японским пользователям были выделены квоты на вылов водных биоресурсов на 103 тыс. тонн, или 54,5 %, меньше, чем в 2000 году. На основе межправительственных соглашений выделение квот сократилось со 113557 до 82013 тонн, или на 27,8 процента. Ежегодно квоты осваиваются только на 58-60 %, а выделенные в соответствии с Соглашением от 7 декабря 1984 года на компенсационной основе - на 19-26 процентов.
Объемы выделенных японским пользователям квот на вылов рыбы составляют по годам от 3,7 до 5,4 % от общих допустимых уловов Дальневосточного бассейна исключительной экономической зоны Российской Федерации и 1,7-3,7 % от объема морского промысла в Японии и поэтому не оказывают заметного воздействия на функционирование рыбохозяйственных комплексов регионов Дальнего Востока Российской Федерации и Японии. В соответствии с Соглашением от 7 декабря 1984 года для японских пользователей выделяются на взаимной основе в исключительной экономической зоне Российской Федерации 11 объектов водных биоресурсов против 4 для российских рыбохозяйственных организаций в исключительной экономической зоне Японии, из которых более половины объектов приходится на сайру и иваси. При этом сайра является невостребованным рыбопромысловыми организациями объектом промысла и в Российской Федерации не квотируется, а иваси не имеют промыслового значения из-за отсутствия их запасов, поэтому их вылов практически не ведется.
4. Правительство Российской Федерации не выполнило требований статей 20 (п. 2) и 43 Федерального закона “О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации” и не обеспечило ратификацию Соглашения между Министерством рыбного хозяйства СССР и Хоккайдской ассоциацией рыбопромышленников о промысле морской капусты японскими рыбаками от 25 августа 1981 года и Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Японии о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов от 21 февраля 1998 года, на основе которых японским рыбакам предоставлялось право промысла водных биоресурсов в территориальных водах Российской Федерации.
5. Минфином России, Госкомрыболовством России и другими заинтересованными органами исполнительной власти не выполнены требования пункта 9 постановления Правительства Российской Федерации от 14 декабря 1998 года № 1490 “О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами” по разработке порядка исчисления и внесения платы за пользование водными биоресурсами иностранными пользователями по межправительственным соглашениям и контрактам; пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 года № 151 “О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Японии о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов” по разработке механизма поступления средств, получаемых в качестве оплаты за промысел биоресурсов.
6. Правительство Российской Федерации в нарушение требований федеральных законов о федеральном бюджете на 2000, 2001 и 2002 годы постановлением от 31 июля 2001 года № 566 утвердило Правила вылова (добычи) водных биологических ресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, которыми определило, что средства, полученные после переработки или реализации на договорной основе водных биоресурсов, выловленных (добытых) в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, зачисляются на счета организаций, открываемые ими в установленном порядке.
7. В нарушение указов Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года № 1142 и от 17 мая 2000 года № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти” Госкомрыболовство России осуществляет свою деятельность без Положения, утвержденного Правительством Российской Федерации.
8. Правовая неопределенность и противоречивость привела к тому, что:
- цены за квоты, предоставляемые по межправительственным соглашениям с Японией, устанавливаются Госкомрыболовством России без должного обоснования, ниже уровня их реализации иностранным юридическим лицам по коммерческим контрактам, а при выделении квот на проведение научного и контрольного лова - еще на 30 % ниже;
- из общей суммы оплаты за полученные квоты 67,5-74 % средств выплачивается японскими фирмами в японских иенах, 22-26 % - поставками приборов, оборудования и технической помощью и лишь 3,7-7,2 % - долларами США; - японские фирмы за выловленные водные биоресурсы в ходе проведения совместных ресурсных исследований перечислили непосредственно на счета российских научно-исследовательских институтов и ФГУП “Нацрыбресурс” в 2001 году 2925,6 тыс. долларов США, за 9 месяцев 2002 года - 2021,1 тыс. долларов США;
- японские судовладельцы перечислили на счета государственных морских инспекций ФПС России за нахождение их должностных лиц на японских промысловых судах в 2000 году 4,1 млн. долларов США, или 4,91 % от общего объема средств, подлежащих оплате за выделенные им квоты; в 2001 году - 6,1 млн. долларов США, или 11,4 %; за 9 месяцев 2002 года - 1,7 млн. долларов США, или 4,6 процента. Указанные средства не учтены в доходной и расходной частях федерального бюджета, что противоречит федеральным законам о федеральном бюджете на 2000, 2001 и 2002 годы.
9. Поставка оборудования за предоставленные японским рыбопромысловым организациям квоты на вылов водных биоресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации производится непосредственно в научно-исследовательские институты и бассейновые управления по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, техническая помощь оказывается администрации Сахалинской области. Поскольку нормативных документов, регламентирующих получение и использование оборудования, не разработано, контракты на их поставку заключаются спустя год после освоения японскими фирмами выделенной квоты, сроки поставки устанавливаются через 6-8 месяцев после подписания контракта. Таким образом, оплата за квоты на вылов водных биоресурсов поставкой оборудования затягивает расчеты на 1,5-2 года. Из обязательств Японской Стороны по поставке российским организациям машин и оборудования за 2000-2002 годы на сумму 32,8 млн. долларов США фактические поставки за указанный период осуществлены на 6,7 млн. долларов США, задолженность составила 26,1 млн. долларов США, в том числе за 2000 год - 8,7 млн. долларов США, 2001 год - 7,5 млн. долларов США. Контракты по обязательствам Японии в 2002 году о поставке оборудования российским организациям на сумму 9,9 млн. долларов США на момент проверки не были заключены. Кроме того, Всеяпонская ассоциация рыбопромышленников имела задолженность по поставкам оборудования за 1997-1999 годы в размере 8,3 млн. долларов США.
10. Поставка оборудования российским организациям осуществляется через различные структурные подразделения Госкомрыболовства России. При этом перечень машин, оборудования и приборов, закупаемых подведомственными организациями за счет средств федерального бюджета, Госкомрыболовством России не регламентируется, а их поступление слабо контролируется, что приводит к излишествам в приобретении. Так, бассейновое управление ФГУ “Сахалинрыбвод” в 2000-2001 годах по заключенным контрактам получило из Японии 60 цифровых фотоаппаратов, 48 диктофонов, 16 видеокамер и 300 кассет к ним на сумму 4432,8 тыс. японских иен (38,8 тыс. долларов США), или на 73,9 % от средств, предоставленных Хоккайдской ассоциацией рыбопромышленников на приобретение приборов и оборудования для проведения работ по сохранению и исследованиям запасов морской капусты. Бассейновым управлением ФГУ “Мосрыбвод” в счет оплаты квот на вылов водных биоресурсов в 2000-2002 годах предусмотрена поставка оборудования и приборов на сумму 1578,9 тыс. долларов США (192,5 млн. японских иен) при отсутствии проектно-сметной документации на техническое перевооружение или реконструкцию вновь введенного Можайского рыбоводного завода. Кроме этого, на приобретение оборудования без утвержденного перечня были выделены средства федерального бюджета в объеме 30150 тыс. рублей, из которых на покупку 52 легковых и 1 грузового автомобилей израсходовано 7201,8 тыс. рублей, 18 снегоходов - 1446 тыс. рублей, 147 радиостанций и радиотелефонов - 919,7 тыс. рублей, 13 кинокамер - 224,4 тыс. рублей. Проверка наличия основных средств показала, что в нарушение установленного норматива количество технических средств было превышено, в том числе: автотранспортных средств - на 81 автомашину, или в 2,4 раза (на балансе - 141 автомашина), радиостанций - на 125 единиц, снегоходов - на 18 единиц. Кроме этого, приобретены кинокамеры, музыкальные центры, видеомагнитофоны, телевизоры, электроплиты, стиральные машины и другой товар, отсутствующий в нормативах. Общие затраты на приобретение технических средств составили 13504,81 тыс. рублей. Затраты произведены при неукомплектованности основными водными транспортными средствами. Так, недоукомплектованность катерами - 50 % (в наличии 13 катеров, норма - 26), а лодками - на 31,2 % (в наличии 64 лодки, норма 93).
11. В ходе заключения и исполнения контрактов по выделению квот на вылов водных биоресурсов, организационных и технических просчетов от японских фирм за 2000, 2001 и 9 месяцев 2002 года недополучено 7361,65 тыс. долларов США, в том числе за счет: - уменьшения платы за каждые судосутки промысла морской капусты - 1250,1 тыс. долларов США ежегодно; - необоснованного отнесения выловленного икряного минтая к неикряному по контракту № НРР-1Н/00 от 25 февраля 2000 года - 87,8 тыс. долларов США; - выделения больших, чем предусмотрено программой ресурсных исследований, объемов изъятия биоресурсов по контрактам и установления на них цен на 30 % ниже по сравнению с коммерческими контрактами в 2000 году - 360,47 тыс. долларов США и в 2001 году - 413,42 тыс. долларов США; - предоставления квот на вылов лососей ряду фирм по цене ниже установленной: для р./к. “Докэйрэн” в 2000 году - 1581,2 тыс. долларов США, в 2001 году - 714,1 тыс. долларов США, в 2002 году - 199,5 тыс. долларов США; - недоплаты двумя фирмами за полученные в 2000 году по коммерческим контрактам квоты на вылов водных биоресурсов - 252,5 тыс. долларов США; - недоплаты начисленных штрафных санкций - 2,36 тыс. долларов США.
12. По данным департамента по рыболовству Японии, в японские порты с 1 апреля по 31 августа т.г. зашло 1702 различных рыболовных судна, в том числе 1217 - по грузовым таможенным декларациям, 330 - по сертификатам портовой очистки КНДР и 16 по сертификатам портовой очистки других стран. Через Посольство Российской Федерации в Японии копии этих документов были направлены российским заинтересованным ведомствам для проверки их подлинности. По имеющейся информации, около 90 % документов были признаны поддельными. Однако о мерах реагирования правоохранительных и других компетентных органов по выявленным нарушениям не сообщается. В результате ежегодно стоимость контрабандных поставок рыбы и морепродуктов из России в Японию достигает 1,2-1,5 млрд. долларов США. Российская Сторона в начале 2002 года нашла понимание Японской Стороны в проведении решительной борьбы с поставкой контрабандной морепродукции в японские порты. Однако из-за несвоевременного и нескоординированного принятия мер со стороны органов государственной власти, отвечающих за организацию промысла, охрану и вывоз биоресурсов (Госкомрыболовство России, ФПС России, ГТК России), российско-японские совещания экспертов по предотвращению контрабанды российских морепродуктов в Японию (с 1 января 2002 года проведено 6 раундов) оказались практически безрезультатными.
13. В ходе промысла водных биоресурсов японскими рыбаками допускаются нарушения правил рыболовства в исключительной экономической зоне Российской Федерации, наносящие ущерб водным биоресурсам. Так, в 2000 году инспекторским составом государственных морских инспекций ФПС России было выявлено 40 случаев нарушения правил рыболовства, а в 2001 году - 130 нарушений, или каждым четвертым судном, получившим разрешение на промысел. При этом налагаемые за нарушения штрафы своевременно не оплачиваются. В протоколе Семнадцатой сессии Российско-Японской Комиссии по рыболовству отмечалось, что японские судовладельцы имеют задолженность по оплате штрафов за 1979-1985 годы в размере 955,4 тыс. рублей, за 1991-1992 годы - 4610,8 тыс. рублей, за 1995-1997 годы - более 1 млн. долларов США. Японская Сторона не высказывает резких возражений по поводу имеющейся задолженности. Однако эффективных мер по ее погашению и привлечению к ответственности нарушителей не принимает. Более того, предусмотренные п. 4 подпункта “д” статьи II Соглашения от 12 мая 1985 года договоренности о том, что “Японская Сторона уведомляет Российскую Сторону о мерах, принятых властями Японии по нарушениям японскими рыболовными судами…” не выполняются. Госкомрыболовство России в решении данной проблемы также не занимает твердой позиции, ограничиваясь констатацией фактов. Комиссия в г. Токио не получает по этому поводу от Госкомрыболовства России необходимых сведений, что не позволяет ей активно влиять на недопущение нарушений.
14. Российско-Японская Комиссия по урегулированию претензий, связанных с рыболовством, учреждена распоряжением Совета Министров СССР от 17 декабря 1975 года № 2748-РС в соответствии с Соглашением между Правительством СССР и Правительством Японии по ведению рыбопромысловых операций от 7 июня 1975 года. Помимо задач, определенных Соглашением, сотрудники Комиссии фактически осуществляют взаимодействие с Японской Стороной по всему комплексу межгосударственных и межведомственных отношений в области рыбного хозяйства. В то же время Комиссия работает без утвержденного положения, статус ее работников занижен. Представитель и его заместитель утратили дипломатические ранги и, находясь за штатом Госкомрыболовства России, не являются государственными служащими. Денежное содержание в рублях и иностранной валюте, присвоенные квалификационные разряды и классные чины для представителя Российской Федерации в Комиссии и его заместителя как сотрудников представительства Российской Федерации в г. Токио при Российско-Японской Комиссии по урегулированию претензий, связанных с рыболовством, также не соответствуют существующим нормативным актам и регламентирующим документам.
15. В ходе проверки, состоявшихся встреч и бесед высказывались предложения о разработке экономического механизма, обеспечивающего заинтересованность российских рыбаков поставлять рыбу на российский берег; установлении равновесия между рыбопромысловыми мощностями флота и запасами водных биоресурсов исключительной экономической зоны Российской Федерации за счет вывода части судов в зоны открытых морей и иностранных государств; ускорении принятия закона о рыболовстве, а также постановления Правительства Российской Федерации по координации деятельности заинтересованных ведомств по предотвращению браконьерства и незаконных поставок морепродуктов в Японию и другие страны.