Большой объем перераспределений бюджетных ассигнований ставит вопрос о качестве бюджетного планирования – Татьяна Голикова

Коллегия Счетной палаты рассмотрела заключение на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов». На заседании коллегии присутствовали представители Министерства финансов и Государственной Думы, с докладом выступила Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова.

В целом характеризуя законопроект, она отметила его неполноту: в объяснительной записке не приведено достаточных обоснований предлагаемых изменений, что вынуждает делать дополнительные запросы в условиях ограниченного времени.

Татьяна Голикова обратила внимание на макроэкономические показатели*, которые заложены в проект поправок. Так, в пояснительной записке к законопроекту и в уточненном прогнозе инфляция на 2014 г. оценивается на уровне 6%, что на 1% выше значения, установленного законом о бюджете. При этом поправки не предполагают корректировку этого показателя, хотя уже ко 2 июня инфляция достигла 4,3%, что, по оценке Счетной палаты, свидетельствует о значительных рисках превышения целевого показателя инфляции в законе о бюджете (5%).

«Другой момент, который касается макроэкономики, связан с тем, что сейчас изменяют параметры бюджета только 2014 года», - отметила Татьяна Голикова. - При изменении прогноза социально-экономического развития и при серьезных переменах в структуре доходов Минфин и Правительство отказались от изменения параметров бюджета 2015 и 2016 годов». Она обратила внимание на необходимость соблюдения преемственности изменений между первым и последующими годами бюджетного цикла. В противном случае дискредитируется идея трехлетнего бюджета.

Доходы федерального бюджета увеличиваются на 668,2 млрд. руб. и составят 14,2 трлн. руб. При этом нефтегазовые доходы увеличиваются на 952,1 млрд. руб., а ненефтегазовые сокращаются на 283,9 млрд. руб. Законопроект предусматривает профицит федерального бюджета в 2014 г. в объеме 278,6 млрд. руб. «Прирост (952,1 млрд. рублей) нефтегазовых доходов обеспечивает компенсацию выпадающих ненефтегазовых доходов и сокращение источников финансирования дефицита бюджета, которые были предусмотрены в первоначальном бюджете», - сказала глава Счетной палаты.

В законопроекте на 2014 год предусматривается по сравнению с первоначальным прогнозом увеличение доли нефтегазовых доходов до 52,5%, или на 4,4 процентных пункта, и сокращение доли ненефтегазовых доходов до 47,5%, или на 4,4% соответственно. При формировании федерального бюджета на 2014-2016 год прогнозировалось увеличение доли ненефтегазовых доходов в 2014 году до 51,9. при этом факт 2013 года сложился на уровне 49,8%, что в том числе свидетельствует о необходимости корректировки аналогичных показателей в 2015 и 2016 годах.

Что касается налоговых доходов, фактором, создающим риски снижения доходов от уплаты налога на прибыль организаций, является возможное ухудшение макроэкономической ситуации, а также особый порядок исчисления налога консолидированными группами налогоплательщиков. Также, несмотря на неоднократные снижения прогноза по НДС в 2012 и 2013 гг., его поступление было ниже скорректированных прогнозов. «Думаю, что даже тот прогноз по налогу на прибыль и НДС, которые предложен сейчас, мало реалистичен с точки зрения исполнения», - подчеркнула Председатель Счетной палаты.

По вопросу неналоговых доходов Татьяна Голикова отметила, что главные администраторы доходов и Минфин пока не занимается на должном уровне их прогнозированием, несмотря на неоднократное обсуждение этой проблемы.

Законопроектом не предусматривается изменение общего объема расходов федерального бюджета на 2014 г., предлагается лишь перераспределение в сумме 221,3 млрд. руб. Из них 150,1 млрд. руб. перераспределяется по предложениям 73 ведомств. Счетная палата отмечает увеличение в 1,9 раза общего объема таких перераспределений по сравнению с аналогичным законопроектом от 2013 г. Наибольшие объемы перераспределения бюджетных ассигнований приходятся на Минобороны − 54,3 млрд. руб. и Минпромторг – 12,7 млрд. руб. «Возникает вопрос о качестве бюджетного планирования, которое осуществляется при подготовке бюджета. Фактически при таком объеме перераспределений оказывается, что работа по обоснованию бюджетных ассигнований, попытки улучшить бюджетную дисциплину ведомств ни к чему не приводят», - заявила Татьяна Голикова.

Наиболее острая тема в бюджете 2014 года – межбюджетные отношения.

По прогнозу основных параметров консолидированного бюджета на 2014-2016 гг, на 2014 г. прогнозируемый объем доходов по сравнению с исполнением за 2013 г. увеличивается на 727,6 млрд. руб., объем расходов – на 308,6 млрд. руб., дефицит консолидированных бюджетов регионов сокращается на 419 млрд. руб., или в 2,9 раза.

Следует отметить, что в пояснительной записке к законопроекту не отражена оценка ожидаемого исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, являющаяся одним из оснований изменения объемов межбюджетных трансфертов.

В заключении на законопроект отмечается, что в 2014 г. ожидается снижение поступлений по налогу на прибыль организаций и акцизам по подакцизным товарам, производимым на территории России. Учитывая, что это источники доходов региональных бюджетов, соотношение таких потерь с предлагаемыми мерами финансовой поддержки не приведет к ощутимому улучшению ситуации со сбалансированностью бюджетов субъектов.

Для обеспечения финансовой устойчивости бюджетов регионов и поддержания их кредитоспособности законопроектом предусматривается увеличение предоставляемых бюджетных кредитов на 100 млрд. руб. с соответствующим рефинансированием коммерческой части долга регионов. «Однако обещанной Минфином программы реструктуризации и стабилизации роста долгов субъектов нет. Законопроектом также не предусматривается уменьшение ставки по бюджетным кредитам», - отметила Председатель Счетной палаты.

Также Татьяна Голикова указала на значительное уменьшение поступлений от приватизации: на 170,8 млрд. руб. до 26 млрд. руб., что близко к уже полученным на 1 мая 2014 г. 25,5 млрд. руб. «Государство отказалось от продажи акций крупнейших компаний из-за ухудшения рыночной конъюнктуры, но непонятно, почему не учитываются меньшие активы», - сказала она. В пояснительной записке не приведена информация о приватизации компаний, за счет которых планируется обеспечить в мае–декабре 2014 г. достижение предусмотренного показателя 26 млрд. руб.

Счетная палата полагает необходимым при рассмотрении Государственной Думой законопроекта учесть замечания и предложения, содержащиеся в рассмотренном заключении.

Справочная информация:

Макроэкономические условия исполнения федерального бюджета в истекшем периоде 2014 г. характеризуются низкой динамикой экономического развития, существенным ослаблением курса рубля к доллару США и евро, повышенным уровнем инфляции, увеличением просроченной задолженности по заработной плате, более низким уровнем мировых цен на нефть марки «Юралс» по сравнению с соответствующим периодом 2013 г. и увеличением оттока капитала из страны.

Темп роста ВВП предусматривается на уровне 100,5%, что на 2,5% ниже принятого в расчетах к закону о бюджете, индекс-дефлятор ВВП - 106,6%, что выше на 1,2% соответственно.