Выступление Председателя Счетной палаты Алексея Кудрина на заседании Комитета Госдумы по бюджету и налогам

Press center
September 21, 2020
1407 views
Share

Уважаемые коллеги, я хотел бы разделить ту эмоцию, которой поделился Андрей Михайлович о том, что мы вспоминаем прошлый год как совсем из другой жизни. И должен сказать, что по меркам этого года, он был успешным.

И, несмотря на то, что темпы экономического роста по сравнению с 2018-м, снизились с 2,5 до 1,3 процента, а реальные доходы населения выросли на один процент. Но у нас целый ряд других показателей в экономическом росте прошлого года, в экономике снижались. Например, экспорт товаров сократился на 2,1 процента в физическом выражении, на 5,4 в стоимостном. Существенно замедлились инвестиции, с роста 5,4 в 2018-м до всего 1,7 в 2019 году. И если смотреть на 2019 год, который никак не был связан с пандемией, цена на нефть была 63,8, то есть это был, вообще, по нашим меркам, успешный год, то, в общем… Тем не менее у нас еще первым вице-премьером был Силуанов Антон Германович. Это было другое правительство. 

Вместе с тем, вот это замедление основных экономических показателей показывает, что у нас проблема не с пандемией, в общем, даже сейчас, мы, конечно, из пандемии должны выходить и нацпроекты развивать, все-таки у нас недостаточно тех структурных мер, которые могут запустить реальный инвестиционный, инвестиционный процесс и рост на основе него. В общем, нам нужно по-прежнему возвращаться к фундаментальным проблемам нашей экономики, не только связанным с пандемией. 

И я напомню, что это был, в общем-то, второй год после выборов президента, но, по сути, первый год исполнения нацпроектов, конечно, они еще в течение года корректировались. И правительство получило большие полномочия Государственной Думы на поправки в бюджете без изменения закона. Ну, в общем, они ещё не выстрелили, что называется, в 2019 году и не повлияли принципиально на улучшение темпов роста. И как раз я сказал, темпы снижались. 

Второе. Я, конечно, хочу сказать, всё-таки мы связаны и с 2019 годом. Напомню, что один из таких сюрпризов был – неисполнение бюджета на 1 триллион 121 миллиард. При этом понятно, что эти деньги не попали в экономику, они замедлили рост. 

Безусловно, Центральный банк всегда регулирует денежную массу в экономике, и он учитывал это, и учёл в своей деятельности. Ну, в общем, правительство не должно, конечно, замораживать такое количество денег. Если просто планировали, то надо исполнять. 

И сейчас напомню, что из них, из этого 1 триллиона 121 миллиарда    823 миллиарда, 823,8, в этом году были использовали, ну, или планируются к использованию на те контракты, которые не были исполнены в прошлом году, а 297,2 были перечислены в Резервный фонд правительства и уже служили антикризисным задачам. В этом смысле, безусловно, тот 1 триллион 121 миллиард, они, конечно, использованы и работают уже в этом году на разные задачи. 

Уже было сказано про исторически низкие темпы инфляции. Я хочу сказать, что всё-таки мы могли мечтать об этом раньше. И они снижались:      5 процентов, в начале года – до 3 процентов в годовом выражении. Это позволило снизить ключевую ставку до исторически низкого уровня – 6,25 в прошлом году. Конечно, сегодня она уже снова исторически низкая – 4,25. Ну, в начале нулевых, то есть в середине нулевых или даже ещё года два назад мы мечтали о такой ставке. Наконец, она есть, и это служит снижению стоимости всех финансовых ресурсов в стране и повышению кредитной активности. При благоприятных других обстоятельствах, потому что не только ставка определяет судьбу кредитного процесса.   

Бюджет был профицитным. Он был 2 триллиона рублей (1,8 процента), почти 2 триллиона, ну а если точно, 1 триллион 974 миллиарда (1,8 процента ВВП). В ФНБ по результатам 2018 года зачислено было 3,7 триллиона рублей. Напомню, в начале этого года по результатам прошлого в ФНБ было зачислено 3,3 триллиона рублей. То есть это тоже год был накапливания ФНБ, и он увеличился до 7 триллионов 77 миллиардов рублей, или 7,1 процента ВПП. 

Государственный долг вырос на 976 миллиардов рублей, или на 7,8 процента, и составил на начало этого года, на 1 января 2020 года, 12,3 процента. Он по-прежнему остаётся исторически низким, то есть я имею в виду – по сравнению с другими странами он низкий. Это наш реальный ресурс, который мы должны использовать, как и, условно говоря, ФНБ, как и другие наши резервы, для поддержки экономики. И в этом году он действительно так и используется. Правительство пошло на серьёзное увеличение заимствований в 2020 году, что целесообразно, правильно в приемлемых параметрах. 

Нефтегазовый дефицит составил низкие 5,4 процента ВВП. Ну, я об этом уже говорил и год назад. Вы знаете мою позицию, что немножко там ослабить можно было бы даже бюджетное правило, с точки зрения нефтегазовых ресурсов. Хотя этот год, он, безусловно, показал критическое значение цен на нефть и исторически даже необычные механизмы ценообразования, что заставляет думать о будущем. Но уже даже в этом году цена на нефть, она уже выше 40 долларов с начала года. То есть, в общем, мы не так уж упали даже в такой, исторически кризисный год. Такого кризисного года не было, наверное, с начала XX века. Даже в 2009 году у нас ВВП падал на 0,1 процента, а в этом году упадет на 4 или чуть больше процентов, мировой ВВП, то есть даже по сравнению с 2009 годом это очень глубокий кризис мировой. 

Тем не менее цена на нефть 40 долларов, что говорит, что мы живем в рамках тех спланированных и Минфином поддерживаемых, абсолютно безопасных цифр нефти, базовой цены на нефть, которая служит для бюджета. Я говорил, что она может быть чуть-чуть помягче, тем самым нам можно было бы чуть больше тратить без ущерба для инфляции, для курса, для запуска целого ряда процессов и реформ в образовании, в здравоохранении, в инфраструктуре, которые сегодня, скажу честно, недофинансированы, потому что мы уступаем нашим соседям по расходам в этих сферах. Безусловно, имеется в виду на соответствующие проекты, чтобы это были эффективные ресурсы. 

Когда я сказал про ненефтегазовый дефицит 5,4 процента ВВП, я говорю, мы мечтали о 6 процентах, сегодня он достаточно был низкий. 

Доходы бюджета составили 20,2 триллиона рублей, или 18,3 процента ВВП. Он в результате исполнения на 1,1 был превышен. Общий объем непредставленных расчетов к федеральному закону составил 680 миллиардов рублей, или 3,4 процента прогнозируемой суммы доходов, а в законах, которыми вносились изменения в бюджет, уже более триллиона рублей мы не получили расчеты по прогнозу доходов. 

Счётная палата неоднократно говорила, что отсутствие расчетов при обсуждении законов о внесении изменений в бюджет не дает возможности оценить достоверность прогнозов поступлений. Отмечу, что методики прогнозирования доходов 30 администраторов доходов не в полной мере соответствуют общим требованиям. 

Перейду к расходам. Они составили 18 триллионов 214 миллиардов рублей. Про неисполнение я уже сегодня сказал, вернусь только по некоторым причинам. 

В структуре функциональной известно, что было больше всего, где больше всего мы не исполнили расходы: это национальная экономика – 252 миллиарда рублей, национальная оборона – 236 миллиардов рублей, при том что это существенное увеличение по сравнению с предыдущим 2018 годом, общегосударственные расходы – 233 миллиарда рублей. На низком уровне распределены, исполнены расходы по 18 главным распорядителям бюджетных средств бюджета: Минприроды, Федеральное агентство по делам национальностей и так далее – ниже 76–75 процентов. 

Но сейчас я бы, скорее всего, назвал бы вот в другой классификации эти причины. Напомню, у нас был не исполнен 1 триллион 121 миллиард рублей, 394 миллиарда относятся к закрытой части, я не буду их раскрывать, что там не было исполнено. Но как я сказал, поскольку Минобороны мы видим, то, конечно, там и контракты Минобороны попали серьезно. 

Из открытой части из 727 миллиардов это: нераспределение средств резервных фондов – 234 миллиарда, то есть они остались в Минфине, они не были распределены и тем самым не использованы. Это говорит о планировании. 

Нарушение подрядными организациями сроков исполнения условий контрактов – 123 миллиарда. 

Перечисление межбюджетных трансфертов – 49 миллиардов не были перечислены. 

Неисполнение расходов на обслуживание государственного долга – 47 миллиардов. Но здесь долг просто мог быть меньше, поэтому здесь всегда резервируем, здесь это как раз не считаю серьезным таким нарушением. 

Непредоставление межбюджетных трансфертов в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов – 39 миллиардов. Жалко, что регионы не получили деньги. 

Отсутствие проектно-сметной документации, задержки в экспертизе и других – 37 миллиардов. 

Фонд защиты прав участников долевого строительства – 35 миллиардов. 

Поздние сроки утверждения нормативных документов по целому ряду субсидий, и тем самым опоздание в заключении контрактов, 35 миллиардов. 

В нашем заключении все эти причины по открытой части все чётко изложены. 

Отмечу, что нынешний премьер-министр ставит серьёзную задачу по снижению такого рода неисполнения, это всё правильно, здесь нужно лучше планировать. Уже Антон Германович сказал о целом ряде шагов, которые предприняты по упрощению закупочных процедур и планирования, которые должны в этом году уменьшить такой объём неисполнения расходов.

Отдельным всегда пунктом я рассказываю про то, ради чего мы расходуем бюджет и достижение тех целей, которые мы планируем в государственных программах. 

Вот когда мы стали бюджет планировать в разрезе госпрограмм, мы как бы хотели ещё раз показать, что каждая копейка должна иметь свою цель, и сверять затем отчёт именно по достижению этих целей. Деньги потрачены – достигнуты ли те цели. Конечно, когда 1 триллион 121 миллиард не потрачен, то понятно, что и не все цели, может быть, могли быть достигнуты, но у нас как-то зачастую это идёт... они своей жизнью живут, деньги и те цели, ради которых мы это всё делаем. 

Поэтому той части отчёта правительства, которая посвящена оценки тому, как правительство добивалось этих целей, мы уделяем серьёзное внимание, и будем ещё более серьёзное уделять. Я думаю, мы с новым правительством мы будем договариваться о принципиально более качественной оценке и методиках оценки государственных программ. 

Я приведу примеры. 

Начну с кассы. 

По состоянию на 1 января 2019 года на низком уровне (менее 90 процентов) исполнены расходы по 12 госпрограммам, там от Крыма, Арктической зоны, культуры и туризма, фармацевтическо-медицинской промышленности, то есть все актуальные отрасли тоже попали в группу... имеется в виду в госпрограммы, в группу слабо исполняемых законов. 

Ну вот приведу пример по некоторым оценкам Минэкономразвития. 

По результатам оценки в сводном годовом докладе 17 госпрограмм характеризуется как высокоэффективная реализация, ещё у 17 как эффективность реализации выше среднего, у 8 госпрограмм эффективность реализации ниже среднего. Ни по одной программе не установлена низкая степень эффективности. У нас всё неплохо исполнялось с точки зрения целей, которые планировались госпрограммами. 

Но хочу сказать, что в той методике, которая была утверждена по оценке госпрограмм на 2019 год, применяются некоторые особенности, как считать эти результаты. Эти особенности оговорены отдельно, они именно применяются временно в отношении именно этого года 2019, которые существенно изменяют те оценки, которые могли бы реально быть. Например, привычкой стали вот эти отступления. 

Например, по данным Минэкономразвития, из десяти показателей госпрограммы "Экономическое развитие и инновационная экономика". Что может быть сейчас важнее инновационной экономики, это и производительность, и, собственно, наш технологий прогресс. По пяти показателям, повторю, из десяти значения просто не приведены. То есть мы даже не знаем, как по ним исполнены эти задачи. Вместе с тем данная программа отнесена к программе с высокой степенью эффективности. А просто решено, что там, где нет показателей, их вообще не считать, а считать только от тех показателей, которые выполнены. И, соответственно, достижения показателей этой программы отнесены к 100 процентам, в то время как по половине из них мы даже не знаем, что происходило. 

А в случае если бы мы применили без отступлений на этот года, без этих оговорок, отчёт, оценку, то у нас было бы выполнение госпрограммы на 58 процентов, и она попала бы по методологии Минэкономразвития к низкой степени эффективности.
Соответственно, мы это проанализируем. Мы пока не можем по всем 40 программам показать это. Мы проанализировали только несколько программ. Соответственно, вот эти оговорки полностью искажают оценку самим правительством себя в части достижения целей, которые ставились. 

Ну я здесь просто оговорюсь, конечно, имеется в виду, предыдущего состава правительства, результаты работы по госпрограммам предыдущего состава правительства, это не относится к нынешнему составу правительства, но, вообще-то, оценивало вот эти и применяло эти поправки уже новое правительство. 

Мы на коллегии этот вопрос рассматривали. Минэкономразвития согласилось, что со следующего года эти все особенности не будут применяться. И это положительно, спасибо, но тем самым мы пока что не знаем реальной оценки того, как исполнена госпрограмма за 2019 год. 

Ну я не буду дальше давать другие такие же комментарии по некоторым другим. 

Понятно, что с учётом выполнения и нацпроектов, и федеральных проектов, которые вошли теперь в нацпроекты, мы должны более тщательно к этому относиться уже по итогам 2020 года. 

Ну традиционная проблема - ФАИП. Здесь тоже был поставлен рекорд. Уровень исполнения составил 7,2. Самый низкий уровень освоения за 20 лет, это в 2019 году. 

Четверть объектов не сданы. Объём неисполнения составил 192,6 миллиарда рублей. При этом 10 ГРБС исполнили свои ФАИПы меньше, чем на 50 процентов, ну и, в том числе, это Росавиация, Росжилдор, Минспорт России. 

И, например, следующий вопрос по приватизации. Мы снова, здесь тоже у нас рекорд уже не первый вот в этом бюджете по исполнению. От приватизации получили 11,5 миллиарда, при этом 74 миллиарда – это средства, поступившие на счёт погашения задолженности по приватизационной сделке 2010 года. То есть всего мы получили 4,2 миллиарда рублей от приватизации именно объектов 2019 года. Не буду перечислять их. Это, конечно, не бьётся с чёткой установкой президента в мартовском Послании 2018 года о том, что доля государства в экономике должна сокращаться. 

Вот если бы мы, у нас настолько ещё ... экономика, что у нас ресурсы там под 200-300 миллиардов в год получать от приватизации легко можно в течение ближайших хоть 5-6 лет, может быть, некоторые налоги не пришлось бы повышать. 

Соответственно, подытоживая, очевидные ключевые проблемы бюджета – неисполнение расходов, неисполнение ФАИП, слабая установка на снижение доли государства в экономике, эффективность госпрограмм оценивается, как я вот уже сказал, искаженно и формально. 

Я думаю, что те замечания, которые мы сейчас делаем, было бы полезно учесть и при планировании 2021 года, и при оценке 2020 года. 

Но в завершение я хочу сказать всё-таки, что исполнение федерального бюджета является достоверным и, конечно, мы хотим поблагодарить Минфин в части того, сколько работы много сделано, в том числе и по совершенствованию бюджетного процесса. 

Спасибо огромное.

Новости
September 21, 2020
Aleksei Kudrin

Aleksei Kudrin

Алексей Кудрин назвал ключевые проблемы исполнения бюджета 2019 года

Проблема неисполнения расходов бюджета уже стала хронической. 2019 год не стал исключением и поставил несколько антирекордов. Об этом сообщил глава Счетной палаты Алексей Кудрин, представляя на Комитете Госдумы по бюджету и налогам Заключение на Отчет Правительства об исполнении бюджета в 2019 году.