Выводы
1. Железнодорожный транспорт является одной из ключевых отраслей экономики России и осуществляет свыше 80 % грузооборота (без трубопроводного транспорта) и более 40 % пассажирооборота транспорта общего пользования.
2. МПС России обеспечил рост основных технико-экономических показателей: в 2001 году - грузооборота на 4,4 %, отправления грузов - на 1,4 %, производительности труда на перевозках - на 10,4 %, среднемесячной заработной платы - на 24,5 % по отношению к 2000 году. В I полугодии 2002 года рост грузооборота составил 2,6 %, производительности труда на перевозках - 6,3 %, среднемесячной заработной платы - 42,5 % к соответствующему периоду 2001 года.
3. Вместе с тем, произошло снижение ряда показателей: пассажирооборот снизился в 2001 году на 5,5 % к уровню 2000 года, в I полугодии 2002 года - на 4,5 % к соответствующему периоду 2001 года; отправление пассажиров - на 8 % и 4,5 %, соответственно.
4. Состояние безопасности движения на железнодорожном транспорте ухудшается: в 2000 году произошло 5, в 2001 году - 10, за 9 месяцев 2002 года - 9 крушений поездов.
5. Финансовые показатели МПС России ухудшаются. За 2001 год чистая прибыль в целом по отрасли составила 10097,6 млн. рублей (на 68,6 % ниже уровня 2000 года), в том числе по основной деятельности железных дорог - 9582,6 млн. рублей (в 3,3 раза ниже уровня 2000 года). За I полугодие 2002 года в целом по отрасли образовался убыток в размере 2037,8 млн. рублей (за I полугодие 2001 года - прибыль 7165,6 млн. рублей), в том числе по основной деятельности - убыток 2128,8 млн. рублей (за I полугодие 2001 года - прибыль 10679,9 млн. рублей).
6. Рентабельность по основной деятельности железных дорог имеет тенденцию к снижению: в 2000 году она составляла 26,8 %, в 2001 году - 17,7 %, в I полугодии 2002 года - 10,1 процента. При этом пассажирские перевозки являются нерентабельными.
7. Основной причиной ухудшения финансовых результатов является опережение темпов роста расходов над темпами роста доходов. Так, по основной деятельности железных дорог в 2001 году рост расходов составил 40,0 %, доходов - 29,9 %, в I полугодии 2002 года - 46,5 % и 34,7 %, соответственно.
8. В I полугодии 2002 года снизилась кредиторская задолженность и выросла дебиторская задолженность. По состоянию на 1 июля 2002 года кредиторская задолженность в целом по отрасли (154246 млн. рублей) в 2 раза превышала дебиторскую задолженность (75410,6 млн. рублей).
9. МПС России не выполнено в установленные сроки распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 454-р “О признании необходимым прекратить участие федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений в уставных капиталах кредитных учреждений” в части передачи подведомственными государственными унитарными предприятиями находящихся в их хозяйственном ведении акций, долей в уставных капиталах кредитных организаций (в том числе 75 % акций ОАО “Транскредитбанк”) в казну государства.
10. В отрасли растет износ основных фондов, который на 1 июля 2002 года составил 59,0 %, в том числе износ производственных основных фондов - 60,9 процента. Износ транспортных средств составил 71,2 %, из них: электровозы - 72,2 %, тепловозы - 81,6 %, мотор-вагонные секции - 68,3 %, дизель-поезда и автомотрисы - 72,4 %, паровозы и тендеры - 99,9 %, вагоны грузовые - 71,5 %, вагоны пассажирские и вагоны специального типа - 60,9 процента. Обновление подвижного состава федерального железнодорожного транспорта осуществляется низкими темпами, фактическое наличие подвижного состава уменьшается с каждым годом.
11. В период с 1992 по 2001 годы ежегодный объем инвестиций в отрасль снизился более чем в 3 раза. Программа капитальных вложений федерального железнодорожного транспорта на 2002 год не выполняется: за 9 месяцев ее финансирование составило 46015,4 млн. рублей (40,1 % к плану года), в том числе приобретение подвижного состава и технических средств профинансировано на сумму 6551,2 млн. рублей (28,5 % к плану года).
12. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 года № 384 “О Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте” осуществляется структурная реформа на железнодорожном транспорте. Ее первый этап - 2001-2002 годы.
13. Мероприятия, предусмотренные первым этапом Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, выполняются несвоевременно и не в полном объеме.
14. Законопроекты по реформированию железнодорожного транспорта были подготовлены с нарушением срока (на 6 месяцев). Вследствие чего, смещаются сроки подготовки и принятия нормативных правовых актов, вытекающих из федеральных законов по структурной реформе, а также подлежащих разработке после создания ОАО “РЖД”. Так, не приняты нормативные правовые акты по вопросам разделения функций государственного и хозяйственного управления, недискриминационного доступа к инфраструктуре железнодорожного транспорта пользователей услуг, организации самостоятельных структурных подразделений для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в рамках создаваемого ОАО “РЖД” и введение раздельного учета по ним.
15. Анализ разработанных МПС России проектов нормативных правовых актов по вопросу разделения функций государственного регулирования и хозяйственного управления показал, что распределение функций по уровням управления, финансово-экономическое взаимодействие между ними и структура ОАО “РЖД” требуют дополнительной проработки, существует риск потери управляемости отраслью на этапе разделения функций.
16. В нарушение требований постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года № 576 “Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов” (пункт 12), постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-II ГД “О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” (пункт 105) к проектам федеральных законов о реформировании железнодорожного транспорта не были представлены финансово-экономические обоснования. Вместе с тем, реформирование железнодорожного транспорта окажет существенное влияние на экономику России, повлечет затраты не только за счет средств железнодорожного транспорта, но и бюджетов всех уровней.
17. По состоянию на 1 июля 2002 года реструктуризирована кредиторская задолженность по налогам и другим обязательным платежам перед бюджетами всех уровней и внебюджетными фондами на общую сумму 51691 млн. рублей (по недоимке - 26784 млн. рублей, пени и штрафам - 24907 млн. рублей), или 99,6 % к задолженности, подлежащей реструктуризации.
18. В нарушение Плана первоочередных мероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, постановления расширенного заседания Коллегии МПС России от 3 апреля 2002 года № 6, реструктуризация просроченной кредиторской задолженности поставщикам товаров и услуг не проведена, порядок реструктуризации не разработан.
19. На 1 июля 2002 года кредиторская задолженность по договорным обязательствам в целом по отрасли составила 92795,5 млн. рублей, из нее поставщикам и подрядчикам - 72712,1 млн. рублей, по основной деятельности, соответственно, 70925 млн. рублей и 57257,7 млн. рублей. Наличие значительной неурегулированной кредиторской задолженности по договорным обязательствам может привести к одновременному предъявлению кредиторами своих требований и потере активов предприятий отрасли при их реорганизации и создании ОАО “РЖД”. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 60), кредитор реорганизуемого юридического лица вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это юридическое лицо, и возмещения убытков.
20. МПС России проведена работа по развитию конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок: статус компании-оператора присвоен 70 организациям. За 9 месяцев 2002 года ими перевезено 112 млн. тонн грузов (14,0 % от общего количест- 189 ва). Собственный парк вагонов компаний-операторов составил 42719 вагонов (8,2 % от общего вагонного парка МПС России).
21. Проведенная по состоянию на 31 декабря 2001 года инвентаризация имущества и обязательств предприятий и организаций федерального железнодорожного транспорта не достигла целей, определенных первым этапом Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте, так как не отражает реальной стоимости имущества. Не проведена оценка технического состояния имущества предприятий, данные инвентаризации устарели и не могут быть использованы для составления передаточных актов при создании ОАО “РЖД”. Результаты инвентаризации не утверждены. Сумма обязательств, полученная по результатам инвентаризации (более 179 млрд. рублей), значительно превышает сумму обязательств, отраженную в сводном бухгалтерском балансе МПС России (166 млрд. рублей).
22. Созданная единая электронная информационная база данных по инвентаризации не позволяет проводить мониторинг имущественного комплекса предприятий федерального железнодорожного транспорта, не налажен учет поступления и выбытия объектов имущества и материальных ценностей, затруднен поиск объектов.
23. Не проведена в полном объеме инвентаризация земельных участков и постановка их на кадастровый учет: по состоянию на 1 октября 2002 года на государственный кадастровый учет поставлено лишь 319,81 тыс. га, или 29,7 % всех земельных участков. 24. Потребность железных дорог на оформление правоустанавливающих документов и регистрацию объектов недвижимости федерального железнодорожного транспорта, по оценке МПС России, составляет 8709, 4 млн. рублей. Сроки оформления технических паспортов на все объекты недвижимости и регистрации, исходя из оснащенности и укомплектованности штатами органов БТИ, могут составить от года до двух лет, а по отдельным регионам Сибири и Дальнего Востока - до четырех лет.
25. Аудиторской фирмой ЗАО “Артур Андерсен” проведен аудит консолидированной финансовой отчетности МПС России, подготовленной в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности. Согласно данной отчетности чистый убыток за 2001 год составил 56269 млн. рублей, текущие обязательства МПС России превышают текущие активы по состоянию на 31 декабря 2001 года на 111509 млн. рублей.
26. С начала реформы субъектам Российской Федерации переданы 24 учреждения образования, 219 учреждений образования - реорганизовано или ликвидировано, 83 учреждения здравоохранения прошли реорганизацию или ликвидацию. Вместе с тем на 1 июля 2002 года на балансе федерального железнодорожного транспорта остаются 504 учреждения здравоохранения, 1118 учреждений образования, 172 учреждения культуры. На их содержание в 2001 году МПС России направлено 6187,4 млн. рублей собственных средств, что в 1,6 раза превышает их бюджетное финансирование.
27. На баланс муниципальных органов передано 41 млн. кв. м жилья, из которых оформлено распоряжениями Правительства Российской Федерации только 12,5 млн. кв. метров. Документы на 28,5 млн. кв. м. направлены территориальными комитетами по управлению имуществом в Минимущество России. На 1 октября 2002 года годовое задание по передаче жилья в муниципальную собственность, установленное Коллегией МПС России, выполнено только на 43,7 процента. Убыток от эксплуатации объектов жилищно-коммунального хозяйства, состоящего на балансе федерального железнодорожного транспорта, за 2001 год составил 3581,4 млн. рублей.
28. МПС России проводится работа по управленческому структурированию хозяйственной деятельности по видам деятельности: созданы ГУП “Рефсервис” и ФГУП “Дирек- 190 ция пассажирских сообщений МПС России”, на железных дорогах созданы дорожные дирекции по обслуживанию пассажиров в дальнем следовании и пригородном сообщении. Разработанный МПС России проект номенклатуры расходов основных видов хозяйственной деятельности железнодорожного транспорта не согласован в установленном порядке и не утвержден.
29. Инвестиционная привлекательность объектов железнодорожного транспорта в МПС России находится на низком уровне. В инвестиционных программах МПС России отсутствуют условия и механизм привлечения средств, не просчитана окупаемость инвестиционных проектов, не работают залоговые механизмы привлечения инвестиций. Фактический объем привлечения внешних инвестиционных источников за 9 месяцев 2002 года составил 6197,0 млн. рублей (или 23,6 % к годовому плану), из которых непосредственно МПС России привлечено 2184,0 млн. рублей, компаниями-операторами для приобретения грузовых вагонов - 4013,0 млн. рублей.
30. В 2001 году не выполнено большинство основных показателей Отраслевой программы занятости, в том числе: по численности, высвобождению контингента, росту производительности труда, заработной плате, строительству жилья, ликвидации и реорганизации подведомственных предприятий. В 2002 году продолжается невыполнение основных показателей программы. Отраслевая программа занятости нуждается в корректировке, исходя из реальных объемов и источников финансирования, ее фактической реализации, а также рекомендаций Минтруда России.
31. Комиссия Правительства Российской Федерации по структурной реформе железнодорожного транспорта в нарушение Положения о Комиссии и плана ее работы, в соответствии с которым ее заседания должны проводиться ежемесячно, за 9 месяцев 2002 года провела только 2 заседания.
32. Предусмотренные Программой структурной реформы мероприятия по обеспечению сохранности активов федерального железнодорожного транспорта не выполнены в полном объеме. Не разработана система отчетности и контрольных показателей деятельности железнодорожного транспорта, что не позволяет в полной мере осуществлять внешний и внутренний контроль за ходом ее проведения.
33. Финансово-хозяйственной деятельности МПС России присущи элементы непрозрачности.
34. В результате осуществления с 1 августа 2001 года первого этапа унификации грузовых тарифов перераспределились грузовые потоки с портов стран Балтии и Украины на российские порты, выросли среднемесячные объемы перевозок экспортно-импортных грузов. Второй этап унификации грузовых тарифов не завершен. Его осуществление может привести к существенному увеличению (до 16-17 %) тарифов на внутрироссийские перевозки и соответствующему росту уровня инфляции.
35. МПС России разработан проект нового прейскуранта № 10-01, за основу которого взят действующий Прейскурант. Его модернизация осуществлена путем разделения стоимости инфраструктурной и вагонной составляющей. Проект прейскуранта № 10-01 рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации в ноябре 2002 года и принят за основу.
36. Разработанный МПС России проект постановления Правительства Российской Федерации “О механизме финансовой поддержки пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте”, предусматривает существенное увеличение дотаций из федерального бюджета на покрытие убытков от пассажирских перевозок в дальнем следовании: с 0,3 млрд. рублей в 2002 году до 6 млрд. рублей в 2003 году и по 10 млрд. рублей ежегодно в 2004-2006 годах.
37. В сфере тарифной политики на железнодорожном транспорте ряд проблем остается нерешенным: сохраняется затратный механизм ценообразования, не создан механизм индексации тарифов, отсутствует долгосрочная государственная тарифная политика, существует несколько тарифных центров и тарифных систем, не создан механизм поддержки пассажирских перевозок, продолжает существовать перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых, внутрироссийских за счет экспортных.
38. МПС России при проведении инвентаризации не применяло укрупнение объектов недвижимости, как неделимого замкнутого производственного комплекса. Поэтому до настоящего времени не решен вопрос о том, что и в каких границах признается одним объектом недвижимого имущества. Вследствие этого отсутствуют правила формирования земельных участков, предназначенных для размещения указанных объектов. В настоящее время объекты недвижимости железнодорожного транспорта располагаются как на земельных участках, которые были ранее оформлены в установленном порядке, так и на участках, которые ранее не оформлялись. Формирование огромного количества отдельных земельных участков повлечет увеличение совокупных затрат на проведение государственного кадастрового учета и последующую государственную регистрацию прав.
39. Инвентаризацией имущества, подобного имуществу МПС России, БТИ ранее не занимались и не имеют опыта его формирования. До настоящего времени отсутствуют нормативные документы по техническому учету объектов железнодорожного транспорта с определением состава укрупненных объектов недвижимости как комплекса, а также по регистрации прав на объекты недвижимости железнодорожного транспорта.
40. Не выполнены постановления Правительства Российской Федерации о приватизации предприятий МПС России, не связанных с организацией движения и аварийно-восстановительными работами. В Перечне предприятий, подлежащих приватизации, числятся предприятия, не существующие в качестве юридических лиц.
41. Федеральная собственность передавалась с нарушениями действующего законодательства. В нарушение пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 25 августа 1995 года № 153-ФЗ “О федеральном железнодорожном транспорте” и пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность” объекты железнодорожного транспорта, относящиеся исключительно к федеральной собственности, передавались в собственность субъектов федерации и в муниципальную собственность. В 1993-1998 годах железными дорогами в различные коммерческие структуры осуществлялись имущественные вклады в виде зданий, сооружений, механизмов, транспортных средств, материальных ценностей, а также передача прав пользования. По состоянию на 1 июля 2002 год сумма имущественных вкладов составляет более 30 млн. рублей. Имущественные вклады осуществлялись с нарушением законодательства о приватизации. Кроме того, в нарушение пункта 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации, принятого 21 октября 1994 года, предприятия вносили недвижимое имущество 192 в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ без согласия собственника в лице Минимущества России (и его территориальных органов).
42. При использовании федеральной собственности имеются нарушения законодательства: - в нарушение постановлений Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 года № 3 и от 24 июня 1999 года № 689 копии договоров аренды не передаются Минимуществу России (и его территориальным органам) для обязательного учета в реестре договоров Минимущества России; - в нарушение пункта 6.2. Положения по бухгалтерскому учету “Учет основных средств” ПБУ-6/97, утвержденного приказом Минфина России от 3 сентября 1997 года № 65н, а также пункта 83 Методических указаний по бухгалтерскому учету основных средств, утвержденных приказом Минфина России от 28 марта 2000 года № 32н, в договорах аренды отсутствует оценка объекта; - в нарушение статей 606-607 и 609 Гражданского кодекса Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2002 года в МПС России 650 пользователей используют земельные участки площадью 258,31 га вообще без договоров. В соответствии со статьей 652 Гражданского кодекса Российской Федерации сдача в аренду земельного участка возможна в случаях, когда арендодатель является его собственником. В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 30 октября 2001 года № 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации” распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Кроме того, заключение договоров аренды земельных участков до проведения их кадастрового учета противоречит пункту 1 статьи 38 Земельного кодекса Российской Федерации. По данным МПС России, по состоянию на 1 октября 2002 года в целом по сети на государственный кадастровый учет поставлено менее 30 % всех земельных участков.
43. Доходы, полученные от аренды федерального имущества, не отражались в доходах федерального бюджета. За 2001 год из общих доходов от аренды движимого и недвижимого имущества, полученных МПС России в сумме 2255,19 млн. рублей, в доходах федерального бюджета была отражена сумма 61,9 млн. рублей, или 2,7 процента. Из них 55,7 млн. рублей были направлены на цели дополнительного бюджетного финансирования учреждений МПС России. При этом из федерального бюджета на финансирование конкретных объектов МПС России в составе Федеральной адресной инвестиционной программы в 2001 году было выделено 73,5 млн. рублей.