Проверка результативности и целевого использования бюджетных средств, направленных на поддержку промышленности Российской Федерации в 2003 году

Выводы

1. Итоги проведенных контрольных мероприятий на объектах, установленных программами проверок, показывают, что объемы бюджетных средств, направляемых на поддержку промышленности Российской Федерации, составляют доли процента от общих расходов федерального бюджета: - по разделу 07 «Промышленность, энергетика и строительство» Минэнерго России предусмотрены ассигнования в объеме 8299,5 млн. рублей (0,35% от общей суммы расходов федерального бюджета), в том числе: по подразделам 0701 «Топливноэнергетический комплекс» - 7028,5 млн. рублей и 0707 «Строительство, архитектура» на финансирование федеральной целевой программы «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года - 1271,0 млн. рублей; - по подразделу 0704 «Конверсия оборонной промышленности» - 250,0 млн. рублей (0,01% от общих расходов федерального бюджета); - по подразделу 3109 «Целевой бюджетный Фонд Минатома России» - 6236,7 млн. рублей (0,2% от общих расходов федерального бюджета); - на поддержку космической деятельности на космодроме «Байконур» 14 предприятиям, подведомственным бывшему Росавиакосмосу, - 995,0 млн. рублей (0,04% от общих расходов федерального бюджета); - ФГУП «КБ общего машиностроения им. В.П.Бармина» на поддержание в технически исправном состоянии, обеспечивающем эксплуатацию объектов наземной космической инфраструктуры, - 78,0 млн. рублей (0,0003% от общих расходов федерального бюджета).

2. Выделенные в 2003 году бюджетные средства, которые могли бы быть инструментом поддержки отечественной промышленности, были ничтожно малы и практически не оказали какого-либо существенного влияния на повышение конкурентоспособности отечественной продукции. Проверка показала, что объемы бюджетных назначений были связаны, в основном, с решением вопросов социального характера, а прямая поддержка промышленности из федерального бюджета практически отсутствовала.

3. В 2003 году расходы топливно-энергетического комплекса профинансированы в сумме 6949,2 млн. рублей, в том числе по предметным статьям расходов: - субсидии государственным организациям - 2440,4 млн. рублей, - оплата услуг научно-исследовательских организаций - 207,0 млн. рублей, - выплаты пенсий и пособий - 1130,0 млн. рублей, - средства, передаваемые бюджетам других уровней, - 1045,7 млн. рублей, - прочие текущие расходы- 330,0 млн. рублей, - прочие субсидии - 1796,1 млн. рублей.

4. В период перехода к рыночной экономике угледобывающие объединения Российской Федерации стали самостоятельными хозяйствующими субъектами, объемы добычи угля у них снизились, убыточность отрасли возросла и приобрела крупные масштабы. С целью перехода на рентабельную работу было начато реформирование угольной отрасли, основными задачами которого явились: - ликвидация неперспективных и особо убыточных шахт и разрезов, сопровождавшаяся обеспечением социальной защиты трудящихся; - снижение издержек производства и формирование конкурентоспособных угольных компаний, обеспечивающих самофинансирование; - улучшение условий труда и безопасности работы в отрасли.

5. К началу 2003 года мероприятия по реструктуризации угольной отрасли не были завершены, как это предусматривалось политикой Правительства Российской Федерации в отношении угольной отрасли России, в связи с чем угольная отрасль продолжала получать средства федерального бюджета.

6. Фактический объем финансирования государственной поддержки угольной промышленности в сравнении с объемом, установленным по бюджетной росписи, сокращен на 79,4 млн. рублей, в том числе на сумму бюджетных ассигнований в размере 78,3 млн. рублей, использованных предприятиями угольной отрасли не по целевому назначению и выявленных финансовыми органами контроля по результатам проведенных в 2002 году контрольных мероприятий, из них по представлениям Счетной палаты Российской Федерации - 64,7 млн. рублей.

7. Из расходов топливно-энергетического комплекса за 2003 год на государственную поддержку угольной промышленности выделено 6549,2 млн. рублей, или 59,5% от заявленной потребности. Аналогичная ситуация с удовлетворением необходимых объемов финансирования складывалась в течение всего периода реструктуризации угольной отрасли. Максимальное финансирование отрасли наблюдалось в кризисные годы (19971999 годы) и составляло от 10,0 до 12,0 млрд. рублей.

8. Объективными причинами реструктуризации явились громоздкая структура угледобывающих предприятий и их низкая экономическая эффективность. Однако по истечении 10-летнего периода реструктуризация, проведенная посредством ликвидации более 200 организаций, включая вспомогательные структуры, не упростила ее структуру. Структурные перемены продолжаются, количество новых управляющих акционерных компаний, обществ, хозяйствующих субъектов, других предприятий различных форм собственности, а также шахтный фонд постоянно изменяются, что свидетельствует о нескончаемых реорганизациях.

9. По сравнению с начальным периодом реструктуризации наличие производственных мощностей сократилось всего в 1,3 раза, при этом общее количество шахт и разрезов уменьшилось в 1,2 раза, в том числе: - на шахтах мощности сократились в 1,5 раза, а их количество - в 2,2 раза; - на разрезах они сократились в 1,2 раза, а количество увеличилось в 1,9 раза. Уровень добычи угля в 2003 году на 5,2 млн. тонн превысил показатель периода начала реструктуризации угольной отрасли (1994 год). Общая загрузка мощностей превысила 95,0%, что свидетельствует о беспощадной эксплуатации основных производственных фондов.

10. Оценка стоимости федеральных пакетов акций определялась без учета качества и величины промышленных запасов угля, находящихся в пределах горных отводов недропользователей, что, в конечном счете, влекло их продажу по заниженной стоимости. Таким образом, состоявшиеся торги федеральных пакетов акций наиболее перспективных угольных компаний не позволили привлечь в федеральный бюджет достаточный объем средств, необходимый на развитие угольной отрасли.

11. Аукционы по продаже пакетов акций отдельных угледобывающих организаций признаны несостоявшимися. Такие предприятия исключали из программы приватизации, по ним принимали решения о полной или частичной ликвидации. Указанными действиями Правительства Российской Федерации и главного распорядителя бюджетных средств ущемлены интересы Российской Федерации, так как они привели к сокращению доходной части федерального бюджета на сумму средств, предполагаемых от продажи федеральных пакетов акций, и утяжелению расходной его части на сумму затрат по их ликвидации.

12. Процесс ликвидации особо убыточных шахт и разрезов растягивается из-за распыления средств на ликвидацию непосредственно управленческих компаний (открытых акционерных обществ). При этом активы этих компаний (обществ) за символическую плату уводились в новые коммерческие структуры, которые на базе имущественных комплексов ликвидированных компаний (обществ) частным образом осуществляли хозяйственную деятельность по добыче угля.

13. Межведомственная комиссия по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов, являющаяся совещательным и координационным органом, выполняла не свойственные ей функции в части принятия решений по ликвидации вспомогательных подразделений угледобывающих организаций, финансирование которых приводит к росту затрат и нагрузки на федеральный бюджет.

14. По результатам проверки Минэнерго России сумма допущенных нарушений составила 529,3 млн. рублей, или 4,8% от объема средств, выделенных в 2003 году на топливно-энергетический комплекс, в том числе: - нецелевое использование средств - 11,1 млн. рублей, - неэффективное использование средств - 518,2 млн. рублей. Кроме того, оказались бросовыми затратами в сумме 600,0 млн. рублей, израсходованные на 1 января 2001 года на строительство шахты «Бельцевская» ОАО «Тулауголь», введенной в эксплуатацию в декабре 1999 года. Спустя месяц, в январе 2000 года, ее затопило. Общество систематически получало финансирование на ликвидацию последствий случившейся аварии. В 2003 году принято решение о ликвидации ОАО «Тулауголь» и его угледобывающих организаций, включая шахту «Бельцевская».

15. По состоянию на 1 января 2004 года остаточная сметная стоимость невыполненных работ по проектам ликвидации особо убыточных шахт и разрезов с учетом расходов на социальную защиту высвобождаемых и высвобожденных работников, на реализацию мероприятий по переселению из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей по минимальным оценкам составила около 80,0 млрд. рублей, или в 2,2 раза больше фактически использованных на эти цели средств за 10-летний период.

16. В угольной промышленности задание по развитию углубленной переработки угля и углехимии, предусмотренное Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2003 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 года № 910-р (с изменениями), оказалось не выполненным.

17. За период реструктуризации угольной отрасли при выбытии производственных мощностей по добыче угля 160,8 млн. тонн, введено всего 40,2 млн. тонн. Инвестировано на их ввод и поддержание действующих мощностей 11,4 млрд. рублей, в том числе за счет средств государственной поддержки - 4,7 млрд. рублей. Бюджетом на 2003 год финансирование для приобретения горно-шахтного оборудования не предусматривалось и не выделялось. Это может негативно сказаться на выполнении Федеральной целевой программы «Энергоэффективная экономика», согласно которой уровни добычи угля предполагается довести в 2005 году до 300 млн. тонн.

18. Цена на уголь является свободной и не регулируется государством. Цены производства угольной продукции к декабрю 2002 года выросли в среднем на 8,4%. При этом доля прибыльных компаний составила 30,0% (Кузбасс), в остальных акционерных обществах рентабельность отрицательная. Предположения Минэнерго России в части сокращения в 2003 году производственных затрат, как и в предыдущие годы, не оправдались, себестоимость добычи 1 тонны угля продолжала расти.

19. Одновременно с проверкой результативности и целевого использования бюджетных средств, направленных на поддержку промышленности Российской Федерации в 2003 году, осуществлялась проверка исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» Министерством энергетики Российской Федерации главным распорядителем средств федерального бюджета в части расходов по подразделу 01 «Топливно-энергетический комплекс» раздела 07 «Промышленность, энергетика и строительство», в которой отмечены аналогичные нарушения. В рамках указанного контрольного мероприятия по фактам выявленных нарушений будут подготовлены отчет для представления Федеральному Собранию Российской Федерации, проект информационного письма Минпромэнерго России, проекты представлений Минфину России и Федеральному агентству по энергетике с предложениями об уменьшении бюджетных ассигнований на 2004 год на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета и недопущении неэффективного использования средств федерального бюджета.

20. Государственная поддержка оборонно-промышленного комплекса, отражаемая в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2003 год» по подразделу 0704 «Конверсия оборонной промышленности», является государственной социальной поддержкой и предназначена для осуществления мер социальной защиты работников и финансовой поддержки предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса в период его реформирования.

21. Расходы федерального бюджета в целом по подразделу 0704 профинансированы в 2003 году в сумме 250,0 млн. рублей (0,01% от общих объемов расходов федерального бюджета), в том числе на частичное возмещение затрат по фонду оплаты труда временно не занятых в военном производстве работников в целях сохранения высококвалифицированных кадров - 149,0 млн. рублей и на частичное возмещение затрат на ремонт и восстановление находящихся на балансе организаций объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, передаваемых в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, - 101,0 млн. рублей. Это позволило сохранить 6300 рабочих мест на 168 предприятиях оборонного комплекса, выполнить ремонтные и восстановительные работы на 261 объекте жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, подготовить к передаче в муниципальную собственность 29,4 км инженерных сетей и коммуникаций, передать в муниципальную собственность 84 жилых дома, 30 общежитий и другие объекты непроизводственного назначения.

22. Так как перечень объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, передаваемых в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность, в федеральной целевой программе «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)» не определен, оценить результативность использования бюджетных средств не представляется возможным.

23. Следует отметить, что бюджетные назначения по подразделу 0704, установленные Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2003 год» (с изменениями), были ниже, чем это предусматривалось в утвержденной Правительством Российской Федерации федеральной целевой программе, на 7 млн. рублей (без учета индекса-дефлятора) и на 38,4 млн. рублей (с учетом индекса-дефлятора). В Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2004 год» расходы сокращены до 190 млн. рублей, тогда как в программе на этот период утвержден объем финансирования, равный 267,0 млн. рублей (без учета индекса-дефлятора).


24. В 2003 году по подразделу 3109 «Целевой бюджетный Фонд Минатома России» средства федерального бюджета целевым назначением на поддержку промышленности не выделялись.

25. Средства целевого бюджетного Фонда Минатома России, направляемые предприятиям в обеспечение выполнения договорных обязательств, в ряде случаев могут рассматриваться как меры государственной поддержки. К ним относятся: а) по целевой статье 520 «Расходы за счет целевого фонда, консолидируемого в бюджете»: - по виду расходов 375 «Расходы на мероприятия по повышению ядерной, радиационной и экологической безопасности и поддержке фундаментальной науки» 504310,0 тыс. рублей (0,02% от общих расходов федерального бюджета), направленных на финансирование работ в области прикладной науки, - по виду расходов 377 «Компенсации организациям, участвующим в исполнении принятых Российской Федерацией обязательств в области разоружения и контроля над вооружениями, расходов, связанных с исполнением указанных обязательств» 116460,8 тыс. рублей (0,0048% от общих расходов федерального бюджета), направленных на возврат в Российскую Федерацию являющейся федеральной собственностью нереализованной природной компоненты низкообогащенного урана, строительство и содержание склада пункта ответственного хранения государственного запаса специального сырья и делящихся материалов федерального государственного унитарного предприятия «Уральский электрохимический комбинат», и 4500000,0 тыс. рублей (0,018% от общих расходов федерального бюджета), направленных на компенсацию затрат предприятиям-изготовителям, участвующим в исполнении контракта на поставку в Соединенные Штаты Америки низкообогащенного урана, переработанного из высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия; б) 1115898,0 тыс. рублей (0,046% от общих расходов федерального бюджета), выделенных по целевой статье 665 «Федеральная целевая программа «Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 годы)», виду расходов 751 «Подпрограмма «Реформирование предприятий атомной промышленности (ядернооружейного комплекса) на 2002-2006 годы».

26. Последствия вложений бюджетных средств в область международной торговли могут быть определены только при рассмотрении условий производства и поставок каждого конкретного товара. 27. Получаемые ФГУП «НИИ «Геодезия» средства федерального бюджета, выделенные в рамках подразделов бюджетной классификации 0407«Обеспечение деятельности отраслей для национальной обороны», 0707 «Архитектура и строительство» и 2300 «Мобилизационная подготовка экономики» в соответствии с Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам:
а) по форме являются специфичными субсидиями (статья 2);
б) по существу специфичными субсидиями не являются, так как могут быть оформлены в качестве оплаты за работы, выполняемые ФГУП «НИИ «Геодезия» по содержанию федерального имущества, и включены в выручку от реализации продукции (работ, услуг). 28. ФГУП НИИ «Геодезия» в 2003 году предусмотренные договорами с государственными заказчиками средства федерального бюджета получены в полном объеме. Однако предусмотренные договорами работы в полном объеме выполнены только по содержанию мобилизационных мощностей. Часть средств по назначению не использована, в том числе:

28.1. Средства, предназначенные для содержания полигона (подраздел 0407 «Обеспечение деятельности отраслей для национальной обороны») поступали на расчетный счет в Московском филиале ОАО «Международный банк Санкт-Петербурга». Указанный счет арестован на основании постановления Службы судебных приставов Межрайонного подразделения Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Московской области, и средства списаны в 2003 году в сумме 1365,0 тыс. рублей, в результате не оплачены работы по: - обследованию и ремонту грузоподъемных механизмов. Расход согласно смете 560,0 тыс. рублей, фактически оплачено - 209,4 тыс. рублей. Не выполнено работ на сумму 350,6 тыс. рублей; - метрологической проверке стендовых средств измерения. Расход согласно смете - 60,0 тыс. рублей, фактически оплачено - 45,4 тыс. рублей. Не выполнено работ на сумму 14,3 тыс. рублей. В ответ на запрос Счетной палаты от 3 июля 2004 года № 11-291/11-1 Минфин России письмом от 14 июля 2003 года № 10-3-7/2009 сообщил, что так как Министерство «не располагает информацией в каких правовых отношениях находится данное предприятие с федеральным органом исполнительной власти, в хозяйственном ведении которого оно находится, высказать свое мнение в отношении правомерности наложения ареста на средства федерального бюджета не представляется возможным». Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации предусмотрено (статья 446), что перечень имущества организаций, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, определяется законом, который до настоящего времени не принят.

28.2. В связи с отключением электропитания из полученных в 2003 году на капитальное строительство 5000,0 тыс. рублей (подраздел 0707 «Строительство и архитектура») использованы только 1997,0 тыс. рублей, неиспользованный остаток в размере 3002,3 тыс. рублей возвращен в федеральный бюджет. В результате не выполнены строительно-монтажные работы по созданию центра комплексной утилизации боеприпасов и военной техники (не произведены монтаж линии по вымыванию взрывчатых веществ из артиллерийских снарядов, монтаж систем охранной сигнализации и пожаротушения, не произведен монтаж системы энгергоснабжения). В то же время создание центра комплексной утилизации предоставляет ФГУП «НИИ «Геодезия» преимущества при участии в конкурсах, проводимых Минобороны России, на получение государственного оборонного заказа.

28.3. Результаты работ, которые должны быть достигнуты ФГУП «НИИ «Геодезия» при финансировании за счет средств федерального бюджета, предусматриваются договорами, заключенными ФГУП «НИИ «Геодезия» с государственными заказчиками.

29. По ФГУП «НИИ «Геодезия» не устанавливались:
- задания по предоставлению государственных услуг с учетом нормативов финансовых затрат (статья 159 Бюджетного кодекса Российской Федерации); - задания плана развития государственного сектора экономики (статья 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

30. Объекты наземной космической инфраструктуры космодрома «Байконур», на поддержание которых используются средства федерального бюджета, не являются собственностью предприятий и организаций. Они им переданы государством (Росавиакосмос) в эксплуатацию на основании актов передачи. Эти объекты получены Российской Федерацией по договору с Республикой Казахстан в долгосрочную аренду.

31. Средства федерального бюджета на поддержание космической инфраструктуры (995,0 млн. рублей) выделялись в рамках исполнения Федеральной космической программы России по государственному заказу в соответствии с утвержденной сметой расходов. Росавиакосмос, как главный распорядитель средств федерального бюджета, в 2003 году обеспечил в установленном порядке их поступление из федерального бюджета, финансирование затрат предприятий и организаций, надлежащий бухгалтерский учет в Агентстве и отчетность за целевым их использованием от предприятий и организаций.

32. Средства федерального бюджета, направленные в виде бюджетных ассигнований на поддержание космической наземной инфраструктуры в 2003 году на лицевой счет Росавиакосмоса, как главного распорядителя средств федерального бюджета, подлежали кассовому исполнению для финансирования предприятий и организаций и не являются средствами государственной поддержки (субсидией) в отношении Росавиакосмоса.

33. Осуществление государственной поддержки космической инфраструктуры космодрома «Байконур» посредством передачи в эксплуатацию ее объектов предприятиям и организациям является вынужденным решением для обеспечения задач по запуску космических объектов в условиях распада СССР и прекращения использования космодрома «Байконур» для нужд Минобороны России. Предприятия и организации выполняют несвойственные им функции по содержанию переданных им в эксплуатацию объектов наземной инфраструктуры с целью выполнения Федеральной космической программы в части обеспечения запусков космических аппаратов, в создании которых они принимают непосредственное участие, и в связи с этим в результате недостаточности средств федерального бюджета вынуждены привлекать собственные средства.

34. Бюджетные средства выделены ФГУП КБОМ - монополисту в сфере эксплуатации ракетно-космических стартовых комплексов - с целью поддержки космической деятельности в рамках Федеральной космической программы России, реализация которой определяет деятельность ФГУП КБОМ, для покрытия затрат по поддержанию в технически исправном состоянии, обеспечивающем эксплуатацию, объектов наземной космической инфраструктуры. Объем указанных средств определен с учетом ограничений, установленных государством в лице Росавиакосмоса (отсутствие прибыли, нормативный размер заработной платы и т. д.). Данные бюджетные средства относятся в соответствии с классификацией Бюджетного кодекса Российской Федерации к ассигнованиям, а их целевое назначение не увеличивает экономическую выгоду предприятия. Деятельность ФГУП КБОМ по эксплуатации ракетно-космических стартовых комплексов, осуществляемая в рамках Федеральной космической программы России и в интересах Минобороны России, подпадает под действие статьи XXI ГАТТ-1947.

35. ФГУП КБОМ выполняет несвойственную ему функцию по содержанию переданных в эксплуатацию объектов наземной инфраструктуры с целью выполнения Федеральной космической программы России в части обеспечения запусков космических аппаратов и в связи с этим в результате недостаточности средств федерального бюджета вынуждено привлекать собственные средства на эти цели.

36. Поступление и использование средств федерального бюджета на поддержку наземной космической инфраструктуры не отражено в годовой бухгалтерской отчетности ФГУП КБОМ за 2003 год. В бухгалтерском учете не отражена передача предприятию в эксплуатацию наземных объектов космодрома «Байконур».