Выступление аудитора Алексея Каульбарса на «правительственном часе» в Государственной Думе
Уважаемый Вячеслав Викторович, уважаемые депутаты Государственной Думы! Прежде всего, хочу поблагодарить вас за предоставленную возможность выступить и заверить, что по возглавляемому мною направлению деятельности Счётной палаты мы приложим все усилия для организации эффективного взаимодействия с Государственной Думой в целях успешного решения стоящих перед нами задач.
Как уже было сказано, ключевым документом в области экологического развития страны на ближайшие шесть лет будет национальный проект "Экология", в состав которого входят 11 федеральных проектов. Шесть из этих 11 федеральных проектов будут реализовываться в рамках государственной программы "Охрана окружающей среды". Успешная реализация данных проектов должна обеспечить решение экологических проблем, о которых идёт речь в Указе Президента Российской Федерации "О национальных целях...".
Поскольку деятельность Счётной палаты во многом строится на анализе и оценке рисков недостижения стоящих перед нами целей, хотел бы проинформировать вас о тех рисках, которые, на наш взгляд, могут появиться при реализации этих проектов.
Прежде всего, хочу отметить, что до 2024 года более 80% общего объёма финансирования национального проекта планируется осуществлять за счёт внебюджетных средств. Однако обоснование объёма таких средств как в самом проекте, так и в материалах к нему отсутствует, а конкретные механизмы привлечения этих средств не определены, что, по нашему мнению, создаёт существенный риск недостижения ожидаемых результатов. Так, реализация федерального проекта "Внедрение наилучших доступных технологий" практически полностью будет финансироваться за счёт внебюджетных источников, и здесь нужно обратить внимание на возможность недостижения ключевого показателя, предусмотренного для данного проекта, а именно определённого количества выданных комплексных экологических разрешений. Показатель количества выданных разрешений предусмотрен начиная с 2019 года, однако для трёхсот объектов первой категории, вклад которых в суммарные выбросы загрязняющих веществ в стране составляет более 60%, обязательный срок подачи заявки на получение такого разрешения установлен до 31 декабря 2022 года, для остальных — до 1 января 2025 года. В этих условиях достижение значений показателей, установленных на 2019—2021 годы, представляется проблематичным. Следует также иметь в виду, что негативное воздействие объектов, отнесённых к первой категории загрязнителей, оказывает существенное влияние на решение задач и достижение результатов других федеральных проектов.
Говоря о системе показателей, которые должны характеризовать результативность исполнения национального проекта в целом, следует отметить, что в паспорте проекта отсутствуют методики их расчёта, в то время как в соответствии с положением об организации проектной деятельности они должны быть составной частью паспорта проекта. По нашему мнению, это может привести к тому, что оценка результатов как минимум первого года реализации проекта может оказаться не вполне обоснованной. Кроме того, данное обстоятельство может не позволить в должной мере оценивать эффективность деятельности органов исполнительной власти. Данная ситуация сложилась в связи с тем, что положение об организации проектной деятельности было принято после утверждения паспорта проекта, в связи с чем возникает необходимость подготовки предложений по внесению в него соответствующих изменений.
В ходе проверок, проводимых Счётной палатой, особое внимание уделяется анализу результативности мероприятий с точки зрения достижения поставленных целей и оценки существующих рисков. В связи с этим хочу остановиться на результатах недавней проверки реализации федеральной целевой программы "Охрана озера Байкал...", прежде всего в части выполнения мероприятий по ликвидации объектов накопленного вреда. Проведённый анализ показал, что запланированные в рамках ФЦП работы практически полностью выполнены, выделенные средства израсходованы, а риски недостижения установленных целей всё равно следует оценивать как высокие. Так, на ликвидацию подпочвенного скопления нефтепродуктов, загрязняющих воды реки Селенги в Бурятии, израсходовано 95% общего объёма средств, предусмотренных на это мероприятие, однако, по данным Росприроднадзора, содержание нефтепродуктов в контрольной точке замера по состоянию на май — август текущего года превышало фоновую пробу более чем в 7 раз, соответственно, риски недостижения ожидаемого результата оцениваются здесь как очень высокие. Особое внимание в ходе проверки было уделено ситуации, сложившейся с ликвидацией последствий деятельности Байкальского целлюлозно-бумажного комбината в Иркутской области: несмотря на то, что начиная с 2013 года на эти цели выделено в общей сложности 4,2 миллиарда рублей, реализация мероприятий фактически так и не начата, 90% выделенных средств возвращено в федеральный бюджет, а разработанный в 2013 году проект стоимостью 131 миллион рублей нуждается в доработке и сейчас использован быть не может — всё это потребует дополнительных средств, времени и создаёт риски недостижения в установленные сроки цели одного из ключевых мероприятий федеральной целевой программы.
Одной из важных и системных проблем, с которой постоянно сталкиваются сотрудники Счётной палаты, является недостаточная корректность показателей, применяемых в различных проектах и программах. Например, в ходе той же проверки реализации ФЦП "Охрана озера Байкал..." мы установили, что показатели, характеризующие результативность мероприятий, выполняемых каждым из субъектов Российской Федерации, расположенных на Байкальской природной территории, носят общий характер и не предусматривают возможности оценки качества деятельности каждого конкретного субъекта. В силу этого установить вклад каждого субъекта в достижение итогового показателя, так же как и подтвердить его достоверность, не представляется возможным.
Начиная с 2019 года финансовые ресурсы, предусмотренные федеральным бюджетом на финансирование мероприятий ФЦП "Охрана озера Байкал...", будут аккумулированы в рамках федерального проекта "Сохранение озера Байкал". При этом нужно обратить внимание на то, что действующая редакция ФЦП предусматривает выполнение девяти ключевых показателей, а в федеральный проект включено только пять из них. В связи с этим не совсем ясно, предусматривается ли достижение четырёх оставшихся показателей в новых условиях и если да, то за счёт каких источников будет обеспечено их достижение.
Говоря о перспективах обеспечения экологически безопасного обращения с отходами, о чём подробно рассказал Дмитрий Николаевич, отмечу следующее. Федеральный проект, предполагающий создание комплексной системы обращения с коммунальными отходами, входит в состав национального проекта "Экология". На сегодняшний день результативность мероприятий в данной сфере предполагается оценивать по показателям, которые характеризуют не фактическую утилизацию отходов, а всего лишь долю отходов, направленных на утилизацию и обработку. Таким образом, проведение комплексной оценки деятельности по фактической утилизации коммунальных отходов будет затруднено.
Одним из источников софинансирования региональных программ в области обращения с отходами являются средства экологического сбора. В 2018 году на эти цели бюджетам 18 субъектов Российской Федерации предоставлено порядка 900 миллионов рублей. Принимая во внимание масштабы страны и масштабы проблемы в целом, это не очень большая сумма. Вместе с тем, по расчётам, проведённым специалистами Счётной палаты в ходе контрольного мероприятия, только производители нефтепродуктов и технических масел должны были заплатить в качестве экологического сбора в 2017 году не менее 2,1 миллиарда рублей. По нашему мнению, одной из причин невысокой собираемости экологического сбора является то, что разработанная Росприроднадзором единая государственная информационная система учёта отходов в настоящее время не позволяет получать полную достоверную информацию обо всех плательщиках сбора. Кроме того, при прогнозировании доходов от этого вида платежа Росприроднадзор в 2017—2018 годах не учитывал изменений нормативов утилизации и ставок сбора. На основе замечаний Счётной палаты прогноз доходов на 2018 год был уточнён, их размер увеличен практически в 2 раза — до 2,3 миллиарда рублей, такая же корректировка в сторону увеличения была проведена и на 2019-й и последующие годы.
Одной из основных проблем реформы обращения с коммунальными отходами является отсутствие у Минприроды и Росприроднадзора достоверных данных об объёмах образующихся твёрдых коммунальных отходов. Это связано с тем, что данные формы федерального статистического наблюдения № 2-ТП (отходы), как показали наши проверки, не содержат всей необходимой информации, в частности данных об объёмах отходов, образуемых населением. Проведённый нами анализ показал, что по состоянию на 1 ноября 2018 года территориальные схемы обращения с отходами утверждены всеми субъектами Российской Федерации, однако восемь субъектов выбрали региональных операторов лишь частично, то есть не для всех зон деятельности, а два субъекта их вовсе не выбрали. Это позволяет говорить о существовании рисков в части того, что реформа обращения с отходами не начнётся одновременно во всех субъектах Российской Федерации.
Как известно, с 2019 года данная реформа будет реализовываться в рамках федерального проекта. Одним из основных мероприятий проекта является строительство мощностей по сортировке и переработке твёрдых коммунальных отходов. Однако, по нашему мнению, не менее важными являются вопросы, связанные с сокращением и предотвращением образования отходов, а также с организацией их раздельного сбора. К сожалению, целевые показатели и мероприятия, направленные на решение этих проблем, своего отражения в проекте пока не нашли.
Надеюсь, что наши замечания и предложения будут учтены в ходе реализации национального проекта.
Уважаемые депутаты, благодарю вас за внимание.