Бюллетень Счетной палаты №1 (278) 2021 г.

С момента принятия нового Лесного кодекса в 2006 году полномочия по тушению лесных пожаров исполняются регионами. И Счетная палата уже не раз отмечала по итогам проверок ряд недостатков, негативно влияющих на качество охраны лесов от пожаров. Один из главных – низкая оснащенность лесопожарных служб регионов техническими средствами и снаряжением. Например, в Забайкальском крае степень износа имеющейся техники и оборудования достигла 90 %, а средний возраст тракторной техники – 30 лет. Мероприятия по мониторингу и тушению лесных пожаров осуществляются при низкой укомплектованности штатов подразделений наземной охраны лесов.

С 2007 года средства федерального бюджета на обновление техники выделялись трижды, последний раз в 2014 году. В дальнейшем регионам приходилось приобретать технику, исходя из имеющихся возможностей своих бюджетов. В результате во многих регионах, особенно в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, сложилась негативная ситуация с тушением лесных пожаров. Всему виной серьезный износ имеющейся техники, невозможность ее ремонта, дальнейшего обслуживания и использования.

Основным инструментом оснащения регионов лесопожарной техникой с 2019 года стал федеральный проект «Сохранение лесов» национального проекта «Экология». В нем принимает участие 81 субъект Российской Федерации. За счет средств федерального бюджета регионы приобретают необходимую для предупреждения и тушения лесных пожаров технику и оборудование: пожарные автоцистерны, тракторы, тягачи, бульдозеры и т. д.

Планируется, что федеральный проект к 2024 году доведет оснащение регионов лесопожарной техникой и оборудованием до 100 %. Согласно показателям проекта, ущерб от пожаров к 2024 году должен уменьшиться в 2,6 раза по сравнению с 2018 годом.

Комитет Госдумы по экологии и охране окружающей среды предложил Счетной палате провести проверку эффективности расходования бюджетных средств на приобретение лесопожарной техники. С учетом актуальности проблемы охват проверки был расширен. Также проанализировано качество планирования, полноты и своевременности предоставления бюджетных средств на оснащение регионов лесопожарной техникой и оборудованием и проведена оценка расходования средств с точки зрения эффективности использования приобретенного лесопожарного имущества.

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

В 2019–2020 годах на оснащение регионов лесопожарной техникой в рамках федерального проекта «Сохранение лесов» было направлено 9,6 млрд рублей. Выделенные средства позволили регионам приобрести свыше 18 тысяч единиц лесопожарной техники и оборудования.

Однако эти меры не гарантируют кардинального решения проблемы лесных пожаров. Это обусловлено тем, что использовать закупленное оборудование возможно только на 16,6 % площади лесного фонда – в зоне «наземного» тушения пожаров. Вместе с тем на сокращение количества и площади лесных пожаров влияет не только техническая составляющая регионов, но и ряд других факторов, в том числе уровень организации охраны лесов от пожаров, включая кадровое и финансовое обеспечение. Соответственно, решение проблемы требует комплексного подхода.

В целом проверка показала, что планирование и расходование средств, выделенных на приобретение лесопожарной техники, осуществлялось недостаточно эффективно.

В частности, отмечено отсутствие системного подхода к формированию и мониторингу реализации федерального проекта «Сохранение лесов» в разрезе регионов, что затрудняет объективную оценку эффекта от использования предоставленных средств. Также выявлены нарушения и недостатки в части сроков перечисления финансирования на закупку основных средств, проведения закупочных процедур и соблюдения правил расходования субвенций в области лесных отношений.

Есть проблемы, требующие нормативного урегулирования. Так, нормативы обеспеченности регионов лесопожарной техникой, на основе которых осуществляется расчет финансирования, не учитывают региональные особенности отдельных субъектов Российской Федерации, в том числе их природно-климатические и ландшафтные характеристики. В результате по одним регионам нормативы оказались избыточны, а по другим – недостаточны. Это, в свою очередь, создает риски неэффективного использования приобретенных технических средств.

Еще одна проблема, отмеченная Счетной палатой в ходе проверки, – отсутствие соответствующих условий и средств для хранения, обслуживания и страхования закупленного оборудования. Кроме того, для большинства регионов характерна острая нехватка кадров. Так, в Республике Саха (Якутия) по отдельным лесопожарным станциям на три единицы тракторной техники приходится всего один тракторист.

Анализ результатов использования приобретенной техники показал, что доля крупных лесных пожаров в зоне его применения за 9 месяцев 2020 года в целом по стране увеличилась на 1,1 процентного пункта по сравнению с аналогичным периодом 2019 года, а доля ликвидированных лесных пожаров в первые сутки снизилась на 3,7 процентного пункта.

Отрицательно на ситуацию с лесными пожарами влияют высокая степень природной пожарной опасности в лесах, а также наличие большого временного лага между предоставлением бюджетных средств регионам на приобретение лесопожарной техники и непосредственной возможностью ее использования (например, в Республике Саха (Якутия) – 7 месяцев).

С отчетом и приложениями можно ознакомиться по ссылке

• Сергей Аноприенко, заместитель министра природных ресурсов и экологии Российской Федерации – руководитель Федерального агентства лесного хозяйства 

«Главная задача, которая стоит перед лесным хозяйством, – сохранить наш лес, сделать так, чтобы его росло не меньше, чем сгорает, вырубается и гибнет от насекомых-вредителей. Эта задача и стала целью федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология». К 2024 году мы должны выстроить такую систему лесопользования, чтобы каждый гектар, на котором не стало леса, компенсировался новыми лесными насаждениями. Соответственно, проект имеет ежегодные показатели, среди которых и площадь лесовосстановления, и обновление парков лесопожарной, лесохозяйственной техники, и другие. В 2021 году на закупку лесопожарной техники и оборудования предусмотрено 4,7 млрд рублей. Уже сейчас модернизация спецтехники позволила улучшить ситуацию с оперативностью тушения лесных пожаров в целом по стране. Всего в рамках проекта на обновление лесопожарной техники с 2019 года в федеральном бюджете заложено более 21 млрд рублей».

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

• Владимир Бурматов, председатель Комитета Государственной Думы РФ по экологии и охране окружающей среды 

«В большинстве субъектов России состояние сил и средств тушения пожаров в лесах остается не соответствующим нормативным требованиям, многие средства пожаротушения попросту устарели и выработали свой ресурс. И регионы не всегда своевременно принимают меры по закупке необходимого оборудования и выделению дополнительного финансирования. В 2019 и 2020 годах были выделены средства из федерального бюджета регионам на покупку лесопожарной техники и оборудования для проведения комплекса мероприятий по охране лесов от пожаров. При этом регионы не очень активно осуществляли закупку техники. Мы привлекли к анализу ситуации Счетную палату и выяснили, что хуже всего лесопожарную технику закупают те регионы, где леса горят интенсивнее».

• Алексей Майоров, председатель Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию 

«Выявленные в лесной отрасли проблемы свидетельствуют о необходимости реформирования системы управления лесным хозяйством. Лесной отрасли нужны новые ориентиры, требуется комплексный подход к решению всех вопросов – от лесоустройства до производства продукции глубокой переработки древесины и ее дальнейшей реализации, развития смежных отраслей, в том числе биоэнергетики и деревянного домостроения. Мы убеждены, что совершенствование лесного и смежного законодательства позволит смягчить негативную ситуацию в отрасли, возникшую в связи с хроническим недофинансированием, стремительным сокращением численности лесных инспекторов, изношенностью машин и оборудования».

• Галина Иванова, ведущий научный сотрудник Института леса им. В.Н. Сукачева, эксперт РАН, доктор биологических наук

«Мы поддерживаем вывод Счетной палаты, что выделение средств на лесопожарную технику и оборудование не гарантирует полного решения проблемы лесных пожаров. Для улучшения охраны лесов необходим комплексный подход, подразумевающий не только непосредственную борьбу с пожарами и превентивные методы (противопожарное обустройство территории, противопожарную пропаганду), но и актуализацию противопожарного обустройства лесов субъектов РФ и региональных лесничеств, поскольку лесоустройство давно не проводилось, а информация о наличии и состоянии лесных участков устарела. Кроме того, требуется актуализация лесопожарных карт, на которых базируется противопожарное устройство лесных участков. Важно, чтобы противопожарные мероприятия осуществлялись только специализированными организациями, поэтому нужно обеспечить профессиональную подготовку кадров низшего и высшего звена с увеличением продолжительности курса по охране лесов от пожаров».

• Сергей Верховец, директор Института лесных технологий Сибирского государственного университета им. М.Ф. Решетнева (г. Красноярск), кандидат сельскохозяйственных наук 

«В условиях быстро меняющегося климата, и в первую очередь потепления на большей части территории России, необходимо корректировать сложившуюся практику лесопожарной работы. При этом вопросы приобретения техники и оборудования и их распределения по субъектам РФ и внутри субъектов характеризуются достаточно высокой степенью проработки. Дальнейшее развитие лесного хозяйства РФ требует учета существенно изменяющихся климатических условий, в том числе аномального увеличения засушливых дней, волн тепла в северных территориях, учащающихся случаев сухих гроз, а также интенсивного развития недропользования в удаленных лесных территориях Сибири и Дальнего Востока. Следует снижать долю зон контроля, тем самым увеличивая ответственность органов лесного хозяйства и лесопользователей за лесопожарное состояние территории, делая упор на профилактику пожаров, а также раннее обнаружение возгорания и оперативность реагирования».

• Владимир Кондрашов, Председатель Контрольно-счетной палаты Хабаровского края 

«Как показали результаты совместного контрольного мероприятия, нормативно-правовое регулирование вопросов планирования и предоставления бюджетных средств на оснащение лесопожарных учреждений субъектов Российской Федерации лесопожарной техникой и оборудованием характеризуется рядом недостатков как на федеральном, так и на региональном уровне. Кроме того, установлены риски недостаточности запланированного до 2024 года объема средств на финансовое обеспечение закупки лесопожарной техники и оборудования для достижения результатов регионального проекта «Сохранение лесов (Хабаровский край)». Также дальнейшей проработки требует вопрос достаточности бюджетных средств на содержание (хранение, обслуживание, приобретение запасных частей) приобретенной лесопожарной техники. Одним из решений данного вопроса может являться дополнение направлений расходов субвенций из федерального бюджета».

• Сергей Лозовский, Председатель Контрольно-счетной палаты Камчатского края

«Важнейшая задача в сфере охраны лесов – это защита лесов от пожаров. Поэтому одним из значимых результатов, определенных федеральным проектом «Сохранение лесов», является приобретение лесопожарной техники и оборудования для тушения лесных пожаров. Оперативная передислокация сил и средств на место тушения лесных пожаров позволяет сократить время их ликвидации и не допустить распространение огня, что, в свою очередь, сохранит лес и уменьшит затраты на восстановление лесных насаждений».

• Егор Марков, Председатель Счетной палаты Республики Саха (Якутия) 

«Республика Саха (Якутия) – крупнейший по площади регион страны и один из самых пожароопасных. Свыше 83 % его площади занимают леса (всего 256,1 млн га), на территории которых ежегодно регистрируется 800–1000 пожаров. 2020 год стал во многом аномальным: пожароопасный сезон начался раньше обычного из-за раннего схода снежного покрова, высоких температур, которые на 2–8 градусов превысили средние для региона, и сухих гроз. Всего в прошлом году в республике было зарегистрировано 2 039 лесных пожаров, огнем пройдено 5 млн га лесов. Несмотря на то что количество пожаров в регионе выросло, площадь, пройденная огнем, оказалась значительно меньше, чем в прошлые годы. Свой вклад в улучшение обстановки внесли закупки лесопожарной техники. Были приобретены бульдозеры, тракторы на колесной и гусеничной базе и прочая техника для наземного тушения лесных пожаров. Закупки продолжаются в рамках федеральной программы «Сохранение лесов» национального проекта «Экология», участником которого уже два года является Республика Саха (Якутия). Программа рассчитана на пять лет».

• Анастасия Шемякина, Аудитор Контрольно-счетной палаты Забайкальского края 

«В ходе проведенного мероприятия мы пришли к выводу, что в Забайкальском крае имеются резервы повышения результативности и ответственности исполнения полномочий по тушению и предотвращению пожаров, которые отражены в материалах проверки и доведены до ответственных исполнителей. Как показала проверка, не все вопросы регламентированы: имеются недостатки в действующих федеральных и региональных нормативных правовых актах, разработанных в области планирования и расходования бюджетных средств на техническое оснащение регионов лесопожарной техникой (оборудованием). Важнейшими задачами являются установление нормативов обеспеченности в лесопожарной технике (оборудовании) с учетом потребностей и особенностей субъектов Российской Федерации и выделение достаточных объемов финансирования для достижения поставленных целей».

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

В 2019–2020 годах на оснащение регионов лесопожарной техникой в рамках федерального проекта «Сохранение лесов» было направлено 9,6 млрд рублей. Выделенные средства позволили регионам приобрести свыше 18 тысяч единиц лесопожарной техники и оборудования.

Как распределяются бюджетные расходы на лесопожарную технику по федеральным округам, смотрите в специальном разделе сайта.

Счетная палата РФ держит на постоянном контроле вопросы, связанные с лесной отраслью. Не первый год ведомство следит за объемами и целевым расходованием средств, выделяемых на предотвращение пожаров, а также за использованием лесных ресурсов. Подробнее с основными проверками Счетной палаты по теме можно ознакомиться ниже.

• «Проверка эффективности организации работ и расходования средств на проведение лесоустройства, выделенных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и иных источников в 2015–2019 годах»

• «Проверка эффективности использования лесных ресурсов и бюджетных средств, направленных на исполнение полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в 2016–2018 годах и истекшем периоде 2019 года»

• «Анализ эффективности использования лесных ресурсов Российской Федерации в 2016–2018 годах»

• «Проверка эффективности использования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, направленных в 2017 году и истекшем периоде 2018 года на выполнение мероприятий по защите лесов Российской Федерации»

• «Проверка эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и средств внебюджетных источников при выполнении мероприятий по оценке состояния и учета лесных ресурсов Российской Федерации за 2015–2017 годы и истекший период 2018 года»

• «Проверка использования субсидии, выделенной в 2017 году и истекшем периоде 2018 года (при необходимости в более раннем периоде) из федерального бюджета российским лесоперерабатывающим предприятиям Дальневосточного федерального округа, участвующим в реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, на возмещение части затрат, осуществленных в 2013–2018 годах на реализацию таких проектов»

• «Проверка организации таможенного контроля и соблюдения мер таможенно‐тарифного регулирования при экспорте леса лесоматериалов, правильности исчисления и полноты уплаты таможенных платежей в 2015–2016 годах и за истекший период 2017 года (при необходимости в более ранний период)»

• «Проверка целевого и результативного использования средств федерального бюджета, направленных на обеспечение пожарной безопасности и ликвидацию последствий пожаров, произошедших в 2015 году на территории Забайкальского края»

• «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, направленных на обеспечение пожарнои безопасности и ликвидацию последствии пожаров, произошедших в 2015 году на территории Республики Хакасия»

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

Зарубежный опыт государственного аудита по тематике лесных пожаров

Лесные пожары являются одним из наиболее опасных стихийных бедствий, широко распространенных не только в России, но и во всем мире.

В период с июля 2019 года по март 2020 года пожары, охватившие юго-восточную Австралию, уничтожили 11 млн га леса и других природных биосистем, более 2,5 тыс. жилых домов, а также унесли жизни десятков людей и привели к гибели, по разным оценкам, от 400 млн до 1,25 млрд особей животных. По некоторым данным, в результате изменения климата вероятность возникновения таких опустошительных пожаров возросла по меньшей мере на 30 %. В конце сентября – начале октября 2020 года масштабные лесные пожары полыхали в странах Европы, Южной и Северной Америки. Рекордное количество лесных пожаров было зафиксировано в 2020 году на западе США. К середине ноября 2020 года в Калифорнии произошло более 9 тыс. возгораний на площади около 1,7 млн га – это в два раза больше, чем в 2018 году, когда в штате был зафиксирован предыдущий рекорд. Сделанные при помощи моделирования изменений климата прогнозы свидетельствуют о том, что в течение следующих нескольких десятилетий участятся явления засухи, а это означает, что рекордные показатели пожаров 2020 года будут побиты.

В представленном кратком обзоре деятельности зарубежных ВОА представлены результаты аудитов, проведенных Европейской счетной палатой, Управлением Генерального контролера и аудитора Республики Индии, Счетным судом Королевства Испания и Государственным контрольным управлением США по тематике готовности к стихийным бедствиям и эффективности мер, направленных на предотвращение лесных пожаров.

Европейская счетная палата

• Леса, пострадавшие от пожаров и стихийных бедствий: политика предотвращения ущерба и восстановления (Специальный отчет)
  

Управление Генерального контролера и аудитора Республики Индия

• Аудит эффективности готовности к стихийным бедствиям в Индии на примере борьбы с лесными пожарами
  

Счетный суд Королевства Испания

• Аудит мер по борьбе с опустыниванием, предотвращению и тушению лесных пожаров
  

Государственное контрольное управление США

• Лесные пожары. Информация о мерах, предпринимаемых Лесной службой США, ключевых проблемах и последствиях пожара в районе реки Четко
  

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

• Глобальная оценка лесных ресурсов 2020 года

• О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году

• Восстановление лесных ландшафтов на Кавказе и в Центральной Азии

• Факторы развития лесопромышленного бизнеса в современных условиях хозяйствования

• Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года

• Инновации и технологии в лесном хозяйстве

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

• Для борьбы с лесными пожарами призывают модернизировать систему мониторинга и разделить зоны ответственности

• Самое большое вливание за последние десятилетия: эксперты оценили траты на лесопожарную технику

• Забайкалье получило 103 единицы лесопожарной техники по нацпроекту «Экология»

• «Мы не видим, чем мы управляем»

• Россия за полгода потратила более четырех миллиардов рублей на сохранение лесов

• На линии огня

• В правительстве назвали пожароопасные регионы России

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе