Проверка исполнения федерального закона о замене льгот денежными компенсациями на федеральном и региональном уровнях в I квартале 2005 года

Выводы

1. Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих меры социальной поддержки соответствующих категорий граждан, являющихся расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, и принятых для реализации федерального закона о замене льгот денежными компенсациями, показал: - в субъектах Российской Федерации формируются различные модели реализации указанного закона: от полного перехода на монетизацию льгот, до переноса сроков перехода на монетизацию, либо отказа от нее. В большинстве регионов принята смешанная схема, при которой предоставление ряда льгот оставлено в натуральной форме; - в ряде субъектов Российской Федерации принятые в целях реализации федерального закона о замене льгот денежными компенсациями региональные законы до настоящего времени в полном объеме не реализуются в связи с отсутствием ряда подзаконных актов; - в некоторых субъектах Российской Федерации расширен перечень льготных категорий граждан либо сохранено предоставление отдельным категориям граждан льгот, которые Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ не предусмотрены.

2. Реализация федерального закона о замене льгот денежными компенсациями в ряде регионов проходит в условиях неурегулированности вопроса погашения задолженности федерального бюджета по льготам, предоставленным по состоянию на 1 января 2005 года. Данная ситуация, на фоне изменений межбюджетных отношений и налогового законодательства, осложняет исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации и требует принятия соответствующих мер со стороны Правительства Российской Федерации.

3. Предусмотренные из Фонда компенсаций средства субвенции на компенсацию затрат по предоставлению льгот, установленных Законом Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» и на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан недостаточны для реализации федерального закона о замене льгот денежными компенсациями.

4. Реализация федерального закона о замене льгот денежными компенсациями совпала с введением с 1 января 2005 года новых тарифов на оплату жилья и жилищнокоммунальных услуг, а также переходом на 100% оплату жилищно-коммунальных услуг. В этой связи ряд субъектов Российской Федерации отмечают недостаток средств, выделяемых им из федерального бюджета на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан. В этих условиях Правительству Российской Федерации целесообразно было бы увязать осуществление государственного регулирования тарифов на услуги естественных монополий с комплексом мер, направленных на реализацию федерального закона о замене льгот денежными компенсациями.

5. Распределение субсидии из Федерального фонда софинансирования по субъектам Российской Федерации на оплату жилья и коммунальных услуг и Правила предоставления субсидий из указанного фонда утверждены постановлениями Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 года № 67 и № 70 или спустя полтора месяца после утверждения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 год». Распределение субсидии на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, Правительством Российской Федерации не утверждено. Отсутствуют утвержденные методики расчетов распределения субсидий из Федерального фонда софинансирования (за исключением распределения субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг).

6. Субъекты Российской Федерации столкнулись с проблемой недостаточности собственных средств для решения задач социальной поддержки льготных категорий граждан, отнесенных к региональному уровню. Граждане, относящиеся к одним и тем же категориям льготников, в различных регионах оказались поставлены в неравные условия, как по сумме денежных выплат, так и по перечню натуральных льгот.

7. Вместо единого федерального учета обязательств государства перед отдельными категориями льготников реализуется модель, допускающая создание более 89 регистров льготных категорий граждан, финансовое обеспечение которых относится к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, и Федерального регистра, учитывающего лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, финансовое обеспечение которой относится к расходным обязательствам Российской Федерации. Негативными последствиями выбранной модели являются: - отсутствие единого программного обеспечения и дополнительные материальные затраты на обеспечение сверок соответствующих баз данных; - трудности по обеспечению соответствующих прав собственности на содержащуюся информацию в указанных базах данных и по защите от несанкционированного доступа к ним; - отсутствие гарантий по компенсации ущерба гражданам, в случае несанкционированного распространения о них сведений, содержащихся в базах данных. В связи с этим Правительству Российской Федерации целесообразно рассмотреть вопрос о создании, в рамках действующего законодательства, структуры при Пенсионном фонде Российской Федерации, на которую будут возложены функции по ведению (обеспечению) единого федерального регистра по всем категориям граждан, получающих социальную помощь, финансовое обеспечение которой является расходными обязательствами, как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации.

8. Минздравсоцразвития России и Пенсионный фонд Российской Федерации по состоянию на 21 марта 2005 года не представили копии документов об оформлении прав собственности Российской Федерации на Федеральный регистр и его регистрации.

9. Отмечается общий рост числа льготных категорий граждан, как в Федеральном регистре, так и в региональных регистрах. По информации Пенсионного фонда Российской Федерации, в Федеральный регистр включено на 1 января 2005 года 14419230 человек, на 1 февраля 2005 года 14697425 человек, то есть рост численности за январь 2005 года составил 278195 человек, или 1,9 процента.

10. В ходе реализации указанного федерального закона в январе-феврале 2005 года сложилась достаточно сложная ситуация. Добиться некоторого улучшения ситуации со снабжением льготного лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан удалось только в марте 2005 года.

11. Минздравсоцразвития России нормативные правовые акты в части реализации Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ были утверждены только в декабре 2004 года, включая и форму рецептурного бланка.

12. Приказом Минздравсоцразвития России от 1 февраля 2005 года № 111 на I квартал 2005 года снижен подушевой норматив до 197,5 рублей в расчете на одного человека в месяц на обеспечение необходимыми лекарственными средствами граждан при оказании амбулаторно-поликлинической помощи за счет средств федерального бюджета, подлежащих перечислению в бюджет Федерального ФОМС. Утвержденный норматив на 2005 год согласно Федеральному закону от 17 июля 1999 года № 178 (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) на оплату предоставления гражданам набора социальных услуг, предусматривающих обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера) и предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение составляет 400 рублей в месяц.

13. Минздравсоцразвития России не решены вопросы по источникам финансирования и порядку обеспечения бланками рецептов, компьютерной техникой и программно-техническим обеспечением в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

14. Федеральным фондом обязательного медицинского страхования в течение 2004 года не были проведены необходимые мероприятия по подготовке системы ОМС к исполнению новой, ранее не свойственной ей функции, не была своевременно разработана методика оплаты льготных рецептов.

15. Федеральный ФОМС несвоевременно перечислял территориальным ФОМС средства федерального бюджета на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами.

16. Федеральным фондом обязательного медицинского страхования создан страховой резерв за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на обеспечение граждан необходимыми лекарственными средствами, в результате чего 40% средств федерального бюджета ежемесячно остаются в Федеральном ФОМС. Вместе с тем в субъектах Российской Федерации отмечаются факты недопоставки по объему и номенклатуре лекарственных препаратов. Из 362 международных непатентованных наименований лекарственных средств поступило в регионы до 73%, при этом около 47% наименований - не в полном объеме.

17. Фактическое наличие лекарственных средств в сравнении с заявленной потребностью по Перечню, утвержденному приказом Минздравсоцразвития России, в субъектах Российской Федерации составляет от 32% до 73%. При этом по отдаленным районам внутри региона поставки льготных лекарственных средств значительно меньше и составляют 18-20% месячной потребности.

18. Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития было отобрано 5 фармацевтических организаций. Однако должным образом не было оформлено их право на поставку в субъекты Российской Федерации лекарственных средств.

19. Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в методике расчетов предельных торговых надбавок на льготные лекарственные средства не представлено экономическое обоснование. За основу расчета дифференциации региональных торговых надбавок применялись показатели методики, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670 «О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации», которая не корреспондируется с вопросами лекарственного обеспечения.

20. Сравнительный анализ цен на лекарственные средства, проведенный в I квартале 2005 года в ряде регионов показал, что выборочно по 45 торговым позициям лекарственных средств, включенных в Перечень, по 58% наименований препаратов цены оказались от 5% до 80% выше, чем на аналогичные лекарства в розничной сети. Как следствие этого, в регионах уже отмечается рост цен в аптечных учреждениях и на другие лекарственные препараты, не входящие в Перечень льготных лекарственных средств.

21. В результате проведения контрольных мероприятий в территориальных отделениях ПФР установлено, что выплата ЕДВ гражданам льготных категорий осуществлялась в сроки, установленные графиками выплаты пенсий.

22. Данные за декабрь 2004 года - февраль 2005 года регионального сегмента федерального регистра в Отделении ПФР по Республике Марий Эл свидетельствуют о динамике увеличения численности граждан льготных категорий, имеющих право на получение ЕДВ, что может привести к нехватке средств ПФР на ежемесячные денежные выплаты по Республике.

23. Значительная часть пенсионеров г. Москвы на момент проверки не переведена на обслуживание в управления Отделения ПФР по г. Москве и Московской области и остается клиентами управлений социальной защиты населения.

24. Работа, проведенная Фондом социального страхования Российской Федерации в I квартале 2005 года, позволила реализовать меры социальной поддержки, предусмотренные Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ для граждан льготных категорий в рамках компетенции Фонда.

25. Денежные средства, выделенные ФСС в I квартале 2005 года Санкт Петербургскому региональному отделению ФСС, не обеспечили в полном объеме финансирование оплаты заявленного числа путевок на санаторно-курортное лечение для граждан льготных категорий, имеющих медицинские показания и справки.

26. В связи с нехваткой мест в санаторно-курортных учреждениях Республики Карелия Отделение ФСС по Республике Карелия не может обеспечить граждан льготных категорий Республики путевками на санаторно-курортное лечение в необходимом количестве.

27. Анализ себестоимости 1 койко-дня в отдельных санаториях Республики Марий Эл выявил перерасход плановой себестоимости на 30-40% при обеспечении лечения льготных категорий граждан.

28. Региональным отделением ФСС по Ямало-Ненецкому автономному округу не подготовлена конкурсная документация для проведения конкурса по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, в результате чего выделенные ФСС денежные средства в сумме 625,0 тыс. рублей названным региональным отделением ФСС не израсходованы на указанные цели, что свидетельствует об их неэффективном использовании.

29. Проведенный анализ законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы замены льгот денежными компенсациями, показал, что монетизация отдельных льгот, предоставляемых военнослужащим, военным пенсионерам и членам их семей, явилась социально обоснованной и экономически оправданной мерой. В целом, социальные гарантии при переводе их в денежную форму получили адекватное отражение в соответствующих компенсационных выплатах, в результате чего не произошло ухудшения материального положения военнослужащих и членов их семей.

30. Правительство Российской Федерации и Минобороны России принимают последовательные правовые решения и практические меры по обеспечению замены существующих льгот денежными компенсациями и своевременному их финансированию. В целях реализации федерального закона о замене льгот денежными компенсациями Правительством Российской Федерации в короткий срок принято 14 постановлений. Вместе с тем до настоящего времени не приняты соответствующие решения в части компенсационных выплат семьям погибших (умерших) военнослужащих в сфере жилищно-коммунальных услуг и в связи с ремонтом ими индивидуальных жилых домов, оказания юридической помощи и возмещения расходов по уплате государственной пошлины за подачу жалобы в суд военнослужащим, проходящим военную службу по призыву.

31. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие правоохранительную деятельность, провели необходимые мероприятия по реализации федерального закона о замене льгот денежными компенсациями.

32. Анализ предварительных результатов введения федерального закона о замене льгот денежными компенсациями показал неоднозначное отношение военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов к замене льгот денежными выплатами. Предусмотренное в 2005 году увеличение денежного содержания связывается ими, в основном, с компенсацией отмены бесплатного проезда, медицинского обслуживания, льгот по уплате ряда налогов. Изменения в системе предоставления льгот и связанные с этим трудности по адаптации военнослужащих и сотрудников органов к новой системе социального обеспечения, способствуют формированию у них мнения о снижении уровня жизни. Наряду с отменой ряда льгот, наибольшее беспокойство военнослужащих и членов их семей вызывает недостаточный уровень денежного довольствия и отсутствие его ежегодной индексации в зависимости от уровня инфляции, как это предусмотрено Федеральным законом от 7 мая 2002 года № 49-ФЗ.

33. Эффективное осуществление мер по замене льгот военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в значительной мере будет зависеть от дальнейшего повышения уровня их материального обеспечения. С целью недопущения роста социальной напряженности в воинских коллективах федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, проводится разъяснительная работа с личным составом. Одновременно для улучшения ситуации целесообразно рассмотреть вопрос об осуществлении в 2005-2006 годах следующих мер по повышению уровня материального обеспечения военнослужащих: - индексировать денежное довольствие военнослужащих; - предусмотреть бесплатный проезд военнослужащих и сотрудников органов на общественном транспорте (кроме такси) при исполнении обязанностей военной службы; - разработать механизм возмещения затрат по проезду на всех видах общественного транспорта (кроме такси), женщинам-военнослужащим, находящимся в отпуске по уходу за ребенком; - выплачивать денежную компенсацию взамен продовольственного пайка в размере его стоимости (имея в виду обеспечить рост пенсий военных пенсионеров); - восстановить выплату в составе денежного довольствия пенсионной надбавки; - распространить на работников бюджетной сферы, работающих в войсковых частях, организациях и учреждениях «силового блока», постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 года № 902 о повышении на 20% размера 1 разряда единой тарифной ставки. Представленные предложения ведут к увеличению расходов федерального бюджета, источник финансирования которых бюджетом не предусмотрен.

34. Правительству Российской Федерации в целях реализации федерального закона о замене льгот денежными компенсациями необходимо: - внести в Положение о службе в органах внутренних дел нормы, регламентирующие порядок обеспечения военнослужащих и сотрудников проездными документами для проезда в служебных целях; - определить порядок и источники компенсации проезда женщинам-военнослужащим, находящимся в оплачиваемом отпуске по уходу за ребенком; - разработать механизм, позволяющий сотрудникам ГФС России, других правоохранительных органов, проживающих в Московской области и работающих в г. Москве получать медицинскую помощь по месту жительства; - определить федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральные полномочия в части реализации мер социальной поддержки гражданам, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; - при формировании федерального бюджета на 2006 год определить правовые основы и источники финансирования доплат к денежному довольствию сотрудников органов внутренних дел, содержащихся за счет средств субъектов Российской Федерации, имея в виду недопущение ухудшения их материального положения.

35. Минфину России совместно с правоохранительными министерствами и ведомствами требуется уточнить объемы средств, необходимые для выплаты в полном объеме ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы, компенсаций расходов сотрудников за наем (поднаем жилья), санаторно-курортное обеспечение, а также определить источники финансирования расходов, связанных с реализацией Правил возмещения учреждениям государственной и муниципальной систем здравоохранения расходов на оказание медицинской помощи военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и лицам начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи.