Доклад Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой на Всероссийском совещании контрольно-счетных органов
Уважаемые коллеги!
2014 год стал исключительным с точки зрения совершенствования регулирования в сфере внешнего государственного финансового контроля. Внесены изменения в Бюджетный кодекс, изменения в закон о Счетной палате, закон о парламентском контроле, принят закон о стратегическом планировании, что ознаменовало качественно новый этап в развитии государственного контроля в России – переход от финансового контроля к государственному аудиту.
Впереди - дальнейшее совершенствование деятельности региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. Это сложная и масштабная работа, которая потребует от контрольно-счетных органов существенной концентрации усилий.
В этих условиях особое значение приобретает дальнейшее совершенствование методологических основ внешнего государственного аудита (контроля).
В текущем году решением Коллегии Счетной палаты утверждены:
- Система стандартов, включающая 35 стандартов,
- Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для их унификации.
Актуальной задачей взаимодействия Счетной палаты и контрольно-счетных органов всех уровней является создание единой методологической платформы.
Рабочей группой, созданной из представителей Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, разработан новый классификатор нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного (муниципального) аудита, который в декабре текущего года одобрен на заседании Комиссии по вопросам методологии Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате.
Классификатор нарушений позволит обеспечить единство квалификации выявляемых нарушений на основе принципа законности, означающего точное и единообразное соответствие квалифицируемых нарушений требованиям законодательства Российской Федерации. С 2015 года начинается его апробация в Счетной палате и регионах.
Как вы знаете, начиная с 2014 г. бюджет формируется на основе государственных программ. К 1 сентября Счетная палата реализует поручение Президента о комплексном анализе государственных программ, который высветил необходимость корректировки нормативных правовых актов по формированию и реализации госпрограмм, включая определение должностных лиц, ответственных за их реализацию.
Сегодня ответственные исполнители государственных программ порой не владеют ситуацией по подпрограммам других исполнителей и не чувствуют свою ответственность в целом за ГП.
Уважаемые коллеги!
В Послании Президента отражена необходимость ежегодного снижения издержек и неэффективных трат бюджета не менее, чем на 5 % от общих расходов в реальном выражении.
Многие министерства заявляют о недостаточном объеме бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм. Однако реальность ситуации в ряде случаев говорит об ином.
Минфину России не всегда удается избежать увеличения финансирования тем главным распорядителям, которые ежегодно недорасходуют средства или расходуют средства без достижения требуемого результата.
В январе – октябре 2014 года, это последние оперативные данные, на уровне 25 % исполнены расходы по 1 госпрограмме, на уровне 42 % - 60 % - по 7 госпрограммам, на уровне 60,1 % - 80 % - по 21 госпрограмме, на уровне 80,1 % - 90 % - по 9 госпрограммам, на уровне более 90 % - по 1 госпрограмме.
На низком уровне исполнены расходы на госпрограммы: «Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года» (25 % показателя сводной бюджетной росписи с изменениями), «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (42,8 %), «Космическая деятельность России на 2013 – 2020 годы» (45,5 %), «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (49,7 %), «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года (50 %).
В результате – ожидается вероятность невыполнения программных мероприятий и неосвоение выделенных бюджетных средств на эти цели.
По предварительной оценке Счетной палаты на 1.12.2014, общий объем неэффективного и нерезультативного использования средств федерального бюджета в текущем году составит более 100 млрд. рублей.
Проверки показывают, что значительная часть расходов недостаточно обоснована. Зачастую преобладает практика планирования «от достигнутого» без достаточной нормативной проработки. Основываясь на шести наиболее типичных проблемных вопросах:
1) В отдельных случаях расходы формируются в условиях отсутствия базовых (отраслевых) перечней оказываемых государственных услуг и выполняемых работ.
Сформированные расходы не основываются на прозрачных, дифференцированных и корректных нормативах финансовых затрат без увязки с конкретными измеримыми результатами.
Так, по результатам проверок установлено, что базовые (отраслевые) перечни государственных услуг не разработаны и не утверждены 15 федеральными органами исполнительной власти.
В ряде случаев главные распорядители переводят «государственные услуги» в категорию «государственные работы» без наличия достаточных обоснований.
Затраты по аналогичным услугам (работам), выполняемым различными федеральными государственными бюджетными учреждениями, подведомственными одному главному распорядителю, существенно различаются. Например, по учреждениям Минсельхоза России установлены отклонения в 108 и 57,5 раз, Минприроды России в 3,5 раза.
Есть примеры, когда государственное задание имеет явно заниженные показатели, за выполнение которых бюджетные учреждения отчитываются уже в 1 квартале.
Таким образом, несовершенство правового регулирования и методологического обеспечения порядка нормирования государственных (услуг) работ способствует неэффективному использованию бюджетных средств, образованию необоснованных остатков бюджетных средств на конец финансового года и возникновению рисков невыполнения установленных госзаданий. К сожалению, ответственность ГРБС за создание подобной ситуации в нормативных правовых документах не конкретизирована.
2) В 2014 году продолжается практика контрактации во второй половине года, позднее принятие решений и доведение субсидий до регионов, что не позволяет субъектам выполнять в срок намеченные мероприятия. Последствия – это остатки бюджетных средств в регионах, возврат в федеральный бюджет, затем обратно. Это ежегодно повторяющаяся процедура. Лидером здесь является дорожное хозяйство. А кто-нибудь задумывался, какой кадровый потенциал задействован в этой процедуре, и какие финансовые ресурсы, кто просчитывал?
3) Счетной палатой отмечается неуклонный рост объема дебиторской задолженности, который за 2011-2013 годы увеличился почти в три раза и продолжает расти. По состоянию на 1 октября 2014 г. ее размер уже достиг 3,76 трлн. рублей, более ¼ расходов бюджета. Подобное ведет к отвлечению значительных бюджетных средств без достижения целевых показателей, снижает эффективность исполнения, а также свидетельствует о постоянном фактическом скрытом субсидировании федеральным бюджетом отдельных отраслей экономики и предприятий.
По итогам 2013 года в структуре дебиторской задолженности федерального бюджета основную долю составляет задолженность по выданным авансам (69,8 %). Ее основной объем сформирован в результате авансовых платежей по контрактам организаций оборонно-промышленного комплекса и строительных организаций.
Одновременно сложилась порочная практика выделения средств федерального бюджета на крупные инвестиционные проекты в конце финансового года без гарантии их использования в следующем году, что не способствует целевому и эффективному расходованию бюджетных средств.
4) Несмотря на принимаемые меры Правительством Российской Федерации и субъектами РФ, направленные на упорядочение процедур по организации планирования и реализации бюджетных инвестиций, проблем в этой сфере не убавилось.
Проведенный анализ реализации ФАИП за 2013 год свидетельствует о наличии стандартных проблем, повторяющихся из года в год:
- срыв ввода объектов в эксплуатацию (в 2013 году из запланированных к вводу 897 строек и объектов, введено – 528);
- рост объёма незавершенного строительства. Общий объем незавершенного строительства на 01.01.2014 года составляет 485 млрд. рублей или почти половина общего объема ФАИП на 2014 год;
- включение в ФАИП объектов не обеспеченных утвержденной в установленном порядке ПСД или с иными ограничениями в использовании бюджетных ассигнований;
- позднее заключение соглашений с субъектами РФ, в том числе по вине последних в связи с отсутствие у них проектно-сметной документации, на предоставление субсидий на софинансирование строительства объектов региональной и муниципальной собственности и др.
По результатам проверок Счетная палата отмечает, что при принятии решений о строительстве объектов, его предельная стоимость определяется в отсутствии соответствующих методик, задание на проектирование объекта может меняться по нескольку раз, а в результате, по факту, строится иной объект, с другими характеристиками, а иногда и с названием.
Последствия – почти всегда увеличение сметной стоимости объекта, индексация по неутвержденным индексам, применение необоснованных сметных нормативов, увеличение запланированных сроков строительства и дополнительная потребность в бюджетных ассигнованиях. В таких условиях, как заказчику, так и подрядчику порой выгодно не вводить объект в эксплуатацию в установленные сроки.
Принятые решения о проведении публичного ценового и технологического аудита пока не оправдывают ожиданий. В настоящее время Минстрой России формирует поправки в постановление Правительства Российской Федерации № 382, которые, по мнению Счетной палаты, не снимут все имеющиеся вопросы.
В этом направлении предстоит большая работа, но основное – не допустить остановки или ограничений в инвестиционной деятельности в начале 2015 года как это уже было в 2014 году.
5) Относительно строительства однотипных объектов. Стоимость создания одного места согласно отчетам субъектов Российской Федерации превышает стоимость, установленную в соглашениях в 23 субъектах Российской Федерации. Так, например, в Московской области согласно отчету об осуществлении расходов фактическая стоимость создания одного места - 957,9 тыс. рублей, при плановом значении, установленном в соглашении – 124,1 тыс. рублей, в Республике Ингушетия – 815,6 тыс. рублей при плановом значении – 56,9 тыс. рублей, в Орловской области – 711,0 тыс. рублей против 365,1 тыс. рублей, в Ярославской области – 682,3 тыс. рублей против 314,4 тыс. рублей, в Удмуртской Республике – 569,9 тыс. рублей против 384,5 тыс. рублей, в Мурманской области 913,9 тыс. рублей против 347,7 тыс. рублей.
Такой разброс стоимости одного места в дошкольных образовательных учреждениях по регионам не объясним, и свидетельствует о значительных пробелах в нормативной базе, касающейся строительства, реконструкции и капитального ремонта однотипных объектов, которые целесообразно реализовывать по типовым проектам.
6) Аналогичные проблемы не только в сфере строительства, они типичны и по разбросу стоимости оказания однотипных государственных услуг в здравоохранении, ЖКХ.
Как пример, приведу результаты экспертно-аналитического мероприятия «Оценка стоимости и состава затрат на строительство жилых (многоквартирных) домов (жилых помещений) по регионам Российской Федерации, направленных на решение задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда, в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 600.
Разброс стоимости приобретаемого жилья необъективно велик и доходит до десятикратного размера в пределах одного региона. К примеру, стоимость приобретения жилья, по данным Федерального фонда содействия жилищного строительства за 2013 г., варьировалась в Ростовской области – от 10,7 до 113,6 тыс. руб. за м2, Саратовской области – от 8,4 до 24,9 тыс. руб. за м2, Нижегородской области - от 17,3 до 37,9 тыс. руб. за м2, Калининградской области - от 21,4 до 44,2 тыс. руб. за м2.
Завершая, хочу сказать, что в сложных экономических условиях, в преддверии нового 2015 года, перед государством стоит непростая задача по определению объемов доведения лимитов бюджетных обязательств до ГРБС.
Счетная палата в ходе этой работы полагала бы целесообразным учитывать наличие фактических финансовых ресурсов, образовавшихся у участников бюджетного процесса в виде остатков бюджетных средств на начало 2015 года.
Я имею ввиду: не отработанные авансы, числящиеся в дебиторской задолженности; остатки бюджетных средств, выделенные в виде субсидий бюджетным учреждением в связи с невыполнением ими государственных заданий, а также бюджетных инвестиций; остатки неиспользованных финансовых ресурсов, выделенных госкорпорациям и акционерным обществам на конкретные цели; остатки межбюджетных трансфертов в бюджетах субъектов РФ. Каждый рубль должен отрабатывать свое предназначение.
Благодарю за внимание!