Выводы
1. Международными финансовыми организациями (МВФ, МБРР и ЕБРР) были предоставлены Российской Федерации кредиты на общую сумму 25,6 млрд. долл. США. Основную часть выделенных средств составили кредиты МВФ - 18,3 млрд. долл. США (или 72,0 %), на оставшуюся приходятся кредиты МБРР - 7,0 млрд. долл. США (27,0 %) и ЕБРР - 0,3 млрд. долл. США (1 %). При этом инвестиционные кредиты, предоставленные МБРР и ЕБРР, составили только 3,3 млрд. долл. США, или 12,6 % от общего объема выделенных средств. Общим недостатком привлекаемых инвестиционных кредитов является значительное распыление средств по большому числу несвязанных между собой проектов, что во многом обусловлено отсутствием у России единой стратегии привлечения и использования средств международных финансовых организаций (МФО).
2. Отмечено медленное освоение средств, предназначенных для реализации инвестиционных проектов МБРР и ЕБРР, особенно в первые годы сотрудничества России с этими международными финансовыми организациями. Причинами этого являются недостаток контроля за ходом реализации проектов органами исполнительной власти, прежде всего, Минэкономики России и Минфина России, несовершенство законодательной базы, регламентирующей использование кредитов, а так же отсутствие у международных финансовых организаций знаний специфики местных условий Российской Федерации. Это приводит к тому, что в наибольшем объеме осваиваются средства, связанные с оплатой консультационных услуг, а не компоненты проектов, предусматривающие поставки оборудования и технологий.
3. Финансово-экономический кризис августа 1998 года привел к свертыванию программной деятельности на уровне конечных заемщиков кредитов МФО (субъекты Федерации, города, предприятия и организации, непосредственно связанные с решением задач, ради которых были получены кредиты) и вызвал необходимость сокращения объема зарезервированных для Российской Федерации заемных средств в период с 1999 по 2000 год на 762,2 млн. долл. США.
4. Всемирный банк в 1999 году существенно пересмотрел свою стратегию сотрудничества с Россией, что выразилось в сокращении объемов финансирования реального сектора экономики и переориентации выделяемых средств на содействие деятельности органов исполнительной власти и социальную защиту населения, в том числе на борьбу с болезнями (туберкулез и СПИД). Программы государственных внешних заимствований в части кредитов МФО на 2000-2001 гг. фактически отражают изменившуюся стратегию Всемирного Банка в отношении России.
5. В 2000 году работа Межведомственной комиссии Российской Федерации по сотрудничеству с международными финансово-экономическими организациями и Постоянной рабочей группой этой комиссии по вопросам формирования и оценки хода реализации программ государственных внешних заимствований была приостановлена. Минэкономики России в этот период не проявляло необходимой активности в совершенствовании сотрудничества с МФО.
6. В 2000 году самопроизвольно прекратила работу Межведомственная комиссия Российской Федерации по сотрудничеству с международными финансово-экономическими организациями, а также Рабочая группа этой комиссии, что, в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. № 395, повлекло за собой прекращение направления в Комиссию на регулярной основе отчетов Минэкономики России о ходе реализации проектов МБРР и ЕБРР. Накопленный опыт работы с МФО показал, что порядок работы с проектами, предусмотренный упомянутым выше постановлением, требует серьезного пересмотра с целью обеспечения более строгого отбора проектов с точки зрения их социально-экономической значимости для последующего включения в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации.
7. Практическая отдача для отечественной экономики от участия Российской Федерации в Черноморском банке торговли и развития не соответствует ее доле в уставном капитале этой организации - 16,5 % (220 млн. долл. США), а также значимости национальных интересов в этом регионе. Со времени вступления России в ЧБТР в декабре 1994 года с участием нашей страны начал осуществляться только один международный инвестиционный проект стоимостью 78 млн. долл. США, в рамках проекта России было выделено только 10 млн. долл. США.
8. До настоящего времени не утвержден разработанный Минэкономразвития России Порядок оценки эффективности инвестиционных проектов и проектов технической помощи, финансируемых за счет средств займов МБРР, что могло бы обеспечить более рациональное расходование привлекаемых заемных средств.
9. Минэкономики России не была обеспечена эффективная система координации работ по программам технического содействия Европейского союза с аналогичными программами других международных организаций (ПРООН, ЮНИДО, ВОЗ, ОЭСР), главным образом, из-за распыления функций между различными подразделениями Министерства и отсутствия координации их деятельности.
10. Отмечена неудовлетворительная работа Бюро по использованию консультационно-технического содействия Европейского союза (ЕС) при Минэкономики России, которое не смогло добиться эффективного использования безвозмездной помощи Европейского союза в интересах страны. Ликвидационная комиссия Минэкономики России не обеспечила преемственность работы Бюро, прекратившего свою деятельность в августе 2000 года из-за сокращения его софинансирования со стороны ЕС. Задержка с оформлением решения Минэкономразвития может привести к дальнейшей потере инициативы и влияния России на процесс определения приоритетов консультационнотехнического содействия и соответствующего формирования портфеля проектов.
11. В нарушение ст. 104 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. № 36-ФЗ “О федеральном бюджете на 1999 год” Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации не была принята Программа государственных внешних заимствований на 1999 год, что, однако, не отразилось на процессе привлечения и использования кредитов международных финансовых организаций.
12. По результатам проверок использования средств займов, выделенных на содействие деятельности органов исполнительной власти, можно сделать следующие выводы: - управление средствами займов осуществляется группами реализации проектов на основании соответствующих договоров, заключенных между ГРП и Минфином России.
Как показали проведенные контрольные мероприятия, освоение ГРП средств займов происходило со значительным отставанием от первоначально утвержденных графиков реализации проектов, что, в свою очередь, привело к дополнительным расходам федерального бюджета по оплате комиссий за обязательство на неиспользованные суммы займов. Так, например, Минфином России, согласно условиям Соглашения о займе 4035-RU “Правовая реформа”, по состоянию на 1.01. 2001 г. было выплачено в счет комиссии за обязательство на неиспользованную сумму займа 500,0 тыс. долл. США, т. е. федеральный бюджет в результате низкого освоения средств займа дополнительно затратил расчетно 312,0 тыс. долл. США.
В то же время договорами между Минфином России и ГРП не предусмотрена какая-либо ответственность последних за возмещение подобных расходов; - значительную экономию средств займов при оплате услуг фирм-консультантов можно получить путем модификации стандартной банковской формы контракта с фиксированной оплатой на форму контракта, при которой фиксированными частями, по мере оказания услуг, оплачивается только вознаграждение фирмы, а понесенные фирмой расходы на проект возмещаются на основании финансовых отчетов с приложением копий подтверждающих документов. Так, например, сокращение расходов на 1,2 млн. долл. США, что составляет 11 % от первоначальной суммы контракта (11,6 млн. долл. США) в рамках проекта “Правовая реформа” (заем МБРР 4035-RU) было достигнуто за счет проведения такой модификации; - привлекаемые консультационные фирмы, как показали проведенные контрольные мероприятия, фактически выполняют работу, осуществление которой должно выполняться соответствующими федеральными министерствами и ведомствами, в составе которых имеются соответствующие структурные подразделения, укомплектованные штатными сотрудниками, с заработной платой, установленной согласно действующему федеральному законодательству о государственных служащих.
При этом, например, денежное содержание (от 180 до 967 долл. США в день) специалистов, как иностранных, так и российских, привлеченных к работе над Проектом “Развитие рынка капитала”, в десятки раз превышало денежное содержание служащих ФКЦБ России, выполняющих аналогичные работы (денежное содержание федерального министра, к которому приравнен руководитель ФКЦБ России, в настоящее время составляет чуть более 10 тыс. руб. в месяц). Такое положение не может способствовать ни повышению статуса государственных служащих, ни повышению качества выполняемых ими работ. Кроме того, данная практика перекладывания отдельных функций органов исполнительной власти на структуры, финансируемые за счет бюджетозамещающих средств по сметам, в которых денежное содержание специалистов устанавливается в соответствии с “мировыми стандартами”, вызывает отток специалистов из органов государственного управления в вышеназванные структуры.
Таким образом, вместо подготовки высокопрофессиональных кадров для органов государственного управления (что является одной из целей привлекаемых займов) происходит финансирование оттока квалифицированных кадров в различные коммерческие структуры; - фонд заработной платы штатных сотрудников групп реализации устанавливается в соответствии с тарифной сеткой окладов, разработанной данными группами и ежегодно утверждается в составе их бюджетов. Ставки заработной платы административноуправленческого аппарата установлены в долларах США (выплачивается в рублевом эквиваленте) с учетом занимаемой должности и составляют от нескольких сотен до нескольких тысяч долларов США в месяц. Учитывая, что зарплата в большинстве групп по реализации проектов, работающих со средствами МБРР, оплачивается из средств займов, т. е. фактически из бюджетных средств, необходимо урегулировать уровень ставок заработной платы сотрудников ГРП на законодательном уровне; - до настоящего времени не утвержден перечень законопроектов, имеющих приоритетное значение для экономики страны, финансирование которых будет осуществляться за счет средств займа 4035-RU “Правовая реформа”, вследствие фактического прекращения работы Совета по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации.
В соответствии с решениями указанного Совета, в 1998-1999 годах за счет средств займа МБРР 4035-RU “Правовая реформа” была профинансирована разработка 10 законопроектов. Из них на момент проведения данного контрольного мероприятия приняты в виде федеральных законов (в 1998 году) только два подготовленных законопроекта - “О лицензировании отдельных видов деятельности” и “Об обществах с ограниченной ответственностью”. Остальные законопроекты до настоящего времени или находятся в стадии принятия Госдумой России, или вообще не внесены на ее рассмотрение. В то же время в заключаемых контрактах на подготовку проектов законов предусматривается подготовка только текстов данных законопроектов. Фактически не имеется какой-либо гарантии, что подготовленные нанятыми консультантами законопроекты будут в дальнейшем рассмотрены и приняты Федеральным Собранием Российской Федерации.