Выступление аудитора Юрия Росляка на «правительственном часе» в Совете Федерации
Уважаемый Александр Дмитриевич, уважаемые коллеги! Евгений Иванович подробно рассказал о том, как они работали и как им предстоит работать в части создания безопасных и качественных автомобильных дорог в рамках национального проекта, тем не менее — у меня такое амплуа — я хочу всё-таки немножко рассказать о том, что Счётная палата выявила, когда проводила проверки в ходе реализации приоритетного проекта "Безопасные и качественные дороги", чтобы уже это учитывалось в национальном проекте.
Первое, финансирование. О финансировании только что говорил Евгений Иванович, я подойду немножко с другой стороны. Как известно, основным источником финансирования мероприятий по строительству, ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования являются средства дорожных фондов. Финансирование мероприятий национального проекта также предусматривается осуществлять за счёт указанных фондов. С момента принятия Государственной Думой федерального закона, в котором были определены конкретные финансовые источники реализации мероприятий в сфере дорожного хозяйства, прошло уже восемь лет. Объём бюджетных ассигнований дорожных фондов ежегодно увеличивается, в последние три года объём дорожных фондов составлял примерно 100 миллиардов рублей в год. Так, в 2018 году общий объём бюджетных ассигнований дорожных фондов всех уровней составил 1,6 триллиона рублей, в том числе федеральных — 568,5 миллиарда рублей, региональных — 719,9 миллиарда рублей.
А как изменилось состояние дорожной сети после принятия решения о создании дорожных фондов? Доля федеральных автомобильных дорог, не отвечающих нормативным требованиям, уменьшилась почти в три раза и на начало 2018 года составила всего 23 процента — достижение данного показателя связано в основном с тем, что бюджетные ассигнования на дорожную деятельность осуществлялись в соответствии с нормативами денежных затрат, утверждёнными правительством. Вместе с тем состояние региональной дорожной сети в значительном количестве субъектов за период функционирования дорожных фондов существенно не изменилось: в целом по Российской Федерации доля региональных дорог, не соответствующих нормативным требованиям, с 2012 по 2017 год уменьшилась всего-навсего на 7%. Разница в темпах очевидна. Более того, в отдельных субъектах Российской Федерации доля дорог, не отвечающих нормативным требованиям, даже увеличилась — такая ситуация сложилась в республиках Адыгея и Марий Эл, в Пермском и Хабаровском краях, в Саратовской области и в других регионах, и связано это с тем, что доходная база отдельных субъектов недостаточна для формирования дорожного фонда в необходимом объёме.
На наш взгляд, требуется анализ действующей системы формирования региональных дорожных фондов. Проведение проверки показало, что в отдельных субъектах при формировании дорожных фондов имеет место несоблюдение Бюджетного кодекса и установленного порядка использования средств — средства вынимаются из дорожного фонда и расходуются на другие нужды, а это абсолютное нарушение Бюджетного кодекса. Отмечается низкий уровень прогнозирования отдельными субъектами доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты, являющихся одним из основных источников формирования региональных дорожных фондов, а сейчас, особенно когда игра с акцизами начнётся... уже началась, надо быть очень внимательными вам, депутатам, и министерству, конечно, чтобы акцизы всё-таки поступали, как это запланировано и как это указано президентом.
Второе, показатели федеральных проектов. Согласно паспорту проекта "Дорожная сеть" в 2024 году доля региональных дорог, соответствующих нормативам, должна будет составить 50,9% (Евгений Иванович сказал, когда называл цифры, 80%, но это касается агломераций, а я говорю обо всей региональной сети), это соответствует целевым показателям, определённым президентом. При этом анализ плановых показателей проекта по субъектам Российской Федерации, принимающим участие в реализации национального проекта, показал следующее.
В результате реализации мероприятий проекта в 21 субъекте доля автомобильных дорог, соответствующих нормативным требованиям, в 2024 году, как предполагается, составит менее 50% их протяжённости; например, в Архангельской области доля таких дорог планируется на уровне только 29,1%, в Тверской области — 33,1%, также менее 50% в Оренбургской, Иркутской, Нижегородской и ряде других областей. Очевидно, что это связано с необходимостью выполнения значительного объёма дорожных работ и ограниченностью финансовых ресурсов. Паспортом проекта предусмотрено ежегодное увеличение доли доходов от акцизов на нефтепродукты, направляемых на формирование региональных дорожных фондов, в связи с этим представляется целесообразным в ходе реализации национального проекта ещё раз пересмотреть показатели по уже названным субъектам.
Далее. В качестве результатов в паспорте федерального проекта "Дорожная сеть" определены формирование программ дорожной деятельности, разработка регламента взаимодействия, утверждение правительством правил распределения и предоставления межбюджетных трансфертов и так далее. Безусловно, проведение этих мероприятий необходимо, но всё же это не конечный результат, который обеспечит достижение целевых показателей. На это необходимо обратить внимание при внесении изменений в паспорт федерального проекта и при его реализации.
Следующее, достоверность данных о протяжённости региональных дорог, соответствующих нормативным требованиям. В паспорте федерального проекта отражены базовые значения состояния региональных дорог на 31 декабря 2017 года. Эти показатели определены на основании данных статистической отчётности, представляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом, как показывает анализ в отдельных субъектах, отчётные показатели значительно различаются. Так, в Республике Марий Эл доля автомобильных дорог общего пользования, не соответствующих нормативным требованиям, на конец 2016 года составляла 78%, а на конец 2017 года — уже 98,9%, то есть ничего не произошло, ни наводнений, ни ураганов, а таких дорог стало больше. Может быть, это техническая ошибка, а может быть, это связано с тем, что в 2017 году решили показывать реальное состояние автомобильных дорог. Аналогичные факты имеются и по другим субъектам. Мониторинг достижения целевых показателей по региональным дорогам предусматривается осуществлять на основании данных статистической отчётности, в связи с этим целесообразно подключить к проверке достоверности данных отчётности проектные офисы субъектов Российской Федерации.
Кроме того, учитывая актуальность проблемы, связанной с состоянием автомобильных дорог, представляется целесообразным создать в каждом субъекте доступные для всех граждан информационные сайты — об этом уже говорил Евгений Иванович, — и нужно, чтобы сайты были абсолютно доступными. На указанных сайтах следует размещать информацию о региональных дорогах и об их нормативном состоянии на начало реализации, а затем на каждый год реализации национального проекта.
Также необходимо отметить, что во многих субъектах Российской Федерации не осуществляется инструментальная диагностика дорожной сети, что влияет на достоверность данных о состоянии автомобильных дорог. На глазок определяют, хорошие дороги или плохие: есть ямы — плохие, а инструментальная контрольная диагностика не проводится.
В состав национального проекта "Безопасные и качественные автомобильные дороги", помимо федерального проекта "Дорожная сеть", включён федеральный проект "Общесистемные меры развития дорожного хозяйства". Мероприятия этого проекта, предусматривающего системные меры развития дорожного хозяйства, являются крайне важными, так как их результаты должны повлиять на всю дорожную сеть, важно их реализовать. При этом мы полагаем целесообразным, чтобы показатели по доле контрактов, касающихся дорожной деятельности и предусматривающих использование новых технологий и материалов, распространялись не только на работы, выполняемые в рамках национального проекта, но и на другие работы по содержанию, ремонту и строительству автомобильных дорог. Таким же образом необходимо распространить и показатели по доле контрактов, предусматривающих выполнение работ на принципах контракта жизненного цикла.
Кроме того, мы полагаем необходимым обратить внимание на организацию системы приёмки и качества выполнения дорожных работ. Проведённые Счётной палатой проверки по реализации мероприятий приоритетного проекта показали, что в отдельных городских агломерациях уже на следующий год после проведения ремонтных работ имелись повреждения дорожной одежды. При этом гарантийные сроки на выполненные работы, предусмотренные контрактами, по субъектам значительно различались. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопрос о нормативном закреплении требований, включая гарантийный срок на ремонтные работы.
В заключение я хотел бы присоединиться к тому, о чём говорил Евгений Иванович. Счётная палата и Министерство транспорта очень активно сотрудничают в рамках первого, приоритетного проекта и начинают очень активно сотрудничать в рамках второго, национального проекта. Мы действительно участвуем практически во всех мероприятиях, даже в видеоконференциях, и, безусловно, делимся конкретными результатами наших проверок.
Благодарю за внимание.