Выводы
1. Федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» предусматривают платность водных биологических ресурсов. Порядок и условия взимания платежей за пользование живыми ресурсами устанавливаются отдельными федеральными законами. Получение неналоговых доходов от платы за пользование ВБР регламентировано постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 1998 года № 1490 «О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами», согласно которому, начиная с 1999 года, с российских юридических и физических лиц должна взыскиваться фиксированная плата за пользование отдельными видами ВБР, пользующимися спросом, продукция переработки которых имеет экспортную направленность. Однако плата за пользование ВБР по ставкам, утвержденным этим постановлением, в 1999-2000 годах не взималась. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 года № 1010 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоне Российской Федерации» установлено выделение квот для продажи на аукционной основе. Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2001 года № 566 утверждены Правила вылова (добычи) водных биологических ресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, которыми определена платность ВБР, выловленных в научно-исследовательских и контрольных целях.
2. В соответствии с действующими нормативными правовыми актами, распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также решениями тринадцатой сессии Смешанной Российско-Норвежской комиссии и Комиссии по рыболовству северо-восточной части Атлантического океана (НЕАФК) на 2002 год выделены квоты на вылов ВБР в объеме 4249,6 тыс. т, в том числе промышленные квоты, выделяемые 214 субъектам Российской Федерации, - 2475 тыс. т, или 58,2 % от их общего объема; для продажи на аукционной основе - 1187,9 тыс. т (28 %); по межправительственным соглашениям - 396,4 тыс. т (9,3 %), из них на платной основе - 106,8 тыс. т (2,6 %), для научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целей - 190,3 тыс. т (4,5 %). Всего на платной основе было выделено 1485 тыс. т (34,9 %), из них реализовано 1015,3 тыс. т (68,4 %). На 2003 год для продажи на аукционах выделены квоты на вылов ВБР в размере 1504 тыс. т и для продажи иностранным пользователям - 97,4 тыс. т. Из них по состоянию на 20 апреля с.г. реализовано, соответственно, 618,6 тыс. т и 31 тыс. т. Промышленные квоты на вылов ВБР на бесплатной основе для субъектов Российской Федерации определены в объеме 1866 тыс. т, что на 24,6 % меньше, чем на 2002 год. Распоряжение Правительства Российской Федерации об утверждении на 2003 год квот на вылов (добычу) ВБР для использования в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях не принято. В связи с этим нет разрешения на вылов рыбы для обеспечения рыборазводных предприятий и, в частности, осетровых заводов, начинающих инкубацию икры в апреле. В результате выпуск молоди ценных промысловых видов рыб в естественные водоемы и водохранилища для их воспроизводства на 2003 год может быть сорван.
3. В 2002 году из выделенных по распоряжению Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2001 года № 1588-р для продажи на аукционной основе промышленных квот на вылов (добычу) ВБР не было реализовано 406 тыс. т, или 34,2 процента. При использовании аукционных квот в полном объеме федеральный бюджет мог дополнительно получить не менее 1700 млн. рублей. Госкомрыболовством России из выделенных иностранным пользователям на платной основе квот на вылов ВБР не реализовано 34,7 тыс. т, в результате федеральный бюджет недополучил около 62 млн. рублей. Кроме этого, из квот, выделенных на научно-исследовательские работы, 23,6 тыс. т не были распределены между институтами.
4. В нарушение Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (статьи 18, 19, 20) ежегодные планы ресурсных исследований составлялись без учета предложений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, и утверждались с задержкой на 2-4 месяца. Планы-графики ресурсных исследований на 2002 год недостаточно обоснованы. В результате объемы квот на вылов ВБР, выделяемые для изъятия в ходе научного и контрольного лова, колеблются по районам промысла от 0,5 % в Балтийском море до 3,6 % от общего объема распределяемых квот в Дальневосточном бассейне. По объектам промысла от 0,1 % по изъятию анчоусов, 0,9 % - сайры до 13,2 % изъятия креветок и 19,9 % - крабов. При этом из предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2001 года № 1702-р квот на эти цели не были распределены между научными организациями квоты в размере 23,6 тыс. т, или 12,8 процента. В ГУП “ХоТИНРО» распределенные квоты недоосвоены на 27,3 %, а по 18 видам ВБР из 28 вылов и морские исследования не проводились. Во ФГУП “КамчатНИРО» выделенные квоты освоены только на 58,5 процента. Это свидетельствует об отсутствии прямой зависимости между размерами выделенных квот на научно-исследовательские работы и контрольный лов и необходимостью определения состояния запасов ВБР.
5. Допускались нарушения установленного порядка подготовки и заключения с судовладельцами договоров на проведение ресурсных исследований и контрольного лова. В ходе исполнения договоров в них вносились изменения, в результате чего за 2002 год 215 первоначальные размеры платежей только по трехсторонним договорам были уменьшены на 142 млн. рублей, или 12,7 процента. Из 50 организаций судовладельцев, с которыми заключены договоры ФГУП «КамчатНИРО», не были включены в план-график 10, а 24 отказались выполнять договорные обязательства. В ГУП “ХоТИНРО» в план-график после его утверждения было включено 15 новых организаций, и 13 организаций расторгли договоры до полного их исполнения. В Госкомрыболовстве России и подведомственных ему организациях не имеется смет доходов и расходов средств, полученных за квоты на вылов ВБР, выделяемые на морские экспедиционные исследования. В нарушение Правил вылова (добычи) водных биологических ресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыболовных целях, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2001 года № 566, к договорам и контрактам на проведение морских научно-исследовательских работ с использованием квот на вылов ВБР не составлены сметы затрат, что не позволило определить себестоимость проведенных работ и долю затрат каждого из участников, их заключивших.
6. Федеральными законами «О федеральном бюджете на 2002 год» и «О федеральном бюджете на 2003 год» доходы от платы за пользование ВБР, включая средства от реализации квот на вылов (добычу) ВБР, осуществляемый в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, установлены в объемах 7000 млн. рублей и 7800 млн. рублей, соответственно. Общая сумма фактической оплаты за предоставленные в 2002 году квоты на вылов ВБР составила 12880,5 млн. рублей, из них поступило в доход федерального бюджета 11755,5 млн. рублей (10661 млн. рублей - средства от проведения аукционов, 1094,5 млн. рублей - плата за реализацию квот по межправительственным соглашениям); организациям Госкомрыболовства России - 1125 млн. рублей, в том числе на 194,3 млн. рублей поставлено оборудование и приборы. За январь-март 2003 года в федеральный бюджет поступило 6645,5 млн. рублей, из них 6608,6 млн. рублей - от проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов ВБР. Кроме того, 2832,2 млн. рублей, полученных от реализации квот на аукционах, в соответствии со статьей 11 и приложением № 33 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2003 год” направлено в бюджеты 11 субъектов Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью.
7. В 2002 году основными источниками финансирования научных организаций являлись средства, выделенные из федерального бюджета в объеме 857,4 млн. рублей на основе государственных контрактов с Госкомрыболовством России и полученные от судовладельцев в объеме 1081,9 млн. рублей за изъятие ими ВБР в ходе проведения морских ресурсных исследований и контрольного лова. В научных организациях, которые проводят ресурсные исследования, плата за квоты на вылов ВБР составляет до 78 % в их финансовых поступлениях. При существующем объеме финансирования, как показывают приведенные данные, без научных квот большинство научных организаций отрасли не смогут существовать и тем более проводить полноценные ресурсные исследования, обеспечивающие достоверность данных о наличии и состоянии запасов ВБР.
8. Госкомрыболовство России не принимает эффективные меры по своевременному поступлению денежных средств на счета подведомственных организаций от реализации выделенных квот на вылов ВБР в научно-исследовательских целях. На 1 января 2003 года дебиторская задолженность судовладельцев, заключивших договоры на выполнение научно-исследовательских работ и контрольного лова с изъятием ВБР, составила 238,2 млн. рублей, или 20,7 % от суммы, предусмотренной договорами, в том числе 216 отраслевыми НИИ Госкомрыболовства России - 209,8 млн. рублей. При проверке ГУП «ХоТИНРО” установлено, что по состоянию на 1 января 2003 года задолженность за полученные 29 организациями квоты на сумму 16952,4 тыс. рублей, в том числе за 2001 год - в размере 6014,2 тыс. рублей, не отражена в бухгалтерском учете и отчетности. За выделенные в 1997-2002 годах квоты на вылов ВБР в рамках межправительственных соглашений в исключительной экономической зоне Российской Федерации рыбопромысловые предприятия Японии должны были поставить подведомственным Госкомрыболовству России организациям оборудование на сумму 26583,2 тыс. долларов США. Фактически оборудование поставлено на 6188,6 тыс. долларов США. По состоянию на 1 апреля 2003 года задолженность японских фирм по поставкам оборудования составляла 20394,6 тыс. долларов США. При этом на сумму 6806,1 тыс. долларов США даже не заключены контракты. Предусмотренные контрактами штрафные санкции за нарушение японской фирмой «Морикава Шодзи Кайша” сроков поставки оборудования, взимание которых дало бы дополнительно 52,8 тыс. долларов США, ФГУП “Нацрыбресурс” не предъявлялись. При этом стоимость поставок машин, оборудования и приборов не учитывается в доходах федерального бюджета. Минэкономразвития России в нарушение Порядка проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) ВБР (п. 20) не обеспечивает своевременность перечисления аукционных платежей в доход федерального бюджета. По состоянию на 1 февраля 2003 года не оплачено победителями аукционов 2001 года и не перечислено в доход федерального бюджета 1,96 млн. рублей. В 2002 году только 7 рыбодобывающих компаний за выигранные лоты перечислили на счет Минэкономразвития России с задержкой от 2 до 9 месяцев средства в объеме 65 млн. рублей. Средства от продажи квот на вылов (добычу) ВБР на аукционах, состоявшихся 27-29 декабря 2002 года, в размере 1088,1 млн. рублей перечислены на счет УФК Минфина России по г. Москве позже установленного срока на 9 дней, а 639,5 млн. рублей - с задержкой до 30 дней.
9. Средства, поступающие в доход федерального бюджета от реализации квот, направляются в соответствии с назначениями бюджета, и поэтому оценить эффективность их использования не представляется возможным. Перечисленные в бюджеты субъектов Российской Федерации средства по своей сути являются доходами общего назначения. По данным контрольно-счетных палат регионов, в рыбную отрасль они практически не направлялись. Средства от реализации квот, выделенных для проведения научно-исследовательских работ и контрольного лова, направлялись на счета, открытые в коммерческих банках, которые не наделены правом контроля за использованием средств. В результате значительные объемы средств, полученные от платы за ВБР, выловленные в ходе ресурсных исследований, использовались неэффективно без должных оснований и отвлекались от производственных нужд. По состоянию на 1 января 2002 года на счетах научных организаций имелись остатки денежных средств в объеме 285362 тыс. рублей, которые за 2002 год увеличились на 9682 тыс. рублей (3,4 %) и составили 295044 тыс. рублей. Одновременно в 1,7 раза возросли и составили 468766 тыс. рублей объемы дебиторской задолженности. Необоснованно отвлечены в дебиторскую задолженность средства за выдачу беспроцентных ссуд для сотрудников ФГУП «ПИНРО” в размере 438 тыс. рублей и ГУП «ХоТИНРО” - 411,4 тыс. рублей. Из общего объема средств в размере 3030234 тыс. рублей, поступивших на счета научных предприятий за год, в остатках и дебиторской задолженности заморожено 763810 тыс. рублей, или 25,2 процента. В то же время на ремонт 217 и модернизацию флота использовано только 77322,5 тыс. рублей, или 2,6 % средств, на приобретение научного оборудования - 50792 тыс. рублей, или 1,7 процента. ФГУП «КамчатНИРО” использовало неэффективно 168853 тыс. рублей, в том числе на покупку подарков для различного рода юбилейных дат затрачено 176 тыс. рублей, на благотворительные цели - 190 тыс. рублей, журналу “Рыболовство России” перечислено 114 тыс. рублей. Средства в объеме 168373 тыс. рублей остались неиспользованными на счетах и заморожены в дебиторской задолженности. ФГУП «Нацрыбресурс” неэффективно использовало 192470,6 тыс. рублей, в том числе 45499,4 тыс. рублей израсходованы без должных оснований, из них на содержание Госкомрыболовства России - 28786,3 тыс. рублей; приобретение и ремонт завода в г. Мурманске - 8186,1 тыс. рублей; организацию и проведение праздников - 4651 тыс. рублей; оказание автотранспортных услуг - 3296,6 тыс. рублей; финансирование строительного завода на о. Шпицберген - 579,4 тыс. рублей. На начало 2003 года остатки средств на счетах ФГУП «Нацрыбресурс” в рублевом эквиваленте составляли 40715,2 тыс. рублей, дебиторская задолженность - 106256 тыс. рублей, в том числе НДС по полученным авансам - 18266 тыс. рублей, т.е. 146971,2 тыс. рублей были отвлечены от производственных нужд.
10. Госкомрыболовство России приказом от 30 ноября 1999 года № 341 определило ФГУП «Нацрыбресурс” уполномоченной организацией по предконтрактной подготовке, оформлению и заключению контрактов (договоров) на предоставление права добычи (вылова) ВБР по межправительственным соглашениям и на платной основе. Однако на каких условиях будет осуществляться эта работа, не определено. Приказом Госкомрыболовства России от 7 декабря 2000 года № 325 ФГУП “Нацрыбресурс” разрешено получать в качестве комиссии до 3 % сверх сумм, предусмотренных заключенными контрактами. Однако согласно договорам на проведение научно-исследовательских работ и мониторинга перечисления на счет ФГУП «Нацрыбресурс” за информационно-консультативные и правовые услуги должны были составить 30 % от стоимости заключенных договоров. При этом перечень работ отсутствует, размер не обосновывается расчетами, а сметы затрат на выполнение этих работ не составлялись. Это дало возможность ФГУП «Нацрыбресурс» необоснованно получить от судовладельцев 289,5 млн. рублей.
11. Госкомрыболовством России при утверждении выделенных промышленных квот на вылов ВБР рыбодобывающим предприятиям в субъектах Российской Федерации допускались нарушения действующих нормативных актов. В результате Правительством Российской Федерации были отменены приказы Госкомрыболовства России от 29 декабря 2001 года № 349, от 10 января 2002 года № 11, от 7 февраля 2003 года № 66 и от 11 февраля 2003 года № 72 об утверждении на 2002 и 2003 годы распределения промышленных квот между пользователями.
12. В нарушение действующего порядка ряду рыбопромысловых предприятий, приобретающих квоты на вылов ВБР на аукционах, Госкомрыболовство России выдавало разрешения на вылов (добычу) ВБР без документов, подтверждающих их полную оплату. Так, ООО «Компания Тунайча» полную оплату стоимости приобретенных лотов на аукционе от 27 декабря 2001 года в размере 300 т краба произвело только в сентябре 2002 года. Об этом Минэкономразвития России проинформировало Госкомрыболовство России письмом от 23 сентября 2002 года № 14-920. Однако указание органам рыбоохраны (радиограмма от 30 декабря 2001 года № 3284) о выдаче разрешений судам компании на вылов крабов было дано 30 декабря 2001 года, или за 9 месяцев до полной оплаты этих лотов. 218
13. В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 года № 1010 отдельные субъекты Российской Федерации бесплатно выделенные промышленные квоты на вылов ВБР предприятиям-судовладельцам фактически предоставляют за плату. В Хабаровском крае в 2002 году администрация в договорах с судовладельцами обусловила фиксированные объемы платы налогов в краевой бюджет и отдельно на конкретно обозначенные цели. В Камчатской области условиями договоров на выделение промышленных квот, заключаемых администрацией области, предусмотрено, что пользователь обязуется перечислить денежные средства на банковские счета, указанные администрацией области, в сумме, полученной из расчета стоимости каждого килограмма выловленных ВБР.
14. В нарушение Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1999 года № 147 «Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству” Положение о Госкомрыболовстве России до настоящего времени не принято. Затягивается решение ряда вопросов нормативной правовой базы отрасли. Госкомрыболовство России представило в Правительство Российской Федерации проекты постановлений Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о распределении промышленных квот на вылов (добычу) ВБР внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, выделяемых субъектам Российской Федерации, территории которых прилегают к морскому побережью, для распределения между заявителями» (письмо от 12 августа 2002 года № 02-2/1009) и «Об утверждении Положения о распределении квот на вылов (добычу) ВБР, выделяемых Российской Федерации в зонах иностранных государств и районах действия международных конвенций по рыболовству» (письмо от 12 августа 2002 года № 02-2/1010). Однако они до настоящего времени не приняты.