Проверка результатов реализации проектов технического содействия в Российской Федерации, финансируемых ТАСИС, в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации и у получателей (распорядителей) средств (выборочно)

Выводы

1. Российская Федерация является самым крупным получателем технического содействия ЕС в рамках программ ТАСИС. За период действия программы, по данным КЕС, с 1991 года на содействие в проведении реформ в Российской Федерации была выделена приблизительно половина средств бюджета этой программы, что в общей сложности составило около 2,5 млрд. евро. При этом большая часть бюджета ТАСИС (приблизительно 1,5 млрд. евро), предусмотренного для Российской Федерации, направляется на финансирование ежегодных национальных программ действий, а остальные средства выделены в рамках программ для ряда стран (региональная, приграничного сотрудничества, ядерной безопасности и другие) и программ малых проектов ТАСИС. Ежегодный объем средств, выделяемый ЕС для России в рамках национальных программ действий, составляет около 90 млн. евро.

2. В соответствии с документами, определяющими процедуру осуществления технического содействия, вопросы финансирования проектов ТАСИС находятся полностью в компетенции ЕС. В соответствии с данными документами финансирование мер технического содействия осуществляется из бюджета ЕС Комиссией Европейских сообществ. Выплаты производятся КЕС непосредственно фирме-подрядчику, отвечающей за реализацию проекта. Таким образом, российские получатели технического содействия не располагают полными данными о расходах, осуществляемых в рамках бюджета программ ТАСИС. По полученной в ходе проверки информации Представительства КЕС в Российской Федерации в рамках бюджета проектов ТАСИС в среднем 80 % расходуются на выплату гонораров (оплату услуг консультантов, включая транспортные расходы экспертов и суточные) и 20 % - сопутствующие расходы (конференции, семинары, учебные поездки и обучение, текущие расходы на содержание офиса, расходы на перевод, в отдельных случаях, на закупку соответствующего оборудования и т. д.). Вопросы перераспределения средств между проектами в ходе реализации программ действий ТАСИС также находятся вне компетенции российской стороны.

3. При подготовке долгосрочных рамочных (индикативных) программ технического содействия в последнее время предусматривается их ориентация на техническое содействие по ключевым направлениям реформирования экономики и социальной сферы страны. На основе этого подхода сформированы индикативные программы ТАСИС для Российской Федерации на 2002-2003 годы и 2004-2006 годы, в которых, по мнению Минэкономразвития России, в значительной степени учтены пожелания российской стороны. Ежегодные программы действий формируются с учетом основных положений программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и приоритетами Индикативной программы ТАСИС.

4. Функции национального координационного бюро по использованию консультационно-технического содействия ЕС в Российской Федерации выполняет Минэкономразвития России. К таким функциям, в частности, относится обеспечение контроля за реализацией проектов, принятых к финансированию КЕС. Как показала проверка Счетной палаты, осуществляемый контроль в основном заключается в определении соответствия выбора целей технической помощи национальным приоритетам и основным направлениям технического сотрудничества.

5. В результате проверки было выявлено, что российская сторона не в полной мере располагает информацией о проектах, которые реализовались в Российской Федерации (Минэкономразвития России и Росфинмониторинг не располагают информацией о реализации проекта ТАСИС «Технико-экономическое обоснование мер по борьбе с отмыванием денег»).

6. Финансирование проектов, включенных в ежегодную программу, начинается только после подписания сторонами Меморандума о финансировании. Указанный документ не согласовывается в ходе предварительных консультаций и готовится без обсуждения с российской стороной, что вызывает дополнительные трудности при его последующем согласовании и увеличивает сроки подписания.

7. В связи с громоздкой процедурой подготовки проектов и включения их в ежегодные программы действий и тем, что значительная часть вопросов решается европейской стороной, средний срок подготовки крупных проектов по данным КЕС составляет около 2,7 лет. Длительный срок подготовки проектов создает предпосылки для отставания программы от реальных потребностей получателей, что оказывает влияние на эффективность программы в целом.

8. Данные проведенного Минэкономразвития России опроса по оценке российскими получателями содействия результатов осуществления проектов программы ТАСИС показали значительную заинтересованность российских получателей в дальнейшей реализации программ технического содействия. Практически все министерства и ведомства отметили, что в действующих программах ТАСИС есть моменты, требующие доработки, но в целом результаты оцениваются положительное. При этом все участвовавшие в опросе министерства и ведомства выразили желание получать содействие по линии программ технической помощи в дальнейшем. В качестве позитивного опыта и положительных результатов программ технического содействия респондентами были отмечены передача знаний и опыта из стран с более развитой рыночной экономикой, бесплатное предоставление консалтинговых и обучающих услуг и поставки оборудования. Выборочное изучение материалов отчетов о реализации проектов, подготовленных независимыми консультантами и программой мониторинга ТАСИС, показало, что, в основном, достигнутые по проектам результаты были признаны экспертами удовлетворительными.

9. Как показали результаты проверок, в ряде случаев имеет место недостаточная проработка (с учетом российской специфики) технических заданий к проектам. Так, на начальной стадии проекта «Интеграция бывших военнослужащих в гражданское общество» не был проработан российский рынок предоставления подобных услуг (профессиональной переподготовки) и в результате средства распылялись на создание структур, аналогичных уже существовавшим на российском рынке. Техническим заданием к проекту «Реформа аудита» предусматривалось получение финансовых отчетов ряда российских компаний с заключениями об аудиторской проверке для подготовки и распространения руководства практики аудита. Но при этом не было учтено, что российские компании не готовы предоставлять свои годовые финансовые отчеты для публикации. Не всегда при разработке технического задания учитываются особенности действующего российского законодательства. Например, согласно техническому заданию проекта «Интеграция бывших военнослужащих в гражданское общество» бенефициар (Минобороны России) должен был безвозмездно предоставлять офисные помещения для российских и иностранных экспертов. Однако российское законодательство не предусматривает возможность предоставления помещений без взимания арендной платы. Какой-либо орган на уровне Правительства Российской Федерации, решающий подобные проблемы, отсутствует.

10. В ряде рассмотренных проектов постановка целей носит общий, размытый характер (например, цель проекта «Развитие первичной медицины по принципу семейного доктора» - улучшение здоровья населения Российской Федерации). Кроме того, отсутствуют количественные ориентиры для оценки их достижения, а если и указываются - то не отслеживаются. Так, данные Окончательного отчета проекта «Интеграция бывших военнослужащих в гражданское общество» (фаза III) не содержат конкретных сведений о том, кто из военнослужащих в результате был трудоустроен, в связи с чем в ходе проверки не представилось возможным подтвердить был ли достигнут показатель, предусмотренный техническим заданием, согласно которому после прохождения программ переподготовки и переобучения должно было быть трудоустроено не менее 70 % военнослужащих.

11. Выбор основных получателей технического содействия не по всем проектам был оптимальным. Так, на I этапе реализации проекта «Поддержка развития малого предпринимательства» была прекращена предусмотренная техническим заданием разработка плана развития институциональных возможностей Министерства антимонопольной политики Российской Федерации по той причине, что вопросы институционального характера, роли и полномочий данного Министерства являлись прерогативой Правительства Российской Федерации и не входили в сферу деятельности проекта. Более того, в процессе административной реформы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 Министерство антимонопольной политики Российской Федерации было упразднено и его функции переданы Федеральной антимонопольной службе за исключением функций в сфере поддержки малого бизнеса. Данные факты косвенно свидетельствуют, что для получения более устойчивых результатов по данному проекту было бы целесообразным участие в качестве бенефициаров (суб-бенефициаров) Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти. Для реализации проекта «Интеграция бывших военнослужащих в гражданское общество» (фазы I и II) был выбран бенефициар (Минтруд России), который, в конечном счете, не справился с поставленной задачей (проект утратил акцент на интеграцию военнослужащих и приобрел характер общей интеграции незанятого населения).

12. В случае проекта «Интеграция бывших военнослужащих в гражданское общество» Европейским союзом в качестве подрядчика, ответственного за реализацию проекта, была привлечена европейская фирма, не имеющая достаточного опыта в соответствующей области предоставления услуг (фирма «Абу-Консальт»).

13. Процедуры конкурса по выбору подрядчиков для поставки оборудования и других услуг чрезмерно усложнены, в связи с чем, в ряде случаев (проект «Интеграция бывших военнослужащих в гражданское общество» (фаза III) складывается ситуация, когда поставка оборудования по проекту может начаться только в заключительной стадии его реализации, что затрудняет выполнение некоторых из предусмотренных техническим заданием целей.

14. Проверка показала, что для извлечения максимальной пользы в отношении будущих проектов, важно чтобы на раннем этапе подготовки программ и проектов был установлен обмен информацией с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Недостаточное внимание, уделяемое информационному компоненту проектов, приводит к неустойчивым результатам проектов, их слабому распространению на территории страны. Информация и опыт, полученные в результате реализации проектов, должны быть легко доступны для всех заинтересованных лиц.