Проверка использования средств федерального бюджета, выделенных в 2003 году на финансирование дорожного хозяйства, в Государственной службе дорожного хозяйства Министерства транспорта Российской Федерации, на государственном предприятии «Информационный центр по автомобильным дорогам», в Государственном учреждении «Центр международных перевозок»

Выводы

1. По состоянию на 1 января 2004 года протяженность сети автомобильных дорог общего пользования составила 598,56 тыс. км, в том числе федеральных 46,7 тыс. км. За 2003 год сеть автомобильных дорог увеличилась на 5,95 тыс. км, или на 1 % к протяженности сети дорог в 2002 году. Плотность сети дорог общего пользования с твердым покрытием составляла 31,6 км на 1000 кв. км территории, что значительно меньше, чем в экономически развитых странах мира (США - 600 км, Канада - 300 км). До настоящего времени не завершено формирование сети федеральных дорог, связывающих субъекты Российской Федерации как между собой, так и с центральной частью России. Конфигурация сети дорог общего пользования, сформированная в 60-80 годах ХХ века, приводит к значительному перепробегу автотранспорта и, следовательно, к потерям финансовых и материальных ресурсов.

2. В 2003 году Росавтодором нарушались положения, определенные Бюджетным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год».

Нецелевое использование бюджетных средств составило 74,0 млн. рублей, в том числе:

 - по разделу 26 «Дорожное хозяйство» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, предусматривающему расходы исключительно на объекты федеральной собственности, профинансированы расходы по строительству территориальной автомобильной дороги на участке Шаумянского перевала на сумму 70,0 млн. рублей; 

- по целевой статье расходов 630 «Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», виду расходов 701 «Подпрограмма «Автомобильные дороги» профинансированы текущие расходы Росавтодора на сумму 1,02 млн. рублей, которые не соответствуют программным мероприятиям (расходы по изготовлению обложек для пресс-релизов, поздравительные открытки, приглашения, благодарности, фирменные бланки Росавтодора, телефонные справочники и т. д. - 0,21 млн. рублей; выплаты по решению арбитражного суда - 0,61 млн. рублей; расходы по составлению ликвидационного баланса государственного учреждения - 0,2 млн. рублей); 

- по целевой статье расходов 479 «Государственная поддержка дорожного хозяйства», виду расходов «Текущие расходы организаций на управление дорожным хозяйством» профинансированы расходы на сумму 1,23 млн. рублей по информационному сопровождению спартакиады учащихся колледжа. Государственный договор на указанное финансирование заключен без проведения конкурсных торгов. Шефская помощь не предусмотрена бюджетной росписью;

- в нарушение статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации из средств Информавтодора, полученных по государственным контрактам, которые финансировались по разделу 26 «Дорожное хозяйство», оплачены расходы по приобретению авиационных и железнодорожных билетов, а также путевок в оздоровительное учреждение для сотрудников Росавтодора на сумму 1,75 млн. рублей.

3. В 2003 году отсутствовал нормативный правовой акт, определяющий источники формирования доходов от эксплуатации и использования имущества федеральных автомобильных дорог, поступающих в федеральный бюджет по коду 2018000 классификации доходов бюджетов Российской Федерации, а также порядок использования этих средств сверх суммы 120,0 млн. рублей, установленной Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год». При отсутствии указанного документа доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и используемого для функционирования федеральных автомобильных дорог, в сумме 48,41 млн. рублей поступили на коду 2018040 «Прочие доходы от эксплуатации и использования имущества федеральных дорог» классификации доходов бюджетов Российской Федерации, что не соответствует статье 7 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год». Указанной статьей определено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и расположенного на территории Российской Федерации, являются самостоятельной статьей неналоговых доходов, формирующих федеральный бюджет. Минфин России внес изменения в бюджетную роспись и лимиты бюджетных обязательств на 2003 год только в конце года на сумму 64,43 млн. рублей, которая меньше дополнительных неналоговых доходов на 9,89 млн. рублей. Целевые доходы от эксплуатации и использовании имущества федеральных автомобильных дорог в сумме 18,246 млн. рублей направлены субъектам Российской Федерации (г. Москве и Московской области), которые не имеют федеральных автомобильных дорог.

4. В нарушение распоряжения Правительства Российской Федерации от 4 октября 1999 года № 1570-р Росавтодор не организовал эксплуатацию на платной основе федеральной автомобильной дороги М-4 «Дон» на участке МКАД - Кашира (км 21 - км 117). На выполнение указанного распоряжения средства федерального бюджета в 2001-2003 годах не выделялись. На платной основе эксплуатируется только участок федеральной магистрали М-4 «Дон» на обходе села Хлевное протяженностью 19,8 км (Липецкая область). Затраты на эксплуатацию платного объекта в 2003 году составили 13,07 млн. рублей, или 46,2 % от суммы сборов за проезд по участку.

 5. Нормативные документы, введенные в действие в 1996-1997 годах и определяющие порядок взимания платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и автомобильным дорогам субъектов Российской Федерации, содержали положения, не соответствующие Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2003 год» и действующим нормативным документам, разработанным во исполнение указанного Закона. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 года № 1211 «Об установлении временных ставок за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы» определено, что средства, полученные от взимания указанной платы, полностью зачисляются в Федеральный дорожный фонд Российской Федерации (упразднен в 2001 году) и ТДФ субъектов Российской Федерации. Кроме того, отсутствовал порядок учета и использования средств, поступающих во временное распоряжение Центра международных перевозок. В 2003 году поступление указанных средств составило 88,1 млн. рублей, они перечислены организациям, которые согласовывали маршрут проезда транспортных средств по территориальным дорогам. В результате в субъектах Российской Федерации возникала ситуация, при которой средства за провоз тяжеловесных грузов не отражались (или отражались частично) в бюджетах субъектов Российской Федерации. Однако законами субъектов Российской Федерации (по аналогии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год») предусмотрено, что средства, полученные от взимания платы за провоз тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам субъектов Российской Федерации, в полном объеме зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации.

6. В 2003 году в доход федерального бюджета по коду 1400304 «Задолженность по налогу на реализацию горюче-смазочных материалов» классификации доходов бюджетов Российской Федерации зачислены средства в сумме 622,56 млн. рублей, что на 33,24 млн. рублей меньше суммы, направленной на финансирование дорожного хозяйства. Указанные средства по состоянию на 1 января 2004 года остались на счетах ГУФК Минфина России и в соответствии со статьей 87 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» подлежат направлению на финансирование дорожного хозяйства.

7. В нарушение статьи 87 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства на сумму 24,22 млн. рублей были предоставлены бюджетам субъектов Российской Федерации при отсутствии договоров «Об организации в 2003 году дорожных работ, финансируемых из средств федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» в виде субвенций», заключенных между Росавтодором и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

8. В 2003 году не реализовано постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2002 года № 79 «О закреплении федеральных автомобильных дорог общего пользования в оперативном управлении федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства транспорта Российской Федерации». Территориальные органы управления в 15 субъектах Российской Федерации имели на балансе федеральные автомобильные дороги общего пользования протяженностью 7,9 тыс. км, или 16,9 % от общей протяженности федеральных дорог. Указанным органам направлены средства федерального бюджета в сумме 2510,82 млн. рублей для выполнения функций государственного заказчика по организации и финансированию дорожных работ на федеральных автомобильных дорогах, а также учету федерального имущества.

9. Во исполнение Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2003 года № 85 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» Минтрансу России было поручено согласовать с Минэкономразвития России и Минфином России перечень объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них, финансируемых за счет средств федерального бюджета по разделу 26 «Дорожное хозяйство» функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Проверка реализации согласованного перечня объектов показала, что при увеличении согласованных объемов финансирования на сумму 4047,86 млн. рублей (на 27,1 %) профинансированы в согласованных объемах 27 объектов, в объемах, меньших чем определено в указанном перечне - 13 объектов, в объемах, больших чем определено перечнем - 12 объектов, не финансировались 2 объекта, дополнительно финансировались 10 объектов, не включенных в согласованный перечень.

10. Реконструкция и строительство федеральных автомобильных дорог из средств федерального бюджета профинансированы в сумме 25344,05 млн. рублей, в том числе: по разделу 21, подразделу 01, целевой статье расходов 479 «Финансовая помощь бюджетам других уровней» - 4154,27 млн. рублей; по разделу 26, подразделу 01, целевой статье расходов 630 «Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», виду расходов 701 «Подпрограмма «Автомобильные дороги» 21189,78 млн. рублей. Субвенции и субсидии, предоставленные субъектам Российской Федерации, направлены непосредственно организациям, подведомственным Минтрансу России, в сумме 1524,35 млн. рублей, а также территориальным органам управления дорожного хозяйства в сумме 2629,92 млн. рублей. Кроме того, использовалось смешанное финансирование, когда финансирование объекта осуществлялось через федеральное управление автомобильных дорог и территориальный орган управления дорожным хозяйством. Непрозрачная система финансирования привела к тому, что в 2003 году по сравнению с 2002 годом при увеличении ассигнований на 5756,14 млн. рублей и увеличении инвестиций на 29,4 % протяженность введенных в эксплуатацию дорог сократилась на 98,3 км, или на 19,9 %. Средние затраты на 1 км введенных в эксплуатацию участков автомобильных дорог составили 63,9 млн. рублей, или увеличились на 49 % по сравнению с 2002 годом. По состоянию на 1 января 2004 года не завершено строительство 2346 км федеральных дорог и 62,6 тыс. пог. м искусственных сооружений на них. Объем незавершенного строительства на указанных объектах (в ценах 2003 года) составил 32490,6 млн. рублей.

11. Приемка в эксплуатацию объектов осуществлялась в соответствии с Правилами приемки в эксплуатацию законченных строительством автомобильных дорог, утвержденными приказом Минтранса России от 25 июля 1994 года № 59. В указанных Правилах не отражены следующие положения: особенности проектно-сметной документации, внесенные нормативными актами последних лет; выделение пусковых комплексов в составе объектов; оформление в установленном порядке правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов на занимаемые объектом земельные участки.

12. Во исполнение статьи 87 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» на строительство и реконструкцию федеральных автомобильных дорог, прилегающих к российско-грузинской границе, по разделу 26 «Дорожное хозяйство» профинансированы работы в объеме 689,1 млн. рублей. Однако нереализованным осталось положение Федерального закона, предусматривающее обеспечение автомобильного сообщения с пограничными заставами в районах российско-грузинской границы.

13. Из средств федерального бюджета профинансированы расходы на ремонт и содержание федеральных автомобильных дорог и сооружений на них в сумме 21200,18 млн. рублей, что соответствует объему финансирования в 2002 году. Однако количество дорожно-транспортных происшествий, произошедших в 2003 году (204,1 тыс. ДТП), возросло на 10,7 % по сравнению с 2002 годом. Рост ДТП свидетельствует о недостаточности финансирования мероприятий, направленных на повышение безопасности дорожного движения.

14. В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 года № 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки», которым определено, что применение ЕТС является обязательным для всех учреждений, организаций и предприятий, находящихся на бюджетном финансировании, Росавтодор только в сентябре 2003 года осуществил переход на ЕТС. Во исполнение постановления Минтруда России от 16 июля 2003 года № 53 более 3,0 тыс. работников государственных учреждений дорожного хозяйства получили новое наименование должности - государственный инспектор (или эксперт) по надзору за состоянием и совершенствованием сети автомобильных дорог общего пользования.

15. Для оплаты работ (услуг), выполняемых подрядными организациями, использовался лицевой счет Минтранса России, открытый в УФК Минфина России по г. Москве. С указанного лицевого счет произведена оплата работ и услуг на сумму 519,56 млн. рублей. В нарушение требований Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» в приглашениях для участия в торгах на размещение заказов на выполнение работ, финансируемых из средств федерального бюджета, не указывался срок заключения контракта. По государственным контрактам, заключенным без проведения конкурсных торгов, профинансированы расходы в сумме 2,38 млн. рублей, в том числе: работы по информационному сопровождению участников спартакиады - 1,23 млн. рублей; выполнение работ по изготовлению представительской продукции (медали, коробочки для медалей, значки) - 1,15 млн. рублей. В нарушение Указа Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» в состав конкурсных комиссий в основном входили сотрудники Росавтодора. Конкурсные торги проводились при 1 участнике. Для заключения договоров на основе запроса котировок на 1 работу заключались несколько контрактов, сумма которых не превышала 300,0 тыс. рублей.

16. Освещение деятельности Росавтодора оплачено из средств федерального бюджета в сумме 75,86 млн. рублей, в том числе: создание и размещение информационной продукции Росавтодора в средствах массовой информации - 37,64 млн. рублей; организация и проведение тематических выставочных экспозиций - 21,65 млн. рублей; типографские работы по изданию книг - 9,09 млн. рублей; информационное наполнение и издание отраслевого журнала «Дороги России XXI века» - 7,48 млн. рублей. Расчет эффективности затрат, произведенных на освещение деятельности Росавтодора, не проводился.

17. В 2003 году Информавтодору (по уставу - отраслевому центру в области научно-технической информации дорожного хозяйства) в соответствии с государственными контрактами оплачены работы на сумму 79,04 млн. рублей. Особенностью финансирования указанного предприятия являлось то, что 68 контрактов (из 78) заключены после того, как работы были выполнены. В результате сумма расходов, предусмотренная в контрактах, соответствовала фактическим расходам. В соответствии с техническими заданиями, утвержденными Росавтодором, в государственные контракты включены текущие расходы Росавтодора (расходы на изготовление или приобретение открыток, пригласительных билетов, почетных грамот, фирменных бланков Росавтодора и бланков удостоверения, папок и т. д.) на сумму 0,54 млн. рублей, которые не соответствовали предмету договора, в том числе по государственным договорам, финансируемым по разделу 26 «Дорожное хозяйство» и целевым статьям: - 630 «Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», виду расходов 701 «Подпрограмма «Автомобильные дороги» 0,21 млн. рублей; - 479 «Государственная поддержка дорожного хозяйства», виду расходов 522 «Текущие расходы организациям на управление дорожным хозяйством» - 0,33 млн. рублей.

18. По состоянию на 1 января 2004 года на балансе федеральных дорожных организаций числилось 1424 объекта жилищно-коммунального хозяйства. Затраты на обслуживание и ремонт указанных объектов включались в средства, выделенные на содержание федеральных автомобильных дорог и дорожных сооружений.

19. В 2003 году развитие магистральных улиц городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга - профинансировано из средств федерального бюджета в сумме 11320,0 млн. рублей, что составляет 27,6 % от финансирования по разделу 21 «Финансовая помощь бюджетам других уровней» функциональной классификации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации. В соответствии с Законом Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» магистральные улицы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга не относятся к дорогам общего пользования.

20. В 2003 году, как и в 2002 году, Росавтодор не обеспечил контроль за исполнением администрациями субъектов Российской Федерации обязательств по долевому финансированию совместных проектов строительства и реконструкции автомобильных дорог. В нарушение положений, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации и статьей 87 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год»: - при отсутствии долевого финансирования из средств бюджетов субъектов Российской Федерации на объекты дорожного хозяйства направлены средства федерального бюджета в форме субсидий на сумму 8394,355 млн. рублей; - не исполнены обязательства по долевому финансированию администрациями 31 субъекта Российской Федерации.

21. В нарушение статьи 7 Федерального закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» предприятиям, совмещающим хозяйственные и управленческие функции, направлены средства федерального бюджета в сумме 1020,3 млн. рублей, в том числе: ГУП «Алтайавтодор» - 732,6 млн. рублей, ГУП «Тулавтодор» - 287,7 млн. рублей.

22. В нарушение статьи 87 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», которой установлено, что субвенции и субсидии из федерального бюджета могут направляться на финансирование федеральных автомобильных дорог общего пользования, проходящих по территории субъекта Российской Федерации, на основании решений, принимаемых законодательными органами субъектов Российской Федерации, на сумму 1862,777 млн. рублей профинансированы 14 субъектов Российской Федерации, в которых указанные решения отсутствовали.

23. В 2003 году, как и ранее, расчет финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета осуществлялся при отсутствии методики, определяющей размеры субвенций и субсидий из федерального бюджета, направляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства. Финансирование при отсутствии методики и единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг является нарушением статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

24. Особенностью 2003 года стало то, что темпы роста стоимости 1 км строительства и реконструкции территориальных автомобильных дорог общего пользования стали опережать темпы инфляции.

25. Предусмотренная статьей 87 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» норма о приостановлении перечисления средств федерального бюджета в случае принятия и вступления в силу законодательных актов субъектов Российской Федерации, противоречащих законодательству Российской Федерации, в части использования средств, направляемых на финансирование дорожного хозяйства, в 2003 году (как и в 2002 году) не реализовывалась. Так, в нарушение Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации», которым определено, что средства ТДФ направляются на развитие автомобильных дорог общего пользования, предусмотрены отвлечения средств ТДФ Волгоградской области на нужды, не связанные с содержанием и развитием автомобильных дорог общего пользования, в сумме 141,9 млн. рублей. В то же время на развитие и содержание территориальных дорог области из средств федерального бюджета предоставлена финансовая помощь бюджету Волгоградской области на сумму 145,71 млн. рублей, которая составляет 106,3 % от средств ТДФ, отвлеченных на нужды, не связанные с развитием и содержанием дорог. Кроме того, Росавтодор перечислил в 2003 году Управлению автомобильных дорог администрации Волгоградской области бюджетные средства в сумме 92,67 млн. рублей для оплаты подрядных работ по строительству мостового перехода через р. Балыклейку на федеральной автомобильной дороге Сызрань - Саратов - Волгоград. Утвержденный ввод объекта в 2003 году не осуществлен.