7. Выводы
7.1. До настоящего времени территориальными налоговыми органами не обеспечена полнота учета налогоплательщиков. По состоянию на 1 сентября 1999 года уклонились от постановки на налоговый учет 1,3 предприятий и организаций (11 %) и 4,2 тыс. индивидуальных предпринимателей (17 %). Кроме того, на ту же дату 4 тыс. предприятий (34 %) и 6,9 тыс. предпринимателей (31 %) не представили отчетность о своей деятельности, а 627 предприятий (5 %) и 6,6 тыс. предпринимателей (26 %) сдали в налоговые органы «нулевые» балансы. По экспертной оценке, в результате уклонения налогоплательщиков от постановки на налоговый учет, в целом по области бюджеты всех уровней безвозвратно теряют не менее 11 млн. рублей в расчете на год, в том числе в федеральный бюджет 3 млн. рублей. Вместе с тем, эффективность оперативнорозыскных мероприятий в отношении хозяйствующих субъектов, уклоняющихся от постановки на налоговый учет, либо не представляющих отчетность о своей деятельности, остается низкой. В 1998 году налоговыми органами переданы материалы в территориальные правоохранительные органы и налоговую полицию на 26,2 тыс. юридических лиц и предпринимателей, уклоняющихся от налогового учета или не представляющих отчетность. Из них в ходе оперативно-розыскных мероприятий установлено местонахождение только 1,5 тыс., или 5,7 %. За 8 месяцев 1999 года из 6,9 тыс. таких налогоплательщиков установлено местонахождение лишь 335, т.е. 4,8 процента.
7.2. Бюджетное задание по формированию доходных статей федерального бюджета, установленное территориальным налоговым органам на январь-август 1999 года, выполнено на 115,6 процента (+ 49,2 млн. рублей). Указанное номинальное превышение налоговых поступлений и других обязательных платежей в федеральный бюджет (против бюджетного задания) прежде всего обусловлено ростом инфляции, а также проведенными на федеральном уровне зачетами в сумме 28,8 млн. рублей. Без учета этих факторов бюджетное задание января-августа т.г. выполнено лишь на 97,3 процента. По сравнению с аналогичным периодом 1998 года доходы федерального бюджета, собранные на территории области, возросли в 1,7 раза, а в денежном выражении - более чем в 2 раза. Однако в сопоставимых условиях, объем собранных на территории области в январе-августе текущего года налоговых доходов, подлежащих зачислению в федеральный бюджет, составил лишь 70,7 % от уровня поступлений за тот же период прошлого года, а денежными средствами – 94,7 % при росте объемов промышленного производства за тот же период на 17 процентов.
7.3. При значительном перевыполнении бюджетного задания по мобилизации налоговых платежей в федеральный бюджет суммарная задолженность по ним на 1 сентября 1999 года составила 495,4 млн. рублей, в том числе недоимка – 486 млн. рублей (98,1 %) и отсроченные (рассроченные) платежи – 9,4 млн. рублей (1,9 %). С начала года общая задолженность по налогам, зачисляемым в федеральный бюджет, увеличилась на 162,6 млн. рублей, или на 48,8 %, в том числе недоимка – на 160,2 млн. рублей (49,2 %), т.е. практически весь прирост задолженности в текущем году получен за счет роста недоимки. С учетом же налоговых санкций и пеней совокупный долг по платежам в федеральный бюджет в целом по области на 1 сентября 1999 года составил 792,1 млн. рублей и по сравнению с той же датой 1998 года увеличился на 344,1 млн. рублей, или в 1,8 раза, при росте объемов платежей в 1,7 раза.
Опережающий рост задолженности по финансовым санкциям объясняется в основном действующей до настоящего времени инструкцией Минфина СССР по применению Положения о взыскании не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей от 12 июня 1981 г. № 121, изданной в соответствии со статьей 37 Положения о взыскании не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 января 1981 г. № 3820-Х, пунктом 16 которой определено, что в случаях, когда за плательщиком к наступившему очередному сроку внесения платежа числится недоимка по этому платежу – прежде всего погашается недоимка, а затем пеня. Задолженность по уплате налоговых и других платежей в бюджет по существу является кредитованием налогоплательщика со стороны государства на возмездной основе. Между тем, в соответствии со статьей 319 «Очередность погашения требований по денежному обязательству» Гражданского кодекса Российской Федерации при недостаточности средств для исполнения денежного обязательства полностью в первую очередь погашаются проценты, а в оставшейся части - основная сумма долга. Таким образом, инструкция Минфина России по применению Положения о взыскании не внесенных в срок налогов и неналоговых платежей от 12 июня 1981 г. № 121 противоречит нормам Гражданского кодекса и подлежит отмене.
7.4. Меры, принимаемые территориальными налоговыми органами по взысканию задолженности, малоэффективны. С расчетных (текущих) и текущих валютных счетов ими взыскивается немногим более 10% от сумм, предъявленных к бесспорному взысканию. Полную процедуру по проведению реструктуризации задолженности перед федеральным бюджетом, предусмотренную постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 1998г. № 395, прошли всего две организации (ОАО «Элтерм» и ОАО «Виктория-С») с суммарной задолженностью в федеральный бюджет 3,5 млн. рублей. Причем в связи с невыполнением условий реструктуризации (несоблюдение графика погашения отсроченной задолженности) по ОАО «Элтерм» (отсроченная задолженность 3,2 млн. рублей) решение о реструктуризации уже отозвано.
7.5. В ходе тематической проверки Счетной палатой в каждом третьем проверенном объекте выявлены нарушения налогового и бюджетного законодательства, закона о применении контрольнокассовых машинах, установленных правил работы с денежной наличностью и кассовой дисциплины. Стоимостная оценка выявленных проверками потерь федерального бюджета составила 76,6 млн. рублей. Кроме того, по результатам проверок, проведенных Счетной палатой, начислены финансовые и штрафные санкции в сумме 1,2 млн. рублей, из них в федеральный бюджет – 1,1 млн. рублей.
7.6. В ходе проверки выявлены факты перераспределения территориальными финансовыми органами налоговых платежей в пользу местных бюджетов в ущерб федеральному бюджету. Задолженность по налогу на землю и арендной плате, подлежащим централизации на федеральном уровне, составила 4,6 млн. рублей и по средствам Государственного фонда борьбы с преступностью – 2 млн. рублей, которые противоправно были отвлечены на финансирование текущих расходов области. Просроченная задолженность по ссудам, выданным предприятиям области через территориальное управление федерального казначейства, на 1 октября 1999 года составила 0,9 млн. рублей, а с учетом неуплаченных процентов и штрафных санкций – 3,1 млн. рублей.
7.7. Налоговые органы в январе-сентябре 1999 года принимали в погашение задолженности по платежам в областной и местные бюджеты взаимозачеты, проведенные главным финансовым управлением администрации Псковской области в доле территориального бюджета по федеральным регулирующим налогам. Это привело к нарушению законодательно установленных нормативов распределения федеральных регулирующих налогов между уровнями бюджетной системы, в результате чего не обеспечено в перечисление в федеральный бюджет НДС и акцизов в объеме соответственно 15 и 1,5 млн. рублей. Вместе с тем, статьей 45 (пункт 3) части первой Налогового кодекса Российской Федерации, введенного с 1 января 1999 года, установлено, что обязанность по уплате налога исполняется в валюте Российской Федерации. Никакие взаимные зачеты и другие неденежные расчеты по уплате налоговых и других платежей кодексом не предусмотрены.
7.8. На несвоевременное поступление налогов в бюджетную систему страны продолжают оказывать массовые задержки исполнения платежных документов в банковской сфере. За 1998 год территориальными налоговыми органами выявлены задержки исполнения по вине коммерческих банков 2,3 тыс. платежных документов на перечисление налоговых платежей в бюджет на общую сумму 11,4 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет - 5 млн. рублей. За 9 месяцев 1999 года несвоевременно исполнены 3,1 тыс. клиентских поручений на перечисление платежей в бюджет на сумму 9,5 млн. рублей, в том числе в федеральный бюджет – 3,9 млн. рублей.
7.9. В результате обострения проблемы неплатежей существенно расширилось использование наличных денег для обслуживания не только розничного, но и оптового товарооборота. В то же время в связи с неупорядоченностью контроля за налично-денежным обращением бюджеты всех уровней, включая федеральный, несут значительные потери. Коммерческие банки, на которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» возложен контроль за соблюдением условий работы с денежной наличностью и порядком ведения кассовых операций, не в полной мере исполняют эти обязанности. В 1998 году банками организованы проверки на местах в 1367 предприятиях из 6801 контролируемых ими по вопросам соблюдения условий работы с денежной наличностью, или в 20 % от числа контролируемых, в первом полугодии 1999 года кредитными учреждениями проверено 12 % предприятий, подлежащих контролю, в то время как Положением о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации, утвержденного Советом директоров Банка России (протокол от 19 декабря 1997 г. № 47) предусмотрено проведение не менее 50 % таких проверок. Многие кредитные организации зачастую формально проводят проверки хозяйственных органов по вопросу соблюдения ими кассовой дисциплины и оставляют без должного внимания информацию налоговых органов о выявленных ими в ходе проверок нарушениях порядка ведения кассовых операций налогоплательщиками.
В результате налоговые органы лишаются возможности реализовать свое право применения административных и финансовых мер воздействия к нарушителям. В частности, Псковским региональным филиалом АКБ «СБС-АГРО» в проверенном периоде были выявлены нарушения порядка работы с денежной наличностью на сумму, превышающую 4 млн. рублей, однако материалы в налоговые органы для принятия решений о взыскании штрафных санкций не направлялись. Значительная часть хозяйствующих субъектов, осуществляющих расчеты с применением денежной наличности, используют при этом бланки строгой отчетности. Вместе с тем, Министерством финансов Российской Федерации до настоящего времени не разработан единый порядок обращения таких бланков, их тиражирование, учет, хранение и уничтожение, на что Счетная палата неоднократно обращала внимание Минфина России.
7.10. В целях повышения собираемости налогов и упрощения системы налогообложения, на территории Псковской области с 1 апреля 1999 года введен в действие Закон Псковской области от 31 декабря 1998 г. № 20-ОЗ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности». Указанный закон разработан на основании Федерального закона от 13 июля 1998 г. № 148-ФЗ «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» На период проверки на уплату единого налога были переведены 382 из 13765 предприятий налогоплательщиков юридических лиц, или менее 3 %, а удельный вес уплачиваемого ими единого налога составил 2,5 % в общих поступлениях налоговых платежей. На уплату единого налога также переведены 5197 из 18264 индивидуальных предпринимателей, или 28,4 % от общего их числа, с долей уплачиваемых ими налогов в размере около 28 % всех налоговых поступлений от этой категории налогоплательщиков.
Проверки, проведенные Счетной палатой, свидетельствуют о снижении налоговых поступлений от юридических лиц в результате перевода на уплату этого налога. Так, за время действия закона (II квартал 1999 года) от его плательщиков поступило 9,2 млн. рублей, что на 2,2 млн. рублей (20 %), меньше чем за II квартал 1998 года. В федеральный бюджет за тот же период поступило 1,9 млн. рублей, что на 1,3 млн. рублей, или 40 % меньше, чем за аналогичный период 1998 года. В целом же потери федерального бюджета, связанные с принятием областного закона о едином налоге, оцениваются в сумму не менее 8 млн . рублей в расчете на 1999 год. Обследования 53 торговых точек, переведенных на уплату единого налога, проведенные Счетной палатой с целью экспертной оценки размеров базовой доходности, определила размер единого налога в сумме 7,1 тыс. рублей в расчете на год, в то время как областным законом годовая сумма единого налога установлена в размере 5,4 тыс. рублей.
7.11. На содержание территориальных налоговых органов, кроме средств федерального бюджета, иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в 1998 – 1999 гг. направлялись средства областного бюджета, бюджетов городов, районов, а также территориального дорожного фонда, что не предусмотрено действующим федеральным законодательством.
В то же время Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (статья 15) предусмотрено, что содержание федеральных органов исполнительной власти, включая и их территориальные органы, осуществляется за счет федерального бюджета, а статья 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», определяющая порядок установления размера ассигнований на содержание аппаратов федеральных органов исполнительной власти, не предусматривает возможность привлечения для этого средств из других источников. В ряде случаев эти средства расходовались на цели, не связанные с обеспечением сбора налогов на проведение различного рода торжественных мероприятий, приобретение подарков юбилярам, оказание финансовой помощи профсоюзным организациям.
7.12. Материалы тематической проверки, проведенной Счетной палатой Российской Федерации в Псковской области, свидетельствуют о том, что нарушения и отклонения в налоговом процессе во многом обусловлены недостаточным законодательным и нормативно-правовым его обеспечением. В ряде случаев действующее законодательство устарело и не соответствует требованиям времени, что диктует необходимость внесения поправок.