Проверка эффективности и целесообразности решений органов управления Российского акционерного общества «ЕЭС России» о реорганизации хозяйственных обществ, порядка распределения акций реорганизуемых обществ, формирование имущества обществ, создаваемых в результате реорганизации

Выводы

1. Российской Федерации принадлежит контрольный пакет акций ОАО РАО «ЕЭС России» - доля государства в настоящее время (с учетом реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 6 февраля 2003 года № 135 «О государственной инвестиционной корпорации») составляет 52,68 процента.

1.1. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации» были одобрены Основные направления реформирования электроэнергетики Российской Федерации, определившие цели, принципы и задачи реформирования электроэнергетики Российской Федерации. Понятия «реформирование РАО «ЕЭС России» и «период реформирования РАО «ЕЭС России» введены постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 года № 526 и Федеральными законами «Об электроэнергетике» и «Об особенностях функционирования…». Из Основных направлений следует, что «реформирование РАО «ЕЭС России» осуществляется и должно быть завершено в рамках первого этапа реформирования электроэнергетики. В связи с чем, «период реформирования» начинается с началом выполнения указанного постановления. Общая продолжительность реформы электроэнергетики составит от 8 до 10 лет и разбита на 3 этапа:
- 1 этап: «реформирование» ОАО РАО «ЕЭС России» и «реформирование» организаций электроэнергетики, создание условий для конкурентного рынка. Завершение первого этапа предполагалось по истечении 3 лет с начала реформирования электроэнергетики. Таким образом, первый этап должен был быть завершен к июлю 2004 года. По результатам первого этапа должны были быть созданы все организации, подлежащие формированию в связи с реализацией реформы как на основе ОАО РАО «ЕЭС России» и его ДЗО, так и на основе иных организаций электроэнергетики и электрификации (за исключением изолированных энергетических систем);
- 2 этап: становление оптового и розничного рынков электроэнергии. Предполагалось, что второй этап реформы займет 2-3 года. На втором этапе предусматривалось введение правил конкурентного рынка;
- 3 этап проведения реформы займет 3-4 года. На этом этапе предполагается завершение формирования конкурентного рынка электроэнергии и приток инвестиций. Согласно статьям 8, 12 Федерального закона «Об электроэнергетике», в «период реформирования РАО «ЕЭС России» доля Российской Федерации в уставных капиталах организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью и системного оператора должна составлять не менее 52%. Вместе с тем статьей 47 указанного Федерального закона предусмотрено, что указанные положения вступают в силу только по завершении переходного периода реформирования электроэнергетики, то есть после введения в действие правил оптового рынка - на 2 этапе. Согласно статье 8 Федерального закона «Об особенностях функционирования…» участие Российской Федерации в уставном капитале организации по управлению ЕНЭС и системного оператора в размере 52% обеспечивается не позднее даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики. По окончании «реформирования электроэнергетики» Российской Федерации в организации по управлению ЕНЭС и системном операторе должно принадлежать не менее 75% плюс одна акция. В то же время Федеральным законом «Об особенностях функционирования …» предусматривается, что организация по управлению ЕНЭС и системный оператор являются дочерними акционерными обществами ОАО РАО «ЕЭС России». Нормативными правовыми актами Российской Федерации не определено содержание понятия «переходный период реформирования электроэнергетики». Вместе с тем Федеральными законами «Об электроэнергетике» и «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» частично определяются временные рамки указанного периода. Согласно статье 2 Федерального закона «Об особенностях функционирования…» в качестве момента окончания переходного периода рассматривается дата вступления в силу Федерального закона «Об электроэнергетике» в полном объеме. В соответствии со статьей 47 Федерального закона «Об электроэнергетике» он вступает в силу в полном объеме со дня вступления в силу правил оптового рынка. Статьей 10 Федерального закона «Об особенностях функционирования...» предусмотрено, что правила оптового рынка вступают в силу не ранее 1 июля 2005 года. Таким образом, момент окончания переходного периода может быть определен любой датой после 1 июля 2005 года. Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 27 июня 2003 года № 865-р указанный момент наступит в 2006 году. Дата, от которой следует исчислять начало переходного периода реформирования электроэнергетики, не определена. Возможно предположить, что «переходный период реформирования электроэнергетики» начинается со дня вступления в силу Федеральных законов «Об электроэнергетике» и «Об особенностях функционирования…» (то есть с 29 марта 2003 года), поскольку данное понятие связывается именно с реализацией положений указанных Федеральных законов.

1.2. В деятельности представителей государства в совете директоров ОАО РАО «ЕЭС России» нарушений нормативных правовых актов не выявлено, голосование и принятие решений осуществлялось ими в соответствии с полученными директивами. Вместе с тем при проверке эффективности и целесообразности принимаемых решений по реформированию ОАО РАО «ЕЭС России» выявлены отдельные недостатки. Несмотря на значительное количество принятых нормативных правовых актов по вопросам реформирования электроэнергетики, в Правительстве Российской Федерации отсутствует проект (программа) реформирования, предусматривающий взаимоувязанность (в том числе по срокам) на каждом из этапов реформирования нормативных правовых актов с другими видами обеспечения процесса реформирования, такими как: материальные и нематериальные активы, источники финансирования (в том числе, объемы и порядок их использования), что, в частности, было подтверждено на заседании Правительства Российской Федерации 6 марта 2005 года. Отсутствие проекта реформирования не позволяет осуществлять полноценный оперативный контроль хода реализации реформы (в том числе учитывать риски, характерные для каждого этапа реформирования), основанный на проведении анализа целевых индикаторов и показателей, характеризующих уровень достижения целей и реализации задач на каждом этапе реформирования электроэнергетики, в том числе осуществлять оценку эффективности принимаемых управленческих решений.

Подтверждением такого состояния дел является:
- отсутствие оценки последствий для развития электроэнергетической отрасли решения Правительства Российской Федерации о переносе более чем на год сроков реализации мероприятий первого этапа, таких как реорганизация акционерных обществ энергетики и электрификации, передача магистральных сетей акционерных обществ энергетики и электрификации межрегиональным сетевым компаниям, выкуп ОАО «Системный оператор - Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы» активов региональных диспетчерских управлений. В значительной мере на это повлияло отсутствие на протяжении 2004 года определенности в отношении полномочий отдельных федеральных органов исполнительной власти (в частности, Росимущества) и необеспеченность преемственности в части документооборота;
- непринятие до настоящего времени Правительством Российской Федерации решений по срокам и механизмам увеличения доли участия Российской Федерации в уставных капиталах ОАО «ФСК ЕЭС» и ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС», решений в отношении порядка выделения ОАО «ФСК ЕЭС» и ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС» из состава ОАО РАО «ЕЭС России», в то время как увеличение доли Российской Федерации в уставном капитале организации по управлению ЕНЭС и системного оператора в размере 52% должно быть обеспечено не позднее даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики. При этом Правительством Российской Федерации не направлялись директивы представителям государства в совете директоров ОАО РАО «ЕЭС России» по обсуждению данных вопросов на заседаниях совета директоров ОАО РАО «ЕЭС России». Федеральными законами «Об электроэнергетике» и «Об особенностях функционирования…» предусмотрено, что в переходный период и по завершении реформирования Российская Федерация увеличивает свое участие в уставном капитале организации по управлению ЕНЭС и системного оператора «способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, …в том числе за счет снижения доли участия Российской Федерации в генерирующих компаниях…». Согласно полученным в проверке данным, доля государства имеется всего в 16 АОэнерго (при реорганизации АО-энерго, в том числе выделяются территориальные генерирующие компании), весьма незначительна и составляет от 0,005% до 15,72% от их уставного капитала, что явно не достаточно для приобретения акций (увеличение доли в уставных капиталах) акционерных обществ, создаваемых в процессе реорганизации ОАО РАО «ЕЭС России». Вместе с тем положения указанных Федеральных законов, а также пояснительные материалы и финансово-экономические обоснования к ним не предусматривают ни определенного источника инвестиций, ни порядка их осуществления, ни предполагаемых размеров инвестиций;
- невыполнение органами исполнительной власти требований распоряжения Правительства Российской Федерации от 27 июня 2003 года № 865-р (с учетом изменений и дополнений), которым утвержден План мероприятий по реформированию электроэнергетики на 2004-2005 годы, в части выработки и направления в 2004 году представителям государства в органах управления ОАО РАО «ЕЭС России» директив по вопросам передачи имущества региональных диспетчерских управлений ОАО «СОЦДУ ЕЭС» и выкупа ОАО «СО-ЦДУ ЕЭС» активов региональных диспетчерских управлений, а также по вопросам передачи магистральных сетей акционерных обществ энергетики и электрификации межрегиональным магистральным сетевым компаниям; - фактическая реализация постановления Правительства Российской Федерации от 28 октября 2003 года № 648 «Об утверждении Положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической
161
сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть» начата только в феврале 2005 года - с изданием приказа Минпромэнерго России от 24 февраля 2005 года № 41 которым утвержден состав и регламент деятельности рабочей группы по отнесению объектов электросетевого хозяйства к ЕНЭС. Вместе с тем остается нерешенным вопрос об утверждении формы ведения реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС (согласно вышеуказанному постановлению Правительства Российской Федерации данная форма разрабатывается организацией по управлению ЕНЭС и утверждается Минпромэнерго России);
- необходимость оперативного вмешательства в процесс реформирования вследствие непроработанности ранее принятых органами управления ОАО РАО «ЕЭС России» решений, в частности по вопросам создания в ходе разделения АО-энерго управляющих компаний и передачи им функций единоличных исполнительных органов. Так, в соответствии с решением совета директоров ОАО РАО «ЕЭС России» от 28 января 2005 года установлено, что передача функций единоличных исполнительных органов обществ, управляющим компаниям, создаваемым при реорганизации АО-энерго, производится только в случае, если это будет признано целесообразным, а также принято считать нецелесообразным предусматривать создание управляющих компаний при утверждении новых проектов реформирования АО-энерго. Наряду с этим, недостаточная проработанность органами управления ОАО РАО «ЕЭС России» решений, касающихся обособления объектов ЕНЭС, привела к тому, что по состоянию на 24 января 2005 года имущество магистральных сетей, принадлежащее АО-энерго, в состав ММСК (в оплату акций ММСК по дополнительной эмиссии) не передано ни одним АО-энерго. Не осуществлена государственная регистрация ОАО «Брянская магистральная сетевая компания», ОАО «Белгородская магистральная компания», ОАО «Воронежская магистральная сетевая компания», выделенных из состава реорганизованных ОАО «Брянскэнерго», ОАО «Белгородэнерго», ОАО «Воронежэнерго». При этом 25 февраля 2005 года советом директоров ОАО РАО «ЕЭС России» было принято решение об изменении схемы обособления объектов ЕНЭС АОэнерго с отменой принятых в 2002 году решений совета директоров ОАО РАО «ЕЭС России» в отношении этапов и условий формирования межрегиональных сетевых компаний на базе магистральных сетей АО-энерго.

1.3. Организацией по управлению ЕНЭС, в соответствии с пунктом 3 Положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2003 года № 648 «Об утверждении Положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть», определено ОАО «ФСК ЕЭС». В уставе ОАО «ФСК ЕЭС» цели деятельности не соответствуют (по отдельным позициям) требованиям федеральных законов «Об электроэнергетике» и «Об особенностях функционирования…» к организации по управлению ЕНЭС, в частности, отсутствуют такие цели, как: - развитие и надежное функционирование ЕНЭС;
- организационно-техническое обеспечение ведения реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в ЕНЭС, внесение сведений в данный реестр по объектам электросетевого хозяйства, отнесенных в соответствии с решением Минпромэнерго России к ЕНЭС; - оказание услуг по передаче электрической энергии по ЕНЭС субъектам оптового рынка, а также иным лицам, имеющим на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании объекты электроэнергетики, технологически присоединенные в установленном порядке к ЕНЭС, на возмездной договорной основе;
 - содействие в осуществлении эффективного управления и контроля государственной собственности в электросетевом хозяйстве отрасли.

1.4. Принятие Федерального закона от 7 мая 1998 года № 74-ФЗ «Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности» привело к «размыванию» прав по контрольному пакету акций ОАО РАО «ЕЭС России» в размере порядка 55%, принадлежавшего Российской Федерации, до одной трети голосующих акций. Это, в свою очередь, повлекло снижение возможностей Российской Федерации по осуществлению контроля корпоративных процедур ОАО РАО »ЕЭС России», направленных на реализацию мероприятий по реформированию электроэнергетики, а также бесконтрольную реализацию прав акционера по 33% государственного пакета акций.

2. ОАО РАО «ЕЭС России» не выполняются положения Кодекса корпоративного управления ОАО РАО «ЕЭС России» (одобрен советом директоров ОАО РАО «ЕЭС России» в части выработки советом директоров дивидендной политики компании на 23 года и доведения ее до сведения акционеров. Отсутствие дивидендной политики в совокупности с отсутствием проекта реформирования ОАО РАО «ЕЭС России» снижает обоснованность учета интересов государства, как основного акционера, при выработке стратегических решений по реформированию.

3. Органами управления ОАО РАО «ЕЭС России» не уделяется достаточного внимания вопросам сбора и мониторинга информации, позволяющей оперативно оценивать корректность происходящих процессов в ходе реформирования. Так, ОАО РАО «ЕЭС России» не обладает в полном объеме сведениями об объектах и имуществе, находящихся в собственности Российской Федерации и не подлежащих приватизации, закрепленных за ДЗО ОАО РАО «ЕЭС России». Кроме того, подразделения ОАО РАО «ЕЭС России», отвечающие за осуществление контроля в части регистрации прав на земельные участки по соответствующим ДЗО ОАО РАО «ЕЭС России», не обладают в полной мере сведениями о состоянии дел по регистрации прав на земельные участки.

4. В нарушение устава ОАО РАО «ЕЭС России» (статья 11) советом директоров ОАО РАО «ЕЭС России» в 2000 году неоднократно были делегированы полномочия председателю правления, а также первому заместителю председателя правления ОАО РАО «ЕЭС России» в части подписания договоров кредитной линии и кредитных договоров с банками и иными кредиторами, выпуска собственных векселей под обеспечение данных кредитов.

5. За период с 2000 по 2003 год ОАО РАО «ЕЭС России» было привлечено 21424,24 млн. рублей краткосрочных и 28135 млн. рублей долгосрочных кредитов. На цели обеспечения мероприятий по реформированию электроэнергетики ОАО РАО «ЕЭС России» были привлечены долгосрочные кредиты на общую сумму 425,5 млн. рублей, или 1,5% от объема привлеченных в 2000-2003 годах долгосрочных кредитов. С 2001 года все решения, касающиеся подписания договоров кредитной линии и кредитных договоров с банками и иными кредиторами, а также выпуска собственных векселей под обеспечение данных кредитов, принимались единолично председателем правления и первым заместителем председателя правления ОАО РАО «ЕЭС России».

6. Объем долгосрочных финансовых вложений ОАО РАО «ЕЭС России» составил на 1 января 2004 года 218,0 млрд. рублей. От долгосрочных финансовых вложений ОАО РАО «ЕЭС России» в дочерние и зависимые общества, объем которых на 1 января 2004 года составил 205,9 млрд. рублей, ОАО РАО «ЕЭС России» получало доход (дивиденды на пакет акций ОАО РАО «ЕЭС России» в ДЗО, в которые были осуществлены вложения) по итогам 20002003 годов 1,1-3,2 млрд. рублей, или 1,3-2,5% ежегодно от сумм указанных вложений, что свидетельствует о низкой эффективности указанных вложений с точки зрения дивидендной доходности. Начисляли и перечисляли дивидендный доход в ОАО РАО «ЕЭС России»: по итогам 2000 года - 183 из 244 ДЗО; по итогам 2001 года - 184 из 251 ДЗО; по итогам 2002 года - 187 из 226 ДЗО.

7. Выпуск в 2001-2002 годах собственных векселей ОАО РАО «ЕЭС России» в адрес ЗАО «Номос-Банк», ОАО «Тюменьэнерго» и Внешторгбанк не соответствовал критериям, одобренным советом директоров РАО «ЕЭС России» 28 сентября 2001 года. 8. В период с 2000 по 2003 год Правительством Российской Федерации не было обеспечено выполнение нормы статьи 3 Федерального закона от 7 мая 1998 года № 74-ФЗ «Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности» (утратил силу с 1 января 2005 года) в части сохранения ограничения на владение иностранными лицами, международными организациями, иностранными юридическими лицами, а равно их аффилированными российскими юридическими лицами, иностранными физическими лицами акциями ОАО РАО «ЕЭС России» - в пределах до 25% всех видов акций ОАО РАО «ЕЭС России».