Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год»

Выводы

1. Проект федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год» разработан на основании Бюджетного кодекса, законодательных и иных нормативных правовых актов по пенсионному и социальному обеспечению с учетом положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 года и его Бюджетного послания Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году», других нормативных правовых актов и методических документов. Основные характеристики проекта бюджета ПФР на 2007 год ориентированы на дальнейшее повышение уровня материального положения пенсионеров, увеличение размеров пенсий.

2. Проект бюджета сбалансирован по доходам и расходам с учетом финансирования его дефицита за счет средств федерального бюджета. В 2007 году в связи с дефицитом бюджета Фонда в его распределительной части резерв бюджета Фонда не создается. Покрытие предусмотренного Законопроектом норматива оборотных средств для своевременного финансирования выплаты пенсий в 2007 году не будет обеспечено в полном объеме имеющимися у Фонда денежными средствами. Недостаток оборотных денежных средств ПФР на 1 января 2007 года и на 1 января 2008 года составит, соответственно, 9657,3 млн. рублей и 5093,7 млн. рублей, что может создать предпосылки к невыполнению ПФР своих обязательств по пенсионным и другим выплатам населению. Такое положение свидетельствует о недостаточной устойчивости системы пенсионного страхования.

3. Законопроектом предусматривается повышение пенсий в среднем на 15,4 %, или на 437,9 рубля. В связи с этим задача, поставленная Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 года по повышению в 2007 году размеров пенсий (до 20 %), не будет реализована. Указанную выше задачу можно считать решенной только учитывая проведенную с 1 августа 2006 года индексацию страховой части трудовой пенсии на 6,2 % в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2006 года № 466.

4. В 2007 году темпы роста трудовых и социальных пенсий с учетом предполагаемого уровня их индексирования будут опережать рост потребительских цен, что предусмотрено Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году». К началу 2008 года предполагаемый реальный рост социальных и трудовых пенсий по отношению к уровню потребительских цен составит 12,7 % и 7 %, соответственно.

5. Правительством Российской Федерации в нарушение статьи 4 Федерального закона от 24 октября 1997 года № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации на соответствующие кварталы 2005 года и I полугодия 2006 года не устанавливалась. В связи с этим не представляется возможным оценить в 2007 году уровень соответствия величины пенсий размеру прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации, который должен быть определен в законодательно установленном порядке.

6. Снижение с 1 января 2005 года ставки единого социального налога (с 14 до 6 %), зачисляемого в федеральный бюджет и перечисляемого в ПФР, отразилось на уровне обеспеченности выплаты базовой части трудовых пенсий за счет поступления указанного налога. Планируемые поступления ЕСН в 2007 году не обеспечат в полном объеме финансирование расходов на выплату базовой части трудовой пенсии, в связи с чем потребуется дополнительное привлечение средств федерального бюджета в сумме 190996,4 млн. рублей.

7. Введение с 1 января 2001 года вместо страховых взносов ЕСН нарушило автономность бюджета ПФР, поскольку его формирование в значительной степени стало осуществляться за счет средств, поступающих из федерального бюджета. Ежегодное увеличение доли средств федерального бюджета в финансировании пенсионной системы свидетельствует об усиливающейся тенденции ее отхода от страховых принципов.

8. В Законопроекте не планируется ряд возможных доходов бюджета ПФР в соответствии с действующей бюджетной классификацией доходов бюджетов Российской Федерации. 9. Предусмотренный Законопроектом объем средств федерального бюджета, передаваемых Росатомом бюджету ПФР на материальное обеспечение специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации, не соответствует заявленным в проекте федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» расходам федерального бюджета (Росатома) на указанные цели (1650,0 млн. рублей), занижен на 136,1 млн. рублей.

10. В доходах бюджета ПФР на 2007 год не определена величина средств федерального бюджета на выплату дополнительного ежемесячного пожизненного материального обеспечения гражданам, осуществлявшим трудовую деятельность в организациях ядерного оружейного комплекса Российской Федерации и военных представительствах Минобороны России, передаваемых Фонду на указанные цели Минобороны России. Соответственно, расходы ПФР для финансирования указанных выплат в 2007 году Законопроектом не установлены.

11. Повышение доходности операций по инвестированию пенсионных накоплений сдерживается ограниченной емкостью фондового рынка (в первую очередь для государственной управляющей компании, в доверительном управлении которой на 1 января 2006 года находилось 97,1 % средств пенсионных накоплений, размещенных в соответствии с нормами статьи 27 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 111-ФЗ исключительно в государственные ценные бумаги) и недостаточностью инструментов инвестирования. Также Фондом с 2002 года не используется право приобретения ипотечных ценных бумаг, обеспеченных государственными гарантиями, в связи с их отсутствием на фондовом рынке.

12. Действующее законодательство не позволяет эффективно администрировать страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, поскольку контроль за их уплатой возложен на налоговые органы, а взыскание соответствующей недоимки и пеней осуществляется органами ПФР. Разделение функций администрирования усложнило формирование доходной части бюджета Фонда, о чем свидетельствует значительный рост задолженности по страховым взносам (по состоянию на 1 августа 2006 года задолженность составила 68,7 млрд. рублей). Законодательством также не урегулирован ряд вопросов администрирования страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, в том числе: - не предусмотрены меры ответственности страхователя за нарушение сроков представления декларации и расчетов авансовых платежей по страховым взносам в налоговые органы; - не установлена обязанность представлять расчеты и декларацию об исчисленных и уплаченных суммах страховых взносов для индивидуальных предпринимателей и адвокатов, уплачивающих страховые взносы в бюджет ПФР в виде фиксированного платежа; - не определен орган, на который возложено проведение зачета либо возврата страхователю излишне уплаченных страховых взносов, а также не установлен порядок проведения зачета (возврата). Данные обстоятельства оказывают негативное влияние на права застрахованных лиц, так как расчетный пенсионный капитал, являющийся базой для исчисления трудовой пенсии, формируют только учтенные на лицевых счетах персонифицированного учета застрахованных лиц суммы фактически поступивших страховых взносов.

13. В действующем законодательстве практически отсутствуют положения, определяющие механизмы администрирования страховых взносов по дополнительному тарифу для работодателей - организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации. Методологическое обеспечение деятельности территориальных органов ПФР по вопросам администрирования страховых взносов по дополнительному тарифу для работодателей - организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, в части взыскания недоимки со стороны ПФР практически не обеспечивается.

14. Планируемый объем текущих поступлений страховых взносов не покрывает предусмотренных Законопроектом расходов бюджета ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии и финансово-материальное обеспечение Фонда и его территориальных органов на сумму 78684,8 млн. рублей.

15. В расходной части бюджета ПФР на 2007 год не предусмотрены расходные обязательства Фонда в части реализации (согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2006 года № 187-О) социальных прав работающих по трудовому договору военных пенсионеров и возможности получения ими (помимо пенсии по государственному обеспечению) страховой части трудовой пенсии с учетом страховых взносов, отраженных на их индивидуальных лицевых счетах в ПФР.

16. Из представленного Законопроекта и прилагаемых к нему материалов не представляется возможным определить, учтены ли в проекте бюджета Фонда на 2007 год расходы ПФР на осуществление мероприятий по регистрации возникновения права и учету лиц - получателей базового материнского капитала.

17. Ряд показателей бюджета Фонда (затраты на доставку пенсий и пособий, текущий дефицит и др.) включены в Законопроект при отсутствии необходимых финансово-экономических обоснований.

18. До настоящего времени не принят федеральный закон, предусмотренный статьей 143 Бюджетного кодекса, который определил бы статус ПФР с учетом современного состояния пенсионной системы и перспектив ее развития. Как следствие, в последние годы имеет место тенденция увеличения количества выполняемых ПФР функций, которые не относятся к его полномочиям страховщика по обязательному пенсионному страхованию. Также не принят федеральный закон об управлении средствами государственного пенсионного страхования в Российской Федерации.

19. В связи с отсутствием федерального закона о введении в действие нормы Бюджетного кодекса о казначейском исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Федеральное казначейство не осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета ПФР.

20. До настоящего времени не принято постановление Правительства Российской Федерации о порядке выплаты средств пенсионных накоплений правопреемникам умерших застрахованных лиц.

21. В составе бюджета ПФР его накопительная составляющая обособлена по доходам и расходам без образования целевого бюджетного фонда, что противоречит требованиям статьи 35 Бюджетного кодекса и положениям статьи 16 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

22. В настоящее время отсутствует правовой механизм, регулирующий работу ПФР со страховыми взносами на обязательное пенсионное страхование в случае непредставления страхователями сведений персонифицированного учета.

23. В рамках бюджетного законодательства требует дополнительного урегулирования вопрос о порядке осуществления ПФР своевременного финансирования выплаты пенсий и иной социальной помощи в связи с праздничными и выходными днями января будущего года в декабре текущего.