Неравномерность бюджетного планирования госпрограмм по годам ставит под вопрос реалистичность их выполнения – Татьяна Голикова

Выступая на заседании Государственной Думы, Председатель Счетной палаты Российской Федерации Татьяна Голикова подвела итоги экспертизы проектов государственных программ.

По ее словам, проекты госпрограмм из федеральных органов власти и комитетов Госдумы поступали в Счетную палату вплоть до середины мая текущего года. При этом из 42 госпрограмм, подлежащих утверждению, поступили проекты 40 программ, 2 были отозваны. В результате Счетная палата дала заключения по 38 программам, которые направлены в Правительство и соответствующие комитеты Госдумы.

В своем докладе Татьяна Голикова по пунктам ответила депутатам на главные вопросы - что показал проведенный анализ и каковы основные возникающие проблемы и риски.

В части целей и задач госпрограмм

Как отметила глава Счетной палаты, по отдельным госпрограммам выявлено несоответствие целей госпрограмм целям государственной политики в сфере их реализации, которые установлены в документах стратегического планирования.

«Так, в целях госпрограммы «Энергоэффективность и развитие энергетики» не учтены положения Энергетической стратегии России на период до 2030 г. Цели большинства программ неконкретны, содержат нечеткие формулировки, допускающие произвольное толкование, что не позволяет обеспечить проверку их исполнения, - пояснила она. – Также отмечается недостаточная согласованность целей и задач госпрограмм. Типичны ситуации, когда достижение цели программы не обеспечивается ни одной из задач, или задача не направлена на достижение ни одной из целей».

Показатели программ

По словам Татьяны Голиковой, имеет место несогласованность значений ряда показателей госпрограмм и документов стратегического планирования.

Так, в госпрограмме «Информационное общество» установлено, что Россия в международных рейтингах в области развития информационного общества должна войти в число 45 ведущих стран мира, а не в число 20, как определено в Стратегии развития информационного общества до 2015 г.

Кроме того, в составе госпрограмм нашли отражение не все показатели, которые обозначены в «майских указах» Президента, хотя госпрограммы - это один из основных инструментов их реализации.

«В отдельных программах отсутствуют достаточные обоснования достижения показателей в зависимости от изменения объемов финансирования по сравнению с предыдущей редакцией. При этом в ряде госпрограмм показатели снижаются при увеличении объема финансирования или увеличиваются при снижении объема ассигнований, - заметила Председатель Счетной палаты. - Так, планируемый результат по индикатору «Количество поставленных самолетов военного и гражданского назначения» госпрограммы «Развитие авиационной промышленности» на 2013–2025 гг. уменьшается по сравнению с предыдущей редакцией госпрограммы на 18 единиц».

Финансовое обеспечение госпрограмм

Татьяна Голикова сообщила, что к настоящему моменту 3 госпрограммы не приведены в соответствие с бюджетом. Это «Развитие образования» на 2013–2020 гг., «Развитие транспортной системы» и «Региональная политика и федеративные отношения». По 9 госпрограммам объемы бюджетных ассигнований на 2017–2020 гг. не соответствуют установленным предельным объемам.

«Особо отмечу неравномерность предусматриваемого бюджетного планирования госпрограмм по годам их реализации, - заявила она. - Суммарно по всем программам в общем объеме финансирования за счет средств федерального бюджета на трехлетний период предусматривается 39,6%, все остальное отнесено на период за 2016 годом, то есть 60,4%. Такое распределение бюджетных средств ставит под вопрос реалистичность выполнения тех программ, которые запланированы».

Отдельные программы содержат значительное количество мероприятий, реализуемых за счет региональных бюджетов, без оценки возможностей бюджетов конкретных регионов, что повышает риски их неисполнения. «А мы знаем ситуацию, которая сложилась с бюджетами субъектов Российской Федерации, и непросчитываемость этих позиций ведет к дальнейшему усугублению ситуации с исполнением государственных программ, - отметила Председатель контрольного ведомства. - Так, в 5 госпрограммах объем финансирования за счет консолидированных бюджетов регионов превышает 30% общего объема финансирования, то есть федеральное правительство фактически не воздействует на исполнение программ, потому что используются средства регионов». (Программы «Развитие образования» на 2013–2020 гг., «Развитие физической культуры и спорта», «Развитие культуры и туризма», «Развитие здравоохранения», «Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг.».).

Татьяна Голикова отметила, что в ряде госпрограмм значительную часть составляют средства юридических лиц и иные внебюджетные источники. По 7 программам внебюджетные источники превышают 50%, при этом отсутствуют какие-либо предложения по мерам управления финансовыми рисками, связанными с неполучением этих средств от юридических лиц.

Оценки рисков при реализации госпрограмм

Докладчик подчеркнула, что экспертиза Счетной палаты показала, что процедура идентификации рисков реализации госпрограмм проведена неудовлетворительно. В ряде госпрограмм отсутствуют количественные и качественные оценки рисков.

В качестве одного из основных рисков большинство разработчиков отмечает «недостаток финансирования мероприятий госпрограммы за счет средств федерального бюджета». Упоминание такого рода риска свидетельствует о недоверии ответственных исполнителей к такому институту, как госпрограмма. Как следствие, вопросы финансирования ставятся ими на первое место, а значит, мало внимания уделяется соответствующим показателям. При таком подходе «потолки» расходов по госпрограммам будут естественным и продуманным ограничением, а не механическим секвестированием бюджета.

В заключение глава Счетной палаты отметила, что Правительством принято решение по проработке замечаний Счетной палаты по утвержденным госпрограммам: «Соответствующая работа уже развернута, к нам поступают заключения, позиции министерств и ведомств. При этом отдельные ведомства представляют аргументированную информацию с детальным раскрытием своей позиции, некоторые же подходят к этой работе абсолютно формально».

По ее словам, к сожалению, исполнители, а также участники госпрограмм еще не в полной мере прочувствовали всю полноту ответственности за решение поставленных задач, достижение целей, утвержденных индикаторов и показателей, и эффективность работы каждого бюджетного рубля.

«Мы приняли стратегическое решение, которое обозначили и в бюджетном законодательстве, и в законе о парламентском контроле, о том, что государственные программы являются инструментом формирования бюджета. Но таковым они пока не стали», - отметила она.

По мнению Татьяны Голиковой, необходимо также обратить внимание на складывающуюся ситуацию в текущем году. Внесенный Правительством и рассматриваемый Госдумой законопроект о поправках в бюджет 2014 г. предусматривает внесение изменений в распределение бюджетных средств, в том числе по госпрограммам. Общее увеличение финансового обеспечения госпрограмм за счет средств федерального бюджета предусматривается на 30,2 млрд. рублей.

«При внесении этого законопроекта ни Правительство, ни Министерство финансов в пояснительной записке к проекту бюджета не обозначили, какие последствия наступят после увеличения или уменьшения ассигнований, - отметила Председатель Счетной палаты. - Казалось бы, это потребует соответствующих изменений в уже принятые госпрограммы, но я обращаю ваше внимание, что в соответствии с Бюджетным кодексом на 2014 г. госпрограммы приводятся в соответствие только в одном сроке - 1 мая 2014 г.», - уточнила Татьяна Голикова.

В своем выступлении она подчеркнула, что в уточнении нуждаются также и процедуры участия Парламента и Счетной палаты в процессе рассмотрения проектов госпрограмм. Правительство в настоящее время процедурно приняло два решения. Даны поручения Министерству экономического развития о проработке вопроса об обязательном требовании наличия заключения Счетной палаты при внесении госпрограмм. Другое поручение предполагает изменение сроков подготовки программ в Правительстве с 15 до 30 дней. Обозначенные вопросы требуют нормативного урегулирования. Помимо изменения Бюджетного кодекса, требуются еще изменения закона о парламентском контроле. При этом данные процедуры должны быть увязаны по срокам и содержанию с процедурами формирования и принятия проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

«Полагаю, что подготовленное Комитетом по бюджету и налогам постановление по этому вопросу даст нам возможность урегулировать все те проблемные вопросы, которые сегодня есть на повестке дня, и органично встроить их в процедуру бюджетного процесса», - резюмировала глава Счетной палаты.

Справка

Бюджет 2014-2016 гг. сформирован в программном формате. Это совпало и с расширением полномочий Счетной палаты, к числу которых отнесена экспертиза и аудит госпрограмм. Для осуществления постоянного контроля за формированием и реализацией государственных программ в Счетной палате развернута трехэтапная работа:

- первый этап предусматривает проведение экспертизы проектов госпрограмм (или проектов их изменений);

- второй этап – ежегодный аудит госпрограмм с выходом на объекты контроля;

- третий этап – мониторинг хода реализации государственных программ на системной и регулярной основе.

Такая работа осуществляется впервые. По ее результатам Счетная палата к 1 сентября 2014 г. подготовит соответствующий доклад на имя Президента России.