Выводы
1. Действующее законодательство Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов не обеспечивает рационального и эффективного их использования. В настоящее время отсутствует единый законодательный акт, который бы регулировал правовые отношения в области рыболовства на федеральном, региональном и местном уровнях. До настоящего времени не разработаны положения о распределении промышленных квот на вылов (добычу) водных биоресурсов, об использовании водных биоресурсов в научно-исследовательских, контрольных и рыбоводных целях, порядок определения объемов вылова водных биоресурсов в научно-исследовательских и контрольных целях, а также порядок реализации продукции, добытой в ходе выполнения этих работ, и использования полученных средств, не созданы унифицированные формы и не определены правила заполнения и выдачи разрешений на право лова водных биоресурсов, порядок исчисления и изменения нормативов платы за пользование живыми ресурсами и некоторые другие правовые нормы.
В нарушение требований постановления Правительства Российской Федерации от 13.08.97 г. № 1009 “Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации” деятельность Госкомрыболовства России, его территориальных (бассейновых) организаций и подведомственных структур, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам распределения и использования квот на вылов водных биоресурсов по всем видам пользования {промышленные, для научных (контроль) исследований и воспроизводства запасов} в 2000 году и за 5 месяцев 2001 г. базировалась и продолжает осуществляться на основе внутриведомственных приказов, временных положений, телеграмм и других документов, что привело к нарушению действующего законодательства.
2. В 2000 году и за 5 месяцев 2001 г. выделение и использование квот на вылов водных биологических ресурсов регламентировали 11 межправительственных соглашений и более 100 нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, из них 12 федеральных законов, 2 Указа Президента Российской Федерации, более 30 постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, 52 приказа Госкомрыболовства России, из которых шесть изданы совместно с МПР России и ФПС России, а также ряд отраслевых инструкций и правил. Издание большого числа нормативных документов привело к возникновению противоречий в них и в то же время ряд важных положений, связанных с использованием квот, остались непроработанными и не имеют необходимой правовой основы. Так, Временное положение о порядке распределения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов, утвержденное приказом Госкомрыболовства России от 22.03.95 г. № 49, определяет, что общие допустимые уловы утверждаются Госкомрыболовством России и МПР России, а Федеральным законом “Об исключительной экономической зоне Российской Федерации” это право предоставлено только Правительству Российской Федерации. Не соответствуют требованиям Закона нормы Временного положения, касающиеся преимущественного права на пользование живыми биоресурсами и очередности по их выделению.
3. Правительство Российской Федерации не контролирует исполнение собственных решений по вопросам использования водных биологических ресурсов, в результате ни одно из них (протокол от 9.12.99 г. № 49, распоряжения от 15.12.98 г. № 1794-р, от 28.01. 2000 г. № 149-р, от 22.02. 2000 г. № 277-р (п. 75), постановления от 13.03. 2000 г. № 222 “О мерах по реализации федерального закона “О федеральном бюджетом на 2000 год”, от 10.02.99 г. № 147 “Вопросы Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству” (в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 17.07. 2000 г. № 528 и от 19.08. 2000 г. №612) не выполнено.
4. Квоты на вылов водных биологических ресурсов на 2000 год утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.02. 2000 г. № 277-р в объеме 3855,4 тыс. тонн, а на 2001 год - распоряжением от 1.02. 2001 г. № 146-р в объеме 4223,9 тыс. тонн, что меньше, чем было утверждено общими допустимыми уловами на эти годы, на 1049,8 тыс. тонн (21,4 %) и 392,2 тыс. тонн (8 %), соответственно. Распределение по пользователям утверждены несвоевременно приказами Госкомрыболовства России, изданными в январе-марте 2000 г. и 16-26 марта 2001 г., или спустя более 2-х месяцев после начала промысла. Приказы по утверждению квот на вылов трески и пикши в Баренцевом море в размере 217,85 тыс. тонн по состоянию на 31.05. 2001 г. изданы не были.
5. В результате ненадлежащего контроля со стороны Госкомрыболовства России при распределении промышленных квот на вылов региональные рыбохозяйственные советы Приморского края, Астраханской, Камчатской, Мурманской и Сахалинской областей не обеспечили принципы выделения права пользования водными биологическими ресурсами, установленные законодательством, а именно: заявки рыбопромысловых организаций не обоснованы результатами прошлогоднего промысла и не увязаны с рыбодобывающими мощностями. При распределении квот на вылов водных биоресурсов осуществлялось их резервирование путем выделения организациям, из года в год не осуществляющим промысел, и последующее перераспределение в течение года. В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.99 г. № 226 “О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов” квоты на вылов водных биоресурсов выделялись организациям, осуществлявшим промысел судами, не оборудованными необходимыми средствами технического контроля.
6. Научные исследования с использованием биоресурсов в 2000 году характеризуются срывом сроков их проведения. Задержки утверждения ресурсного обеспечения и планаграфика привели к невыполнимости научных морских исследований в запланированных объемах. Планы-графики морских экспедиций по мониторингу (контрольный лов) и научным исследованиям в 2000 году были утверждены только по Дальневосточному, Северному и Балтийскому рыбопромысловым бассейнам. Исследования в Каспийском, Азово-Черноморском, Беломорском и Обь-Иртышском бассейнах осуществлялись без планов-графиков. Квоты на вылов водных биоресурсов для использования их в научно-исследовательских целях выделялись в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 26.09.95 г. № 967 “Об утверждении Положения о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства” организациям, не имеющим лицензии на осуществление научных исследований с изъятием биоресурсов. При распределении ресурсного обеспечения научных исследований в 2000 году Госкомрыболовство России зарезервировало квоты на вылов 640 тонн крабов, которые затем были направлены на промышленное освоение, в том числе 280 тонн - на платной основе. При этом средства в объеме 631,95 тыс. долл. США в федеральный бюджет не поступили.
7. При распределении общедопустимых уловов по видам пользования на 2001 год, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2000 г. № 1010 “О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации”, требования федерального законодательства о преимущественных правах различной категории пользователей не соблюдены. В результате, по межправительственным соглашениям иностранные пользователи получили на 2001 год квот на вылов водных биоресурсов на 20,4 % больше, чем в 2000 году, а российские пользователи промышленных квот меньше на 9,7 процента.
8. Госкомрыболовство России, его органы на местах, совместно с администрациями субъектов Российской Федерации, не обеспечили надлежащий контроль за полным и своевременным освоением промышленных квот на вылов водных биологических ресурсов по объектам и зонам промысла, а также по рыбодобывающим организациям. Имеют место случаи необоснованного выделения и перераспределения квот на вылов водных биологических ресурсов между пользователями. Не созданы условия рыбодобывающим организациям для освоения квот на вылов водных биологических ресурсов в конвенционных районах. В результате, в 2000 году квоты освоены на 75 %, по сравнению с 1999 годом добыча водных биологических ресурсов сократилась на 227,4 тыс. тонн, или 5,7 %, в том числе рыбы - на 258,6 тыс. тонн, или 6,8 процента.
9. За 2000 год и январь-февраль 2001 г. (по задолженностям за 2000 год) в доход целевого бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов на рублевые и валютные счета ГУФК Минфина России в виде платы за использованные квоты на вылов водных биоресурсов от Госкомрыболовства России поступило 2159941,1 тыс. рублей, 134589,46 тыс. долл. США и 504000 тыс. японских йен, что в пересчете на доллары составило 218152,6 тыс. долл. США, а в пересчете на рубли - 6073780 тыс. рублей. Недопоступление средств в доход фонда в 2000 году составило 78397,1 тыс. рублей, или 1,3 % от объема, предусмотренного федеральным бюджетом. В целом, задолженность перед федеральным бюджетом за реализованные квоты на вылов водных биоресурсов за 1999-2000 годы на момент проверки составляла 14571,36 тыс. долл. США, или 423880,9 тыс. рублей (по курсу Банка России на 31.05. 2001 г.).
10. В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 14.12.98 г. № 1490 “О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами” (пункты 9, 10) Минфином России, Госкомрыболовством России не разработаны и не утверждены в Правительстве Российской Федерации порядок исчисления и внесения платы за пользование водными биологическими ресурсами российскими пользователями и порядок внесения платы за пользование водными биоресурсами российскими (в том числе с участием иностранного капитала) и иностранными пользователями по межправительственным соглашениям и контрактам, а также не разработан порядок формирования и расходования средств целевого бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биоресурсов. В результате, при заключении контрактов с пользователями ресурсов плата за право ведения промыслового лова краба камчатского в одних и тех же районах устанавливалась ФГУП “Нацрыбресурсы” за одну тонну российским пользователям в размере от 3150 долл. США до 3250 долларов США, минтая - от 185 долл. США до 200 долл. США, сельди - от 60 долл. США до 70 долл. США, краба-стригуна - от 2200 долл. США до 2500 долл. США, краба синего - от 2480 долл. США до 2520 долл. США; с иностранных пользователей размер платы за минтай икряной составлял от 450 долл. США до 470 долл. США, от 230 долл. США до 260 долларов США - за неикряной. По межправительственным соглашениям была предусмотрена оплата с пользователей Республики Польша в размере 167 долл. США за одну тонну, КНР - 160 долл. США , Республики Корея - 161 долл. США.
11. В нарушение федеральных законов “О федеральном бюджете на 1999 год”, “О федеральном бюджете на 2000 год” (статьи 85 и 29) плата за пользование отдельными видами водных биоресурсов Госкомрыболовством России с российских юридических лиц не взималась. В результате, упущена возможность получения в федеральный бюджет средств в объеме 525710 тыс. рублей в 1999 году и 449915 тыс. рублей в 2000 году, или 975625 тыс. рублей.
12. Квоты на вылов водных биологических ресурсов, выделенные распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.02. 2000 г. № 277-р для формирования целевого бюджетного фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и выполнения межправительственных соглашений в объеме 220,6 тыс. тонн, не были использованы. Расчеты показывают, что при условии их реализации по среднесложившимся ценам Фондом могло быть получено дополнительно более 17,5 млн. долл. США.
13. В 2000 году государственные функции по использованию и изучению водных биологических ресурсов в части реализации межправительственных соглашений, коммерческих квот на вылов и проведения научных ресурсных исследований Госкомрыболовством России были переданы ФГУП “Нацрыбресурсы”. При этом отношения с указанным предприятием строятся на основании соглашений и агентских договоров без заключения государственного контракта с ФГУП “Нацрыбресурсы” с определением конкретного объема и стоимости работ, в нарушение федеральных законов “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” и “О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”. В результате с российских и иностранных пользователей сверх стоимости квот по контрактам и договорам взимались комиссионные в размере 3 %, составившие 4309 тыс. долл. США, в том числе за 2000 год - 4293,2 тыс. долл. США. С учетом средств , полученных от организаций-судовладельцев, участвующих в проведении научных исследований, всего за 2000 год и 5 месяцев 2001 г. ФГУП “Нацрыбресурсы” получило 12023,7 тыс. долл. США, или 335,5 млн. рублей.
14. В отсутствие федеральных нормативных правовых стандартов квоты на вылов водных биологических ресурсов при их безвозмездном предоставлении пользователям становятся предметом торга, что в условиях повышенного спроса на них стимулирует спекулятивный интерес и извлечение коммерческой выгоды при их выделении, а также создает условия для коррупции. В ходе проверки установлено, что за 2000 год в виде платы за предоставленные квоты на вылов водных биологических ресурсов или услуги, связанные с их использованием, организациями рыбохозяйственного комплекса получено 1843 млн. рублей, или более 30 % от объема средств, поступивших в Фонд. Средства, полученные от реализации права на пользование водными биоресурсами, являются, по существу, средствами государственными. Однако они были зачислены на расчетные счета организаций, которые используют их как дополнительные доходы на собственные цели, включая оплату труда, приобретение дорогостоящих транспортных средств и оборудования, долей в собственности народнохозяйственных объектов и ценных бумаг, благотворительные и другие нужды.
15. Всего в ходе проверки установлено 201 нарушение действующих нормативных правовых актов по использованию квот на вылов 814,2 тыс. тонн водных биоресурсов, в том числе в 2000 году - на вылов 596,4 тыс. тонн, или более 15 % от объемов распределенных по видам пользования квот, и 217,8 тыс. тонн - на 2001 год. Всего в ходе распределения квот на вылов водных биологических ресурсов с нарушением действующих нормативных правовых документов было использовано 1468,2 млн. рублей.
16. Несвоевременное утверждение Правительством Российской Федерации общих допустимых уловов и соответственные задержки в наделении квотами конкретных пользователей привели к срыву промышленного промысла в 1 кварталах 2000 и 2001 годов и выполнения научно-исследовательских программ ресурсных исследований. К уровню 1999 года производство товарной пищевой продукции сократилось на 33,3 тыс. тонн (1,1 %), в стоимостном выражении увеличилось на 8,6 млрд. рублей (17,4 %). Из общего объема произведенной продукции в 2000 году было направлено на экспорт 1023 тыс. тонн, или 35 %, а в стоимостном выражении - на 1344,7 млн. долл. США, или 40 млрд. рублей, что составило 67,2 % стоимости произведенной продукции.
17. Поступление налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации по предприятиям рыбной промышленности в 2000 году составило 3,6 млрд. рублей, или 0,3 % - 0,4% от общих налоговых поступлений, что в сравнении с 1999 годом больше на 0,5 млрд. рублей, или на 16,1 процента. В то же время задолженность по налоговым платежам возросла за тот же период на 2 млрд. рублей, или в 2,5 раза, в том числе в федеральный бюджет - около 1 млрд. рублей. Эффективность использования водных биоресурсов рыбодобывающими предприятиями, реализующими продукцию на внешний рынок и функционирующими в форме совместной деятельности с иностранными партнерами с условием выполнения последними функций по реализации продукции, с точки зрения полноты налоговых поступлений в 3,9 раза ниже, нежели предприятиями, поставляющими продукцию на внутренний рынок.
18. Бассейновыми управлениями рыбоохраны Госкомрыболовства России за 2000 год вскрыто 210,6 тыс. нарушений, из них связанных с незаконным выловом рыбы - 178,2 тыс., или 84,6 процента. Общее число вскрытых нарушений на 10 % больше, чем в 1999 году, из них связанных с незаконным выловом рыбы - на 8,3 процента. Отчетные данные Госкомрыболовства России и ФПС России о деятельности по охране и воспроизводству водных биологических ресурсов в 2000 году и за 5 месяцев 2001 г. свидетельствуют, что проводимая работа по сохранению и регулированию использования водных биологических ресурсов не приносит должного эффекта. За 1990-2000 годы и 5 месяцев 2001 г., то есть 10-летие, общие допустимые уловы водных биологических ресурсов сократились на 1303 тыс. тонн, или на 21,8 %, в том числе рыба всего - на 1610 тыс. тонн, или 28,6 процента. Особенно большое сокращение запасов сырьевой базы наблюдается по основным промысловым видам водных биологических ресурсов.
Однако объемы штрафов и возмещения ущерба, предъявленного нарушителям, составили в среднем на одного инспектора 41,6 тыс. рублей, что на 7,7 тыс. рублей, или 15,6 %, меньше, чем в 1999 году, а средний размер начисленного штрафа и предъявленного ущерба уменьшился на 173 рубля, или на 20,1 процента. Большинство нарушителей не только не были лишены лицензий на ведение промысловой деятельности, но и продолжали получать бесплатные квоты на вылов водных биоресурсов. Квоты на вылов водных биологических ресурсов, выделяемые для их воспроизводства, используются неэффективно. Производственные мощности по воспроизводству запасов водных биоресурсов используются на 20 % - 85 процентов. При этом квоты, предназначенные для нужд воспроизводства, в 2000 году были использованы больше выделенных объемов на 4,907 тыс. тонн за счет перелова лососевых видов рыб в Сахалинской области. А вылов осетровых видов рыб для воспроизводства в Астраханской области составил 90,1 % выделенных квот при загрузке мощностей на 40 процентов. Указанные факты свидетельствуют о коммерциализации рыбоводных заводов, которые вместо должного отбора маточного поголовья, полного использования имеющихся мощностей занимаются добычей и реализацией дорогостоящих, лимитированных видов рыб.
19. Предварительный анализ реализации квот на вылов водных биологических ресурсов в 2001 г. на аукционах показал, что в сравнении со средним уровнем цен на платные промышленные квоты, достигнутые в 2000 году при их реализации, цены на квоты на вылов минтая на аукционе оказались ниже на 1,1 тыс. рублей, или на 20 %, на вылов палтуса ниже на 9,98 тыс. рублей, или почти в 3 раза. А иностранные пользователи приобрели на аукционе квоты на вылов трески и беринговоморского минтая по 203 дол. США и 107 долл. США за тонну, что, соответственно, в 2 и 2,4 раза ниже цен, достигнутых в 2000 году. По результатам аукционных торгов квотами на вылов крабов различных видов итоговые цены превысили стартовые от 1,6 до 3,9 раза, а на вылов краба колючего - в 45-75 раз по различным подзонам рыболовства, что свидетельствует о заведомой убыточности производства готовой продукции и возможному подрыву запасов крабов.