Доклад Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой в Госдуме по вопросу исполнения федерального бюджета за 2013 г.

(фото пресс-службы Госдумы)

Добрый день, уважаемые коллеги!

В соответствии с бюджетным кодексом и законом о Счетной палате представляю заключение на проект федерального закона «Об исполнении федерального бюджета за 2013 год». Заключение подготовлено с учетом комплекса внешних проверок, которые были проведены в объеме 119 контрольных мероприятий. Проверки прошли во всех 113 главных распорядителях бюджетных средств. Все заключения рассмотрены Коллегией и представлены в Парламент.

Сегодняшнее обсуждение исполнения бюджета 2013 года предваряет внесение федерального бюджета на 2015-2017 годы. Поэтому анализ проблем 2013 года, а также отдельных недочетов и проблем в работе мне кажется абсолютно целесообразным для того, чтобы не повторять эти ошибки в 2015-2017 годах.

Социально-экономическое развитие

Несколько слов о прогнозе социально-экономического развития, который уже сложился в фактическое исполнение и повлиял на исполнение бюджета за 2013 год.

Фактически в 2013 году объем ВВП оказался больше принятого в расчетах к закону на 240,3 млрд. руб., или на 0,4%, рост реального объема ВВП зафиксирован на 2,4 процентного пункта ниже запланированного значения, индекс-дефлятор ВВП оказался на 1,2 процентного пункта выше прогнозного значения, средняя мировая цена на нефть марки «Юралс» превысила плановый уровень на 11,2%, а среднеконтрактная цена на природный газ – на 6%. Уровень инфляции сложился выше принятого в расчетах на 1 процентный пункт.

Темп роста ВВП по итогам 2013 года составил 101,3%, значение данного показателя оказалось самым низким с 1999 года (за исключением кризисного 2009 года, в котором наблюдался спад ВВП на 7,8%).

Основной фактор замедления экономического роста в 2013 году – снижение внутреннего спроса на товары и услуги, и прежде всего, инвестиционного спроса.

Снижение внутреннего инвестиционного спроса было обусловлено низкой инвестиционной активностью организаций в различных секторах экономики, происходившей на фоне замедления экономического роста, ухудшения динамики финансовых результатов деятельности организаций, относительно невысокого уровня кредитования нефинансового сектора экономики со стороны банковской системы и ухудшения условий кредитования.

В 2013 году также наблюдалось ослабление внутреннего потребительского спроса из-за замедления прироста реальных располагаемых доходов населения (с 4,6% в 2012 году до 3,3% в 2013 году), реальной заработной платы (с 8,4% до 5,2%) и потребительского кредитования (с 39,4% до 28,7%).

Анализ реализации Основных направлений деятельности Правительства до 2018 года показал, что под угрозой находятся такие значимые показатели как рост производительности труда, отношение объема инвестиций в основной капитал к объему ВВП. Это требует принятия Правительством мер по недопущению ухудшения ситуации.

Общая характеристика бюджета

Теперь об исполнении показателей федерального бюджета за 2013 год и отдельных проблемах исполнения.

Показатели доходов, расходов и дефицита федерального бюджета в 2013 году, по результатам проверки Счетной палаты, соответствуют показателям отчета. Доходы составили 13 трлн. руб., что на 0,9% больше прогнозного объема, расходы – 13,3 трлн. руб., что на 0,3% меньше установленного объема. Дефицит составил – 0,3 трлн. руб., что на 157,9 млрд. руб., или на 32,8%, меньше показателя, утвержденного законом.

В 2013 году оставалась высокой зависимость доходов федерального бюджета от внешнеэкономической конъюнктуры. Доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов в 2013 году составила 50,2 % и фактически сохранилась на уровне 2012 года.

Налоговые доходы бюджета

В 2013 году не в полном объеме исполнены предусмотренные уточненным прогнозом показатели объемов поступлений по ряду доходов.

Наиболее существенное недопоступление налоговых доходов по сравнению с уточненным прогнозом сложилось по НДС на товары, реализуемые на территории Российской Федерации, на почти 37 млрд. руб., что обусловлено увеличением объемов экспорта и соответственно сумм налоговых вычетов по товарам, работам и услугам, реализуемым на территории Российской Федерации, а также снижением уровня собираемости с 96% до 94,4%.

Остаются значительными суммы возмещения НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации. Сумма налога, возмещенная налогоплательщикам увеличилась по сравнению с 2012 годом на 220 млрд. руб., или на 14,6%.

Одним из факторов, оказывающих влияние на снижение поступлений, было введение особого порядка уплаты налога на прибыль – т.н. консолидированных групп налогоплательщиков. По данным ФНС России, в целом сальдированный результат недопоступлений в бюджеты субъектов составил 18,3 млрд. руб. Справедливости ради, отмечу, что ситуация за первое полугодие 2014 года изменилась: сейчас сальдированные потери составляют немного больше 10 млрд. руб. Также, на снижение поступлений налога на прибыль организаций оказало влияние увеличение расходов по амортизационной премии.

Неналоговые доходы бюджета

Также хотела бы обратить внимание на существенные проблемы с поступлением неналоговых доходов.

Мы отмечаем недостаточно эффективную работу Росимущества по прогнозированию и администрированию неналоговых доходов федерального бюджета.

Поступления дивидендов в 2013 году составили 135 млрд. руб., что в 1,6 раза меньше, чем в 2012 году. Основная сумма дивидендов перечислена 11 крупнейшими акционерными обществами в объеме 113 млрд. руб., или 84,1% общей суммы доходов федерального бюджета, поступивших от уплаты дивидендов.

Потенциальным резервом увеличения доходов федерального бюджета является погашение задолженности перед бюджетной системой Российской Федерации по уплате налогов, таможенных пошлин, сборов, пеней и штрафов, которая на 1 января 2014 года составила 1,2 трлн. руб. За 2013 год указанная задолженность увеличилась на 19,8 млрд. руб., или на 1,7%.

Примечателен еще один факт, на который мы ранее не обращали внимание. По отдельным администраторам доходов федерального бюджета суммы начисленных, но не взысканных с плательщиков неналоговых доходов составляют значительные объемы. Это в основном штрафы, которые администрирует Росфиннадзор, остаток дебиторской задолженности по доходам составил 534,2 млрд. руб. и прирос на 161,2 млрд. руб. за 2013 год. Аналогичная ситуация, но с меньшими цифрами, по Роспатенту – 12 млрд. руб., увеличение 1,3 млрд. руб. По ФАС России – также 12 млрд. руб., увеличение 1,1 млрд. руб.

По мнению Счетной палаты, погашение указанной и аналогичной задолженности является существенным резервом пополнения доходов федерального бюджета при наличии соответствующего механизма взимания подобного рода поступлений.

Расходы бюджета

Что касается расходов. В 2013 году не полностью исполнены запланированные расходы на сумму 121,4 млрд. руб.

Ниже 100% исполнены расходы федерального бюджета по 94 из 112 главных распорядителей средств федерального бюджета.

В 2013 году не полностью исполнены запланированные расходы федерального бюджета: процентные расходы исполнены на 96,6%, непроцентные расходы – на 99,8% показателей сводной бюджетной росписи (с изменениями).

Я хочу напомнить, что при обсуждении в конце 2013 года поправок в бюджет 2013 года и Счетная палата, и Комитет по бюджету обращали внимание на длительное неиспользование главными распорядителями бюджетных ассигнований.

Что в результате: по ряду главных распорядителей, несмотря на низкий уровень исполнения расходов за 9 месяцев, исполнение за 12 месяцев практически приблизилось к 100%, но с результатом увеличения дебиторской задолженности. Т.е. средства были перечислены, объемы работы не выполнены.

У Минобороны России исполнение за 9 месяцев 2013 года составляло 65,4%, за 2013 год – 99,5%, дебиторская задолженность увеличилась на 392,6 млрд. руб.; у Роскосмоса исполнение за 9 месяцев 2013 года составляло 49,4%, за 2013 год – 98,9%, дебиторская задолженность увеличилась на 52,1 млрд. руб. Еще несколько примеров: Роскосмос - исполнение за 9 месяцев 2013 года составляло 49,4%, за 2013 год – 98,9%, дебиторская задолженность увеличилась на 52,1 млрд. руб. ФНС России - исполнение за 9 месяцев 2013 года составляло 58,6%, за 2013 год – 99,8%, дебиторская задолженность увеличилась на 45,4 млрд. руб. МВД России - исполнение за 9 месяцев 2013 года составляло 66,2%, за 2013 год – 99,9%, дебиторская задолженность увеличилась на 18,5 млрд. руб.

Отдельные ФЦП, мы это тоже с вами обсуждали. ФЦП «Повышение безопасности дорожного движения в 2013–2020 годах» за январь - сентябрь 2013 года исполнение отсутствовало вообще, по итогам года исполнение составило 26,5%. Исполнение годовых бюджетных назначений на уровне от 85% до 90% допущено по 6 ФЦП, в том числе по ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2012–2020 годы)» и ФЦП «Обеспечение безопасности полетов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2011-2015 годах» - на уровне 81%, при этом исполнение за 9 месяцев 2013 года по указанным программам составило соответственно 4,8% и 1,6%.

Федеральная адресная инвестиционная программа

Я хочу сказать, что достаточно серьезные недостатки наблюдаются при реализации Федеральной адресной инвестиционной программы и ФЦП. Недостатки традиционные: затягивались сроки разработки и утверждения ФЦП, подготовки проектно-сметной документации и оформления регистрационных документов; строительство объектов начиналось при отсутствии правоустанавливающих документов на земельные участки под строительство; превышались объемы авансовых платежей; несвоевременно вносились изменения в действующие ФЦП; систематически нарушался порядок проведения конкурсных процедур; в течение года неравномерно использовались выделенные средства из-за несвоевременности заключения договоров и предъявления к оплате актов выполненных работ. Я хотела бы обратить внимание на некоторую статистку.

Государственными заказчиками допущено существенное снижение темпов строительства и ввода в эксплуатацию объектов. Из 897 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2013 году (без учета объектов, по которым бюджетные средства предусматривались только на проведение проектных и изыскательских работ), завершены строительством и введены в эксплуатацию 528 объектов, или 58,9%. По состоянию на 1 января 2014 года, по данным Росстата, техническую готовность менее 51% имели 590 строек и объектов, еще по 347 стройкам и объектам строительство в 2013 году не велось. Это неприятная ситуация, тем более мы с вами знаем, как активно всегда обсуждаются вопросы увеличения бюджетных ассигнований на инвестиции.

Не принимаются действенные меры по сокращению объемов незавершенного строительства. По данным Росстата, учетная стоимость объектов, не завершенных строительством, по организациям государственной власти и управления федерального уровня по состоянию на 1 января 2014 года составила 485,2 млрд. руб. и увеличилась по сравнению с 1 января 2013 года на 183 млрд. руб., или на 60,5%.

Взносы в уставные капиталы акционерных обществ

То же самое касается и взносов в уставные капиталы – в 2013 году на эти цели было направлено 140,6 млрд. руб. 108 акционерным обществам. При этом основные перечисление были в III – IV квартале. Соответственно бюджетные ассигнования оказались не использованы, а объекты, под которые выделялись эти бюджетные ассигнования, не профинансированы. К примеру, наибольший объем осуществлен Росжелдором на сумму 59,5 млрд. руб., или 42,3% общего объема бюджетных ассигнований, использованных на взносы в уставные капиталы, Минпромторгом России – 26 млрд. руб., Минэнерго России – 10 млрд. руб.

Долговая нагрузка регионов

Что касается межбюджетных отношений. О тревожности той ситуации, которая складывалась в 2013 году и в начале 2014 года Антон Германович (Силуанов, Министр финансов Российской Федерации. – прим.) сказал.

Количество субъектов Российской Федерации, консолидированные бюджеты которых исполнены с дефицитом, в отчетном году увеличилось до 77 регионов (в 2012 году – 67 регионов). Понятно, что это было связано, в том числе с высокой долговой нагрузкой по тем причинам, о которых говорил Антон Германович.

Так, в 2013 году продолжился рост долговой нагрузки на бюджеты субъектов Российской Федерации, что свидетельствует об имеющихся проблемах в экономике регионов, в формировании и исполнении их бюджетов. Данное обстоятельство может осложнить в дальнейшем социально-экономическое развитие и модернизацию экономики регионов.

Объем государственного долга субъектов Российской Федерации на 1 января 2014 года составил 1,7 трлн. руб. и увеличился по сравнению с 1 января 2013 года на 28,6%.

В структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации увеличилась доля кредитов у кредитных организаций (до 39,8%), что может отрицательно повлиять на устойчивость не только бюджетной системы Российской Федерации, но и банковской системы.

Отмечу еще один момент. Главные распорядители федерального бюджета поздно распределяют межбюджетные трансферты, которые предназначены в бюджеты субъектов из федерального бюджета. Это приводит к образованию значительных сумм остатков. На 1 января 2014 года такой объем неиспользованных средств в связи с поздним перечислением в бюджеты регионов составил 200,3 млрд. руб.

Дебиторская и кредиторская задолженности

Еще одна тема, которая касается эффективности использования бюджетных ассигнований. Я хочу повторить цифры по дебиторской задолженности, которая существенно увеличилась по состоянию на 1 января 2014 года по сравнению с 1 января 2013 года. Во-первых, она составила и по доходам и расходам 3,2 трлн. руб. (из них: расчеты по выданным авансам составляют 2,2 трлн. руб., или 69,8 %, расчеты по доходам – 907,6 млрд. руб., или 28,2%). Это фактически ¼ расходов федерального бюджета за 2013 год. Дебиторская задолженность, к сожалению, имеет тенденцию к приросту – она возросла за 2013 год на 682 млрд. руб. В общем объеме дебиторской задолженности наибольшая задолженность образовалась у Минобороны России, Минэнерго России, Росавтодора и Росграницы. Мы полагаем, что необходимо проинвентаризировать те обязательства, которые сложились внутри этой дебиторской задолженности, и принять соответствующее решение.

Объем кредиторской задолженности на 1 января 2014 года по сравнению с предыдущим годом увеличился на 54,3% и составил 523,6 млрд. руб., что обусловлено увеличением объема задолженности участников внешнеэкономической деятельности по авансовым и залоговым платежам (ФТС России), а также поздним представлением подрядными организациями первичных учетных и итоговых документов, подтверждающих ввод объектов в эксплуатацию (Минобороны России).

Заключение

Хочу отметить, что, несмотря на проблемы, которые мы зафиксировали при исполнении бюджета, (мы их детально обсуждали на Коллегии с Министерством финансов) у нас, тем не менее, существенно сократился объем нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета. Объем нарушений составил за 2013 год 39 млрд. руб., из которых неэффективное использование составляет 13,6 млрд. руб., нецелевое использование - 765,4 млн. руб.

Таким образом, подводя итог, я хочу сказать, что если мы рассматриваем согласно бюджетному кодексу отчет о кассовом исполнении, еще раз отмечу – кассовое исполнение строго соответствует тем параметрам, которые представлены Правительством Российской Федерации. Есть проблемы в самом исполнении и работе главных распорядителей средств федерального бюджета, на которые непременно нужно обратить внимание при рассмотрении проектировок бюджета 2015 – 2017 годов. Также хочу обратить внимание, что бюджет 2014 года, отчет по которому мы будем с вами смотреть в следующем году, сформирован впервые в рамках государственных программ. Мы это обсуждали с Министерством финансов и полагаем, что сопроводительные материалы по кассовому отчету тоже должны поменяться ввиду того, что теперь основным инструментом формирования федерального бюджета являются государственные программы.

Спасибо за внимание.