Проверка исполнения лицензионных соглашений и условий недропользования с учетом полноты поступления доходов в федеральный бюджет Российской Федерации 2003 года в МПР России, Республике Башкортостан, Оренбургской области, Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах (совместно с контрольно-счетными органами регионов)

Выводы

1. Нормативная правовая база в основном позволяет МПР России, Федеральному агентству по недропользованию, образованному Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314, их территориальным подразделениям и органам исполнительной власти субъектов Федерации выполнять возложенные на них задачи по государственному регулированию пользования недрами. Вместе с тем базовые федеральные законы - «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», а также Положение о лицензировании в правовом смысле устарели. МПР России не выполнены предусмотренные Законом о недрах полномочия по разработке и принятию нормативных правовых актов, регулирующих различные вопросы недропользования. Так, в нарушение статьи 2.1 указанного Закона до настоящего времени не приняты федеральные законы, устанавливающие порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности. Согласно статье 16 Закона о недрах порядок лицензирования пользования недрами должен устанавливаться федеральным законом, который также не разработан. Назрела необходимость внесения в главу 26 Налогового кодекса Российской Федерации изменения порядка расчета налоговой базы, налога на добычу нефти и газа природного. Нормативные правовые акты Республики Башкортостан, Оренбургской области и Ханты-Мансийского автономного округа по некоторым положениям не соответствуют федеральному законодательству. Порядок лицензирования пользования недрами до настоящего времени регулируется Положением, утвержденным Верховным Советом Российской Федерации в 1992 году. С момента принятия и по настоящее время изменения и дополнения в него не вносились, поэтому по отдельным вопросам оно вступило в противоречие с Законом о недрах.

2. По разведанным запасам нефти и газа природного Россия занимает одно из ведущих мест в мире (по нефти - второе, по газу природному - первое). Однако основная часть российских запасов расположена в отдаленных и труднодоступных районах. Наиболее крупные по разведанным запасам месторождения углеводородного сырья сосредоточены в Тюменской области. Многие крупные месторождения выработаны почти на 75 процентов. Государственным балансом на 1 января 2003 года было учтено более 2450 нефтяных, газонефтяных и нефтегазоконденсатных месторождений, из них разрабатываются 1320. По данным МПР России, доля запасов нефти и газа природного, рентабельное освоение которых возможно, составляет 60 % от запасов, учтенных государственным балансом. При добыче нефти в Российской Федерации в 2003 году в объеме 407 млн. т прирост запасов составил лишь 255,3 млн. т, при добыче газа природного в объеме 601,5 млрд. куб. м прирост составил 530 млрд. куб. метров. Для минерально-сырьевой базы России характерны следующие тенденции:

- запасы углеводородного сырья, которые были сформированы в основном к 1990 году, истощаются;

- в 1992-2003 годах происходила опережающая разработка наиболее рентабельных месторождений с высокой обеспеченностью запасами (20 лет и более);

- вертикально интегрированные нефтегазодобывающие компании, созданные в 1991-2000 годах и владеющие месторождениями с высокой обеспеченностью запасами, вкладывали незначительные средства в геологоразведочные работы и не обеспечили прироста запасов в объемах, позволяющих осуществлять хотя бы простое воспроизводство минерально-сырьевой базы;

- минерально-сырьевые ресурсы Российской Федерации используются неэффективно.

Наиболее существенное истощение запасов происходит в Республике Башкортостан, Оренбургской области, ХМАО. По оценке некоторых экспертов МПР России, планируемая добыча нефти в России обеспечена разведанными запасами только до 2010-2015 годов.

3. Установлены систематические факты нарушения МПР России, его территориальными подразделениями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации требований нормативных правовых актов, регулирующих порядок функционирования государственной системы лицензирования пользования недрами. Выявленные в Республике Башкортостан, Оренбургской области, Ханты-Мансийском и Ненецком автономных округах нарушения носят типовой характер и сводятся к следующему: непроведению конкурсов и аукционов, неправильному оформлению лицензий, несоблюдению порядка выдачи лицензий, невыполнению недропользователями проектных документов об объемах добычи полезных ископаемых и лицензионных условий пользования недрами по многим позициям, нерациональному недропользованию, нарушениям земельного и водного законодательства, а также законодательства об особо охраняемых природных территориях и охране окружающей среды, неэффективному государственному геологическому контролю.

4. Система учета и контроля платежей за пользование недрами является не всегда эффективной. С 2002 года осуществляется передача крупнейших недропользователей на налоговый учет в межрегиональные инспекции МНС России по крупнейшим налогоплательщикам № 1 и № 2. Из-за отсутствия в 2002 году порядка передачи лицевые счета крупнейших налогоплательщиков из регионов передавались бессистемно, вследствие чего в ряде субъектов полной информацией о платежах налоговые органы не располагали. В нарушение условий лицензионных соглашений не было добыто более 10 млн. т нефти, вследствие чего потери бюджетной системы Российской Федерации от непоступления НДПИ только по 4 проверенным субъектам Федерации составили около 8 млрд. рублей (расчетно). Значительный ущерб причинен государству в результате непроведения с 2001 года МПР России конкурсов и аукционов лицензирования недр по углеводородному сырью, что повлекло за собой прекращение предоставления прав пользования недрами. На 1 января 2004 года задолженность недропользователей России по платежам за пользование природными ресурсами только перед федеральным бюджетом составила 21,5 млрд. рублей, что составляет 5,4 % от начисленной суммы.

5. Государственный геологический контроль со стороны МПР России, его территориальных органов за рациональным использованием природных ресурсов, соблюдением недропользователями установленного порядка пользования недрами, стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, соблюдением лицензионных соглашений осуществлялся слабо, проводимые проверки нередко носили поверхностный характер, крупные нефтяные компании проверялись редко, результативность проверок была неэффективной. Недостаточно использовались предусмотренные законодательством меры о прекращении права пользования недрами, гражданско-правовые и административные меры.

6. Результаты проверки позволяют сделать вывод о необходимости существенного изменения всего процесса государственного регулирования пользования недрами, совершенствования нормативной правовой базы по предоставлению прав недропользования, изменения порядка взимания платежей за пользование природными ресурсами, усиления государственного контроля за эффективным и рациональным использованием природных ресурсов.