Выступление Председателя Счетной палаты Алексея Кудрина на заседании Совета при Президенте по стратегическому развитию и национальным проектам

А.Кудрин: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!

Счетная палата ведет мониторинг выполнения национальной цели национальных проектов. Сегодняшнее заседание по названию посвящено реализации национальных проектов. Но в 204-м Указе, конечно, на первом месте стоит выполнение и достижение национальных целей, их девять. Сейчас динамика по национальным целям не везде позитивная. У нас есть и по естественному приросту, по бедности, по росту экономики значение ниже, чем дано в указе. По ряду национальных целей до сих пор отсутствуют методики расчета и наблюдения за показателями.

Сегодня уже стало понятно, что достижение и выполнение национальных проектов не приведет к достижению национальных целей. Достижение национальных целей требует более широкого инструментария и дополнительных мер. Правительство приняло единый план, который, по сути, пока не является планом, он не настолько детален и разбит по мероприятиям. Я знаю, сейчас готовятся планы по достижению отдельных национальных целей более подробные, но пока их нет. Получается, что у нас уже прошло четверть срока, на который была рассчитана работа по национальным целям. Пока этих планов до конца нет. И конечно, получилось, что у нас нацпроекты подготовлены раньше, чем достигнута определенность по выполнению национальных целей.

Я бы предложил в связи с этим провести отдельное заседание, где сконцентрироваться только на национальных целях, и, может быть, там мы тоже увидели бы специфические вопросы, которые сегодня не прозвучали.

Второй вопрос, который бы отметил, это достижение темпов экономического роста уже с 2021 года до трех и выше процентов. По мнению экспертов, потенциал экономического роста в России сейчас около 1,5–2 процентов, и он, скорее всего, инерционно сохранится на ближайшие годы. Счетная палата считает маловероятным, что в 2021 году мы превзойдем три процента роста и затем устойчиво закрепимся на этой позиции в силу того, что считаем недостаточным проведение определенных структурных, институциональных реформ, которые бы дали такой устойчивый рост.

Национальные проекты при их выполнении не дают такой критической массы таких шагов, которые бы вывели нас на эту траекторию роста. А с другой стороны, большинство тех расчетов, которые сегодня делают наши коллеги по национальным проектам, базируются на том, что у нас будет этот положительный рост после 2021 года, больше 3 процентов. И у нас будет соответствующий рост доходов населения, который позволит реализовать те объемы ипотеки, например, соответствующие объемы доходов бюджетов и другие задачи.

Поэтому сегодня вот эта проблема пока низких темпов роста и, на наш взгляд, сохраняющихся низких темпов роста может серьезно повлиять на выполнение всех национальных проектов. При этом, соответственно, как и сейчас мы не достигаем темпов роста выше мировых, так и если даже темпы повысятся, мы все равно в среднем за эти шесть лет не достигнем темпов роста выше мировых, и доля нашей экономики в мировой экономике снизится.

Кроме того, я бы хотел отметить, что замысел нацпроектов предполагает прорывное развитие. Сейчас мы констатируем, и в Счетной палате это обсуждали, что не во всех отраслях, которые поименованы в нацпроектах, мы достигнем прорывного роста.

Я бы привел пример. У нас расходы на образование и на здравоохранение как за предыдущие шесть лет, с 2013-го по 2018 год, так и сейчас, на ближайшие шесть лет, планируются примерно на том же уровне в процентах к ВВП. В этом смысле я не вижу здесь такого разворота к финансированию человеческого капитала больше, чем это было раньше. Поэтому те номинальные цифры, которые у нас учтены в национальных проектах, не всегда характеризуют это. Например, в прошлое шестилетие, с 2013-го по 2018-й, несмотря на то, что номинальное выражение финансирования сферы здравоохранения выросло на четыре триллиона, с учетом скачка инфляции и падения темпов роста в ряде лет, у нас в реальном выражении расходы на здравоохранение снизились. Тем не менее даже если бы у нас было положительное значение во все годы темпов роста, оно бы повысилось незначительно.

Приведу пример. Германия – близкая нам по величине ВВП, по паритету покупательной способности. В 2018 году индекс уровня образования ООН поставил Германию на первое место, мы пока на 32-м месте. Если посчитать опять же в сопоставимом выражении, сколько тратится в Германии на образование государственных ресурсов, то там примерно на 1,2 процента ВВП больше, но в расчете на человека всего в меньшей численности – в три раза больше, то есть примерно 1900 долларов, а у нас – примерно 650 долларов по паритету покупательной способности.

Германия – инновационная экономика, и она достигла тех многих параметров, которые мы себе только ставим на протяжении ближайших шести лет. Можно ли будет нам добиться тех показателей, которые мы зафиксировали как ориентиры притом, что в человеческий капитал мы не станем больше вкладывать. Я бы назвал здесь образование, здравоохранение и науку, в первую очередь. Например, по вложению в НИОКР в гражданских отраслях мы чуть больше одного процента ВВП. В большинстве инновационных стран – от три до четырех процентов, но там, тем не менее, это достигается большей частью за счет частных инвестиций. У нас пока этот один процент почти целиком финансируется за счет государства. Частные компании у нас инвестируют НИОКРы очень мало. Соответственно, на наш взгляд, и по оценкам ряда экспертов ведущих, не достигли того потенциала научного и инновационного за счет финансирования НИОКР. Правительство говорит: «Мы на образование не можем сейчас увеличить, давайте повышать эффективность». Я думаю, этот ресурс, который тоже есть, он все равно не даст нам таких возможностей как в инновационных странах.

Счетная палата обращает внимание и на сложность системы управления национальными проектами. Я уже неоднократно говорил, что показатели национальных проектов и федеральных проектов, из которых они состоят, погружены в государственные программы. Это размывает фокусы, осложняет управление этими проектами. К этому надо вернуться. Возможно, нам нужен серьезный разговор об управлении самими национальными проектами. Но, конечно же, это касается и всей модели управления экономикой, которая, на мой взгляд, сегодня не соответствует тем требованиям. Потому что дело не только в нацпроектах, это только часть всей бюджетной системы и всей модели управления. И проектный подход – только часть более широкого спектра инструментов государственного управления.

Мы, допустим, провели сейчас анализ планов работы федеральных органов исполнительной власти. Интересный факт: из 528 показателей нацпроектов, федеральных проектов лишь 55 погружены в планы работы министерств и ведомств. То есть планы работы министерств и ведомств не учитывают всех задач нацпроектов. Может, недоработка какая-то есть, но это актуальные планы. Разбалансировка работ по нацпроектам и по текущим задачам министерств и ведомств.

Некоторые показатели-индикаторы, включенные в национальные проекты, не в полной мере характеризуют те цели, которые поставлены в указе, и повсеместно это подводит к подмене логики выполнения самих проектов.

В розданных материалах (у каждого они есть), я хочу сказать, что здесь во многих случаях по данному году, по 2019-му, даны предварительные оценочные показатели. По факту, мы считаем, что они могут отличаться, конечно, и не всегда в положительную сторону. Поэтому окончательные итоги нужно подводить. У нас есть расхождения с рядом министерств о выполнении отдельных показателей. Но я хотел бы отметить, что по ряду даже из этого документа показателей видно, что при выполнении 100 процентов посторонних задач, цели самих нацпроектов выполняются на 25, на 60 процентов. То есть, это означает, что самих мер было недостаточно, хотя они все, казалось бы, выполнялись почти на 100 процентов.

В Указе Президента поручено, например, по некоторым контрольным цифрам, что пенсии у пенсионеров должны расти темпом выше инфляции. Но в мерах по исполнению, допустим, исключены работающие пенсионеры и ведомственные пенсионеры, больше 18 миллионов человек уже не подпадают под этот показатель, хотя он не оговаривался, допустим, в самом Указе.

Конечно, последний вопрос, о котором я хочу сказать – это взаимодействие с субъектами Российской Федерации. Конечно, показатели, которые спускают субъектам, очень жесткие. Не всегда, конечно, есть полное понимание у субъектов, что они достигнут этих показателей. Даже сейчас в выступлении Виталия Леонтьевича было сказано, что нам не хватает средств на инфраструктуру для строительства нового жилья, так и субъекты, подписывая многие соглашения, не до конца понимают, как они их исполнят, но один губернатор мне сказал, что на коленях подписывали эти соглашения.

Считаю, что в ходе уже работы дальнейшей будут добавлены ресурсы или будут изысканы где-то дополнительные ресурсы. Например, по нашему мониторингу, который мы провели с субъектом Российской Федерации, пока 15 процентов регионов считают значения недостижимыми, 38 считают высокие риски достижения, 4 субъекта, самые смелые, не подписали соглашения по строительству жилья. На 1 декабря 64 региона не подтвердили установленные Минстроем показатели по вводу жилья.

И уже Вы, Владимир Владимирович, сказали в своем вступительном слове, что фактическое финансирование нацпроектов в региональной составляющей идет где-то чуть больше 50 процентов за счет федерального бюджета. У Правительства есть постановление, в котором оно определило предельные размеры софинансирования для субъектов, там указано больше 90 процентов. Возможно, это предельные, то есть их можно добиваться, а может и нет. Но сейчас фактическое софинансирование федерального бюджета около 50 процентов. Субъектам приходится, чтобы выходить на эти показатели, существенно стягивать ресурсы с других направлений. Пока мы оцениваем выполнение этих региональных проектов недостаточно сбалансированным по многим направлениям.

Ну и, соответственно, жесткость, которую я бы назвал квазидирективной по этим показателям, она пока достаточно высокая, не всегда подтверждается теми шагами, то есть теми мерами и нормативными актами, и финансовыми ресурсами, которые есть на уровне субъектов.

В.Путин: Спасибо большое.

На что хотел бы обратить внимание. Мы с вами недавно встречались, поэтому мне ваша позиция известна, и я нахожу, что там, безусловно, на многое нужно обратить внимание. По поводу важности таких направлений как социальная сфера: образование, здравоохранение, наука – это очевидно, мы все за то, чтобы уделить особое внимание этим направления, потому что за этим будущее. Инновации не возможны в стране, много раз уже об этом было сказано, где плохо со здравоохранением, либо образование не развивается должным образом. Какие там инновации? Безусловно, это одно из ключевых направлений.

То, что нацпроекты не дали необходимых ресурсов в эти сферы, с этим мне достаточно сложно согласиться, потому что думаю, что если бы не нацпроекты, то не было бы этого уровня, который сегодня имеется, мы просто бы не смогли его обеспечить, потому что именно нацпроекты позволили нам дополнительные ресурсы направить в эту сферу. Хотя, конечно, в других экономиках, которые прошли определенные этапы развития, там на эти направления выделяется больше ресурсов – это правда. Но вопрос: корректно ли сравнивать нашу экономику развивающегося рынка, и такие экономики, где рынок считается развитым? Это немножко все-таки разные структуры экономик. Неважно, тем не менее Вы правы в том, что нужно ориентироваться на лучшие образцы.

Но что считаю важным – это сравнение, сопоставление, либо сопряжение целей и самих нацпроектов, как инструмента достижения этих целей – это, безусловно, требует особого внимания, и над этим мы, безусловно, должны все вместе подумать. Хотя и то, что сейчас происходит по отдельным направлениям, все-таки мы добиваемся, и в существующем режиме взаимодействия целей и инструментов в виде нацпроектов добиваемся результатов.

Скажем, такой важный показатель, как рост продолжительности жизни. И это факт, который фиксируется не нами, не национальными органами регистрации таких показателей, а, скажем, Всемирной организацией здравоохранения. Поэтому система-то в целом работает. Вопрос, как обеспечить дополнительное финансирование – это, конечно, отдельная тема. Ваша позиция мне тоже известна – нужно немножко ослабить кредитно-денежную политику.

Вы считаете возможным это сделать, изменить черту отсечки при определении количества объема денег, которые мы могли бы направлять в реальную экономику от нефтегазовых доходов. Это правильно, вот здесь у Вас гносеологические противоречия с Минфином, с Минэкономикой, но я думаю, что и с Центральным банком. Поэтому здесь нужно просто внимательно, не нанося ущерба макроэкономическим показателям, подумать и, если все мы придем к обоснованным решениям, можно, возможно, предпринять какие-то шаги.

А.Кудрин: Я имел в виду, это одна из мер.

В.Путин: Одна из мер, да. Но это самое главное, все остальное – это приложение, и я это хорошо понимаю.

Спасибо большое.