Выводы
1. В соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконура, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти, заключенным 23 декабря 1995 года, г. Байконур является административно-территориальной единицей Республики Казахстан, функционирующей в условиях аренды. На период аренды комплекса “Байконур” город Байконур в отношениях с Российской Федерацией наделяется статусом, соответствующим городу федерального значения Российской Федерации, с особым режимом безопасности функционирования объектов, предприятий и организаций, а также проживания граждан.
2. Указанным Соглашением предусмотрено:
а) доходы от уплаты налогов, сборов, пошлин и иных платежей, взимаемых на территории г. Байконура с юридических и физических лиц, в полном объеме зачисляются в бюджет города;
б) глава городской администрации предоставляет налоговые и иные льготы предприятиям с учетом значения их деятельности для населения города в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Между тем, п. 2 ст. 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” определено, что федеральные налоги (в том числе размеры их ставок, объекты налогообложения, плательщики налогов) и порядок зачисления их в бюджет устанавливаются законодательными актами Российской Федерации. При этом, в необходимых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут предусматриваться налоговые льготы (п. 2 ст. 17 части первой Налогового кодекса Российской Федерации). Вместе с тем федеральное законодательство не предусматривало предоставление дополнительных льгот по налогу на добавленную стоимость и акцизам. Кроме того, п. 1 ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации запрещено предоставление индивидуальных налоговых льгот.
3. В 2001 году главой администрации г. Байконура предоставлены льготы в соответствии с договорами о налоговых освобождениях и инвестициях, заключенными с рядом организаций, зарегистрированных на территории города. В соответствии с условиями указанных договоров организации перечисляют в целевые бюджетные фонды г. Байконура инвестиции в размере от 3 % суммы полученных налоговых льгот, но не менее 10 млн. рублей.
4. В доходы городского бюджета в 2001 году с учетом перечислений в целевые бюджетные фонды поступило от организаций, заключивших договоры с администрацией г. Байконура, 3443,5 млн. рублей, или 92,2 % от общей суммы доходов за указанный период, из них по федеральным налогам - 2998,9 млн. рублей (87,1 %). При этом общая сумма предоставленных им льгот в том же периоде составила 19423,8 млн. рублей, в том числе по федеральным налогам и сборам - 19403,1 млн. рублей (99,9 %), при этом сумма налоговых льгот в 4,7 раза превысила доходную часть бюджета г. Байконура. В результате в федеральный бюджет в 2001 году не поступили 19,4 млрд. рублей, оставшиеся незаконно у предприятий-налогоплательщиков.
5. Инспекцией МНС России по городу и космодрому “Байконур” указанные налоговые льготы не признаны, так как, по мнению налогового органа, они противоречат действующему налоговому законодательству. Налогоплательщикам выставлены требования об уплате налогов в полном объеме, то есть без учета льгот. Данные требования налогового органа оспариваются налогоплательщиками в арбитражных судах г. Москвы и Московской области. Состоявшимися судебными решениями исковые требования этих налогоплательщиков о неправомерности требований налогового органа признаны обоснованными и удовлетворены. При разрешении вопроса о правомерности предоставления налоговых льгот на территории г. Байконура, суды ссылаются на Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконура, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти, в котором отсутствуют ограничения по порядку и условиям предоставления льгот, а поскольку на основании ст. 12 Соглашения все налоги, в том числе и федеральные, поступают в бюджет г. Байконура, глава администрации вправе предоставлять по ним льготы на основании ст. 7 Соглашения. При этом ограничения, содержащиеся в законодательных актах Российской Федерации о налогах и сборах, не принимаются судами во внимание со ссылкой на приоритет международно-правовых норм над законодательством Российской Федерации.
6. Ст. 50 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” Правительству Российской Федерации было поручено обеспечить контроль над соблюдением положений Соглашения, в части ограничения полномочий главы администрации г. Байконура по предоставлению льгот по уплате федеральных регулирующих налогов. Между тем, вместо установления с 1 января 2001 года контроля за соблюдением Соглашения в рамках действующего федерального законодательства, Правительство Российской Федерации утвердило 25 октября, то есть фактически в конце года , Правила предоставления налоговых льгот организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным на территории г. Байконура, упорядочившие процесс предоставления налоговых льгот с 25 октября 2001 года. В соответствии с указанным решением Правительства Российской Федерации запрещено предоставление льгот по уплате федеральных налогов и сборов, а также индивидуальных льгот, и установлено, что ранее принятые решения по предоставлению налоговых льгот, противоречащие данному постановлению, прекращают свое действие со дня его вступления в силу. Тем самым Правительство Российской Федерации фактически подтвердило незаконность предоставленных администрацией г. Байконура налоговых льгот с начала года, поскольку вопросы установления льгот определены налоговым законодательством Российской Федерации. Аналогичной позиции придерживался Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении иска ООО “Поликон” и ЗАО “Борт-М” о признании недействительным (незаконным) постановления Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 747. Решением от 26 декабря 2001 года Верховный Суд Российской Федерации установил, что указанное постановление соответствует действующему Российскому законодательству и международному договору Российской Федерации, издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации и не нарушает прав и охраняемых законом интересов заявителей, и оставил иск без удовлетворения.
7. Организации, получившие налоговые льготы, зарегистрированы в г. Байконуре, причем юридическими адресами, в основном, являются квартиры или гостиничные номера. Фактически в г. Байконуре находятся только представители данных организаций, а руководство и документация дислоцированы в г. Москве. Уставный капитал только одной организации составляет 100 тыс. рублей, у остальных организаций - не превышает 10 тыс. рублей. Кроме того, организации, получившие льготы по уплате акцизов на нефтепродукты, не располагают собственными мощностями по производству подакцизных нефтепродуктов.
8. В соответствии с п. 5 ст. 204 Налогового кодекса Российской Федерации акциз по подакцизным товарам уплачивается по месту производства таких товаров. При этом законодательно не определен термин “место производства”. Одновременно с этим, п. 4 ст. 182 Налогового кодекса Российской Федерации, установлено, что объектом налогообложения признается передача на территории Российской Федерации лицом произведенных им из давальческого сырья подакцизных товаров собственнику указанного сырья либо другим лицам. Нефтеперерабатывающие заводы, не являясь стороной по договору процессинга, не могут быть юридически квалифицированы в качестве лица, производящего нефтепродукты из давальческого сырья. Одновременно определение в Налоговом кодексе в качестве объекта обложения акцизом операций передачи продуктов, произведенных только из давальческого сырья, не позволяет квалифицировать нефтеперерабатывающие заводы в качестве плательщиков акциза по операциям передачи на территории Российской Федерации лицом произведенных им из давальческого сырья подакцизных товаров собственнику указанного сырья либо другим лицам. Предприятия, зарегистрированные в городе Байконуре и осуществляющие передачу на территории Российской Федерации произведенных из давальческого сырья подакцизных товаров собственнику указанного сырья, могут быть квалифицированы как налогоплательщики, поскольку у них возник объект налогообложения в соответствии с положениями Налогового кодекса.
9. Минфин России и МНС России имели достаточно полную информацию о предоставлении налоговых льгот в г. Байконуре. Управление финансов администрации г. Байконура в установленном порядке по установленной форме ежемесячно направляло отчет в Минфин России о состоянии городского бюджета, его доходах и расходах. Руководителем Управления МНС России по городу и космодрому “Байконур” (ныне инспекция) были направлены еще в 2000 году запросы в МНС России о компетенции главы администрации города Байконура в части предоставления налоговых льгот по федеральным и региональным налогам и сборам, зачисляемым в городской бюджет. Ответов от МНС России не получено. МНС России лишь в июне 2001 г. (письмо от 4 июня 2001 г. № БГ-13-01/173) проинформировало Минфин России о заключенных договорах по налоговым освобождениям и инвестициям и заинтересованности в регистрации на территории г. Байконура нефтеперерабатывающих предприятий. Предоставление налоговых льгот по федеральным налогам обсуждалось 4 июня 2001 г. Минфином России и администрацией г. Байконура при рассмотрении вопросов исполнения бюджета в 2000 году и согласования взаимоотношений федерального бюджета с бюджетом г. Байконура на 2001 год.
10. Наличие зон льготного налогообложения, несовершенство действующего законодательства, позволяющее его неоднозначную трактовку, невыполнение контрольных функций Минфином России и МНС России позволяют недобросовестным налогоплательщикам создавать схемы уклонения от уплаты налогов.
11. Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету города составила в 2000 году 590897 тыс. рублей или 73,2 процента. Бюджет города в 2001 году по доходам исполнен в сумме 4129689 тыс. рублей, финансовая помощь из федерального бюджета составила 391757,7 тыс. рублей или 9,5 процента. Увеличение собственных доходов в 17,8 раза к первоначально утвержденным бюджетным назначениям произошло за счет поступления налоговых платежей и неналоговых доходов от предприятий, зарегистрированных на территории города, которым были предоставлены налоговые льготы. Дополнительно полученные собственные доходы бюджета города, в сумме 3010521 тыс. рублей, направлены на реализацию целевой программы “Основные направления восстановления и поддержки инфраструктуры комплекса “Байконур” на 2001-2005 годы”, согласованной с Департаментом региональной экономики и программ Минэкономразвития России и утвержденной Генеральным директором Российского авиационно-космического агентства Ю.Н. Коптевым и главой администрации г. Байконура Г.Д. Дмитриенко, в рамках Комплексного плана работ на космодроме “Байконур”, одобренного 15 февраля 2001 года Межправительственной комиссией по сотрудничеству между Республикой Казахстан и Российской Федерацией. Финансирование программных мероприятий осуществлялось за счет целевых фондов, образованных в составе бюджета города. По программе “Здоровье Байконура” Управлением здравоохранения города приобретено медицинское оборудование на сумму 177167,7 тыс. рублей, которое ввиду неоконченного таможенного оформления и постановки на учет в Национальном агентстве Республики Казахстан не оприходовано. ГУП “ПЭО “Байконурэнерго” не освоены 48365,5 тыс. рублей или 24,1%, выделенные на реализацию программы “Обеспечение закупки запаса топлива”. Центром эксплуатации объектов наземной космической инфраструктуры не представлен отчет об использовании бюджетных ассигнований по форме 2-2 на сумму 595000 тыс. рублей, выделенных из бюджета города на реализацию целевой программы “Модернизация объектов наземной космической инфраструктуры космодрома “Байконур”.
12. Существование и функционирование внебюджетного фонда городской администрации в 2000-2001 годах не соответствует требованиям статей 10, 14 и 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Третий уровень бюджетной системы Российской Федерации - местные бюджеты не предусматривает возможность создания внебюджетных фондов. Единственной формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, является местный бюджет. Все муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств. Все доходы и расходы местного бюджета подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме. Средства фонда подлежат консолидированию в бюджет города.
13. Недоимка по налоговым платежам в бюджет города на 1 января 2002 года составила 32810,7 тыс. рублей без учета задолженности организаций, получивших льготы в налогообложении по договорам с городской администрацией.
14. Бюджетные ссуды, выделенные в 2001 году на приобретение топлива предприятиям Росавиакосмоса: ФГУП “Федеральный космический центр “Байконур” в сумме 29000,0 тыс. рублей и филиалу ФГУП “Научно-производственная фирма “Космотранс” в сумме 10000,0 тыс. рублей, срок возврата которых истек 30 апреля 2002 года, не погашены.
15. Задолженность предприятиям жилищно-коммунального хозяйства города за потребленные услуги по тепловой и электрической энергии, водоснабжению на 1 апреля 2002 года составила: предприятий Росавиакосмоса в сумме 15295,3 тыс. рублей и войсковой части 68815 Минобороны России в сумме 71642,0 тыс. рублей.
16. На 1 апреля 2002 года просроченная дебиторская задолженность по договорам о долевом строительстве жилья для переселения граждан, выезжающих с комплекса “Байконур”, с истекшими в 1999-2001 годах сроками ввода жилья составила 82772,7 тыс. рублей. Кредиторская задолженность администрации города перед подрядчиками 293,2 тыс. рублей. Остаются зарегистрированными и проживают в г. Байконуре 262 семьи, получившие жилье для переселения на территорию Российской Федерации.
17. Кредиторская задолженность за выполненные работы и услуги по капитальным вложениям на 1 января 2002 года составила 40895,9 тыс. рублей. По объектам незавершенного строительства остаток кредиторской задолженности 2000 года в сумме 732,9 тыс. рублей находится на расчетном счете МУП Инженерных работ.