Бюллетень Счетной палаты №12 (277) 2020 г.

• Алексей Кудрин, Председатель Счетной палаты 

В очередном номере Бюллетеня Счетной палаты мы публикуем отчет о состоянии государственных информационных систем в сфере экологии. Напомню, что в этом году мы поменяли формат Бюллетеня, превратив его в тематическое издание, на страницах которого обсуждаются не только результаты проверки или анализа Счетной палаты, но и международный опыт аудита в этой сфере и релевантные исследования, а также публикуются мнения лучших российских экспертов по проблематике номера. Такой формат позволил нашему изданию стать более востребованным как в экспертном сообществе, так и в сфере государственного управления.

Не случайно, что как раз государственному управлению был посвящен и первый номер нашего обновленного Бюллетеня, вышедший в феврале, и последний в этом году декабрьский выпуск. Ведь в эпоху цифровой трансформации государственные информационные системы – это ключевой инструмент управления, а доступность, открытость и полнота содержащихся в них данных – его базовый и необходимый атрибут.

Поэтому мы провели несколько проверок и исследований по тематике госинформсистем в 2020 году и планируем продолжить деятельность в данном направлении. Эта работа призвана помочь успешному переходу Правительства к запланированной им цифровой трансформации в целях справедливого и ответственного госуправления, как и сформулировано в миссии Счетной палаты.

• Сергей Нероев, Директор Департамента природопользования и АПК 

Одним из конституционных прав граждан является право на благоприятную окружающую среду. От ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. К сожалению, сегодня состояние окружающей среды нельзя назвать благополучным.

Чтобы изменить ситуацию, государство разработало Стратегию экологической безопасности, для достижения целей которой необходимо решить целый ряд задач. К числу важнейших механизмов решения поставленных задач и достижения целей Стратегии относятся государственные информационные системы, позволяющие аккумулировать и обрабатывать большой объем информации. Это связано с тем, что экологическая сфера характеризуется значительным массивом неоднородных показателей, зависящих от социально-экономических и климатических особенностей регионов.

Счетная палата проанализировала ГИС в сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды, выявила недостатки действующих систем, а также риски, которые в случае реализации могут привести к неэффективной эксплуатации систем, создаваемых в настоящее время. Одним из основных рисков можно назвать отсутствие полного объема данных, которые должны быть обработаны в ГИС.

Подробный анализ ГИС, а также предложения Счетной палаты и мнения ведущих экспертов в сфере экологической безопасности и информационных технологий мы представили в нашем очередном Бюллетене. Надеемся, что он будет полезен органам государственной власти в дальнейшей работе по созданию и эксплуатации ГИС, поможет им минимизировать имеющиеся риски и повысить качество принимаемых управленческих решений в сфере охраны окружающей среды.

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

Счетная палата проанализировала факторы, влияющие на создание и эксплуатацию ГИС в области экологической безопасности и охраны окружающей среды, и выявила риски, которые в случае реализации могут привести к неэффективной эксплуатации систем. Наиболее ярким примером неэффективного использования действующих систем из-за отсутствия данных является Единая государственная информационная система по учету отходов от использования товаров (ЕГИС УОИТ).

Анализ показал, что в систему не поступают в полном объеме данные Федеральной таможенной службы и Росстата о плательщиках экологического сбора. В результате Росприроднадзор неэффективно администрирует этот вид платежа, а федеральный бюджет недополучает потенциальный доход: фактические поступления составляют около 3 млрд рублей, тогда как при введении экологического сбора прогнозировалось в 10 раз больше – 30 млрд рублей.

При этом модернизация ЕГИС УОИТ, которую с 2019 года проводит Росприроднадзор, не улучшает эффективность ее использования и не повышает качество администрирования экологического сбора. Более того, модернизированная ГИС УОИТ по функциональности и составу данных в целом соответствует создаваемой Минприроды системе по утилизации твердых коммунальных отходов (ГИС УТКО).

Одним из примеров неэффективного расходования бюджетных средств может являться государственная информационная система общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования (ГИС «Наша природа»). С 2013 года на ее создание, доработку и эксплуатацию израсходовано 119 миллионов рублей. При этом система до сих пор не функционирует. За последние три года в ней зафиксировано всего 192 обращения граждан. Учитывая, что Минцифры разработало проект федерального закона, предусматривающего прием и обработку обращений граждан в электронной форме на базе единого портала государственных и муниципальных услуг, возникает вопрос о целесообразности дальнейшей доработки и эксплуатации ГИС «Наша природа».

Кроме того, отмечена неэффективная деятельность Минприроды по разработке федеральной информационной системы государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (ФИС ГФДГЭМ). Ее создание было предусмотрено законом еще в 2011 году, однако задача до сих пор не реализована. Кроме того, есть риски, что система не будет эффективно функционировать. Это обусловлено тем, что одним из основных источников данных для нее служит наблюдательная сеть Росгидромета, которая имеет недостаточную плотность и автоматизацию.

Так, наблюдение за загрязнением атмосферного воздуха ведется только в 221 из 1 117 городов. Количество гидрологических постов сократилось с 2012 года на 279 единиц – до 3,081 тыс. При этом автоматизировано из них только 30 %, а 99 постов законсервированы и не работают.

Также установлено устаревание программно-технических комплексов единой государственной системы информации об обстановке в Мировом океане (ЕСИМО), за которую отвечает Росгидромет. Это приводит к снижению точности прогноза о возникновении аварийных ситуаций и ставит под угрозу информационную безопасность в целом. Анализ показал, что около 30 % используемого в системе оборудования полностью вышло из строя, а сама система не обновлялась с 2013 года.

С отчетом и приложениями можно ознакомиться по ссылке

• Дмитрий Чернышенко, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации 

«Одним из компонентов успешной цифровой трансформации являются информационные системы, которые позволяют обрабатывать большой массив данных, правильно их структурировать для оперативного ответа или принятия конкретного решения. И что очень важно – анализ этих данных можно будет использовать в дальнейшем для корректировки управленческих решений».

• Юрий Акиньшин, заместитель руководителя Росприроднадзора 

«Одна из основных проблем в настоящее время – информационные системы в сфере экологической безопасности, которые не являются эффективным механизмом решения задач и достижения цели Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года. В результате факторного анализа Счетной палатой выявлены риски при создании и эксплуатации ГИС, приводящие к их неэффективному использованию».

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

• Наталья Соколова, председатель правления Автономной некоммерческой организации «Равноправие», член подкомиссии по обеспечению химической безопасности Правительственной комиссии по вопросам биологической и химической безопасности Российской Федерации 

«Документами стратегического планирования в области экологической безопасности и охраны окружающей среды отводится ключевая роль государственным информационным системам, использование которых в качестве механизма реализации государственной политики в указанной сфере своевременно и качественно обеспечит информацией о состоянии окружающей среды органы власти, принимающие управленческие решения, и граждан, способствуя тем самым реализации права граждан как на благоприятную окружающую среду, так и на получение информации о ней».

• Наталья Дмитриева, старший научный сотрудник Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, доцент кафедры теории и практики государственного управления факультета социальных наук НИУ ВШЭ 

«Цифровая трансформация госуправления – сквозная тема для повышения эффективности решения вопросов социально-экономического развития России на всех уровнях публичной власти. Совершенствование системы госуправления на основе цифровых технологий означает кардинальные сдвиги в политике государственной информатизации. Аналитический отчет Счетной палаты Российской Федерации дает систематизированное представление о том, какое влияние государственные информационные системы федеральных органов исполнительной власти оказывают и должны оказывать на достижение стратегических целей в области экологической безопасности и охраны окружающей среды».

• Иван Бегтин, заместитель директора ФКУ «ЦЭАТ СП РФ», куратор проекта «Открытые данные» Счетной палаты

«Государственные информационные системы, создаваемые Минприроды России, Росприроднадзором и Росгидрометом, по смыслу и роли этих федеральных органов исполнительной власти, должны обеспечивать полное, своевременное и детальное информирование граждан о состоянии окружающей среды по всем направлениям деятельности, закрепленным в положениях каждого из этих органов власти. Информационные системы должны были заменить применявшуюся ранее и устаревшую на сегодняшний день практику раскрытия информации о состоянии окружающей среды в форме государственных докладов. Не свойственные этой практике полнота и оперативность сбора данных должны были быть обеспечены повсеместной автоматизацией сбора данных и последующим их раскрытием при предоставлении гражданам».

• Альберт Бертяков, аналитик АНО «Информационная культура» 

«Почему так важно в государственном аудите в сфере информационных технологий уделять внимание именно вопросам, связанным с ГИС? Потому что речь идет о весьма значительных бюджетных средствах. Еще два года назад, до начала бума цифровизации, по данным аналитиков, расходы на федеральные ГИС составляли более 25 % суммарного объема ИТ-бюджетов федеральных органов власти. Причем это были только прямые расходы на программное обеспечение ГИС, без учета средств, идущих на создание и функционирование центров обработки данных (более 14 % суммарного бюджета на ИТ), а также на передачу данных по каналам телекоммуникаций (более 25 % всех ИТ-бюджетов), – а эти две статьи расходов также тесно связаны с ГИС и фактически их тоже нужно засчитывать как относящиеся к ГИС».

• Андрей Авраменко, доцент кафедры Международных комплексных проблем природопользования и экологии МГИМО МИД России 

«Ведущая роль государства в создании цифровой экономики чрезвычайно важна, однако специалисты и заинтересованные студенты и преподаватели, в том числе в сфере обеспечения промышленной, экологической безопасности, должны четко сформулировать свои запросы и предложения в данной сфере, иметь не только технические возможности информировать о своих предложениях заинтересованные государственные органы власти, но и убежденность в том, что в их мнении заинтересованы и оно будет учтено, а затем совместно с государством выработать стратегию и политику формирования цифровой экономики применительно к приоритетным видам деятельности, к числу которых, несомненно, относится и охрана окружающей природной среды. Не могу сказать, что сейчас такой диалог в сфере природоохранных инфокоммуникаций эффективен. Следствием этого и являются те проблемы, которые отражены в отчете Счетной палаты».

• Анна Арзамасова, руководитель проекта «Если быть точным» благотворительного фонда «Нужна помощь»

«Потребность некоммерческого сектора в открытых и достоверных государственных данных высока. Данные нужны сектору, во-первых, для описания существующих социальных и экологических проблем и организации общественного контроля за их решением, во-вторых, для планирования программной деятельности некоммерческих организаций и, в-третьих, для оценки социального воздействия. При этом некоммерческие организации могут выступать не только потребителями: они могут обогащать государственные данные и добавлять ценности государственным цифровым продуктам».

• Анатолий Кузнецов, аудитор Контрольно-счетной палаты Москвы 

«Полнота и достоверность информации, хранящейся в информационных системах, влияет на эффективность решения задач в рассматриваемой области, качество принимаемых управленческих решений. В Москве особое внимание уделяется вопросам охраны окружающей среды, в том числе предотвращению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Объемы расходов на природоохранную деятельность и экологию в 2019 году составили 9,3 млрд рублей, по состоянию на 01.10.2020 – 10,3 млрд рублей. В целях соблюдения установленных нормативов качества окружающей среды, получения объективных данных и информирования населения о состоянии окружающей среды, выявления источников ее загрязнения в городе Москве осуществляется экологический мониторинг».

• Алексей Лошкин, Председатель Контрольно-счетной палаты Челябинской области 

«Современные и соответствующие всем требованиям ГИС минимизируют риски принятия непрофессиональных управленческих решений и неэффективного использования бюджетных средств в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности. Однако мы видим, что деятельность ведомств по созданию ГИС еще недостаточно эффективна, особенно в части их наполнения исчерпывающей и достоверной информацией, в том числе о плательщиках экологического сбора. Не в полной мере решены проблемы регистрации прав на объекты интеллектуальной собственности, есть вопросы к формированию цены закупаемых информационно-коммуникационных технологий, цены на дальнейшее техническое и эксплуатационное обслуживание ГИС».

• Дмитрий Воропаев, Председатель Счетной палаты Красноярского края 

«Считаю, что риски неэффективного функционирования создаваемых и действующих информационных систем, отмеченные в отчете Счетной палаты РФ, действительно значительны. Одной из причин является то, что до настоящего времени в нашей стране системой государственного мониторинга загрязнения окружающей среды охвачены не все населенные пункты и промышленные центры. Учитывая актуальность проблемы, мы убеждены в необходимости модернизации и интеграции региональных информационных систем в федеральные комплексные информационные системы. Это должно повысить оперативность и качество принимаемых управленческих решений, а также сократить издержки на организацию административно-управленческих процессов в органах государственной власти».

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

Тема ГИС занимает особое месте в фокусе внимания Счетной палаты РФ. Аудиторы анализируют создание, эксплуатацию, а также модернизацию таких информационных систем не только в экологической сфере, но и в других, например в сфере недвижимости или миграционного учета. Кроме того, ведомство проверяет, как развивается информационное общество в целом. Итогом такого анализа становятся специальные доклады, с которыми можно ознакомиться в разделе «Исследования по теме». В этой части Бюллетеня можно прочитать о конкретных тематических проверках.

• «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных на мероприятия по созданию, развитию и эксплуатации Государственной системы миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность, в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года (при необходимости в более ранний период)»

• «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных в 2015–2017 годах и истекшем периоде 2018 года на создание, развитие и эксплуатацию федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра недвижимости»

• «Мониторинг использования в 2012–2017 годах средств федерального бюджета на реализацию проектов (мероприятий), направленных на становление информационного общества в субъектах Российской Федерации»

• «Проверка эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и средств внебюджетных источников при выполнении мероприятий по оценке состояния и учета лесных ресурсов Российской Федерации за 2015–2017 годы и истекший период 2018 года»

• «Проверка эффективности использования в 2016–2017 годах и истекшем периоде 2018 года (при необходимости в более ранние периоды) бюджетных средств, направленных в качестве взноса Российской Федерации в уставный капитал акционерного общества «Росинфокоминвест»

• «Мониторинг и оценка эффективности мер по импортозамещению в части осуществления закупок программного обеспечения для государственных и муниципальных нужд за истекший период 2018 года»

• «Анализ соблюдения постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов» при реализации расходов на информационно-коммуникационные технологии в рамках планов информатизации на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов и при составлении проектов планов информатизации на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов»

• «Аудит эффективности использования государственных ресурсов на информатизацию Федеральной службы исполнения наказаний в 2015–2017 годах»

• «Проверка эффективности расходования средств, выделенных в 2016–2017 годах (при необходимости в более ранние периоды) в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013–2020 годы Министерству образования и науки Российской Федерации в части деятельности федерального государственного бюджетного учреждения «Государственная публичная научно-техническая библиотека России»

• Ознакомиться с подборкой тематических проверок по экологической обстановке в стране можно в девятом выпуске Бюллетеня СП, посвященном мусорной реформе.

Анализ государственных информационных систем (ГИС) является неотъемлемой частью плана проверок Счетной палаты. Информация о том, какие тематические проверки запланированы на 2021 год, размещена ниже. При этом необходимо учитывать, что в план работы Счетной палаты могут вноситься изменения, например, в связи с обращениями депутатов Государственной Думы или поручениями Президента.

• «Проверка осуществления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка полномочий главного администратора (администратора) неналоговых доходов, функционирования Единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также предоставления и получения соответствующих государственных услуг в 2017–2019 годах и истекшем периоде 2020 года»

• «Оценка текущего состояния федеральных государственных информационных систем с точки зрения перспектив цифровизации государственного управления»

• «Анализ достижения целей и задач по созданию, развитию и эксплуатации государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства, установленных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 209‑ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства»

• «Оценка мер внедрения цифровых технологий в образовательных учреждениях общего образования»

• «Проверка функционала единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО) как интегрированного социального регистра населения»

• «Проверка эффективности расходования средств федерального бюджета на создание и использование геодезической и картографической основы Единого государственного реестра недвижимости»

  С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

  
  
  
  
  
  

Зарубежный опыт государственного аудита по тематике государственных информационных систем

Эффективная деятельность современных государственных органов власти в значительной степени зависит от использования государственных информационных систем (ГИС). Анализ собранных с их помощью данных дает правительствам возможность принимать меры по повышению качества жизни граждан, способствовать устойчивому развитию экономики, осуществлять эффективный мониторинг и контроль над деятельностью государственных учреждений, результативнее реагировать на экологические вызовы.

Представленный краткий обзор деятельности зарубежных ВОА посвящен аудитам по тематике эффективности использования ГИС в различных сферах. ВОА Австралии оценил эффективность реализации стратегии цифровой трансформации национального правительства «Цифровая непрерывность 2020». Отчеты ВОА Великобритании и ВОА США посвящены аудитам национальных показателей в области экологии, где новые данные получают в том числе с использованием ГИС. ВОА Молдовы осуществил проверку применения информационных систем в рамках процессов подачи деклараций об имуществе. ВОА Аргентины провел аудит информационных систем контроля за автомобильными авариями, а ВОА Франции проанализировал развитие информационных технологий Главного управления государственных финансов и Главного управления таможни и налогов.

Генеральное управление аудита Аргентинской Республики

• Аудит информационных систем по предотвращению и контролю автомобильных аварий и подготовке соответствующих статистических данных
  

Национальное контрольно-ревизионное управление Великобритании

• Выбросы парниковых газов в Великобритании: измерение и отчетность
  

Счетная палата Республики Молдова

• Аудит эффективности в отношении функциональности и результативности Автоматизированной информационной системы «e-Integritate»
  

Государственное контрольное управление США

• Информация о состоянии окружающей среды: статус федеральных программ по сбору экологических показателей
  

Счетный суд Французской Республики

• Информационные системы Главного управления государственных финансов и Главного управления таможни и налогов
  

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

• Оценка открытости государственных информационных систем в России

• Открытость государства в России – 2020

• Бюллетень Счетной палаты РФ «Мусорная реформа»

• Работа с открытыми данными: особенности публикации и использования в российском правовом поле

• Цифровая экономика: глобальные тренды и практика российского бизнеса

• Барьеры в развитии цифровой экономики в субъектах Российской Федерации

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе

• Павел Чащин: Россия строит уникальную в мире систему контроля леса

• В Калининграде до конца года внедрят цифровую систему мониторинга окружающей среды

• В России найдут самые грязные города

• Данные об окружающей среде приводят в систему

• Тестирование модулей информационной системы учета опасных отходов началось в РФ

• Кудрин: меньше половины ведомств вовремя отвечают на запросы граждан

• Роскомнадзор отстает от графика создания «суверенного Рунета»

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе