Выступление аудитора Алексея Каульбарса на «правительственном часе» в Государственной Думе

Уважаемый Вячеслав Викторович, уважаемые депутаты!

В своём выступлении Дмитрий Николаевич отметил, что, несмотря на не очень благоприятные погодные условия, сельское хозяйство продолжает демонстрировать неплохие результаты. 

Вместе с тем при росте объёмов производства сельхозпродукции — если сравнить июль текущего года с июлем прошлого года, рост составил порядка 6% — необходимо отметить и рост цен на отдельные продукты питания, которые входят в состав потребительской корзины. Так, с 1 января текущего года подорожали яблоки, лук, морковь, мороженая рыба, рис, пшеничная мука, ржаной хлеб. Учитывая позитивные итоги уборочной кампании, такая ситуация на потребительском рынке вызывает некоторое беспокойство. 

В своём выступлении, прежде чем дать нашу оценку ходу реализации мероприятий госпрограммы развития сельского хозяйства в текущем году, напомню некоторые ключевые тренды её реализации по итогам прошлого года. 

Прежде всего необходимо отметить положительную динамику кассового исполнения госпрограммы, которое в 2018 году составило 98,2%, что более чем на 4% выше уровня 2017 года, при этом объём неиспользованных и возвращённых в федеральный бюджет средств по сравнению с 2017 годом сократился более чем в 3 раза. Низкое кассовое исполнение, порядка 26%, отмечено в части предоставления грантов на реализацию комплексных научно-технических проектов. Одной из причин низкого кассового исполнения, по нашему мнению, стал поздний отбор Минсельхозом потенциальных грантополучателей и, как следствие, позднее заключение с ними соглашений, фактически такие соглашения заключались в течение десяти дней — с 14 по 25 декабря прошлого года. В результате из выделенных 614 миллионов рублей израсходовано только 158 миллионов. Аналогичная ситуация складывается в текущем году. По состоянию на 1 сентября средства федерального бюджета, предусмотренные по этому направлению в сумме 439 миллионов рублей, Минсельхозом пока не расходовались. В связи с этим мы усматриваем наличие рисков, которые могут привести к срыву реализации мероприятий, направленных на производство семян и племенной продукции, которое в настоящее время имеет высокую степень зависимости от импорта. 

Говоря об эффективности реализации мероприятий госпрограммы, необходимо отметить, что по итогам 2018 года из 97 целевых показателей не выполнено 26, при этом по 13 показателям окончательные фактические значения за 2018 год представлены не были. Таким образом, уровень выполнения показателей индикаторов госпрограммы составил всего 69%. Если говорить о причинах отсутствия окончательных фактических значений по такому значительному количеству целевых показателей, то это прежде всего объясняется поздними сроками формирования статистических данных. Так, окончательные данные по показателю "Индекс производства продукции растениеводства" должны быть сформированы только 26 сентября, а по показателю "Произведённая добавленная стоимость ВПК" — до 30 декабря. Такая ситуация не позволяет в полной мере объективно оценивать степень достижения всех целей госпрограммы. По нашему мнению, это может приводить к искусственному завышению оценки эффективности госпрограммы, что не стимулирует Минсельхоз к актуализации перечня показателей. Так, в целом, согласно сводному годовому докладу Минэкономразвития по итогам 2018 года, госпрограмма была отнесена к числу программ с высокой степенью эффективности. С учётом того что я сказал ранее, мы с этой оценкой не вполне согласны. По нашему мнению, в связи с тем, что доля показателей, по которым фактические значения не представлены, превышает 10 процентов, госпрограмма вообще не подлежит оценке с точки зрения эффективности. В связи с этим полагаем, что проводимая Минсельхозом совместно с Минэкономразвития работа по актуализации перечня показателей госпрограммы должна проводиться с обязательным учётом сроков их расчёта. 

В части межбюджетных трансфертов хотелось бы отметить снижение их доли в общем объёме финансирования госпрограммы: если в 2017 году она составляла 62%, в 2018-м — 56%, то в 2019-м — всего 40%, что позволяет говорить о том, что объёмы государственной поддержки, которая предоставляется непосредственно сельхозтоваропроизводителям, снижаются. 

Вклад регионов в реализацию мероприятий госпрограммы оценивается в том числе по показателям результативности использования субсидий, которые устанавливаются в их соглашениях с Минсельхозом. По итогам 2018 года из 23 показателей результативности использования единой субсидии полностью достигнуты значения только по четырём. Значения оставшихся 19 показателей не достигнуты 71 субъектом Российской Федерации. В связи с этим регионам подлежит возвратить в федеральный бюджет порядка 73 миллионов рублей. 

Отдельно хочу обратить внимание на выявленные нами системные проблемы, связанные с реализацией госпрограммы.
Как вы знаете, начиная с 2018 года госпрограмма реализуется в качестве пилотной на принципах проектного управления. В течение прошлого года Минсельхозом мониторинг хода реализации мероприятий и достижения целей фактически не осуществлялся, не был составлен соответствующий план, как этого требует проектный подход, и, соответственно, не формировался прогноз достижения целей программы. В текущем году ситуация принципиально не изменилась. В результате вот уже второй год подряд говорить о полноценном проектном управлении госпрограммой не приходится. По нашему мнению, можно говорить о том, что из издержек переходного периода это обстоятельство постепенно трансформируется в системную проблему. 

Что касается текущего года. На реализацию госпрограммы предусмотрены средства в объёме 307,9 миллиарда рублей, что на 25,5% больше объёмов прошлого года. Первоочередной задачей как Минсельхоза, так и регионов является оперативное доведение бюджетных средств до конечных получателей. Вместе с тем по состоянию на 1 сентября наименьшее кассовое исполнение сложилось по межбюджетным субсидиям на реализацию федерального проекта создания системы поддержки фермеров и развития сельских коопераций — всего 8,8%. Немного лучше показатель кассового исполнения в части средств, предусмотренных на реализацию мероприятий в области мелиорации, — 14,6%. Пока вообще не осуществлялось расходование средств в объёме 4,9 миллиарда рублей на возмещение части прямых понесённых затрат на модернизацию объектов АПК. 

В текущем году Счётная палата уделяет особое внимание реализации мероприятий национальных и федеральных проектов, направленных на выполнение целей, обозначенных в майском указе президента. Перед Минсельхозом и регионами поставлена цель по созданию в АПК новых экспортно ориентированных секторов, что подразумевает создание новой товарной массы продукции с высокой добавленной стоимостью за счёт применения новых технологий. В связи с этим — более подробно о ходе исполнения федерального проекта "Экспорт продукции АПК". 

Как показал наш анализ, предусмотренные в федеральном проекте "Экспорт продукции АПК" отдельные мероприятия и соответствующие показатели с указанной целью увязаны не вполне достаточно. Так, например, федеральным проектом не определена в качестве целевого показателя доля товарной массы с высокой добавленной стоимостью в общем объёме экспорта сельскохозяйственной продукции. С другой стороны, установленный показатель количества заключённых корпоративных программ международной конкурентоспособности объём товарной массы продукции не характеризует. 

Здесь необходимо отметить, что текущее состояние материально-технической базы отрасли не может способствовать достижению поставленных в майском указе целей. По данным органов гостехнадзора, доля техники, произведённой более десяти лет назад, с каждым годом увеличивается. Так, в 2018 году доля старых тракторов составила 73%, зерноуборочных комбайнов — 61,5%, кормоуборочных — 65,3%. Это во многом объясняет то, что в Российской Федерации всего лишь около 5—10% сельхозпроизводителей применяют так называемое умное сельское хозяйство, которое основывается на современных агротехнологиях, в то время как в странах Евросоюза точное земледелие применяют около 80% фермеров, а в США — порядка 60.
Отмечу, что структура экспорта по основным группам товаров АПК, сложившаяся по итогам 2017—2018 годов, характеризуется значительной долей товаров нижних переделов с невысокой добавленной стоимостью. В текущем году ситуация в принципе пока не изменилась. Так, объём экспорта зерновых, а это товар нижнего передела, по итогам 2017 года составил порядка 35%, в 2018-м — 41, в первом полугодии 2019-го — 30%. Объём экспорта рыбной продукции с низкой степенью переработки в 2017 году — 86%, в 2018-м — 88,4, по итогам первого полугодия — 86%. Согласно задаче, поставленной перед отраслью, экспорт рыбы и морепродуктов в стоимостном выражении в течение ближайших шести лет должен увеличиться в 1,6 раза. Вместе с тем заданная в госпрограмме "Развитие рыбохозяйственного комплекса" динамика роста экспорта рыбной продукции с высокой степенью переработки в натуральном выражении для достижения этой цели недостаточна. К 2024 году на данную продукцию, как и в настоящее время, будет приходиться не более 10% всего рыбного экспорта. 

По нашему мнению, Минсельхозу следует рассмотреть вопрос о корректировке этого показателя. Очевидно, что на показатель объёма экспорта в стоимостном выражении существенное влияние оказывает ценообразование. Если применить факторный анализ, то можно прийти к выводу, что прирост экспорта в 2017—2018 годах на 85% был обеспечен именно за счёт роста цен.
Несколько слов о кассовом исполнении федерального проекта "Экспорт продукции АПК". По итогам восьми месяцев оно составило лишь 47,6%. При этом основной объём расходов — 85% — был осуществлён за счёт взноса в уставный капитал акционерного общества "Россельхозбанк". По иным направлениям отмечается либо достаточно низкое кассовое исполнение, либо его полное отсутствие. Так, по мероприятиям в области мелиорации земель кассовое исполнение составило 19,5%. Государственная поддержка организаций в целях продвижения продукции АПК на внешнем рынке до сих пор не осуществлялась. Также отсутствует кассовое исполнение по мероприятиям, направленным на субсидирование льготных кредитов сельхозпроизводителям. По состоянию на 20 сентября с пятью регионами не заключены соглашения о реализации региональных проектов по экспорту продукции АПК. В связи с этим Минсельхозу России необходимо активизировать работу с субъектами Российской Федерации, в зоне ответственности которых находится непосредственно достижение показателей как по экспорту продукции АПК, так и по госпрограмме в целом. 

Спасибо за внимание.