Проверка использования государственных средств, выделенных в 2004-2005 годах на осуществление государственного контроля и сохранение водных биоресурсов, в Федеральном агентстве по рыболовству, Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, федеральном государственном унитарном предприятии «Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии» (г. Москва), администрациях Сахалинской области и Приморского края, территориальных управлениях Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в Сахалинской области и Приморском крае, ассоциации «Государственно-кооперативное объединение рыбного хозяйства» (Росрыбхоз), морской администрации порта г. Владивостока, территориальных органах и подведомственных организациях Федерального агентства водных ресурсов и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в Сахалинской области и Приморском крае, федеральном государственном унитарном предприятии «Национальные рыбные ресурсы», администрации Калининградской области, федеральном государственном унитарном предприятии «Калининградский морской рыбный порт», Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Калининградской области, открытом акционерном обществе «Архангельский траловый флот», федеральных государственных учреждениях «Приморское бассейновое управление по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства» и «Сахалинское бассейновое управление по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства

Выводы

1. Формирование качественно новой системы государственного контроля в области рыболовства и сохранения ВБР, обусловленное административной реформой и, как следствие, перераспределением функций государственного управления, а также передачей части полномочий в области охраны, использования и воспроизводства ВБР органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в 2004-2005 годах не завершено. Порядок государственного контроля в области охраны, воспроизводства и использования ВБР, что предусмотрено Федеральным законом от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», Правительством Российской Федерации не установлен.

2. Федеральным законом от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» за федеральными органами исполнительной власти были закреплены отдельные функции в области рыболовства и сохранения ВБР, которые были возложены на Минсельхоз России, Федеральное агентство по рыболовству и Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2005 года № 317 «О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов». Таким образом, в период с 20 декабря 2004 года по 20 мая 2005 года, то есть в течение полугода, отдельные функции, выполнение которых необходимо для осуществления государственного контроля и надзора, не были возложены Правительством Российской Федерации ни на один федеральный орган исполнительной власти. Правительство Российской Федерации более года не вносит в нормативные правовые акты изменения, связанные с перераспределением между федеральными органами исполнительной власти функции по оформлению, выдаче, регистрации разрешений на добычу (вылов) ВБР и по внесению изменений в такие разрешения, которая в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2005 года № 317 была временно возложена на Россельхознадзор.

3. Государственный контроль в области рыболовства и сохранения ВБР в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, не осуществляется. Непринятие многочисленных нормативных правовых актов Минсельхозом России привело к невыполнению Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и к неудовлетворительному осуществлению промысловых операций и государственного контроля в области рыболовства.

4. Факторный анализ состояния и развития государственного контроля в рыболовстве и сохранении ВБР свидетельствует о неудовлетворительном состоянии основных его элементов. В настоящее время законодательные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не обеспечивают системного управления рыбной отраслью, прежде всего государственного контроля. Система государственного управления рыбной отраслью находится в состоянии перманентного реформирования более 10 лет. С 1992 года система государственного управления рыбной отраслью трансформировалась 5 раз, функции управления переходили от одного органа исполнительной власти к другому, в том числе при ликвидации органов исполнительной власти - без правопреемства. Принципы, определяющие полномочия органов государственного управления в части охраны ВБР, двойственны: если в одних нормативных документах в основу распределения полномочий заложен бассейновый принцип, то в других - зависимость от вида ВБР. Это привело к тому, что на одном и том же водоеме охрану различных видов ВБР должны осуществлять два органа - территориальное управление Россельхознадзора и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2004 года № 754 «О мерах по обеспечению деятельности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» и приказ Минсельхоза России от 4 февраля 2005 года № 14 «О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2004 года № 754» в полном объеме не выполнены. По 4 управлениям Россельхознадзора материалы в территориальные управления Росимущества не переданы (по г. Москве и Московской области, Республике Калмыкия, Ставропольскому краю и Амурской области). В Управлении Россельхознадзора по Калининградской области передача имущества от ФГУ «Запбалтрыбвод» на момент проверки не завершена.

6. В нарушение статьи 49.1 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» Минсельхоз России не утвердил норматив (методику) определения объема субвенций на осуществление государственного контроля в области рыболовства. В 2005 году бюджеты субъектов Российской Федерации субвенции из федерального бюджета на указанные цели не получили.

7. Отдельные ограничения в рыболовстве, предусмотренные статьей 26 Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» для пользователей ресурсов, не устанавливаются, что не обеспечивает рационального использования ВБР. Такие ограничения, как закрытие рыболовства в определенных районах промысла и в отношении отдельных видов ВБР, распределение промысла между группами судов, различающихся по орудиям добычи (вылова) ВБР, типам и размерам, не применяются. Более того, порядок установления данных ограничений, предусмотренный к утверждению, Минсельхозом России не принят, и, как следствие, Росрыболовством ограничения в рыболовстве не установлены.

8. Низкая эффективность государственного контроля в рыболовстве, распыление управленческих функций между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации привели к разрегулированию системы управления рыбной отраслью в целом, что выражается в игнорировании отдельными пользователями ВБР отраслевых технологических норм, несоблюдении правил рыболовства. Остаются не принятыми на федеральном уровне нормы (переводные коэффициенты) расхода сырья при производстве рыбопродукции, и контроль за количеством изъятых из среды обитания ВБР с учетом норм расхода не осуществляется. Согласно экспертной оценке, превышение норм производства икры минтая составило 3 тыс. тонн, или более трети произведенной продукции, что оценивается более чем в 21 млн. долл. США (при цене за 1 кг икры минтая на рынке Японии 7 долл. США).

9. В нарушение статей 6, 14, 77 и 78 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статьи 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» должный контроль за осуществлением мер по восстановлению ВБР и среды их обитания и внесением оплаты хозяйствующими субъектами за негативное воздействие на окружающую среду не проводится. Несмотря на представление Счетной палаты Российской Федерации от 29 декабря 2005 года № ПР 01-240/10-2 Правительству Российской Федерации о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта, регламентирующего порядок осуществления расчетов, перечисления и использования средств, направляемых на компенсационные мероприятия за ущерб рыбным запасам, указанный норматив не разработан и не утвержден. ФГУ «Сахалинрыбвод» как организация, осуществлявшая разработку комплекса мероприятий по компенсации ущерба ВБР, расходует полученные средства на свои текущие нужды, не направляя их на мероприятия, связанные с воспроизводством ВБР, в том числе на строительство и реконструкцию воспроизводственных объектов. Средства в объеме 11 млн. долл. США, или 314695,7 тыс. рублей, были перечислены компанией «Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд.» для финансирования компенсационных рыбоводно-мелиоративных мероприятий на счет ФГУ «Сахалинрыбвод» еще в октябре 2005 года (платежное поручение № 90671 от 26 октября 2005 года). Часть поступивших средств (8791,1 тыс. рублей) была использована ФГУ «Сахалинрыбвод» не на компенсационные цели. В условиях продолжающегося строительства трубопровода компанией «Сахалин Энерджи Инвестмент Компани Лтд.» мероприятия по восстановлению рыбных запасов не осуществляются.

10. Минсельхоз России и Росрыболовство, наделив своими приказами ФГУ «Сахалинрыбвод» промышленными квотами на вылов ВБР в 2004-2005 годах, нарушили основные принципы государственного управления в области охраны и устойчивого использования ВБР, установленные статьей 12 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», и данное учреждение фактически совмещало деятельность по осуществлению государственного контроля с деятельностью по использованию тихоокеанских лососей в промышленных целях. При этом в ходе освоения квот лососевыми рыбоводными заводами ФГУ «Сахалинрыбвод» в 2005 году был допущен перелов кеты в размере 1729 тонн. Кроме того, установлены факты наделения промышленными квотами на вылов ВБР других организаций в Сахалинской области, не имеющих на это прав: в 2005 году были наделены квотами на вылов горбуши ФГУ «Анивский лесхоз» (268,3 тонны) и ФГУ «Заповедник Поронайский» (454,8 тонны).

11. Контроль за исполнением пользователями договоров о закреплении долей в общем объеме квот в 2005 году, сбор информации о допущенных ими нарушениях, в соответствии с которыми происходит их расторжение в одностороннем порядке, Россельхознадзор и его территориальные органы не осуществляли. Меры регулирования рыболовства, предусмотренные законодательством, не применяются. Доли в общем объеме квот добычи (вылова) для осуществления промышленного рыболовства, при установленных фактах освоения менее 50 % от выделенного объема в течение 2 лет, не изымаются, а договоры о закреплении долей в общем объеме квот не расторгаются.

12. Квоты на вылов ВБР, выделяемые ежегодно для промысла иностранным пользователям в рамках межправительственных соглашений из года в год не используются в полном объеме. В 2004-2005 годах из выделенных квот в объеме 115,9 тыс. тонн квоты на вылов ВБР в объеме 24,06 тыс. тонн, или 20,8 %, остались нереализованными и не были перераспределены между отечественными пользователями. Всего, вследствие неполной реализации квот иностранным пользователям, в 20042005 годах в доход федерального бюджета не поступили средства на сумму 3807,5 тыс. долл. США. В 2004 году поступления за пользование ВБР в доход федерального бюджета составили 874000 тыс. рублей, или 97,1 % (недопоступление - 26000 тыс. рублей), в 2005 году - 797600 тыс. рублей, или 88,6 % (недопоступление - 124481 тыс. рублей).

13. В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» должный контроль со стороны Росрыболовства и Росимущества за выполнением программы деятельности ФГУП «Нацрыбресурсы» не осуществляется. При увеличении темпов роста выручки за 2005 год в 1,7 раза по сравнению с 2004 годом, что выше темпов роста затрат на 0,3 пункта (себестоимость возросла в 1,4 раза и составила 153,6 млн. рублей), убытки ФГУП «Нацрыбресурсы» увеличились на 8,5 млн. рублей, или на 18,8 %, при этом управленческие расходы возросли в 2,6 раза, то есть до 112,3 млн. рублей.

14. Реконструкция и строительство лососевых рыбоводных заводов в Сахалинской области осуществляется за счет средств федерального бюджета, однако в 2002-2004 годах ФГУ «Сахалинрыбвод» из 16 лососевых рыбоводных заводов, которые входят в состав данного учреждения, с согласия Управления Росимущества по Сахалинской области осуществило на основании заключенных договоров передачу в аренду на 15 лет коммерческим организациям государственного федерального имущества в виде основных производственных фондов 5 лососевых рыбоводных заводов без указания балансовой стоимости, что свидетельствует о невозможности их эффективного государственного управления и содержания. При этом арендаторы, являясь коммерческими организациями, не специализированными по выпуску молоди ценных рыб, получают возможность закрепления за ними рыбопромысловых участков и получения дополнительных квот на вылов (добычу) тихоокеанских лососей.

15. Научно-исследовательские организации, находящиеся в ведении Росрыболовства, не использовали в 2004-2005 годах выделенные им квоты на вылов (добычу) ВБР в полном объеме. ФГУП «ВНИРО» в 2004 году не использовало 43,3 % выделенного ресурсного обеспечения, в 2005 году - 28 %. По экспертным оценкам, при направлении ресурсов, выделенных ФГУП «ВНИРО» на промышленные цели (при полной их востребованности), только доходы от перечисления в бюджетную систему сборов за пользование ВБР могли бы составить в 2004 году 16,7 млн. рублей, в 2005 году - 11,76 млн. рублей.

16. В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 31 июля 2001 года № 566 «Об утверждении Правил вылова (добычи) водных биологических ресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях» ФГУП «Нацрыбресурсы» не было отражено в отчетах не менее 7 тонн икры лососевых, а следовательно, средства (согласно экспертной оценке) в объеме около 70 тыс. долл. США на расчетный счет предприятия не поступали.

17. В 2004-2005 годах при использовании средств федерального бюджета и государственной собственности, направленных на осуществление государственного контроля и сохранение ВБР, было допущено 150 нарушений нормативных правовых актов Российской Федерации: - средства федерального бюджета в объеме 1463,94 тыс. рублей были использованы не по целевому назначению, в том числе: Управлением Россельхознадзора по Сахалинской области - 1377,2 тыс. рублей, Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю - 4,97 тыс. рублей, Управлением Россельхознадзора по Калининградской области - 14,27 тыс. рублей, ФГУ «Сахалинрыбвод» - 67,5 тыс. рублей; - средства федерального бюджета в объеме 339412,59 тыс. рублей были израсходованы получателями средств федерального бюджета с нарушениями требований бюджетного законодательства и других нормативных правовых актов, из них средства федерального бюджета в объеме 84341,2 тыс. рублей были израсходованы с нарушениями при осуществлении закупок товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями на конкурсной основе (в том числе: управлениями Россельхознадзора по Приморскому краю - 561,8 тыс. рублей, по Калининградской области - 888,1 тыс. рублей, по Сахалинской области - 891,3 тыс. рублей, Минсельхозом России - 82000,0 тыс. рублей); использование 255071,39 тыс. рублей следует признать неэффективным использованием средств федерального бюджета; - в доходную часть консолидированного бюджета Российской Федерации недопоступило 70804,2 тыс. рублей, из них федеральным бюджетом недополучено 70774,1 тыс. рублей, в том числе при использовании ФГУП «Нацрыбресурсы» федерального имущества - 53224 тыс. рублей и информационного ресурса федеральной формы собственности - 12506 тыс. рублей; не были предъявлены пользователям ВБР к возмещению санкции за нарушения правил рыболовства в размере 4974 тыс. рублей; недополучен сбор за пользование объектами ВБР в размере 70,1 тыс. рублей; - при осуществлении предпринимательской или иной приносящей доход деятельности бюджетными учреждениями были допущены нарушения при использовании 662362,58 тыс. рублей, в том числе средства в объеме 5242 тыс. рублей были направлены получателями на цели, не предусмотренные нормативными правовыми актами и разрешительными документами; 59156,4 тыс. рублей было получено при осуществлении деятельности, не предусмотренной учредительными документами, 597964,18 тыс. рублей использованы с иными нарушениями и недостатками; - при использовании федерального имущества были допущены нарушения на 4376743,22 тыс. рублей, в том числе квоты на вылов ВБР, сборы по которым составили бы 1010000 тыс. рублей, не распределены между пользователями Сахалинской области; в результате браконьерского вылова только морского ежа государству нанесен ущерб в размере 2998920 тыс. рублей, государственная собственность стоимостью 2673,9 тыс. рублей не используется, а 34448,72 тыс. рублей были использованы ФГУП «Нацрыбресурсы» не по целевому назначению. Всего с нарушением нормативных правовых актов Российской Федерации было использовано 5450786,53 тыс. рублей.