Выступление Алексея Каульбарса на «правительственном часе» «О развитии конкуренции в отраслях топливно-энергетического комплекса, ценообразовании и тарифном регулировании монопольных видов деятельности, стоимости энергоресурсов»

Основополагающим принципом этой политики является проведение такого государственного регулирования цен, которое основывается на достижении окупаемости деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, при одновременном повышении эффективности этой деятельности и снижении издержек, что в долгосрочной перспективе должно обеспечить соблюдение долгосрочных интересов конечных потребителей.

В своём выступлении Игорь Юрьевич подробно остановился на деятельности ФАС по развитию конкуренции в отраслях ТЭК.

Необходимо отметить, что Федеральной антимонопольной службой действительно проводится большая работа в данном направлении.

Вместе с тем на основании результатов мероприятий, проведённых Счётной палатой в последнее время, считали бы необходимым обратить внимание на следующие моменты, которые свидетельствуют о том, что не всегда удаётся достигать соблюдения принципов, установленных 618-м указом.

Прежде всего, следует отметить, что динамика изменений показателей, характеризирующих уровень развития конкуренции в нефтяной и газовой отрасли за последние несколько лет, не позволяют говорить о том, что здесь произошли существенные изменения.

Так на рынке нефти доля 11 крупнейших вертикально интегрированных компаний в 2019 году составляла порядка 85 процентов общего объёма добычи, что не сильно отличается от показателей прошлых лет, 87 процентов в 2016 году, 86 процентов в 2017 году и те же 85 процентов в 2018 году.

Высокой концентрацией объёмов добычи у основных участников характеризуется рынок газа. Так в 2016 году на долю "Газпрома" и вертикально интегрированных нефтяных компаний приходилось 85,9 процента, а в 2018-м – уже 87,9 процента всех добыч.

Аналогичная ситуация характерна и для внутреннего рынка топлива, где доминирующее положение также занимают вертикально интегрированные компании.

Очевидно, что важным сдерживающим фактором развития конкуренции в отрасли является недостаточное обеспечение свободного и недискриминационного доступа независимых участников рынка к существующей инфраструктуре.

В сфере электроэнергетики ежегодно увеличиваются объемы надбавок к тарифам, носящих нерыночный характер. Как следствие, происходит увеличение объемов перекрестного субсидирования, которое в 2019 году в целом можно оценить на уровне около 400 миллиардов рублей. При этом действующие в настоящее время методики по формированию тарифов пока не в полной мере обеспечивают оптимальное перераспределение объемов перекрестного субсидирования между потребителями.

Всё это свидетельствует о том, что в целом усилия, направленные на увеличение конкуренции на рынке ТЭК, пока к существенному изменению ситуации не привели. Тем не менее, наши проверки показали удачные примеры работы в этом направлении, а также то, что успешность политики по развитию конкуренции на данном рынке зависит не только от антимонопольной службы.

Так, в качестве одного из положительных примеров можно привести деятельность ПАО "Транснефть", которая в 2015–2019 годах обеспечила гарантированный доступ нефтяных компаний к транспорту нефти по трубопроводной системе "Восточная Сибирь – Тихий океан". Как показала наша проверка, все заявки нефтяных компаний на получение услуг по транспортировке нефти по ВСТО были исполнены.

Здесь необходимо отметить, что затраты на строительство ВСТО компенсируются за счет выручки, которая получается за транспортировку нефти, при этом индексация тарифов на услуги ПАО "Транснефть" должна была осуществляться с применением принципа "инфляция минус", то есть рост тарифов не должен был превышать уровня инфляции, однако фактический рост уровня тарифов в 2016-м и 2017 годах превысил уровень инфляции. Детально разобравшись в данной ситуации, мы пришли к выводу, что причина заключается в том, что прогнозные уровни инфляции, установленные Минэкономразвития на 2016-й и 2017 год, были выше их фактических значений по результатам этих лет.

Безусловно, достижение уровня инфляции ниже прогнозных значений – это прекрасный результат, однако в нашем конкретном случае недостаточное качество макроэкономических прогнозов фактически привело к несоблюдению установленного принципа формирования тарифов, а в конечном итоге – к повышенным затратам компаний, которые осуществляли транспортировку нефти. Этот пример наглядно свидетельствует о том, что достижение установленных целей по развитию конкуренции зависит не только от деятельности ФАС.

Как я уже сказал, в электроэнергетике важной проблемой продолжает оставаться перекрестное субсидирование, его объем в электросетевом комплексе в 2019 году оценивается на уровне более 230 миллиардов рублей. Очевидно, что основной причиной этого является значительная социальная нагрузка, которую несет на себе электросетевой комплекс при больших различиях в уровнях экономического развития регионов.

Энергетической стратегией страны предусмотрена поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования в электроэнергетике. Вместе с тем включение в тарифы на оплату услуг по передаче электроэнергии доходов выпадающих, в связи с введением льгот по технологическому подсоединению потребителей до 150 киловатт, по сути, является скрытым видом перекрестного субсидирования между видами деятельности.

Проверка Счётной палаты показала, что только за период с 2016-го по 2018 годы затраты ПАО "Россети" на исполнение договоров технологического присоединения, в результате реализации которых возникали выпадающие доходы, составили 64,7 миллиарда рублей, из них в тарифе на передачу электроэнергии были компенсированы только 41,2 миллиарда. И в данном случае можно сделать вывод, что фактическое наличие выпадающих доходов и скрытое перекрестное субсидирование негативно повлияли на экономику компании, что не соответствует принципам, заложенным в 618-й указ президента.

В целом необходимо констатировать, что действующие в настоящее время подходы по формированию тарифов не обеспечивают оптимального перераспределения объемов перекрестного субсидирования между потребителями на всех уровнях напряжения. При сохранении данной ситуации можно спрогнозировать, что крупные потребители по экономическим соображениям будут вынуждены принимать решение о строительстве объектов собственной генерации.

По информации ФАС уже сегодня потребители электроэнергии на уровне высокого и среднего напряжения в 54 субъектах России могут строить объекты распределенной генерации со сроком окупаемости 10 лет. Уход крупных потребителей на собственные автономные источники может создать риски для развития единой энергетической системы России из-за снижения потребления электроэнергии, на что, по нашему мнению, должны обратить особое внимание, как ФАС, так и Минэнерго.

В целях упорядочения деятельности по перераспределению объемов перекрестного субсидирования Правительством Российской Федерации принято постановление, предусматривающее установление ФАС России единого порядка расчета величины и ставки перекрестного субсидирования в учитываемых тарифах на услуги по передаче электрической энергии.

Полагаем, что при разработке данного единого порядка ФАС России необходимо точно оценить, как вводимые меры повлияют на изменение тарифов в каждом из регионов, а также учесть возможные негативные последствия для бюджетов регионов, что связано с необходимостью компенсации выпадающих доходов территориальных сырьевых организаций.

Полагаем, что положительное влияние на снижение размера тарифов могли бы оказать такие меры, как внедрение тарифного регулирования на долгосрочный период – до 10 лет, ускорение перехода на метод эталонных затрат при установлении сбытовых надбавок для всех гарантирующих организаций. В настоящее время сбытовые надбавки со 100-процентной долей эталонной выручки установлены только для 20 процентов таких поставщиков.

Также, по нашему мнению, необходимо рассмотреть вопрос об усовершенствовании методики расчёта экономически обоснованных тарифов на передачу электрической энергии, прежде всего, в части учёта степени загрузки оборудования и категории надёжности энергоснабжения.

В настоящее время экономическое обоснование тарифов базируется, как правило, на достигнутых уровнях затрат. На практике это приводит к тому, что на сегодняшний день в регионах России тарифы на передачу электроэнергии между уровнями напряжения отличаются в разы.

Кроме того, при рассмотрении подходов по обеспечению поддержки отдельных групп потребителей при определении размеров тарифов на энергоресурсы полагаем целесообразно применять целевой характер предоставления таких льгот, при этом должна существовать возможность обеспечения действенного контроля.

Считаем целесообразным, чтобы Федеральная антимонопольная служба в своей дальнейшей работе вышеуказанные подходы учла.
Доклад окончен. Спасибо за внимание.