Проверка эффективности и целесообразности расходования средств федерального бюджета на продолжение строительства аэропорта «Омск - Федоровка»

Выводы

1. Обслуживание населения воздушным транспортом в г. Омске осуществляется через аэропорт «Омск», находящийся в зоне жилой застройки в 3 км от центра города. Омский аэропорт занимает под взлетные и рулежные полосы около 699 га, имеющих статус федеральных земель. Аэропорт построен в 1929 году и в настоящее время является единственным на территории области способным принимать самолеты типа Ту-154, Ту-134, Як-42, Ан-24, Ан-12, Ил-18 и воздушные суда третьего класса. По своим параметрам и экологическим нормам аэропорт не в полной мере соответствует требованиям по обеспечению безопасности полетов. В аэропорту имели место аварийные ситуации.

2. На основании заключения о состоянии рулежных и магистральных дорожек аэропорта, выполненного в 2001 году «Ленаэропроектом», были введены ограничения на полеты в аэропорту г. Омска, которые распространяются на самолеты большой массы Boeing-747, Boeing-767, А-310, Ил-86, Ил-96 и др. В случае недоведения эксплуатационно-технического состояния покрытий магистральных и рулежных дорожек до нормативных требований, в 2007 году возникнет необходимость ограничения полетов через аэропорт для  среднемагистральных самолетов типа Ту-154 и Ту-204.

3. Для поддержания аэропорта «Омск» на уровне сертификационных требований ФГУП ГосНИИ гражданской авиации разработан проект  реконструкции рулежных дорожек и удлинения ВПП в аэропорту «Омск» до 2940 метров. Согласно экспертному заключению ФГУ здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Омской области» Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 1 ноября 2005 года № 1049 проект удлинения ВПП не соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам. В частности отмечается, что при ее удлинении не предусматривается организация санитарно-защитной зоны вокруг аэродрома, не обеспечиваются допустимые уровни шума на территории жилой застройки, прилегающей к аэродрому, ВПП и полосе воздушного подхода и др. При этом мероприятия по обеспечению снижения шума по предельно допустимому уровню в проекте не предусмотрены.

4. Строительство аэропорта «Омск - Федоровка» начато в соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 863. Решение о перемещении аэропорта «Омск» принималось по причинам: обеспечения безопасности жителей города; отрицательного воздействия выбросов не полностью сгоревшего авиационного топлива на экологию города; растущего уровня шума при взлете и посадке самолетов в черте города; ограничения перспектив развития г. Омска. Окончание строительства первой очереди аэропорта предполагалось осуществить в 1987 году.

5. Для осуществления технического надзора за проектированием и строительством объектов аэропорта «Омск - Федоровка» 1 июля 1983 года была создана Дирекция строительства аэропорта «Омск - Федоровка», наделенная правами заказчика по строительству объектов аэропорта и являвшаяся самостоятельным структурным подразделением Западно-Сибирского управления гражданской авиации.

6. Распоряжением Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом от 24 мая 1995 года № 723-р Дирекция строительства аэропорта «Омск - Федоровка» была присоединена к АО «Омский аэропорт» в качестве структурного подразделения, а уставный капитал АО «Омский аэропорт» был увеличен за счет стоимости незавершенных строительством объектов строящегося аэропорта «Омск - Федоровка». В федеральной собственности закреплялся 51 % голосующих акций АО «Омский аэропорт», продажа не закрепленных в федеральной собственности акций предполагалась на инвестиционном конкурсе. В случае непроведения инвестиционного конкурса объекты незавершенного производства подлежали изъятию из уставного капитала АО «Омский аэропорт».

7. В 1997-2003 годах Российским фондом федерального имущества предпринимались попытки продажи пакета акций в размере 39 % от уставного капитала АО «Омский аэропорт», однако в силу отсутствия инвестора пакет акций продан не был, а объекты незавершенного строительством аэропорта «Омск - Федоровка» государству возвращены не были. Распоряжение Госкомимущества России от 24 мая 1995 года № 723-р в полном объеме исполнено не было. По состоянию на 1 января 2006 года доля Российской Федерации в уставном капитале ОАО «Омский аэропорт» составляет 85,3 процента.

8. В целях организации работ по строительству объектов аэропорта «Омск - Федоровка», подлежащих приватизации в соответствии с директивами Минимущества России, было принято решение об учреждении ОАО «Аэропорт «Омск - Федоровка». В качестве оплаты уставного капитала ОАО «Аэропорт «Омск - Федоровка» была внесена часть имущественного комплекса незавершенного строительством аэропорта «Омск Федоровка», числящаяся на балансе ОАО «Омский аэропорт» по балансовой стоимости 57100,0 тыс. рублей. Доля ОАО «Омский аэропорт» в уставном капитале вновь созданного акционерного общества составляла 100 процентов. Условием создания Общества являлось выделение в бюджете Омской области на 2002 год средств на строительство аэропорта «Омск - Федоровка» в сумме не менее 200 млн. рублей.

9. Решением Арбитражного суда Омской области от 11 июня 2004 года дело № 6-84/03 сделка по передаче имущества ОАО «Омский аэропорт» в уставный фонд Общества в части передачи здания аэровокзала признана недействительной. Общество обязали возвратить здание аэровокзала на баланс ОАО «Омский аэропорт». Таким образом, стоимость имущества незавершенного строительством аэропорта «Омск - Федоровка», преданного в уставный капитал Общества, составила 14061,2 тыс. рублей. Уставный капитал Общества был оплачен не полностью, и дополнительная эмиссия акций не проводилась. Администрацией Омской области в 2002 году не были выделены средства на строительство объектов незавершенного строительством аэропорта в сумме 200000,0 тыс. рублей. По состоянию на 31 декабря 2005 года доля голосующих акций Общества составляет 100 %, из них: 94,3 % принадлежит ОАО «Омский аэропорт» и 5,7 % - Министерству имущественных отношений Омской области.

10. Приказом Минтранса России от 22 апреля 2002 года № 24 в целях организации работ по строительству аэропорта «Омск - Федоровка», осуществления технического надзора за строительством было создано ФГУ «Дирекция строящегося аэропорта «Омск - Федоровка» с финансированием из федерального бюджета. Согласно договору от 5 июня 2002 года № 127 часть функций Минтранса России как государственного заказчика и главного распорядителя средств федерального бюджета были переданы Дирекции. Объектов незавершенного строительством аэропорта «Омск - Федоровка» на балансе Дирекции не числится.

11. По состоянию на 1 ноября 2005 года имущественный комплекс аэропорта «Омск - Федоровка» был разделен на следующие части: - на балансе ОАО «Омский аэропорт» числятся 40 объектов незавершенного производства балансовой стоимостью 75965,8 тыс. рублей; - на балансе ОАО «Аэропорт «Омск - Федоровка» - 6 объектов балансовой стоимостью 14061,2 тыс. рублей; - по договору безвозмездного пользования объектами федеральной государственной собственности от 9 августа 2000 года № БВП-1-458 на баланс ОАО «Омский аэропорт» передано от Комитета по управлению имуществом Омской области 22 объекта балансовой стоимостью 22566,2 тыс. рублей.

12. Строительство аэропорта «Омск - Федоровка» началось в 1983 году, здания аэровокзала - в 1985 году. Аэропорт относится к классу «Б». Первоначальная проектная пропускная способность аэровокзала составляла 1900 пассажиров в час. С 1983 по 1994 год включительно строительство аэропорта в основном осуществлялось за счет централизованных капиталовложений. За счет средств Омского облисполкома к 1991 году были построены: подъездная автодорога к аэропорту, внешний источник энергоснабжения (подстанция 110/10 Кв), линия связи аэропорт-город. В 1992 году финансирование было прекращено и рабочие чертежи, требовавшие корректировки, «Ленаэропроектом» не выпускались. Средства на консервацию и охрану недостроенных сооружений не выделялись, что впоследствии привело к частичным разрушениям объектов строительства. Начиная с 1995 года, строительство было приостановлено. По инициативе администрации Омской области строительство было возобновлено с 1996 года и осуществлялось небольшими объемами за счет средств областного бюджета. В 1999 году строительство было вновь приостановлено.

13. С целью завершения строительства аэропорта по инициативе администрации Омской области было подготовлено задание на корректировку проекта (ТЭО), утвержденное первым заместителем Министра транспорта Российской Федерации А. В. Нерадько. Задача корректировки проекта (ТЭО) состояла в выделении из первой очереди строительства аэропорта «Омск - Федоровка» пускового комплекса, который можно было бы ввести в эксплуатацию и впоследствии продолжить строительство аэропорта.

14. В соответствии с проведенной государственной экспертизой корректировки проекта (ТЭО) строительства аэропорта «Омск - Федоровка» и распоряжением Минтранса России от 8 августа 2002 года № НА-285р проектная документация была рекомендована к утверждению в сумме 114217,68 тыс. рублей (в ценах 1991 года), в том числе: аэродром - 29632,1 тыс. рублей; средства посадки, радионавигации и управления воздушным движением - 31378,8 тыс. рублей. Объем средств, необходимых для завершения строительства сооружений пускового комплекса в базисных ценах 1991 года составляет 54334,87 тыс. рублей, в том числе: аэродром - 11967,09 тыс. рублей; средства посадки, радионавигации и управления воздушным движением - 19439,66 тыс. рублей.

15.Финансирование строительства аэропорта «Омск - Федоровка» из средств федерального бюджета осуществлялось в рамках подпрограммы «Гражданская авиация» Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России (20022010 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 года № 848 «О федеральной целевой программе «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)»: в 2002 году предусматривалось финансирование в размере 35500,0 тыс. рублей, фактически профинансировано 35500,0 тыс. рублей, кассовые расходы составили 35500,0 тыс. рублей; в 2003 году предусматривалось финансирование в размере 35000,0 тыс. рублей, фактически профинансировано 10500,0 тыс. рублей, расходы не осуществлялись, средства возвращены в бюджет; в 2004 году предусматривалось профинансировать расходы в сумме 20000,0 тыс. рублей, фактического финансирования не осуществлялось. В 2005-2006 годах финансирование строительства объектов аэропорта «Омск - Федоровка» из федерального бюджета не осуществлялось.

16. Финансирование строительства аэропорта «Омск - Федоровка» из средств областного бюджета осуществлялось на основании законов Омской области об исполнении областного бюджета за 1996-2005 годы. За период с 1 января 1996 года по 31 декабря 2005 года финансирование составило 52215,6 тыс. рублей, в том числе: профинансировано на завершение строительства объектов аэропорта «Омск - Федоровка»: ОАО «Омский аэропорт» - в сумме 31330,1 тыс. рублей; ОАО «Аэропорт «Омск - Федоровка» - в сумме 20885,5 тыс. рублей. В 2006 году на строительство аэропорта «Омск - Федоровка» из средств областного бюджета было выделено 2486,0 тыс. рублей. Проверкой финансовых вложений Омской области в имущественный комплекс аэропорта «Омск - Федоровка» не подтверждены суммы финансирования строительства аэропорта «Омск - Федоровка» из областного бюджета в сумме 1125,0 тыс. рублей. В нарушение статьи 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации в период с 1 января 1996 года по 31 декабря 2005 года инвестиционные договоры между администрацией Омской области и ОАО «Омский аэропорт», ОАО «Аэропорт «Омск - Федоровка» не заключались.

17.В 2002 году Дирекцией осуществлялись расходы средств федерального бюджета на строительство объектов аэропорта «Омск - Федоровка» в рамках заключенного договора от 17 октября 2002 года № 1 с АК «Планум». Условиями заключенного договора предусматривалось выполнение подготовительных работ и обеспечение материалами на сумму 35500,0 тыс. рублей.

18. Договор от 17 октября 2002 года № 1 с АК «Планум» был заключен без проведения конкурсных процедур. Размещение заказа у единственного источника было согласовано письмом Минэкономразвития России от 26 июля 2002 года № АШ-2186/05, в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», и в связи с учетом необходимости привлечения кредитных ресурсов с целью завершения строительства аэропорта, доля которых покрывает основной объем финансирования, а так же принимая во внимание то, что кредитование осуществляется генеральным подрядчиком АК «Планум». Вместе с тем, подпунктом «в» пункта 30 указанного Положения установлено, что размещение заказа на закупки продукции для государственных нужд у единственного источника осуществляется в случае, если продукция может быть получена только от одного поставщика либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена. В нарушение условий согласования размещения заказа у единственного источника в период с 2002  по 2005 год финансирование расходов по строительству аэропорта «Омск - Федоровка» за счет привлечения кредитных средств не осуществлялось.

19. Выполненные АК «Планум» работы по договору от 17 октября 2002 года № 1 не соответствуют задачам, определенным протоколом совещания в администрации Омской области от 8 октября 2002 года № 6, а именно бюджетные средства не направлялись: на ремонтно-восстановительные работы коллекторов №№ 1, 2, 3, 5 вдоль магистральной рулежной дорожки, на восстановление сбросного коллектора, на строительство аварийно-спасательной станции.

20. Средства федерального бюджета выделенные в 2002 году на завершение строительства аэропорта «Омск - Федоровка» были использованы неэффективно. В 2002 году в соответствии со статьей 161 Налогового кодекса Российской Федерации Дирекция в качестве налогового агента уплатила в федеральный бюджет НДС в сумме 5839,8 тыс. рублей с аванса, выплаченного АК «Планум». В то же время, Дирекция неправомерно перечислила компании АК «Планум» НДС в размере 4866,5 тыс. рублей, учтенный в сумме выполненных работ и поставленных материалов по договору от 17 октября 2002 года № 1. Инертные материалы (песок и щебень), завезенные на строительную площадку, не были использованы на строительство объектов аэропорта. Учет материалов в натуральном выражении не ведется, товарно-транспортные накладные отсутствуют. Акты сверки расчетов с АК «Планум» не составлялись. Подтвердить достоверность объема завезенных инертных материалов на основании данных бухгалтерского учета не представляется возможным.

21. В нарушение статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации Дирекция платежным поручением от 26 декабря 2002 года № 8 перечислила средства в размере 461,3 тыс. рублей с лицевого счета в УФК Минфина России по Омской области на расчетный счет, открытый в ОАО «Омскпромстройбанк», с которого с 1 января 2003 года осуществлялась оплата расходов Дирекции. Всего за период с 1 января 2003 года по состоянию на момент проверки указанные расходы составили 297,0 тыс. рублей.

22. В рамках подпрограммы «Гражданская авиация» Дирекции в 2003 году предусматривалось финансирование строительства взлетно-посадочной полосы и производственных объектов в сумме 35000,0 тыс. рублей. Всего было профинансировано 10500,0 тыс. рублей, при этом средства федерального бюджета использовались неэффективно. В связи с тем, что генеральный подрядчик на выполнение работ по строительству аэропорта своевременно определен не был, в течение четырех месяцев указанные бюджетные средства находились на лицевом счете Дирекции и не использовались по назначению, то есть были использованы неэффективно. В ноябре 2003 года средства федерального бюджета были возращены в бюджет.

 23. В соответствии с заданием на комплексное обследование технического состояния зданий и сооружений незавершенного строительством аэропорта «Омск - Федоровка» «Ленаэропроектом» было проведено комплексное обследование зданий и сооружений аэропорта с составлением отчета. Оценка степени дефектности покрытий показала: искусственные покрытия взлетнопосадочной полосы, магистральные и соединительные рулежные дорожки имеют неудовлетворительную оценку состояния; искусственные покрытия перрона имеют удовлетворительную оценку состояния. Оценка несущей способности искусственных покрытий элементов аэродрома, выполненная с учетом их фактического состояния и ухудшающихся гидрогеологических условий, показала, что несущая способность искусственных покрытий в комплексе с основанием снизилась в среднем на 41,5 % по сравнению с проектной. В результате этого эксплуатация воздушных судов типа Ил-76, Ту-154, Ту-204 с полной взлетной массой на аэродроме не допускается.

24. Здания и инженерные сооружения аэропорта «Омск - Федоровка» начинали строиться в 1983-1987 годах, имеют различную степень строительной готовности от 0 до 90 %, часть объектов сдана в эксплуатацию (здание аварийно-спасательной службы, центральная распределительная подстанция и др.). В связи с отсутствием финансирования строительно-монтажные работы были прекращены, консервация недостроенных зданий и сооружений не проводилась, в результате чего взлетно-посадочная полоса аэродрома была подтоплена, здания и сооружения аэропорта подверглись частичному разрушению.

25. Согласно информации Дирекции оценочная сумма средств, необходимая для завершения строительства аэропорта «Омск - Федоровка» с учетом откорректированного проекта (ТЭО) и заключения Главгосэкспертизы России от 29 июля 2002 года № 24-4-1/10-882, может составить 4,9 млрд. рублей в ценах 2006 года.

26. Основные параметры аэропорта и аэродрома «Омск - Федоровка» спроектированы исходя из предполагаемого роста объемов перевозок. В течение периода реформ 90-х годов объемные показатели авиаперевозок в аэропорту г. Омска снизились в несколько раз по сравнению с 1991 годом. В 2005 году по сравнению с уровнем, достигнутым в 1991 году, отправлено пассажиров меньше в 4,27 раза, грузов и почты - в 3,91 раза, произведено самолето-вылетов меньше в 9,54 раза.

27. При обосновании проектных решений корректировки проекта (ТЭО) аэропорта «Омск - Федоровка» «Ленаэропроектом» были заложены объем перевозок 1290 тыс. пассажиров в год и мощность аэропорта, исходя из объема транспортной работы на внутренних и международных линиях, отправки и прибытия, - 132,6 тыс. тонн в год. При этом по прогнозу перевозок на 2015 год аэропорт должен соответствовать IV классу.

Вместе с тем, существующая неустойчивая тенденция увеличения объемных показателей авиаперевозок в аэропорту г. Омска, сложившаяся в 1998-2005 годах (прирост величины отправленных пассажиров не превышал в среднем 1,5-3 %, прибывших пассажиров 2-4,5 %), показывает, что прогнозный показатель объема авиаперевозок на 2015 год может составить не более 700 тыс. пассажиров в год.

28. Протоколом совещания у Министра транспорта Российской Федерации и губернатора Омской области от 28 апреля 2006 года «О развитии транспортного комплекса Омской области» была принята к сведению позиция правительства Омской области о нецелесообразности развития аэродрома «Омск» и необходимости завершения строительства аэропорта «Омск - Федоровка». С целью завершения строительства аэропорта «Омск - Федоровка» правительству Омской области совместно с Росавиацией поручено представить в III квартале 2006 года предложения по завершению строительства аэропорта «Омск - Федоровка» с привлечением инвестиций по механизму концессии. Росавиации до завершения строительства аэропорта «Омск - Федоровка» поручено обеспечить поддержание аэродрома «Омск» в соответствии с нормативными требованиями. Правительству Омской области рекомендовано представить проект завершения строительства аэропорта «Омск - Федоровка» на конкурс для предоставления государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации.

29. Для завершения строительства аэропорта «Омск - Федоровка» (в части объектов подлежащих приватизации) за счет средств областного бюджета Омской области или привлеченных кредитных средств потребуются изменение права собственности на указанные объекты (с федеральной собственности на собственность региона) и вывод этого имущества из состава ОАО «Омский аэропорт» и ОАО «Аэропорт «Омск - Федоровка». 30. При существующем состоянии авиаперевозок проект достройки аэропорта «Омск - Федоровка» в основном определяется экологическими и социальными факторами, требованиями безопасности, а также перспективами развития города. Завершение его строительства с привлечением средств федерального бюджета, бюджета Омской области и инвестиций по механизму концессии целесообразно рассматривать в комплексе с перспективами развития города и области.