Выводы
1. В основу действующего Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” от 8 января 1998 года № 6-ФЗ были заложены принципы законодательства развитых европейских стран. Либеральные принципы права, заложенные в указанном законе о банкротстве, существенно ограничили степень участия государства в процессе банкротства и привели к нежелательным экономическим и социальным последствиям.
2. ФСФО России за период 1994-2000 годов была реорганизована пять раз. По состоянию на 1 января 2001 года штатная численность структуры ФСФО России составляет 1052 человека, фактическая численность составляет 972 человека, в том числе 124 человека - численность центрального аппарата. Из 848 человек, занятых в территориальных органах, 335 человек содержатся за счет средств региональных и местных бюджетов, указанные работники не включены в реестр государственных служащих. Таким образом, 39,5 % работников территориальных органов лишены условий социальной защиты, предусмотренных Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”.
3. Деятельность ФУДН(б) в период действия Закона Российской Федерации от 19 ноября 1992 г. № 3929-1 “О несостоятельности (банкротстве) предприятий” была в основном направлена на ускоренную приватизацию государственных (федеральных) предприятий, а также пакетов акций акционерных обществ, имеющих ограничения на приватизацию.
4. ФУДН(б) за период с 1994-1997 годов не осуществляла реабилитацию предприятий путем санации или разовой финансовой поддержки. Денежные средства, предусмотренные Законом о федеральном бюджете в 1994, 1995, 1996 и 1997 годах по статье “Расходы по санации и перепрофилированию убыточных и неперспективных производств”, ФУДН(б) не запрашивались, механизм распоряжения данными средствами разработан не было.
5. Использование в качестве критерия несостоятельности принципа неплатежеспособности несоразмерно усилило роль мелких кредиторов по денежным обязательствам по сравнению с государственным органом по банкротству и финансовому оздоровлению, являющимся кредитором по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды. Были существенно ущемлены интересы государства как кредитора. До настоящего времени отсутствует механизм консолидации требований государственных органов, все это приводит к тому, что процедура банкротства часто протекает под контролем недобросовестных кредиторов. Прокредиторская направленность закона приводила к нарушениям прав акционеров и государства как собственника.
6. Отсутствует взаимосвязь норм различных законодательных актов, регулирующих финансовые и имущественные отношения кредиторов и собственника имущества должника, акционеров должника. Недостаточно проработана взаимосвязь норм Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)”:
- с Федеральным законом “Об акционерных обществах” не урегулированы вопросы правовой защиты должника; не предусмотрено участие в процедурах банкротства акционеров должника; не предусмотрены процедуры, направленные на оздоровление предприятия путем законной смены состава его акционеров;
- с Федеральным законом “О рынке ценных бумаг” - отсутствуют нормы, устанавливающие порядок эмиссии и размещения дополнительных выпусков акций акционерным обществом, на котором введена процедура внешнего управления; не разработан механизм списания государственной собственности, утрачиваемой в результате ликвидации юридических лиц в процессе банкротства, на убытки государства;
- с Федеральным законом “О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации” - не урегулирован вопрос об ответственности за разглашение сведений о финансовом состоянии должника до момента возбуждения дела о банкротстве;
- не учтены особенности банкротства организаций, имеющих стратегическое значение для обеспечения безопасности Российской Федерации;
- с Уголовным кодексом Российской Федерации - не созданы условия для привлечения к уголовной ответственности за деяния в сфере фиктивного или преднамеренного банкротства: законодательно не определены критерии и способы для расчетного исчисления ущерба;
- в перечень лиц, которые могут нести ответственность за преднамеренное банкротство, не включены арбитражные управляющие и члены советов директоров акционерных обществ; экспертное заключение государственного органа по банкротству и финансовому оздоровлению о наличии (отсутствии) признаков фиктивного или преднамеренного банкротства не рассматривается судом в качестве доказательства по уголовному делу; применительно к субъектам преступлений не используется понятие “группа лиц”.
На практике не рассматривается аффилированность лиц, получающих материальную выгоду при реализации имущества должника.
7. При проведении процедур банкротства выявлены случаи ликвидации имущества, ограниченного в обороте. Государственный орган по банкротству и финансовому оздоровлению не осуществляет контроль за действиями арбитражного управляющего при формировании конкурсной массы и, в дальнейшем, при организации и проведении аукционов по распродаже имущества должника, в том числе имущества ограниченного в обороте. В “Положении о Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству” отсутствуют функции по выявлению, учету и сохранению имущества специального назначения при реализации процедур банкротства. ФСФО России не имеет в своей структуре специального подразделения для хранения закрытой информации. 8. При реализации процедур банкротства государству наносится ущерб, связанный с отчуждением активов государственных унитарных предприятий, а также акционерных обществ, акции которых принадлежат государству.
Реализация процедур конкурсного производства за период 1994-1999 годов по Республике Карелия привела к утрате федеральной собственности в размере 22,4 млн. рублей, по Архангельской области - 160,0 млн. рублей. 9. Задолженность по обязательным платежам при признании предприятий банкротами погашается за счет реализации активов должника в порядке 4 (сумма платежа) и 5 (штрафы и пени) очередей. Поступления средств в результате банкротства федеральных государственных унитарных предприятий в доход бюджета ничтожны и не превышают 10-12 % от суммы накопленной задолженности по обязательным платежам.
Потери федерального бюджета от списания указанной задолженности за период 1994-1999 годов по Республики Карелия оцениваются в 31,4 млн. рублей, по Архангельской области 10,0 млн. рублей. В Нижегородской области - 101,7 млн. рублей. Дополнительно имеются потери федерального бюджета от списания долгов по обязательным платежам в результате ликвидации отсутствующих должников. Налоговые органы, имея оперативную (ежеквартальную) информацию о прекращении предприятием хозяйственной деятельности, длительное время не обращаются в арбитражный суд с заявлением о признании отсутствующего должника банкротом. 10. Минимущество России и территориальные комитеты по управлению государственным имуществом не контролируют государственную собственность, переданную в хозяйственное ведение государственным предприятиям.
В реестрах комитетов числятся предприятия, ликвидированные по основанию “отсутствующий должник”.
11. ФСФО России не обеспечивает ведение мониторинга финансового состояния крупных экономически или социально значимых организаций, предусмотренного ст. 25 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ “О несостоятельности (банкротстве)”. Затруднено получение информации из Министерства по налогам и сборам Российской Федерации. Совместный приказ ФСФО России и МНС России от 22 октября 1999 года № 118/АП-3-09/335 “О порядке обмена информацией между МНС России и ФСФО России, а также их территориальными органами” не исполняется. Порядок предоставления налоговыми органами конфиденциальной информации, утвержденный приказом МНС России от 3 октября 2000 года № БГ-3-24/346, не включает ФСФО России и ее территориальные органы в круг министерств и ведомств, имеющих право на получение сведений, составляющих налоговую тайну.
12. Деятельность Межведомственных балансовых комиссий неэффективна. ФСФО России не осуществляет контроль за деятельностью региональных межведомственных балансовых комиссий. Суммы погашенной задолженности за 1998, 1999 и 2000 годы, приводимые ФСФО России в отчетах, имеют разные значения, в связи с чем оценить их достоверность не представляется возможным. Отчетность о деятельности МБК, установленная ФСФО России, не отражает общую сумму задолженности, имеющуюся у предприятий в период выполнения решений МБК, и не позволяет корректно оценить величину погашенной задолженности. Совместный приказ Госналогслужбы России, Минфина России, Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и ФУДН(б) России от 31 мая 1996 года № ВА-3-10/42/285/184/35 “Об утверждении Порядка погашения организациями задолженности бюджету и внебюджетным фондам” не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации, что дает возможность предприятиям уклоняться от вызова на заседания МБК.
13. Коллегия уполномоченных государственных представителей не имеет необходимого правового статуса и полномочий для представления в судебных процедурах и на собраниях кредиторов согласованной позиции государства при решении следующих вопросов: утверждение плана внешнего управления (ст. 83 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)”); продление срока внешнего управления, способ, порядок и сроки продажи имущества (ст. 112); заключение мирового соглашения (ст. 120).
14. Законодательно не урегулирован порядок отчуждения имущества должника, что приводит к злоупотреблениям, влекущим нарушение прав акционеров и государства как собственника. Не предусмотрено участие в процедурах несостоятельности (банкротства) собственника имущества (акционеров, участников) должника, что фактически приводит к лишению их возможности содействия процедурам финансового оздоровления и непосредственного участия в них.
15. Не установлены условия для контроля за деятельностью арбитражного управляющего в рамках его правового статуса. Отсутствуют нормы об обязательном представлении арбитражными управляющими форм текущей отчетности и порядок их представления. Не установлены гарантии имущественной ответственности арбитражных управляющих. В материалах дел надзорного производства, осуществляемого ФСФО России, не выявлены факты нанесения либо возможности нанесения убытков организации-должнику или ее кредиторам действием (бездействием) арбитражного управляющего. В нарушение распоряжения Правительства Российской Федерации от 10 июля 1999 года № 1100-р “О контроле за проведением процедур банкротства организаций, имеющих особое значение для государства” арбитражными управляющими назначались лица, не имевшие соответствующей квалификации. После введения в действие закона о банкротстве (1 марта 1999 года) судами назначались в качестве арбитражных управляющих лица, не прошедшие специального обучения, не имеющие лицензии арбитражного управляющего, а также лица, не зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя.
17. Отчетность о деятельности государственного органа по банкротству и финансовому оздоровлению за период 1994-1997 годов уничтожена. ФСФО России до настоящего времени не имеет государственной статистической отчетности.
18. Действующая отчетность ФСФО России не позволяет оценить в целом по России потери государственного имущества, переданного государственным унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения, и пакетов акций акционерных обществ при их ликвидации, а также оценить суммарно потери бюджета за счет списания накопленной кредиторской задолженности в процессе ликвидационных процедур. Для выработки модели таких расчетов требуется проведение целевых проверок в различных регионах России в количестве, достаточном для формирования представительной выборки.