Проверка в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, Федеральной службе России по финансовому оздоровлению и банкротству, территориальных налоговых органов и организаций Архангельской области, Ростовской области и г. Москвы обоснованности предоставления, выполнения условий и сроков проведения реструктуризации кредиторской задолженности по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом

Выводы

1. Принятые законодательные и нормативные акты по реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам недостаточно согласованы, в частности, в вопросах определения понятий задолженности перед федеральным бюджетом и задолженности по обязательным платежам по федеральным налогам и сборам, частью которой является задолженность перед федеральным бюджетом. Основным действующим документом, определяющим порядок и сроки проведения реструктуризации задолженности по обязательным платежам перед федеральным бюджетом, является постановление Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002, принятое во исполнение статьи 115 Федерального закона от 22 февраля 1999 года № 36-ФЗ “О федеральном бюджете на 1999 год”. Действие указанной статьи в отношении проведения реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом статьями 132 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2000 год” и 124 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” продлено соответственно на 2000 и 2001 годы. Одновременно статьей 123 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” Правительству Российской Федерации поручено произвести списание соответствующих сумм задолженности по пеням и штрафам с организаций, решения по которым были приняты в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002, но уже по федеральным налогам и сборам. Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2002 год” (статья 88) продлено проведение реструктуризации задолженности предприятий и организаций, являющихся головными исполнителями и исполнителями государственного оборонного заказа, но не в части задолженности перед федеральным бюджетом, а по федеральным налогам и сборам, существенная часть которых зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. При этом пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002 осуществление реструктуризации задолженности организаций по обязательным платежам в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты одновременно с осуществлением 138 реструктуризации задолженности организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.

2. За последние два года задолженность по налогам и сборам, а также начисленным пеням и штрафам в консолидированный бюджет увеличилась на 200 млрд. рублей и на 1 января 2003 года составила 1113,7 млрд. рублей, или 50 % поступлений налогов и сборов в консолидированный бюджет Российской Федерации. При этом сумма отсроченных (рассроченных) платежей по постановлению Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002 на указанную дату составила 227,7 млрд. рублей. Размер неурегулированной задолженности по налоговым платежам, пеням и штрафам в консолидированный бюджет за 2001-2002 годы практически не изменился и на 1 января 2003 года составил 886,1 млрд. рублей, что свидетельствует о недостаточной эффективности принимаемых Правительством Российской Федерации мер по сокращению кредиторской задолженности налогоплательщиков по налоговым платежам.


3. По состоянию на 1 января 2003 года задолженность по уплате федеральных налогов и сборов, пеней и штрафов составила 973 млрд. рублей, из нее отсроченные платежи по постановлению Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002 составили 209,4 млрд. рублей, кроме того, списано безнадежной к взысканию недоимки и задолженности по пеням по федеральным налогам и сборам на сумму 58,44 млрд. рублей. Данными о суммах задолженности по налогам и сборам в федеральный бюджет МНС России не располагает, так как в связи с изменением с 1 января 2002 года методологии составления формы налоговой отчетности № 4-НМ “Задолженность по налоговым платежам в бюджетную систему Российской Федерации” вместо отчетности по уровням бюджетной системы (федеральный, территориальный) введена отчетность по видам налогов - федеральным, региональным и местным.

4. Задолженность по обязательным платежам в федеральный бюджет организаций оборонно-промышленного комплекса в значительной степени обусловлена задолженностью государственных заказчиков перед ними. Сложившаяся практика формирования оборонного заказа, при которой фактические объемы финансирования значительно ниже объемов финансирования, предусмотренных Государственной программой вооружения (ГПВ), на основе которой разрабатывались графики погашения задолженности, несвоевременная оплата работ по государственному оборонному заказу может поставить организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности государства, в условия, при которых невозможно будет осуществлять дальнейшее проведение реструктуризации кредиторской задолженности по обязательным платежам в федеральный бюджет, и ими может быть утрачено право на реструктуризацию задолженности перед бюджетом. С учетом вышесказанного, целесообразно разработать систему урегулирования задолженности по налогам и сборам в федеральный бюджет, вызванной задолженностью федерального бюджета по оплате выполненных работ по государственному оборонному заказу.

5. Начиная с 2001 года, издаваемые в целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002 приказы МНС России, касающиеся вопросов проведения реструктуризации задолженности, устанавливают правила и условия реструктуризации задолженности по федеральным налогам и сборам, что не соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002, установившему порядок проведения реструктуризации задолженности по обязательным платежам в федеральный бюджет. 139 Отчетность МНС России (“Отчет о прохождении реструктуризации задолженности по налогам (сборам) и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002”) по форме № 1-РЕС с 1 января 2002 года также содержит информацию о прохождении реструктуризации налоговой задолженности по федеральным, региональным и местным налогам, что затрудняет контроль, в том числе и со стороны налоговых органов, за выполнением организациями условий реструктуризации задолженности по обязательным платежам в федеральный бюджет. Кроме того, из-за отсутствия единой методологии заполнения указанная отчетность не позволяет определить объемы поступления реструктурированной задолженности по налоговым платежам по каждому году в отдельности.

6. По данным МНС России в течение 1999-2002 годов налоговыми органами принято 54010 решений о предоставлении права на реструктуризацию кредиторской задолженности организаций по федеральным налогам и сборам, пеням и штрафам на общую сумму 384,6 млрд. рублей, или 39,5 % от общей суммы задолженности на 1 января 2003 года (973 млрд. рублей), в том числе по налогам и сборам - 173,1 млрд. рублей. При этом в указанную сумму включены суммы реструктурированной задолженности перед федеральным бюджетом за 1999-2000 годы и суммы реструктурированной задолженности по федеральным налогам и сборам за 2001-2002 годы. В течение 2001 года вследствие невыполнения условий реструктуризации отменены решения о ее дальнейшем проведении по 512 организациям, или 4 % от общего количества организаций, которым предоставлено право на реструктуризацию задолженности, на сумму 3,7 млрд. рублей, за 2002 год - 15148 организациям (26,4 %) на сумму 49,1 млрд. рублей, в том числе по федеральным налогам и сборам - 13587 организациям на сумму 43,9 млрд. рублей.

7. В счет погашения реструктурированной задолженности по федеральным налогам и сборам на 1 января 2003 года поступило 84,7 млрд. рублей, из них 8,2 млрд. рублей - проценты за пользование бюджетными средствами, исходя из расчета одной десятой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на дату вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002.

8. Отчетность МНС России за 2001-2002 годы не содержит данных о количестве организаций, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности государства или социально-экономическую значимость, в отношении реструктуризации задолженности которых решения приняты в соответствии с пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002, а также об объемах реструктурированной и фактически поступившей задолженности указанных организаций по обязательным платежам в федеральный бюджет. Указанная информация введена в существующую отчетность МНС России, начиная с 1 января 2003 года. Обобщенными данными о суммах реструктурированной задолженности вышеназванных организаций не располагают также и Минэкономразвития России и ФСФО России, на основании заключений которых по программам финансового оздоровления Правительством Российской Федерации принимаются решения о реструктуризации задолженности по обязательным платежам.

9. В соответствии с совместным приказом Минэкономразвития России и ФСФО России от 28 июня 2001 года №№ 211, 295 соответственно “О применении постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002” в заявлениях организаций, в отношении реструктуризации задолженности которых решения принимаются Правительством Российской Федерации, и справках территориальных 140 налоговых органов указывается задолженность не перед федеральным бюджетом, а по федеральным налогам и сборам в целом, то есть с учетом части задолженности, приходящейся на региональные и местные бюджеты. В результате Правительством Российской Федерации принимаются решения о реструктуризации задолженности вышеназванных организаций перед федеральным бюджетом на базе данных о задолженности по федеральным налогам и сборам, которые включают часть задолженности, приходящейся на региональный и местный бюджеты.

10. График погашения задолженности по федеральным налогам и сборам ФГУП “Росспиртпром” помимо погашения задолженности в федеральный бюджет предусматривает погашение задолженности по федеральным налогам и сборам в части, приходящейся на задолженность перед региональными и местными бюджетами на сумму 268,5 млн. рублей. При этом учтена задолженность по акцизу на коньяк в сумме 49,1 млн. рублей, которая в соответствии с законами о федеральном бюджете должна полностью поступать в бюджет субъекта Российской Федерации. Выборочная проверка карточки лицевого счета ФГУП “Росспиртпром” по налогу на прибыль, по которому федеральным законодательством установлены конкретные нормативы отчислений в соответствующие бюджеты, показала, что вся сумма, предусмотренная графиком погашения задолженности, перечислялась головным предприятием в федеральный бюджет.

11. Вследствие отсутствия достоверных данных о суммах реструктурированной задолженности по налогам и сборам, подлежащей погашению по каждому году в отдельности, не представляется возможным произвести обоснованные расчеты объемов платежей в счет погашения указанной задолженности при подготовке проектов бюджета на очередной год. При подготовке проектов федерального бюджета на 2002 год и на 2003 год Министерством финансов Российской Федерации в расчетах по статьям классификации доходов федерального бюджета, в том числе в связи с проведением мероприятий по реструктуризации кредиторской задолженности, учтен объем поступления, значительно отличающийся от прогнозных поступлений по расчетам МНС России: на 2002 год – в сумме 7,9 млрд. рублей, или 39,5 % от прогнозных поступлений, рассчитанных МНС России (20 млрд. рублей), на 2003 год предусмотрено поступление только по трем видам налогов (НДС, налог на прибыль, акцизы) в сумме 21,8 млрд. рублей, что на 3,9 млрд. рублей больше сумм поступлений по всем видам налогов по расчетам МНС России (17,9 млрд. рублей).

12. В противоречие с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002, без достаточных оснований необходимости пересмотра ранее действовавших условий реструктуризации, при отсутствии официального заключения Минэкономразвития России и ФСФО России и программы финансового оздоровления, Правительством Российской Федерации принято постановление от 29 декабря 2001 года № 927 о повторной реструктуризации задолженности по обязательным платежам ОАО “АВТОВАЗ”. При этом сумма задолженности перед федеральным бюджетом по состоянию на 1 ноября 2001 года в размере 2,8 млрд. рублей (по данным налоговых органов) совпадает с суммой задолженности, реструктурированной по постановлению Правительства Российской Федерации от 15 октября 1997 года № 1316, что может свидетельствовать о том, что за время действия указанного постановления (с 1997 года) погашение задолженности ОАО “АВТОВАЗ” не производилось. По новым условиям реструктуризации погашение основной суммы задолженности (66 %) приходится на 2010 год. Вместе с тем, по данным ОАО “АВТОВАЗ” чистая прибыль только за 9 месяцев 2001 года (на момент подачи заявления о реструктуризации) составила 4,4 млрд. рублей. 

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2001 года № 890 “О реструктуризации задолженности организаций федерального железнодорожного транспорта по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом” принято без учета требований пункта 6 постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002 (с изменениями), при отсутствии заключения Минэкономразвития России и ФСФО России по программе финансового оздоровления организаций федерального железнодорожного транспорта. ФСФО России на рассмотрение и подготовку заключения были представлены программы только по двум федеральным железным дорогам из 17, при этом по программе ФГУП “Сахалинская железная дорога” ФСФО России было дано отрицательное заключение.

14. Правительством Российской Федерации было принято постановление от 29 декабря 2001 года № 939 “О реструктуризации задолженности открытого акционерного общества “Красноярская ГРЭС-2” по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом”, в соответствии с которым данной организации установлены льготные условия реструктуризации задолженности. Однако указанная организация не относится к организациям, имеющим стратегическое значение для национальной безопасности государства или социально-экономическую значимость, в отношении реструктуризации которых решение принимается Правительством Российской Федерации.

15. Заключения Минэкономразвития России и ФСФО России по программам финансового оздоровления организаций, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности государства или социально-экономическую значимость являются, по сути, аннотацией представляемых организациями программ финансового оздоровления, в экспертных заключения Минэкономразвития России отсутствуют обоснования графиков погашения реструктурированной задолженности, не указывается, какие доходы получит федеральный бюджет от принимаемых Правительством Российской Федерации решений по данному вопросу.

16. В заключении Минэкономразвития России и ФСФО России не нашло отражение, что вследствие недостаточности собственных денежных средств для покрытия необходимых затрат на производство и сбыт продукции, погашения текущих налоговых платежей, просроченной кредиторской задолженности по налоговым платежам и коммерческим кредиторам, погашения ранее предоставленных кредитов, а также развития производства, ФГУП “Росспиртпром” намечается привлечение значительных объемов заемных средств (1,4 млрд. рублей), формируется своеобразная кредитная “пирамида”. Следует отметить, что в реструктурированную задолженность ФГУП “Росспиртпром” по налогам и сборам (608 млн. рублей) были включены суммы “зависших” в проблемных банках налоговых платежей в размере 143 млн. рублей, которые в соответствии с положениями пункта 2 статьи 45 Налогового кодекса Российской Федерации о признании обязанности юридического лица по уплате налогов исполненной с момента предъявления им в банк поручения на уплату налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, не должны числиться как задолженность перед бюджетом.

17. В заключениях Минэкономразвития России и ФСФО России не обращено внимание на то, что ОАО “Архэнерго”, ОАО “Рязанская ГРЭС”, ОАО “Алтайэнерго”, ОАО “Костромская ГРЭС”, ОАО “Красноярская ГРЭС-2”, ФГУП “Уральский электромеханический завод” и ФГУП “ПО “Златоустовский машиностроительный завод” планируют уплату процентов за отсроченные суммы задолженности исходя из 2,5 % годовых (1/10 ставки рефинансирования Центрального Банка Российской Федерации на 1 января 2001 142 года), а не 5,5 %, как это предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002. В результате сумма процентов по графикам погашения задолженности указанных организаций занижена на весь период реструктуризации на 265,5 млн. рублей, а программы финансового оздоровления не обеспечены источниками погашения на указанную сумму.

18. При согласовании проекта постановления Правительства Российской Федерации о реструктуризации задолженности ФСФО России руководствуется наличием положительного заключения по Программе, не сопоставляя график погашения задолженности, представленный в проекте постановления Правительства Российской Федерации с графиком, предложенным предприятием в Программе финансового оздоровления.

19. Программы финансового оздоровления готовятся организациями, имеющими стратегическое значение для национальной безопасности государства или социально-экономическую значимость, под графики погашения задолженности, исключительно в целях получения положительного заключения для принятия Правительством Российской Федерации решения о реструктуризации задолженности по обязательным платежам в федеральный бюджет и, как показала проверка, в дальнейшей финансово-хозяйственной деятельности организации ими зачастую не руководствуются. Программа финансового оздоровления ФГУП “Росспиртпром” по которой Минэкономразвития России и ФСФО России было подготовлено заключение и принято решение Правительства Российской Федерации о реструктуризации задолженности у организации просто отсутствует. Программа финансового оздоровления ОАО “Ростсельмаш”, на основании которой Правительством Российской Федерации был установлен льготный график погашения задолженности по обязательным платежам в федеральный бюджет, дорабатывалась ОАО “Ростсельмаш” и рассматривалась Минэкономразвития России и ФСФО России в течение двух лет. Однако в настоящее время ОАО “Ростсельмаш” погашает задолженность по обязательным платежам в федеральный бюджет в общем порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002, то есть по равномерному графику погашения задолженности, согласованному налоговым органом по месту постановки на учет.

20. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002 не установлен порядок контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти за выполнением программ финансового оздоровления организациями, решения о реструктуризации которых приняты Правительством Российской Федерации. Справки о финансовом состоянии, представляемые указанными организациями только в Минэкономразвития России, в целях контроля за их финансовым состоянием, а также за выполнением запланированных в программах мероприятий по финансовому оздоровлению, не содержат достаточной информации, позволяющей судить о ходе выполнения мероприятий по финансовому оздоровлению и представляются не всеми организациями.

21. За 2000-2001 годы и I квартал 2002 года МНС России не осуществлялся контроль за решениями о проведении реструктуризации задолженности юридических лиц, принятыми министерством и территориальными налоговыми органами, в том числе в виде проведения тематических проверок по соблюдению Порядка проведения реструктуризации задолженности. Выборочные проверки, проведенные МНС России за II-IV кварталы 2002 года показали, что, несмотря на систематические нарушения организациями-налогоплательщиками Порядка проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом в части несвоевременной уплаты текущих налоговых 143 платежей или графика погашения реструктурированной задолженности, налоговые органы не всегда своевременно принимали меры к таким налогоплательщикам, в том числе о прекращении права на реструктуризацию задолженности в течение одного месяца.

22. Несмотря на обращение МНС России в Правительство Российской Федерации (письмо от 19 июня 2002 года № 29-2-2/067-4221) с предложением о прекращении реструктуризации по обязательным платежам в федеральный бюджет ФГУП “Росспиртпром” в связи с нарушением условий реструктуризации, до настоящего времени Правительством Российской Федерации никаких решений не принято. По итогам 2002 года задолженность ФГУП “Росспиртпром” по текущим платежам по федеральным налогам и сборам составила 165 млн. рублей. Вместе с тем, предложение ФГУП “Росспиртпром” рассмотреть в 2003 году график погашения задолженности, образовавшейся по текущим налоговым платежам 2002 года в сумме, превышающей 200 млн. рублей (письмо от 25 декабря 2002 года № ПМ-03-2396 Министру по налогам и сборам Российской Федерации Г. И. Букаеву), Департаментом налогов и сборов алкогольной и табачной продукции с графиком погашения задолженности на 2003 год было направлено (письмо от 22 января 2003 года № 07-5-15/243) “для работы” в Межрегиональную инспекцию МНС России по крупнейшим налогоплательщикам № 3. При этом Департаментом обращалось внимание, что график составлен с нарушением установленного законодательством порядка.

23. В связи со списанием задолженности по пеням в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды ОАО “Московский металлургический завод “Серп и молот” в сумме 481 млн. рублей и ОАО “Трехгорная мануфактура” - 26,1 млн. рублей налоговыми органами по месту постановки на учет указанных организаций были скорректированы графики погашения задолженности по обязательным платежам. Указанное списание произведено со ссылкой на постановление Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2002 года № 251, при этом ОАО “Московский металлургический завод “Серп и молот” отгружено продукции по государственному оборонному заказу на сумму всего 36,1 млн. рублей, что составляет около 3 % от общего объема реализации, а ОАО “Трехгорная мануфактура” не имеет задолженности государственных заказчиков за выполненные работы по государственному оборонному заказу. Согласно данным МНС России на 1 ноября 2002 года территориальными налоговыми органами в соответствии с вышеназванным постановлением Правительства Российской Федерации было произведено списание задолженности по пеням головным исполнителям и исполнителям работ по государственному оборонному заказу 1994-1999 годов в сумме 80,1 млрд. рублей, в том числе по налоговым платежам - 35 млрд. рублей, из них по федеральным налогам - 31 млрд. рублей. При этом указанным постановлением не был четко установлен порядок исчисления суммы задолженности по пеням, подлежащей списанию, в зависимости от объемов фактически выполненных работ по государственному оборонному заказу, а выявленные в ходе проверки факты ставят под сомнение правомерность их списания в указанных размерах.

24. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2002 года № 269 за 2002 год во все уровни бюджетной системы территориальными налоговыми органами списана задолженность по пеням и штрафам, в связи с досрочным выполнением организациями условий реструктуризации, в сумме 23,1 млрд. рублей, в том числе по федеральным налогам и сборам - 22,7 млрд. рублей.