Бюллетень Счетной палаты №11 (276) 2020 г.

Данный выпуск Бюллетеня мы решили посвятить очень важной и сложной теме – незавершенному строительству. Этот вопрос постоянно находится в фокусе внимания Счетной палаты. Для нас незавершенное строительство – это маркер качества управления государственной системы на всех уровнях, ее отношения к нуждам граждан нашей страны. Это показатель компетентности государственных служащих и их отношения к бюджетным средствам, к налогоплательщикам.

Годами не вводящиеся в эксплуатацию объекты социального назначения не позволяют добиться повышения качества жизни людей. Среди объектов незавершенного строительства, которые финансируются из бюджетов разных уровней, – школы и детские сады, поликлиники и больницы, дороги и объекты коммунальной инфраструктуры, учреждения культуры и спортивные сооружения. Из-за того что они не сдаются вовремя, в одних регионах дети вынуждены учиться во вторую и третью смену, в других – граждане не могут получить своевременную и качественную медицинскую помощь, чистую питьевую воду и т. д. Это свидетельствует о недостаточном качестве управления государственными ресурсами.

Особое внимание теме незавершенного строительства Счетная палата уделяет с 2018 года. В 2019 году мы провели масштабный анализ ситуации в этой сфере и направили в Правительство Российской Федерации системные предложения по снижению объемов и количества объектов незавершенного строительства (ОНС). К сожалению, разработанный на основе наших рекомендаций План мероприятий («дорожную карту») Правительство так и не утвердило. При этом 28 сентября 2020 года Президент по итогам расширенного заседания президиума Госсовета дал поручения по порядку списания расходов на ОНС.

С прошлой проверки прошел год. Совместно с контрольно-счетными органами регионов мы провели повторный анализ ситуации: посмотрели динамику изменения объема и количества ОНС, оценили работу органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, а именно – как они исполняли поручения Президента и Правительства, а также рекомендации Счетной палаты по улучшению ситуации в этой сфере.

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

Счетная палата провела повторный анализ работы федеральных и региональных органов исполнительной власти по сокращению незавершенного строительства, в том числе в рамках исполнения поручений Президента и Правительства Российской Федерации, которые были даны по итогам прошлогодней проверки Счетной палаты.

Анализ показал, что реализуемые на федеральном и региональном уровнях меры не привели к принципиальным изменениям в сфере незавершенного строительства. По итогам 2019 года общий объем вложений в объекты незавершенного строительства (ОНС) по главным распорядителям средств федерального бюджета и субъектам Российской Федерации составил 3,9 трлн рублей. Это на на 4,1 %, меньше результатов 2018 года. Общее количество ОНС составило 63,9 тыс. объектов – на 2,2 % больше, чем в 2018 году.

По-прежнему остро стоит вопрос «проблемных объектов» – тех, строительство которых приостановлено или законсервировано («брошенные»), и тех, которые строятся более 5 лет («долгострой»). Как показал анализ, по итогам 2019 года их количество не только не сократилось, а, наоборот, увеличилось. Так, «долгостроя» стало больше на 47 объектов, общее количество достигло 3,4 тыс. объектов. Число «брошенных объектов» выросло на 6 единиц и составило 4,3 тыс. объектов.

Одна из проблем, которая существенно тормозит решение задач незавершенного строительства, – несовершенное нормативно-правовое регулирование в этой сфере. Оно не обеспечивает необходимые условия и действенные инструменты для эффективного сокращения объема и количества ОНС. В частности, в законодательстве до сих пор не закреплено само понятие «незавершенное строительство». Ранее Счетная палата уже отмечала эту проблему, однако соответствующие изменения в нормативные правовые акты так и не были внесены.

Еще один проблемный аспект, на который Счетная палата также неоднократно обращала внимание, – отсутствие ответственного федерального органа исполнительной власти, который будет организовывать и координировать работу, направленную на снижение объема и количества ОНС.

Также нет эффективной системы учета и контроля за вовлечением ОНС в хозяйственный оборот. Это создает условия, при которых федеральные и региональные органы исполнительной власти принимают решения о строительстве новых объектов без оценки возможности завершения аналогичных недостроенных объектов.

Не создан единый информационный ресурс, который содержал бы полную и достоверную информацию об объеме и количестве ОНС, в том числе о сроках реализации инвестиционных проектов и мерах, осуществляемых органами исполнительной власти по вовлечению ОНС в хозяйственный оборот.

С отчетом и приложениями можно ознакомиться по ссылке

• Марат Хуснуллин, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации 

«На сегодняшний день на площадке Правительства Российской Федерации мы формируем комплекс мер, направленных на уменьшение объема незавершенного строительства. Одновременно с этим мы ведем работу по недопущению увеличения объема незавершенки. В частности, совместно с Минстроем прорабатываем вопрос увеличения компетенций госзаказчиков, что позволит не только не допускать появления новых ОНС, но и экономить бюджетные средства».

• Владимир Якушев, министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации с 18 мая 2018 года по 9 ноября 2020 года 

«Хочу отметить, что на данный момент мы получили такой объем незавершенки еще и потому, что субъекты Российской Федерации не получали полное финансирование в рамках ФАИП. Сначала регионам выделяли средства, благодаря которым можно было начать строительство, а потом, при формировании федерального бюджета на следующие годы, про них просто забывали, и денег регионы не получали. Конечно, это экономически неэффективно. Поэтому для нас очень важно, чтобы объекты, которые надо достраивать, получали полное финансирование».

• Сергей Назаров, заместитель министра экономического развития Российской Федерации 

«Как и Счетная палата, Минэкономразвития России неоднократно отмечало системные недостатки при формировании и утверждении федеральными органами исполнительной власти ведомственных планов по снижению объемов и количества ОНС, в рамках которых в отношении приостановленных объектов приняты решения об их дальнейшей судьбе – продолжении строительства, передаче, списании и сносе и др. Так, присутствуют расхождения в части состава ОНС, указанных ГРБС в ведомственных планах и в составе бюджетной отчетности; информация об ОНС представлена многими ГРБС поверхностно либо, напротив, является излишней, и кроме того, ГРБС в недостаточной мере прорабатывают вопросы финансирования реализации предлагаемых в ведомственных планах решений в отношении того или иного объекта».

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

• Николай Николаев, Председатель комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям 

«Я считаю, что весь объем тех нормативных, регуляторных проблем, которые сейчас фиксируются, требует принятия отдельного закона. Нам необходим закон. Без него мы так и будем перепихивать друг на друга ответственность, и все-таки у нас большая часть проблем не будет решена. Нам нужен общий результат. Нам нужно сокращение объектов незавершенного строительства и их возврат в хозяйственный оборот».

• Сергей Меликов, временно исполняющий обязанности Главы Республики Дагестан 

«Проблема незавершенного строительства для Дагестана очень актуальна. К сожалению, на начало этого года в нашей республике числилось 1 354 подобных объекта на сумму 41,4 млрд рублей. Это незавершенное строительство копилось в течение десятков лет. Среди объектов есть даже те, которые были начаты еще в 80-е годы прошлого столетия. Часть крупных объектов финансировалась в рамках федеральных целевых программ, в настоящее время закрытых. В своей работе я призываю ориентироваться не на цифры, а на положительные изменения в жизни людей. И все эти объекты – это тоже не просто показатели, а конкретные школы, детские сады, больницы, дороги, жизненно необходимые для наших граждан. Тем не менее системная работа в части решения проблемы незавершенного строительства до 2019 года в нашей республике не велась. Подвижки появились после того, как в Счетной палате РФ был поднят вопрос о сокращении объема незавершенного строительства в Дагестане. Благодаря этому Дагестан стал первым регионом, где воплощается в жизнь пилотный проект по незавершенному строительству».

• Наталья Трунова, вице-президент Центра стратегических разработок,
  Елена Бодрова, исполнительный директор НП «Гильдия управляющих и девелоперов»

«Счетная палата РФ на протяжении последних двух лет ведет активную работу по устранению проблемы объектов незавершенного строительства (ОНС). В соответствии с представленным отчетом уже есть первые результаты, которые позволяют говорить об эффективности реализуемых мероприятий (постоянный мониторинг ОНС, реализация пилотного проекта в Республике Дагестан, формирование предложений по изменению институциональной базы и т. д.). Важность решения данной проблемы сложно переоценить. Во-первых, в условиях бюджетных ограничений неэффективное использование ресурсов крайне негативно влияет на восприятие власти. Во-вторых, возникновение долгостроев неизменно сказывается на состоянии окружающей территории. В-третьих, незавершенное строительством здание попросту небезопасно, так как отсутствие технического надзора зачастую приводит к аварийности конструкций и влечет угрозу самопроизвольного обрушения».

• Татьяна Полиди, исполнительный директор Фонда «Институт экономики города», директор направления «Рынок недвижимости» 

«Проблемой, на мой взгляд, является не только неэффективное расходование бюджетных средств (если объекты не достраиваются), но и невыполнение государственных обязательств в части создания таких объектов, что негативно отражается на условиях социально-экономического развития поселений и регионов. В настоящее время данная задача является тем более актуальной ввиду необходимости реализации национальных проектов, которыми предусмотрены задачи инфраструктурного развития территории страны».

• Любовь Солдаткина, начальник управления экспертно-аналитической работы, контроля реализации приоритетных решений и национальных проектов исполкома Общероссийского народного фронта 

«Вопрос незавершенного строительства чрезвычайно важен, особенно сегодня, когда Президентом РФ поставлены цели осуществления прорывного развития нашей страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания. Недостроенные, брошенные объекты – это не только свидетельство безрезультатно потраченных бюджетных средств и неэффективного госуправления. Это строения, которые ухудшают городскую среду и создают неудобство для граждан. Кроме того, по данным анализа Счетной палаты РФ, пятая часть объектов незавершенного строительства (15 тысяч) – объекты социального назначения: школы, детские сады, корпуса учебных заведений, общежития, поликлиники, больницы, спортивные объекты и объекты культуры. Для обычного гражданина это несостоявшиеся возможности в сфере доступности медицины, образования, занятий спортом».

• Билал Джахбаров, Председатель Счетной палаты Республики Дагестан

«В Республике Дагестан проблеме незавершенного строительства уделяется самое пристальное внимание. Для информационного обеспечения реализуемых мероприятий Счетной палатой Республики Дагестан разработана программа, позволяющая в оперативном режиме проводить мониторинг незавершенного строительства в республике. При этом формат информационной программы предусматривает ежемесячное обновление данных о количестве объектов строительства, объемах финансирования, а также соответствующий фотоматериал о текущем состоянии и уровне готовности объектов строительства».

• Талгат Шугулбаев, Председатель Контрольно-счетной палаты Омской области 

«Для принятия эффективных мер по снижению объемов незавершенного строительства также возможно применение дополнительных инструментов и механизмов. В этой связи использование государственно-частного партнерства как способа объединения усилий органов государственной власти, местного самоуправления и бизнеса можно рассматривать в качестве одного из прогрессивных методов в ходе решения указанных задач и создания качественной общественной инфраструктуры. Отправной точкой в данном направлении может служить проведение инвентаризации объектов незавершенного строительства с точки зрения их инвестиционного потенциала с учетом потребностей каждого региона. Кроме того, важно систематически проводить не только мониторинг объектов незавершенного строительства, но и анализ причин, последствий, возникших в результате наличия незавершенного строительства, а также оценивать риски для социально-экономического развития региона и принимать все необходимые меры и усилия для предотвращения негативной практики роста незавершенного строительства».

• Виктор Фабисович, аудитор Контрольно-счетной палаты Москвы 

«В отчете представлен подробный анализ вопросов, связанных с ОНС, требующих дополнительного нормативно-правового урегулирования. В Москве на ситуацию с ОНС дополнительно влияет отсутствие ряда утвержденных нормативов градостроительного проектирования, на основании которых в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса РФ должны разрабатываться документы территориального планирования, в том числе проекты планировки. Это приводит к диспропорциям в размещении инфраструктурных объектов и, как следствие, к появлению новых ОНС».

• Лариса Зверева, аудитор Контрольно-счетной палаты Республики Коми 

«Вопросы незавершенного строительства не первый год находятся в сфере интереса Контрольно-счетной палаты Республики Коми. Особое внимание оценке ситуации по незавершенному строительству в регионе было уделено при подготовке заключений по исполнению республиканского бюджета Республики Коми за 2018 и 2019 годы, а также при экспертизе проекта госпрограммы Республики Коми «Управление государственным имуществом». Проведенный тогда анализ позволил выявить системные недостатки и сформировать предложения для Правительства и отраслевых министерств Республики Коми, в том числе относительно необходимости разработки и утверждения планов по снижению объемов и количества незавершенного строительства, определения ответственного органа госвласти, проведения инвентаризации объектов незавершенного строительства и принятия решений о дальнейшей судьбе проблемных объектов».

• Сергей Лозовский, Председатель Контрольно-счетной палаты Камчатского края 

«Тема незавершенного строительства в Российской Федерации поднята Счетной палатой очень своевременно – наличие большого объема ОНС вызывает трудности, связанные с развитием инфраструктуры и строительства в регионах: привлекательные для инвестиций территории заморожены в своем развитии вместе с находящимися на них ОНС и не несут экономической выгоды, а «долгострои» создают в обществе социальную напряженность. Для обеспечения развития в Камчатском крае организации системы управления ОНС Контрольно-счетной палатой Камчатского края проведено экспертно-аналитическое мероприятие по результатам которого также установлены значительные недостатки организации системы управления ОНС. Выявленные в результате мероприятия КСП факты еще раз подтверждают выводы Счетной палаты о недостатках бюджетного планирования инвестиций и последующем увеличении объемов ОНС, удорожании строительства».

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

Структура объектов незавершенного строительства на региональном и федеральном уровнях

Счетная палата Российской Федерации держит на постоянном контроле ситуацию по решению проблемы незавершенного строительства в стране. Для этого ведомство анализирует меры, которые принимают Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти федерального и регионального уровней для решения этого вопроса. В фокусе внимания аудиторов находятся и другие темы, связанные с незавершенным строительством, в том числе капитальное и долевое строительство, реконструкция объектов инфраструктуры и соблюдение законодательства при осуществлении бюджетного процесса и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на строительство. Кроме того, ведомство следит за устранением найденных нарушений и исполнением своих рекомендаций.

• «Анализ результативности мер, принимаемых органами исполнительной власти Российской Федерации, направленных на сокращение объемов и количества объектов незавершенного строительства в 2017–2018 годах и за истекший период 2019 года» (с учетом информации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации)»

• «Проверка результативности мер, принятых органами исполнительной власти Омской области и администрацией города Омска в целях выполнения представлений Счетной палаты Российской Федерации, направленных по результатам контрольного мероприятия «Проверка соблюдения законодательства при осуществлении бюджетного процесса и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных бюджету Омской области, в том числе на мероприятия в соответствии с планом основных мероприятий, связанных с подготовкой и проведением празднования 300-летия Омска, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года № 2040-р» (совместно с контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации)

• «Анализ результативности мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, направленных на выявление и сокращение объемов незавершенного строительства в 2015–2017 годах и истекшем периоде 2018 года» (с учетом информации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа)»

• «Проверка соблюдения требований законодательства Российской Федерации при осуществлении бюджетного процесса, целевого и результативного использования межбюджетных трансфертов (выборочно), а также эффективности мер, направленных на сокращение объемов незавершенного строительства в Новгородской области, в 2016–2017 годах»

• «Проверка эффективности выполнения государственными учреждениями функций заказчика по заключению и исполнению контрактов (договоров) при осуществлении закупок в целях капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности и на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность в 2016–2018 годах и истекшем периоде 2019 года»

• «Анализ результативности практического применения норм законодательства Российской Федерации, направленных на обеспечение законных прав граждан – участников долевого строительства»

• «Анализ хода реализации и результатов, полученных в рамках выполнения целевых мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного ценообразования, сметного нормирования и технического регулирования в строительной сфере, в 2015–2017 годах и истекшем периоде 2018 года»

• «Анализ объемов и объектов незавершенного строительства по организациям, находящимся в ведении федеральных органов государственной власти и иных получателей средств федерального бюджета, получавшим на цели строительства объектов бюджетные ассигнования из федерального бюджета»

Контрольно-счетные палаты (КСП), как и Счетная палата РФ, следят за темой незавершенного строительства в своих регионах. Для этого проводятся экспертно-аналитические и контрольные мероприятия. Ознакомиться с результатами некоторых проверок можно ниже.

• «Анализ реализации мероприятий Республиканской инвестиционной программы в части оценки состояния объектов незавершенного строительства на территории Республики Дагестан»
• «Анализ результативности мер, принимаемых органами исполнительной власти Республики Коми, направленных на выявление и сокращение объемов незавершенного строительства в 2017–2019 годах и истекшем периоде 2020 года»
• «Анализ результативности мер, принимаемых органами исполнительной власти Хабаровского края, направленных на выявление и сокращение объемов незавершенного строительства в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года»
• «Анализ объектов незавершенного строительства по организациям, находящимся в ведении органов государственной власти края, и иным получателям средств краевого бюджета, получавшим на цели строительства объектов бюджетные ассигнования из краевого бюджета»

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

Зарубежный опыт государственного аудита по тематике незавершенного строительства

Счетная палата Российской Федерации ведет постоянную оценку ситуации по решению проблемы незавершенного строительства. Данная тема актуальна и для других стран, так как зачастую не завершенное вовремя строительство влечет потери для бюджета страны, а задержка строительства инфраструктурных объектов препятствует доступности получения гражданами медицинских услуг, образования, комфортной городской среды, транспорта.

Высшие органы аудита (ВОА) зарубежных стран также уделяют внимание вопросам проблемного строительства. Ниже представлена информация из их аудиторской практики.

Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан

• Счетный комитет РК определил долгостроящиеся спортивные объекты
  

Национальное контрольно-ревизионное управление Китайской Народной Республики

• Результаты аудита реализации ключевых национальных проектов и мероприятий в III квартале 2016 года
  

Счетная палата Республики Молдова

• Отчет по результатам аудита соответствия выдачи разрешительных документов в строительстве
  

Счетный суд Французской Республики

• Отчет «Жилищное строительство в заморских департаментах и регионах»
  

Комитет государственного контроля Могилевской области (региональный орган аудита Республики Беларусь)

• Комитетом госконтроля Могилевской области изучена эффективность использования государственных средств при строительстве в г. Могилеве значимых государственных объектов
  

Мониторинг и прозрачность деятельности в области устойчивой городской среды как ключ к достижению ЦУР № 11

Финансирование устойчивой урбанизации – это вклад в настоящее и будущее благополучие всех стран. В условиях непрерывного роста городского населения перед местными органами власти во всем мире стоит непростая задача – предоставить необходимую инфраструктуру и услуги для удовлетворения растущего спроса. Нехватка ресурсов для инвестиций в устойчивое городское развитие представляет собой серьезную проблему для большинства стран. Исследование около ста городов мира показало, что больше половины муниципалитетов считают отсутствие государственного финансирования основным камнем преткновения на пути устойчивого роста городов. Кроме того, органы местного самоуправления сталкиваются с многочисленными препятствиями в сфере городского финансирования: недостаточные и непредсказуемые трансферты от центрального правительства, слабое налогово-бюджетное управление, ненадлежащее формирование доходов и юридические ограничения.

Учитывая взаимосвязь ЦУР № 11 «Обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и экологической устойчивости городов и населенных пунктов» с другими ЦУР и Новой программой развития городов, инвестиции в различные аспекты урбанизации необходимы для достижения других ЦУР. Однако следует признать, что во многих странах все еще существуют серьезные проблемы с производством дезагрегированных данных, а также совместных исследований для национальных и местных органов власти. Оба эти фактора затрудняют мониторинг реализации ЦУР и Новой программы развития городов, а также не гарантируют, что национальные и местные процессы планирования основаны на реалистичных задачах. Многие местные органы власти в настоящее время не имеют доступа к агрегированным данным, следовательно, не имеют возможности принимать обоснованные решения, которые позволяют им лучше определять приоритеты местной политики, а также обеспечивать ее эффективное выполнение.

Задача мониторинга и оценки реализации ЦУР и Новой программы развития городов потребует поддержки национальных статистических управлений в сотрудничестве с местными органами власти, заинтересованными сторонами и международными организациями для обеспечения выполнения государственной политики. Национальные правительства должны способствовать вовлечению местных органов власти и заинтересованных сторон в определение, реализацию и мониторинг городской политики и планов, а также в дезагрегирование данных и показателей. Несмотря на прогресс, который наметился за последнее время, еще предстоит пройти долгий путь для достижения эффективной трансформации городского управления.

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

• Оценка объема незавершенного жилищного строительства в регионах и их столицах: каково влияние корона-кризиса?

• Рынок строительства и недвижимости: стимулы отрасли на фоне кризиса – 2020

• Анализ состояния жилищной сферы на территориях основных российских городских агломераций

• Пространство города для человека. Исследование уровня и динамики градостроительного развития крупнейших мегаполисов мира 

• Исследование развития комфортной городской среды в Москве и ведущих городах мира

• Повышение эффективности бюджетной политики за счет реализации комплексных инвестиционных проектов на территории Российской Федерации

• Курс 2030: исследование развития инфраструктуры в России

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

• Больше четверти бюджета закопано в котлованах долгостроя

• Минстрой: нормативная база для достройки «незавершенки» в РФ недостаточна

• В Госдуме заявили, что проблема бюджетных недостроев требует специального закона

• Власти Дагестана: почти 50 % объектов «незавершенки» возведены, но не сданы в эксплуатацию

• Счетная палата насчитала в России почти 63 тысячи недостроев

• Файзуллин назвал своей основной задачей обеспечение жильем 5 млн россиян ежегодно

• Единый госзаказчик в сфере строительства может быть создан в форме госкорпорации

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе